林延斌

（中共汕尾市委黨校， 廣東 汕尾 516600）

鄉(xiāng)村振興，有效治理是基礎(chǔ)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和水平現(xiàn)代化、讓農(nóng)村既充滿活力又和諧有序，不斷滿足廣大農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要。協(xié)商民主在推進(jìn)鄉(xiāng)村乃至國家治理現(xiàn)代化過程中的作用是無可替代的。2015年，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出：“加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)利，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。2019年，在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》一文中，“協(xié)商”一詞出現(xiàn)18次之多，“協(xié)商民主”更是上升為中國特色社會主義制度的獨特優(yōu)勢，成為新時代發(fā)展民主政治的主旋律，“衡量治理現(xiàn)代化實現(xiàn)與否的標(biāo)準(zhǔn)”[2]。

一、協(xié)商民主為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了新思路

協(xié)商民主理論興于20世紀(jì)80年代初，是指多元參與者在自由平等語境下通過規(guī)范程序?qū)液蜕鐣彩聞?wù)進(jìn)行理性討論，交互偏好，形成合作共識的治理與決策過程。從治理主體看，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)治理由政府單中心向“政府-市場-社會-公民”多中心轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了共建共治共享的治理理念；從手段和過程看，協(xié)商民主主張由長官意志式的行政命令變?yōu)橛懻摗⑥q論、協(xié)商等多樣化手段平衡和協(xié)調(diào)不同利益之間的關(guān)系以達(dá)成集體共識；從治理依據(jù)看，協(xié)商民主融合硬法之治與軟法之治，形成國家法律、政策文件、道德規(guī)范和鄉(xiāng)規(guī)民約相互依賴的現(xiàn)代治理體系[3]。協(xié)商民主所蘊含的參與、對話、協(xié)商、合作等公共精神，對當(dāng)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）協(xié)商民主有利于緩和參與危機(jī)

農(nóng)民參與是鄉(xiāng)村治理有效的重要前提，是政治參與擴(kuò)大的一個主要轉(zhuǎn)折點，“國家政治穩(wěn)定的關(guān)鍵就是能否動員農(nóng)村民眾在承認(rèn)現(xiàn)存政治體系而非反對它的條件下參與政治”[4]。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會格局多元變動，利益糾紛錯綜復(fù)雜，諸如土地征收、房子拆遷、林地確權(quán)、社區(qū)改造、民生治安等涉及農(nóng)民切身利益的重大工作給傳統(tǒng)管理思維和管理方式帶來巨大壓力。鄉(xiāng)村干部“一言堂”管理不僅難以服眾，反而可能使矛盾復(fù)雜化，即“政府買單村民未必買賬”。協(xié)商民主是“代議失靈”的催生產(chǎn)物和治理良方，很好地契合了當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益觀念和“主人翁”意識不斷覺醒的需要。尤其在鄉(xiāng)村振興背景下，國家經(jīng)濟(jì)資源與惠民政策不斷往基層傾斜，鄉(xiāng)村黨政更應(yīng)明確自身角色定位，切實做好“放管服”工作，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，使其利益訴求得到有序表達(dá)，權(quán)益得到充分尊重。

（二）協(xié)商民主有利于培育公平正義

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則，更加有利于實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”[5]。協(xié)商民主作為參與型、善治型民主，是鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)公平正義的重要制度安排。協(xié)商民主本著對不同參與主體利益的尊重和包容，鼓勵包括弱勢群體在內(nèi)的對話、談判與交流基于并指向公平正義。畢竟自私與偏袒會妨礙治理共識的形成，甚至?xí)a(chǎn)生“有組織地不負(fù)責(zé)任”，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會失序。瓦拉德茲指出，“協(xié)商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關(guān)懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學(xué)會尊重他人”[6]。因此，協(xié)商越充分，人格尊重和公平正義體驗越深刻，越有助于善治實現(xiàn)。

（三）協(xié)商民主有利于促進(jìn)科學(xué)決策

現(xiàn)代公共政策是一個體現(xiàn)多元主體的意志和利益的博弈過程。這一動態(tài)過程既需要規(guī)避政府以“公共利益”之名損害“公共利益”，亦需要防止民意被扭曲被篡改所引發(fā)的“群體非理性”、“群氓政治”。在鄉(xiāng)村治決策博弈場中，不同的參與主體就某項公共事務(wù)決策開展討論，克服了傳統(tǒng)公共政策自以為是卻難以被百姓認(rèn)可的“暗箱操作”弊端，強(qiáng)化了政策制定的透明度，增進(jìn)了各參與主體的信任并使其能夠“知無不言、言無不盡”的提供相關(guān)信息、意見和建議。經(jīng)過反復(fù)的對話與辯論，公共決策者能夠更全面準(zhǔn)確傾聽民聲、掌握民意、匯聚民智，在此基礎(chǔ)上制定的政策更科學(xué)，推行起來更容易得到百姓支持配合。

（四）協(xié)商民主有利于生成良好制度

協(xié)商民主與鄉(xiāng)村良好的制度生成是辯證統(tǒng)一的。一方面，良好的制度建構(gòu)于協(xié)商民主之上。威爾曾說過：“講理而理性的協(xié)商過程，是能使普遍性存在于人間的唯一保障，也是能使法律、機(jī)構(gòu)和風(fēng)俗習(xí)慣免于墮落的唯一保護(hù)[7]”。無論是依靠國家強(qiáng)制力的法治，還是以傳統(tǒng)習(xí)俗和村規(guī)民約為主要形式的德治與自治，都需要通過協(xié)商民主途徑最大限度地擴(kuò)大和凝聚鄉(xiāng)村的“最大公約數(shù)”，以此增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理制度體系的合法性、權(quán)威性和有效性，獲得各參與主體心悅誠服的認(rèn)同與遵循；另一方面，協(xié)商民主孕育良好的制度。那些經(jīng)常通過協(xié)商民主路徑解決問題的鄉(xiāng)村，長期以往會形成高水平的參與、信任、合作與集體福利，這是一個社會資本不斷自我增強(qiáng)與積累的過程，也是良好制度逐漸生成的過程。與此相反，則會導(dǎo)致壞的制度。帕特南曾就意大利南北部不同的人文環(huán)境形成不同的制度時指出：“意大利的一些地區(qū)有幸擁有富有生機(jī)的公民關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范；而另一些地區(qū)卻不幸地受到垂直結(jié)構(gòu)的政治的統(tǒng)治，那里的社會生活是分裂和孤立的，是一種不信任的文化。公民生活的這些差異在解釋制度績效方面起著關(guān)鍵的作用[8]”。

二、協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境

近年來，協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理實踐中可謂遍地開花，碩果累累。有學(xué)者總結(jié)為：一是以浙江溫嶺市為代表的民主懇談會；二是以各種議事會為代表的民主議事會，如安徽桐城的“黨員代表議事會”、吉林輝南的“黨群議事會”、遼寧大連的“政協(xié)社區(qū)議事會”；三是以各種論壇為代表的社區(qū)論壇、農(nóng)民論壇，如南京的社區(qū)論壇、廣州羊城論壇等；四是聽證會，如基層立法聽證會、行政決策聽證會等；五是工資集體協(xié)商制度；六是互聯(lián)網(wǎng)公共論壇，如“肝膽相照”論壇等[9]。然而從整體上看，協(xié)商民主推進(jìn)鄉(xiāng)村治理仍處于初級探索階段，運作尚末成熟，存在不少問題亟需解決。

（一）政治參與不足，協(xié)商意識淡薄

改革開放以來城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距不斷拉大，“城市誘惑”農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象愈發(fā)突出。統(tǒng)計顯示，2019年全年農(nóng)民工總量29077萬人，比上年增加241萬人[10]。那些從鄉(xiāng)村流出的人口主要是有文化、有勞動力的青壯年，留守的多為老婦幼殘。外出青壯年長年忙于工作，有時連幾年一次的村民選舉重大活動都無暇顧及，更何況直接參與具體的繁瑣的村莊事務(wù)管理。而那些留守群體，要么參與能力、智力受限，要么忙于家庭瑣事，這就導(dǎo)致無人可商或商而不足的“政治冷漠”現(xiàn)象；此外，隨著市場元素的植入、利益多元化的沖擊，鄉(xiāng)村向著陌生化、原子化和散落化方向發(fā)展。這種由熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊?、陌生人社會的過程，某種程度上導(dǎo)致了主體間情感交集和社會關(guān)聯(lián)度下降。反映在村莊公共事務(wù)商討方面就是，村民更多是出于利益要素而非鄉(xiāng)村情懷和責(zé)任考量，一旦發(fā)現(xiàn)沒什么“好處”，純粹“自找麻煩”，就會抱著“事不關(guān)己高高掛起”或者“搭便車”的冷漠旁觀心態(tài)對待，致使協(xié)商民主難以正常開展。

（二）主體地位不公，鄉(xiāng)村亂序凸顯

鄉(xiāng)村治理主體主要包括以鄉(xiāng)村干部和部分專家學(xué)者為主的體制內(nèi)精英、鄉(xiāng)賢和長老為主的體制外精英以及普通村民。從理論上看，“政治體的所有成員都應(yīng)當(dāng)被平等地包容到?jīng)Q策制定的過程中”[11]，然而由于不同主體在協(xié)商場域中所掌握的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化教育等資源不一樣，在協(xié)商場域地位也就各不相同。普通農(nóng)民因為資源掌握匱乏、信息不靈通以及利益表達(dá)渠道少等處于弱勢地位，而體制內(nèi)精英不僅在資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位，且與體制外精英如鄉(xiāng)賢、宗親代表等往往因為具有更多共同利益而形成“精英聯(lián)盟”。協(xié)商主體本身資源的不平等性以及“連橫”后的不公平性，會導(dǎo)致協(xié)商效果的不公正乃至極端化。就弱勢的農(nóng)民群體而言，他們不信任也不習(xí)慣協(xié)商治理，覺得“官字兩個口，上下皆是理”，協(xié)商只是“走過場”，“小事鬧大”反而更容易成為“弱者武器”；就“精英聯(lián)盟”而言，他們是協(xié)商民主的主導(dǎo)者、實施者，設(shè)計每一道程序并且影響線上線下輿論導(dǎo)向，使協(xié)商與對話向著利己態(tài)勢進(jìn)行，對農(nóng)民的訴求往往消極回應(yīng)、錯位回應(yīng)。譬如鄉(xiāng)村鄰避治理。全國各地大部分鄰避建設(shè)（如PX項目、垃圾填埋廠、變電站、殯儀館等），之所以難逃“一建即鬧，一鬧即?！北瘎?，一個重大原因在于政府、企業(yè)、專家學(xué)者為主體的精英聯(lián)盟以追求鄰避設(shè)施正外部性為最大正義，而以設(shè)施周邊村民（居民）為主體的草根聯(lián)盟更多的是擔(dān)憂負(fù)外部性如房價下跌、環(huán)境破壞和風(fēng)險降臨等。前者對后者的訴求往往漠視、滯后和推諉，后者對前者的初衷也缺乏足夠的理性、妥協(xié)與包容，這種“非合作博弈均衡”最終使鄰避建設(shè)難以避免陷入“囚徒困境”。

（三）體制機(jī)制不全，治理效果欠佳

目前農(nóng)村基層協(xié)商治理體制機(jī)制尚末定型和成熟，體現(xiàn)在：一是隨意性大。盡管《中華人民共和國村民委員會組織法》已經(jīng)明確要求發(fā)展農(nóng)村基層民主維護(hù)村民合法權(quán)益，但村民民主權(quán)利的實現(xiàn)程序和保障措施尚末進(jìn)一步細(xì)化。某種程度上削弱了協(xié)商主體的責(zé)任感、協(xié)商過程的權(quán)威性以及協(xié)商結(jié)果的認(rèn)同度，最終影響協(xié)商決策的有效實施；二是監(jiān)督力低。由于鄉(xiāng)村社會的人情和鄉(xiāng)情氣息較重，村民乃至鄉(xiāng)村黨政對協(xié)商民主有無開展、當(dāng)中是否存在違規(guī)行為等，也只是抱著不愿得罪同村人的心態(tài)“睜只眼閉只眼”，消極履行監(jiān)督權(quán)，助長“官本位”、“微腐”、“派斗”、“賄選”等行為與風(fēng)氣；三是創(chuàng)新機(jī)制不足。協(xié)商民主在一些發(fā)達(dá)省市創(chuàng)新性較強(qiáng)、形式較為豐富。但就全國而言，對大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)等媒介總體運用不足，形式較為單一，就當(dāng)前“上面千條線，底下一根針”的鄉(xiāng)村繁雜工作來說顯然難以跟上節(jié)奏。

三、發(fā)揮協(xié)商民主獨特優(yōu)勢推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主要路徑

鄉(xiāng)村由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，結(jié)構(gòu)多變復(fù)雜、利益分化多元、群體意識曲張、制度破立交替等，“在那些分化了的、自我多元化和解魅化的生活世界，在脫離了神靈權(quán)威、擺脫了威嚴(yán)建制的交往行動領(lǐng)域中異議風(fēng)險同時不斷增長的情況下，如何可能進(jìn)行社會整合[12]”成為現(xiàn)代高度復(fù)雜的社會治理難題。這種嚴(yán)峻形勢既考驗基層治理能力與水平，同時也成為推動協(xié)商民主發(fā)展的方向引擎。新時代國家治理對協(xié)商民主愈發(fā)重視，黨的十九大報告8次提到“協(xié)商民主”，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”，以及黨的十九屆四中全會提出“豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”，這些“時代強(qiáng)音”為協(xié)商民主在基層治理中的作用發(fā)揮奠定了政治基礎(chǔ)，也注入了強(qiáng)大的推動力。

（一）培育參與主體的價值理性，激發(fā)鄉(xiāng)村治理動力

馬克思主義利益觀強(qiáng)調(diào)，人的一切行為皆為了獲取利益。農(nóng)村改革進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多治理困境，歸根到底是利益問題。以利益為突破口，以共享為落腳點，充分調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的主觀能力性，變“要我參與”為“我要參與”，從而激發(fā)協(xié)商民主內(nèi)生動力。

一是理性參與是利益均衡的前提。所謂理性，是指人依了已知道的手段和目的的關(guān)系去計劃他的行為[13]。要使廣大農(nóng)民深刻認(rèn)識到，在利益分化和“代議失靈”的時代，鄉(xiāng)村社會各主體都在利用各自資源以各種形式積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理，那些不參與或少參與的成員，其利益將在政府權(quán)威性分配中難以得到有效保障和增長。

二是理性參與需要鄉(xiāng)賢代表人士發(fā)揮帶領(lǐng)作用。大力挖掘和培育鄉(xiāng)村里有威望的精英、賢能，鼓勵其在鄉(xiāng)村治理中常態(tài)發(fā)聲、理性發(fā)聲，以引發(fā)村民共鳴和參與。鼓勵其在法律范圍內(nèi)成立各種協(xié)會組織、志愿組織，為原子化的村民參與搭建孵化平臺，這是“通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[14]。

三是要對理性參與的機(jī)會成本作出相應(yīng)補(bǔ)償激勵。那些外出務(wù)工回來的參與者，其熱心參與鄉(xiāng)村事務(wù)、履行公共責(zé)任的精神，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綐s譽(yù)表彰或?qū)嵨镅a(bǔ)償作為激勵，以此強(qiáng)化其“鄉(xiāng)愁”情懷以及對協(xié)商治理認(rèn)同，帶動更多人回流鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村，共同建設(shè)協(xié)商文化，形成公共精神。

（二）提升公平正義，凝聚鄉(xiāng)村治理共識

促進(jìn)鄉(xiāng)村各方參與協(xié)商的動力不僅是個體或局部利益，還有基于公共辯論和審慎協(xié)商后達(dá)成一致共識的強(qiáng)烈意愿。不管精英還是草根，一味追求自私自利最終只會導(dǎo)致鄉(xiāng)情治理變成“公地悲劇”。唯有基于公平正義出發(fā)改變參與者個人偏好方能更好達(dá)成共識。

一是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的法治化建設(shè)。法治作為人民意志和國家意志的集中體現(xiàn)，從根本上打破了先天約束公民自由的枷鎖，捍衛(wèi)了每位公民平等參與、言論自由等基本權(quán)利。在鄉(xiāng)村社會，只有將黨務(wù)村務(wù)納入法治化軌道，各參與主體才能真正享有平等參與治理的機(jī)會和權(quán)利，才能自由而充分表達(dá)自身訴求。

二是竭力改善農(nóng)村弱勢群體的民生福址。吸納整合差異性價值偏好重點在于讓村民尤其是弱勢村民在公共參與中得到實惠，這是共產(chǎn)黨實施鄉(xiāng)情振興戰(zhàn)略的初心使命。在共同體內(nèi)越是底層的人群越容易從政治冷漠走向政治激進(jìn)，鄉(xiāng)村黨政應(yīng)及時摸清其利益和底線所在，及時做好思想工作，排憂解難，在此基礎(chǔ)上要求全體多忍多讓，照顧其利益訴求，即羅爾斯的“惠及最少受惠者最大利益”。否則他們就很有可能“用腳投票”甚至“暴力不合作”，拒絕認(rèn)同即使“在理性的討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策”[15]。

（三）暢通利益表達(dá)渠道，豐富鄉(xiāng)村治理形式

鄉(xiāng)村治理主體多元性和利益分化性決定了協(xié)商民主在形式與內(nèi)容上需要不斷創(chuàng)新，盡量做到多維度、多渠道讓所有利益攸關(guān)者能夠發(fā)起議題、提出意見并被傾聽回應(yīng)。

一是發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用?；鶎狱h組織是破解鄉(xiāng)村治理難題的先鋒堡壘，是組織、教育、宣傳和動員群眾的中堅力量。以基層黨組織引領(lǐng)，按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)督會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局[16]。

二是推動政協(xié)工作向鄉(xiāng)村治理拓展和延伸。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，國家治理體系的重要組成部分，更應(yīng)在鄉(xiāng)村振興與治理中發(fā)揮“真協(xié)商、會協(xié)商、多協(xié)商”的獨特優(yōu)勢。通過積極探索和創(chuàng)新在鎮(zhèn)級建立政協(xié)工作委員會機(jī)構(gòu)、聯(lián)絡(luò)點，搭好各界人士與“村兩委”、村民相互溝通交流的平臺，使全社會全方位深入農(nóng)村、讀懂農(nóng)村、幫扶農(nóng)村，使村民的主體地位在政協(xié)協(xié)商中得到充分彰顯。

三是利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開辟網(wǎng)絡(luò)民意溝通渠道，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)化、智能化。通過建立各種門戶網(wǎng)站、QQ、微信、微博、博客和各種APP客戶端，對涉及“三農(nóng)”問題的言論、轉(zhuǎn)帖或發(fā)帖、訴求、意見和建議數(shù)據(jù)及時關(guān)注、梳理，動態(tài)掌握情況，跨時空及時與廣大農(nóng)民群眾開展對話與互動，讓群眾切實感受到“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的行動。

（四）建立健全現(xiàn)代制度體系，提高鄉(xiāng)村治理效能

黨的十九大報告指出，要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[17]。鄉(xiāng)村治理牽涉廣大群眾最關(guān)切、最深遠(yuǎn)利益，關(guān)系整個國家和諧發(fā)展，需要通過建立互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)和長遠(yuǎn)契約以降低交易成本，規(guī)避不確定性風(fēng)險。

一是流程制度化、規(guī)范化。協(xié)商民主流程包括議題確立、主體選定、形式采用、流程監(jiān)督、結(jié)果運用與反饋等，各環(huán)節(jié)都應(yīng)做到有制可依、有規(guī)可循，從源頭上促使鄉(xiāng)村干部樹立“無協(xié)商不決策”的現(xiàn)代化治理思維。

二是監(jiān)督常態(tài)化、長效化。通過探索建立鄉(xiāng)村紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、完善干部下訪制度、群眾質(zhì)詢制度以及媒體輿論監(jiān)督制度等將監(jiān)督問責(zé)貫穿于鄉(xiāng)村治理全過程，防止體制內(nèi)和體制外精英異化操控，遏制強(qiáng)勢集團(tuán)將其意志凌駕于全體成員，確保協(xié)商過程公平公正。

三是落實與反饋良性化、循環(huán)化。鄉(xiāng)村治理通過協(xié)商民主達(dá)成共識，然而這種共識并未意味著真正實現(xiàn)，在其轉(zhuǎn)化和落實過程中需要全程跟蹤、協(xié)商，及時發(fā)現(xiàn)問題并且根據(jù)各方意見和建議加以修正，以此獲得更為良性高效可持續(xù)的發(fā)展。