秦培濤，黃志高

（安徽大學 馬克思主義學院，安徽 合肥 230601）

當前，人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件仍是影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素，也影響著黨和政府的形象。面對嚴峻的社會形勢，黨的十八屆三中全會提出：“積極預防和妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，維護群眾利益和社會穩(wěn)定。”習近平總書記強調要“勇于面對重大風險考驗”“提高防范和抵御安全風險能力”“健全各方面風險防控機制”“堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)”[1]。群體性事件防治是一項非常復雜的社會系統(tǒng)工程，理論界和學術界從多種視角對此進行了研究，其中有些視角被官方所采納和使用，并形成一些基本的分析模型。在這些視角和模型中，更多的是偏向于技術層面的防治研究，而缺少黨群關系方面的政治研究。從黨群關系的視角研究當代中國政治，符合當代中國政治的現(xiàn)實邏輯，體現(xiàn)了執(zhí)政者的思維，其分析框架的包容性，具有明顯的本土性[2]。事實上，黨群關系一直深刻影響著群體性事件發(fā)展的過程，從黨群關系的視角研究群體性事件是中國社會、政治研究的必然邏輯，但這一重大問題卻被研究者忽視。防治群體性事件應追本溯源，聚焦事件本身的內(nèi)涵與發(fā)生根源，注重根源治理。采用始源性視角研究黨群關系與群體性事件的內(nèi)在關聯(lián)，深入挖掘隱藏在群體性事件背后并左右其活動的規(guī)律，探尋其中所蘊含的治理之道，有著非常重要的價值和意義。

一、群體性事件的內(nèi)涵與根源

（一）群體性事件的內(nèi)涵

國外學者一般將群體性事件稱為“集體行動（collectiveaction）”，也有學者將其表述為“聚合行為”“集合行為”“集群行為”“群動”等。國內(nèi)群體性事件提法是20世紀90年代后才出現(xiàn)的[3]，是對當時發(fā)生的群眾為向政府表達某種意愿或訴求而采取的聚眾上訪、政府門前靜坐、游行甚至圍攻黨政機關、破壞公共安全和擾亂社會秩序等行為的統(tǒng)稱。長期從事社會沖突問題研究的知名學者于建嶸認為，群體性事件是指有一定人數(shù)參加的、通過沒有法定依據(jù)的行為對社會秩序產(chǎn)生一定影響的事件[4]。2004年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》文件中，群體性事件被界定為“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。群體性事件是部分群眾因權益受損通過正常渠道維權無果而被迫采用的、有相同或相似境遇的群眾及同情者共同參與的社會集體抗爭活動，試圖通過集體的力量和引起的社會轟動來對地方政府施壓，以期達到維權的目的。但在群體性事件發(fā)生過程中，受群體力量所謂的“庇護”、群體情緒的感染和別有用心之人的煽動，個體或群體有可能情緒失控、行為極端，甚至從事打砸搶等違法犯罪活動。通過以上分析，可以梳理和總結出群體性事件的三個屬性：一是大多數(shù)屬于人民群眾內(nèi)部矛盾；二是主要是人民群眾維護自身權益的集體行動；三是屬于非法群體性行為。改革開放后群體性事件發(fā)展的歷史反復證明：群體性事件具有很強的群眾性特征，是人民群眾集體性抗爭行動引起的社會事件，其更多的是人民群眾利益訴求的表達，而非政治訴求，更非政治性的群眾“造反”運動。

（二）群體性事件的根源

1.社會性根源

快速轉型的經(jīng)濟社會和逐漸深入的社會改革會導致社會利益格局的調整和社會結構的變動，這種深刻變化必然會產(chǎn)生社會矛盾并易引發(fā)社會沖突，這是當代中國社會變遷和發(fā)展的必經(jīng)之痛。經(jīng)濟社會改革發(fā)展雖然給人民帶來更多的“實惠”，但受相對滯后的社會生產(chǎn)和社會發(fā)展的制約，群眾的不斷提高并趨多樣化的物質文化利益要求難以得到完全滿足，統(tǒng)籌兼顧各方利益關系，協(xié)調解決各種利益矛盾的難度加大[5]。社會貧富差距的逐漸拉大、社會收入分配的不公、社會利益結構的逐步分化、社會利益主體的多元化、社會的分層及階層的固化等深刻的社會變遷和持續(xù)的社會關系緊張讓人民群眾內(nèi)部利益矛盾更加凸顯。在這種較短時期內(nèi)難以改變的利益“相對失衡”的社會環(huán)境中，社會成員在相互比較中，尤其是社會收入和地位較低的成員與社會收入和地位較高的成員相比時，會產(chǎn)生“相對剝奪感”。美國社會學家泰德·格爾（Ted Gurr）在《人為什么造反》一書中認為，每個人都有某種價值預期，而社會則有某種價值能力，當社會變遷導致社會價值能力小于個人價值預期時，人們就會產(chǎn)生相對剝奪感。相對剝奪感越大，人們造反的可能性就越大，造反行為的破壞性也就越強[6]。這種社會“相對剝奪感”會加劇人民群眾內(nèi)部的利益矛盾，為社會沖突埋下了禍根。

2.政治性根源

權力觀、發(fā)展觀和實際行動一直影響著當代中國社會的走向和發(fā)展。扭曲的權力觀、錯誤的發(fā)展觀和脫離群眾的工作方式會制造或激化社會矛盾沖突，這是群體性事件發(fā)生的政治性根源。扭曲的權力觀是指以權力的私利為中心，在權力的追求、獲得和使用上存在著嚴重的利己性，目的就是通過人民賦予的權力謀取個人私利。在市場經(jīng)濟大潮的涌動之下，權力的行使越來越體現(xiàn)出強烈的利益化、功利化導向，層出不窮的“尋租”“腐敗”現(xiàn)象嚴重地損害了黨執(zhí)政的合法性基礎[7]，這勢必會導致人民群眾的不滿。錯誤的發(fā)展觀是指以輕視、犧牲或損害人民群眾的根本利益去實現(xiàn)個人政績和GDP增長率，人民群眾利益受損卻得不到合理補償，心中怎會不怨恨？脫離群眾的工作方式則直接傷害了群眾的情感和價值認同。權力源于人民的某些黨員干部卻對人民的正當權利漠視、敷衍，甚至打壓，革命時期建立起的“血肉聯(lián)系”“魚水深情”的黨群關系、干群關系因公權力“異化”而破壞成“油水”關系或變質成對立關系。毛澤東對脫離群眾、搞官僚主義深惡痛絕，他說：“如果脫離群眾，不去解決群眾的問題，農(nóng)民就要打扁擔，工人就要上街示威，學生就要鬧事”①《毛澤東選集》第5卷.人民出版社，1977年版第324頁。。有些領導機關和領導干部存在著嚴重的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，不但未能給人民群眾帶來切實的實際利益，還出現(xiàn)了“與民爭利”的現(xiàn)象，在實踐中未能體現(xiàn)出“立黨為公、執(zhí)政為民”的價值理念。地方政府政策不能正當反應人民群眾“公意”或者在制定措施和執(zhí)行中又違背“公意”，同時缺乏有效的應對措施和解決手段，有些黨員干部重視個人政績和GDP增長率，不太注重群眾工作、脫離群眾甚至傷害群眾[8]。這種嚴重脫離群眾路線的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、執(zhí)政行為怎會不引起人民群眾的質疑、反感、憤怒和反抗呢？群體性事件就會在這種黨群關系緊張和“異化”的政治生態(tài)中滋生與蔓延。

3.制度性根源

當今，中國經(jīng)濟社會的發(fā)展速度快于制度建設的速度，制度的建設遠遠跟不上經(jīng)濟社會快速發(fā)展的要求，勢必會出現(xiàn)或導致“一些體制機制對新形勢新任務”“不適應”“不管用”，新舊制度過渡交替期間出現(xiàn)“制度漏洞”或“制度缺失”[9]。制度的空白和缺陷是導致群體性事件的最根本原因。“維權”和“維穩(wěn)”本是有深層次的相互促進關系，但因制度設計價值理念上的缺陷讓維穩(wěn)卻更多地趨向于行政權力的強行使用，而非維護人民群眾權利式的維穩(wěn)，結果導致“維權”和“維穩(wěn)”關系的分離甚至對立。群體性事件本可以止于萌芽狀態(tài)，由于制度的實效性和創(chuàng)新性不夠，導致群眾利益訴求表達的渠道不暢通，群眾只能被迫選擇街頭集體抗爭的形式給政府施壓以期實現(xiàn)自身的合理訴求。一些地方政府和黨員干部行政考核更多地趨向于行政內(nèi)部的“自查自省”，而無第三方尤其是人民群眾的“打分項”，這樣的制度安排易導致一些地方政府及黨員干部只注重自身的政績，而不顧人民群眾的利益與要求。

二、踐行群眾路線是防治群體性事件的根本途徑

“防治”不是自上而下的社會“管治”，而是以最廣大人民群眾利益為根本坐標，在堅持黨的領導與政府的主導下人民群眾及社會組織廣泛支持和參與的社會“共治”。防治群體性事件必須要堅持黨的群眾路線，努力做好群眾工作。從“孟連事件”到“孟連經(jīng)驗”的轉變過程實質上就是努力踐行黨的群眾路線的過程，孟連的實踐充分證明了踐行黨的群眾路線是防治群體性事件的根本途徑。

（一）防治群體性事件的價值是“一切為了群眾”

當今，群體性事件防治的價值導向更多地傾向于通過建立和完善政府的行為責任約束追究機制來強制其實現(xiàn)“維穩(wěn)”。這種在政府的考核和官員的政績中占有很大“分值”的“維穩(wěn)”制度設計難免會導致維穩(wěn)理念與模式的“異化”，出現(xiàn)政府“維穩(wěn)”和群眾“維權”的對立和斗爭，這樣容易將政府置于人民群眾的對立面，有可能會陷入“越治越亂”的政治困局中。為此，亟需加強治理理念創(chuàng)新，重新認識和定位群體性事件防治中所應遵循的基本原則和價值導向，并以此為指導進行頂層設計和具體制度安排，最終形成各治理主體統(tǒng)一的價值自覺和行動指南。習近平總書記講過，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。這充分表達了一切為了人民群眾是中國共產(chǎn)黨永恒的價值目標。因此，防治群體性事件的價值導向應從單純的政府維穩(wěn)責任轉移到一切為了人民群眾利益的責任上來，把關注點放在人民群眾合理合法利益訴求的解決上。如果執(zhí)政者始終為人民群眾利益著想，不謀任何私利，“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，群體性事件就有了根治的可能。

（二）防治群體性事件的過程是“一切依靠群眾支持與參與的過程”

群體性事件防治首要的問題是應徹底改變把人民群眾、社會組織及其他社會力量當成防治對象或應對客體來對待的錯誤認識和做法，徹底改變政府統(tǒng)攬一切、包管一切的社會治理格局。事實上，單純依靠政府一己之力不能完全和有效化解全面深化改革過程中的社會矛盾和沖突，必須依靠群眾的支持和參與。政治的進步、社會的發(fā)展和制度的運行終歸都要落實到人民群眾身上。一個正確有效的好主張必須化為群眾的自覺行動，一項切實可行的好政策必須得到大多數(shù)群眾的充分認同，一套科學系統(tǒng)的好措施必須得到群眾的廣泛支持，才能得到落實，從而發(fā)揮其作用[10]。只有相信人民群眾在群體性事件防治過程中的決定性作用，確立人民群眾在群體性事件防治中的主體地位，發(fā)揮和集聚人民群眾的智慧和力量，才能從根本上防治群體性事件。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”。建立與完善人民群眾支持和參與的社會治理體制機制，積極培育人民群眾的公民意識和治理精神，逐步形成黨委領導、政府主導、社會參與和全民動員的群體性事件綜合治理一體化格局。

（三）防治群體性事件的方法是“從群眾來、到群眾中去”

有些地方黨員干部面對突如其來的群體性事件束手無策、自亂陣腳，只會抱怨自己擁有的權力和資源太少，無法有效應對多事的“刁民”，完全沒有想到其實是自身的領導方法和工作方法出了問題。盡管群體性事件的起因、內(nèi)容和形式都不盡相同，呈現(xiàn)出多樣性、復雜性等特點，但一定有其內(nèi)在的、統(tǒng)一的作用規(guī)律。只要發(fā)現(xiàn)和抓住其規(guī)律，并運用正確的解決方式方法，群體性事件就會迎刃而解。震驚全國的、具有“標本”意義的甕安事件的起因僅是一起普通的民事案件，但隱藏在“導火索”和事件背后的深層原因是長期積壓而未被有效化解的礦群矛盾、拆遷矛盾、移民矛盾和干群矛盾等多種矛盾的交織。而矛盾長期積壓的責任應更多地歸咎于當?shù)氐狞h員干部，他們沒有在實踐中做好群眾工作，沒有堅持從群眾中來、到群眾中去的領導方法和工作方法，長期存在著嚴重脫離群眾的現(xiàn)象。群體性事件防治除了用技術性的手段外，重要的是應堅持黨的群眾路線，運用從群眾來、到群眾中去的領導方法和工作方法。具體來講就是要把群眾意見和愿望作為執(zhí)政者制定政策、決策、任務及有關規(guī)定、規(guī)劃的重要參考依據(jù)，并在實踐中通過群眾行動來檢驗有關決定的貫徹執(zhí)行情況，以保證決策的民意性、正確性、合理性。可以說，從群眾來、到群眾中去是防治群體性事件的根本方法。

三、防治群體性事件是踐行群眾路線的重要內(nèi)容

新時期踐行黨的群眾路線要解決好人民群眾最關心的現(xiàn)實問題，做到為民務實清廉，造福于民，這也是防治群體性事件的根本所在。黨的群眾路線實踐教育活動為防治群體性事件提供了有利契機，化解人民群眾的內(nèi)部矛盾和沖突不僅是踐行黨的群眾路線的重要內(nèi)容，也是檢驗黨的群眾路線實踐教育活動成效的重要依據(jù)。

（一）踐行群眾路線的首要任務是增強服務人民群眾的意識

黨員干部在防治群體性事件中充當著極其重要的角色，其意識和行為會對事件本身造成重大影響。假如黨員干部經(jīng)常站在自身的角度想問題、辦事情，處處為自己私利著想，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，對群眾反映強烈的問題和意見視而不見或置之不理，不僅會嚴重損害黨和政府的形象、削弱黨的執(zhí)政根基，還會制造和激化社會矛盾沖突，使群體性事件成為可能。假如黨員干部始終懷有一顆為人民矢志奮斗的心，心里時刻裝著人民群眾，踏踏實實為人民群眾想問題辦事情，即使社會矛盾再惡化、社會危機再嚴重，也能被有效化解。踐行黨的群眾路線的首要問題是要強化黨員干部的宗旨意識，增強其為人民群眾服務的意識和能力，這也是防治群體性事件的關鍵性因素。要增強服務人民群眾的意識，就應重點查擺和剖析黨員干部“四風”方面存在的主要問題，針對存在的問題開展批評和自我批評，通過一系列卓有成效的理論學習和實踐教育活動，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨意識，并內(nèi)化為自覺的行為。此外，還要建立和完善黨員干部的約束激勵機制，把為人民群眾服務作為黨員干部績效和政績考核的重要依據(jù)。這種內(nèi)在自我約束和外在規(guī)則約束相結合的方式方法能夠有效提升黨員干部為人民群眾服務的意識。

（二）踐行群眾路線的核心問題是實現(xiàn)維護好發(fā)展好人民群眾的利益

人民群眾利益高于一切，應把實現(xiàn)維護好發(fā)展好人民群眾利益作為堅持群眾路線和做好群眾工作的核心任務來抓，從根本上解決和維護好人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。當前，群體性事件主要是利益之爭，如果執(zhí)政者能夠牢牢抓住群眾利益這個核心要素，通過踐行群眾路線實現(xiàn)和滿足人民群眾根本利益，那么群體性事件就會逐漸消弭。實際上，實現(xiàn)維護好發(fā)展好人民群眾利益的過程也是防治群體性事件的過程。實現(xiàn)維護好發(fā)展好人民群眾的利益應著重從加快經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、提高政府的決策水平等三個方面入手。一是踐行黨的群眾路線要一心一意謀發(fā)展，在發(fā)展中求得矛盾問題的解決。只有經(jīng)濟社會全面發(fā)展，人民群眾才能共享改革發(fā)展的成果，才能從根本上解決利益之爭的問題。二是踐行黨的群眾路線要把保障和改善民生作為實現(xiàn)維護好發(fā)展好人民群眾利益的重點來抓。建立民生投入和建設的保障機制，重點解決好人民群眾生產(chǎn)生活中反應強烈的突出問題，用“民生”建設贏得“民心”。解決了民生問題就消解了群眾集體抗爭的根基。三是踐行黨的群眾路線應提高執(zhí)政者的決策能力。執(zhí)政者主導的社會改革關乎人民群眾的切身利益，如果決策不當或失誤會引起人民群眾的反對、反抗乃至對立。行政決策一定要考慮人民群眾的意愿和利益，把人民群眾滿意不滿意、答應不答應作為檢驗決策正確與否的決定性因素。唯有如此，才能避免因決策違反“民意”而引起的群體性事件。

（三）踐行群眾路線的必要內(nèi)容是有效化解社會矛盾

群體性事件是長期積壓的社會矛盾相互作用和激化的結果，它能引起或加劇社會的沖突、對抗和撕裂。社會的和諧穩(wěn)定關乎人民群眾的根本利益，維護社會的穩(wěn)定是踐行黨的群眾路線的必要內(nèi)容。化解社會矛盾首先應搞清當前社會矛盾的本質屬性（主要是人民群眾內(nèi)部矛盾）。人民是國家的主人，對待人民群眾內(nèi)部矛盾不能簡單地運用行政權力進行管制、壓制，而應站在人民群眾的立場上運用正確的方式方法來預防、排查和化解。有效化解社會矛盾應著重從以下幾個方面入手：一是加強社會協(xié)同創(chuàng)新，各級黨委、政府與群團組織、社會組織、群眾等社會力量共同組織和協(xié)作，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等手段，構建黨委領導下和政府主導下的社會協(xié)同治理體系；二是強化信訪制度的改革和落實，增強信訪部門為人民群眾辦實事的能力和水平，讓人民群眾通過正常渠道就能實現(xiàn)權益訴求的表達和維護；三是建立和完善群眾聯(lián)系工作制度，讓每一個黨員干部都積極主動地走到基層、走到群眾中察民情、聽民生和解民意，把群眾的滿意度作為黨員聯(lián)系群眾工作評價的重要指標；四是加強基層黨組織建設，大力整治軟弱渙散、群眾工作不力、矛盾問題突出的基層黨組織，努力建設發(fā)展型和服務型的黨組織，不斷增強服務人民群眾的能力和水平；五是建立社會矛盾的管控機制，主要包括排查、研判、預警、調解等一系列矛盾處理機制，進一步增強維穩(wěn)工作的科學性、創(chuàng)造性和主動性，有效防止社會矛盾激化升級。

四、防治群體性事件與踐行群眾路線的有效結合

防治群體性事件與踐行群眾路線之間存在著較密切的內(nèi)在關聯(lián)性，有些方面還具有政治意義的同構和契合關系，加強二者的融合統(tǒng)一有助于從更深的層面防治群體性事件，有效避免群體性事件防治的盲目性、滯后性和不確定性。群體性事件看似是一個復雜的社會問題，它涉及社會的方方面面，難以把握其內(nèi)在的規(guī)律性。但究其爆發(fā)的根本原因，是由于某些黨員干部不注重聯(lián)系群眾、不注意群眾工作方式方法、嚴重脫離群眾甚至威脅傷害群眾所致。這就亟需通過加強黨員密切聯(lián)系群眾制度建設來糾正和規(guī)約黨員的意識與行為，把踐行黨的群眾路線落實在社會各項制度和實踐中，從根本上解決脫離群眾路線的問題。擺在防治群體性事件面前的兩大難題：一是如何避免改革發(fā)展中群眾權益不受損失或著受損失及時得到合理補償；二是如何暢通“上情下達、下情上傳”的渠道，讓群眾的呼聲能夠得到及時回應。習近平在黨的十八屆三中全會上指出，“真正實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍。我們要更好發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須從各個領域推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！雹佟妒舜笠詠碇匾墨I選編》（上），中央文獻出版社，2014，第548頁。要解決兩大難題的根本路徑就是要大力加強制度建設與創(chuàng)新，讓人民群眾參與社會治理，讓人民群眾評估社會發(fā)展，真正把人民群眾滿意不滿意、支持不支持、答應不答應落實到社會治理的全過程。

（一）公眾參與社會治理

公眾參與社會治理的制度創(chuàng)新能夠緩解社會發(fā)展中因利益“相對失衡”引起的“相對剝奪感”，群眾的話語權和實際權益因此能得到保障和體現(xiàn)，政府的決策也會更加理性、科學與民主，群體性事件發(fā)生的社會根源也就隨之逐步消解。公眾參與是指公共權力在做出立法、制定公共政策、決定公共事務或公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為[11]。公眾參與是社會主義民主在社會治理中的現(xiàn)實體現(xiàn)，是踐行群眾路線的具體表現(xiàn)。我國已經(jīng)初步確立了以立法法、監(jiān)督法、物價法、政府信息公開條例等為基本框架的公眾參與法律法規(guī)，現(xiàn)有包括聽證、公民調查、專家論證等多種形式在內(nèi)的公眾參與活動，也有開放式議事決策、網(wǎng)絡平臺互動、績效評估中的公民滿意度投票等方面的內(nèi)容。當前社會由于缺乏公眾參與的體制背景和基礎條件，公眾參與仍會受到信息開放的不足、社會組織化程度不高、參與程序的不完善以及公眾參與能力建設的薄弱等因素的影響，公眾參與的范圍仍局限于某些地方、某些部門和某些管理環(huán)節(jié)的“片段性”實踐中，公眾參與的效果大多只是形式上的參與，而沒有實質性的內(nèi)容。群體性事件逐年呈上升態(tài)勢也從側面說明了公眾參與的薄弱現(xiàn)狀。如何將公眾的利益訴求和政治參與有序地整合在政治決策結構中，一直是民主政治推進的難點[12]。正如蔡定劍所指出的那樣，現(xiàn)今中國公眾參與的發(fā)動形態(tài)主要有兩種：一是政府主動提出的公共議題進行的公眾參與，政府主導參與。其中有一些是真實的參與，如在環(huán)保方面和立法方面，這些參與取得了良好的效果。有一些是假參與，參與只是為了過法律關，甚至通過程序把參與變?yōu)椴僮鞯慕Y果。二是公眾提出的公共議題，多數(shù)的議題得不到政府的回應，并不能成為有效的公眾參與，而只是一些公眾的行動或建議。少數(shù)公眾議題通過各種因素成為公眾參與很好的案例。但是，它有不可復制性，而不能成為制度。這是中國公眾參與的困境[13]。如何走出公眾參與的困境，政府需要從以下幾方面加以努力。

1.消除政府“父母官”意識的影響

政府應消除計劃經(jīng)濟時代所遺留下來的包辦、包管和統(tǒng)管社會事務的“父母官”意識，這種意識就是社會一切事務都是政府說了算，政府無所不能。扮演“全能父母”角色的政府勢必與民主、民權意識普遍增長的公眾發(fā)生矛盾和沖突。中國實行市場經(jīng)濟后，盡管政府已不具備全能政府的能力，很多社會事務是政府做不了的，但這種舊的思想觀念影響還存在。如2006年以來，廈門、大連、寧波、昆明、九江等多個城市將建的PX煉油等項目，政府認為該項目建設是經(jīng)過環(huán)保部專家環(huán)評的，無污染的，也告知了公眾，保證了公眾的知情權，更何況這個項目對解決當?shù)鼐蜆I(yè)是有好處的。但被官員認定對當?shù)厝嗣袢罕姲倮鵁o一害的PX項目卻在多地引發(fā)了群體性事件，公眾為什么不理解政府的“用心良苦”而選擇集體抗議呢？問題就出在政府舊的思想觀念上。因此PX煉油項目不單純是與經(jīng)濟發(fā)展相關，它還與民眾利益息息相關的環(huán)境污染問題相關。雖然已經(jīng)經(jīng)過了環(huán)保部專家的環(huán)評，但公眾不會因此就相信政府的專家，相信政府的“好意”。公眾認為該項目是有污染的，會影響他們健康的生活，這反映了公眾對環(huán)境安全的關切和擔憂。這種情況下，政府“一廂情愿”式的項目規(guī)劃和建設勢必會違背公眾的意愿和習慣性認知，群眾的不滿和集體性抗議就在所難免。這不能不引起我們對政治體制改革，尤其是對政府改革方向更深的思考。實踐證明沒有深入了解人民群眾愿望和要求，沒有事先與人民群眾溝通、交流、協(xié)商，更沒有公眾參與決策，只是“家長式”的告知行政決策結果，而沒有顧及群眾的感受，這種政府決策行為極易引起社會的不良反應。踐行黨的群眾路線應滲入到政治社會生活的方方面面，包括政府的決策中。“父母官”意識本質上是一種脫離群眾的思想表現(xiàn)，對此，應加強黨的群眾思想教育和公眾參與的制度建設以逐漸消除其不良影響。

2.完善政府的信息公開制度

政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度[14]。公眾知情權的滿足離不開信息公開，而知情權能夠保障公眾更好地有序參與決策，信息公開是公眾參與的前提條件。流言止于公開，封鎖消息、隱瞞事實的真相只會導致事態(tài)更加惡化。新環(huán)保法對不公開信息和偽造信息者都有非常嚴格的處罰措施：“企業(yè)如果篡改偽造數(shù)據(jù)，相關責任人可能被拘留；如果應該公開的信息沒有公開，新法一方面責令公開，另一方面處以罰款并且予以公告；如果環(huán)保部門沒有給公民獲得信息提供便利，或是沒有及時公開，環(huán)保執(zhí)法人員也要受到處罰”。信息公開是成本最低、效果最好的監(jiān)督，現(xiàn)已成為政府常態(tài)化的事務，正樹立著全新的政府形象。但目前信息公開還存在著很多問題，有些方面存在著制度性的缺陷：一是信息公開的覆蓋面不夠。有些信息只在網(wǎng)上發(fā)布，而沒有顧及到不經(jīng)常上網(wǎng)或者不上網(wǎng)的群體。對此，應加強信息公開方式的多元化建設，除了網(wǎng)絡媒體信息的發(fā)布，還要做好電視、報紙、廣播、社區(qū)宣傳欄、傳單等方式的發(fā)布，讓利益相關的公眾都知情。二是信息公開的反饋與回應存在著很多不足。有些地方政府認為，信息公開依照程序進行，公眾獲得知情權，就可以開始決策的執(zhí)行。政府沒有顧忌到公眾的反應，或者估計到公眾會有反應但不會有很大的反應，很多群體性事件就是在政府的“疏忽大意”中發(fā)生進而變得一發(fā)不可收拾的。對此，應盡快建立和完善信息公開反饋與回應的快速通道，讓信息在政府、社會和公眾間的互動中循環(huán)起來，這樣產(chǎn)生誤解、誤判、沖突的可能性會大大降低。三是信息公布的及時性、真實性和具體性也存在著一定的問題。信息發(fā)布的更新速度慢，有些地方政府的門戶網(wǎng)站竟然是幾個月甚至一年前的信息；信息發(fā)布的內(nèi)容較為單一，主要是以政策性的文件為主；有些公布的信息數(shù)據(jù)引起公眾的質疑，甚至“吐槽”，影響政府的形象和公信力；雖然信息公開有明確的立法規(guī)定，但在實踐中的操作性不強。對此，應加強和完善信息公開的具體制度建設，根據(jù)實際情況細化和明確信息公開的主體、程序、內(nèi)容、方式、時間、范圍等，保證信息發(fā)布的及時性、真實性、科學性、回應性和制度性。

3.推進公眾參與決策的制度和實踐創(chuàng)新

2015年1月1日起實行的新環(huán)保法以法律形式明確了公眾有知情權、參與權和監(jiān)督權，這是中國法律制度的一大進步，公眾參與環(huán)保因此取得了很大的發(fā)展?，F(xiàn)實社會中公眾參與政府決策還有很大的發(fā)展空間，如被社會寄予厚望的聽證會制度質疑聲不斷，其更多地是流于形式，實質內(nèi)容不多。公眾參與是賦權公民的具體體現(xiàn)，是不同的利益階層在決策中的利益博弈的過程，能夠防止和化解公民、政府、企事業(yè)單位、社會組織等內(nèi)部及之間的矛盾與沖突。公眾參與決策的制度和實踐創(chuàng)新可以從以下四個方面進行：首先，通過立法和各項制度建設，保證公眾參與的代表性、真實性和合法性。以新環(huán)保法對公眾參與的新規(guī)為起點，通過立法及相關制度安排規(guī)定公眾參與社會不同領域中的權限、程序和作用等。其次，公眾通過立法聽證、立法游說等形式參與到地方性法律法規(guī)及各項制度的決策中去。公眾的權益會通過法律法規(guī)及規(guī)章制度得到切實的維護和保障，大大減少公眾因維權之路的堵塞而采取的對抗行為。再次，公眾應參與到政府有關的環(huán)保、公共衛(wèi)生、公共事業(yè)、規(guī)劃與管理、綜合性地方重大事務等領域的決策和執(zhí)法之中。公眾參與政府決策會讓決策更加“親民”，讓決策更加“合情”“合理”“合意”，同時也能增加決策執(zhí)行的順暢性，政府也會因此贏得人民群眾更多的理解、支持和信任。公眾參與政府決策實質上就是在實踐中堅持和落黨的群眾路線，真正體現(xiàn)政府執(zhí)政為民。最后，公眾參與到農(nóng)村基層民主管理和社區(qū)治理中。中國社會基層的問題較多，農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，社區(qū)業(yè)主維權類群體性事件雖然規(guī)模較小，但近幾年也呈現(xiàn)出快速增長的趨勢?；鶎又卫硎菄抑卫淼母?。公眾參與基層治理，是當代中國民主政治與基層社會治理相結合的創(chuàng)新，能夠有效化解基層的社會矛盾，有助于從根本上破解基層治理的難題。當前公眾參與基層治理面臨的主要任務是要提升公眾的組織化水平、參與意識和能力，政府可以通過購買社會公共服務的方式來加強同社會民間組織的合作，讓社會民間組織承擔起更多的公眾動員、組織和培訓任務，努力提升公眾參與的效能。

（二）公眾評估社會發(fā)展

發(fā)展是硬道理，中國經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，人民群眾生活日新月異。雖然經(jīng)濟社會的發(fā)展是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的必要條件，但是發(fā)展本身并不是終極目的，不能為了發(fā)展而發(fā)展，發(fā)展最終目的是為了造福人民群眾，這也是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨所在。不良的發(fā)展會引發(fā)社會矛盾和沖突，如強拆、強征、強賣等引發(fā)的群體性抗爭、環(huán)境污染引發(fā)的群眾集體性的上訪、各種損害群眾權益引發(fā)的維權類群體性事件等。防控群體性事件首要的是反對與摒棄發(fā)展中見物不見人的發(fā)展理念和行動，堅持一切發(fā)展都要合乎人民群眾的根本利益，以人民群眾的意愿來評估發(fā)展。加強制度的建設和創(chuàng)新，讓人民群眾參與到對政府領導干部的政績考核中，以人民群眾的評價來衡量執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政效能，以此來檢驗社會發(fā)展的方向、路徑及成果，從而加速和倒逼政府向善治善政的方向改革，扭曲的權力觀、錯誤的發(fā)展觀和脫離群眾的工作方式因此得到根治，踐行黨的群眾路線逐漸成為一種行為自覺。

地方政府要勇于大膽改革，把“以人民群眾的意愿評估發(fā)展”作為踐行群眾路線的制度性建設來抓。政府改革無論是從管制型向服務型轉變，還是加強能力建設，都應朝著“民意”方向變革。在這方面的改革，全國有些地方政府做了一些大膽的探索與嘗試，且取得了非常好的效果，如“幸福江陰”建設模式，“幸福廣東”建設，“幸福廈門”建設等。實踐統(tǒng)計表明，“以人民群眾的意愿評估發(fā)展”的這些地方，群體性事件的發(fā)生率直線下降，且有的地方幾年都未發(fā)生群體性事件，這不能不引起我們關于群體性事件治理的思考。地方政府應有“壯士斷腕的勇氣和決心”，努力推進行政考核制度改革，把人民群眾的看法和意愿納入到政府的行政考核體系中。為此，應構建社會發(fā)展綜合評價指標體系。指標體系的構建可分為客觀評價指標和主觀評價指標兩部分?？陀^評價指標是地方社會發(fā)展的年終統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如經(jīng)濟增長的數(shù)據(jù)、財政收入、用于文教衛(wèi)生、幫扶就業(yè)、社會分配、社保、穩(wěn)定等占財政支出的比重等，重點評估地方政府在經(jīng)濟發(fā)展、改善民生、維護社會公平、正義和穩(wěn)定的成績。主觀評價指標主要調查人民群眾對社會發(fā)展、政府作為的滿意度，主觀評價指標的內(nèi)容、分級和權重需經(jīng)過專家等多方的論證、試評和驗證才能正式投入使用。社會發(fā)展綜合評價主客觀指標體系建成后，為保證綜合評價的科學性、客觀性和公正性，要委托“第三方”機構進行測評，紀委全程監(jiān)管，地方政府不準介入、干涉和影響評測的全過程，確保評測結果的準確性?？陀^評價指標和主觀評價指標分別占50%的權重，以此形成最終的綜合評價總指數(shù)。評測的結果作為地方政府及領導干部政績考評的主要依據(jù)，能夠幫助地方政府及領導干部查找問題，并及時進行糾偏和改進。