王萬里

一、問題的提出

關(guān)于香港地區(qū)、澳門地區(qū)全國人大代表和全國政協(xié)委員的制度安排，是港澳同胞參與國家事務(wù)管理的重要制度渠道。特別行政區(qū)行政長官能否兼任全國人大代表或全國政協(xié)委員，涉及“一國兩制”實(shí)踐的重要制度構(gòu)建問題。

澳門特別行政區(qū)第五任行政長官賀一誠先生在參選行政長官前，曾任第十三屆全國人民代表大會(huì)代表及全國人大常委會(huì)委員。為參選行政長官，2019年4月他向全國人大常委會(huì)提出辭去全國人大代表的請(qǐng)求。經(jīng)審議，第十三屆全國人大常委會(huì)于2019年4月23日決定接受該請(qǐng)求，其全國人大常委會(huì)委員職務(wù)也因此自動(dòng)終止。

澳門特別行政區(qū)行政長官參選人須辭去全國人大代表職務(wù)的主要原因是：澳門地區(qū)全國人大代表是澳門特區(qū)行政長官選舉委員會(huì)的當(dāng)然委員①，而澳門特區(qū)《行政長官選舉法》規(guī)定，選委會(huì)委員不得被提名為行政長官候選人②，作為當(dāng)然委員的澳門地區(qū)全國人大代表只有在不再擔(dān)任全國人大代表的情況下才能喪失選委會(huì)委員資格③，沒有可以保留全國人大代表職務(wù)但辭去選委會(huì)委員的法律安排④。澳門這些法律規(guī)定主要對(duì)參選人已經(jīng)是全國人大代表的情況構(gòu)成影響，對(duì)于參選及當(dāng)選時(shí)不是全國人大代表的行政長官在任職期間是否可以參選并兼任全國人大代表，特區(qū)法律沒有明文規(guī)定。而如果澳門地區(qū)全國政協(xié)委員參選行政長官，因全國政協(xié)委員中的部分代表會(huì)成為選委會(huì)委員，故有兩種情況：一是該委員如同時(shí)是選委會(huì)委員，則須喪失選委會(huì)委員身份后才有資格成為行政長官候選人；二是如該委員不是選委會(huì)委員，則全國政協(xié)委員身份在法律上不構(gòu)成他（她）成為行政長官候選人的障礙。

香港特區(qū)在這方面的法律安排有所不同。香港地區(qū)全國人大代表也是香港特區(qū)行政長官選舉委員會(huì)的當(dāng)然委員，但香港特區(qū)《行政長官選舉條例》沒有限制選委會(huì)委員被提名為行政長官候選人的資格，因此參選人保留全國人大代表職務(wù)在香港本地法律上是允許的；參選人當(dāng)選并被任命為行政長官后，也沒有法律規(guī)定必須辭去全國人大代表職務(wù)。也就是說，香港特區(qū)行政長官兼任全國人大代表在特區(qū)本地法律上沒有障礙。港區(qū)全國政協(xié)委員亦如是。但在政治實(shí)踐中，2012年6月，已當(dāng)選為第四任行政長官的梁振英先生在正式就職前，辭去了政協(xié)十一屆全國委員會(huì)常務(wù)委員、委員職務(wù)。他提出的理由是“為專注做好香港特別行政區(qū)行政長官的工作”⑤，這顯示并非法律障礙所致。

在我國內(nèi)地，已經(jīng)形成省級(jí)行政區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)人均出任所在省級(jí)行政區(qū)當(dāng)屆全國人大代表的制度慣例。如果新任黨政主要負(fù)責(zé)人不是全國人大代表，須安排補(bǔ)選為全國人大代表。例如，2020年4月李干杰從生態(tài)環(huán)境部調(diào)任地方，在山東省第十三屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上被任命為山東省代省長，并被補(bǔ)選為第十三屆全國人民代表大會(huì)代表；其后，十三屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議根據(jù)代表資格審查委員會(huì)提出的報(bào)告，確認(rèn)他的代表資格有效。⑥如果有的省級(jí)行政區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人職務(wù)跨?。▍^(qū)市）變動(dòng)履新，其所在代表團(tuán)會(huì)變更為新任職所在?。▍^(qū)市）的全國人大代表團(tuán)。例如，2020年以來，內(nèi)蒙古、上海、河南、湖北、寧夏等地的黨政一把手，因職務(wù)跨?。▍^(qū)市）變動(dòng)，已經(jīng)變更了其所在的代表團(tuán)。⑦

香港、澳門特別行政區(qū)有關(guān)行政長官選舉和任職資格的法律規(guī)定盡管不盡相同，但兩地行政長官選舉和任職實(shí)踐中都曾面臨參選人或當(dāng)選人如何處理兼任國家參政議政職務(wù)問題。當(dāng)事人或出于法律原因，或出于政治考量，均選擇辭去國家參政議政職務(wù)。這種做法，反映了一個(gè)突出的憲制實(shí)踐現(xiàn)象，也提出了一個(gè)重要的憲制習(xí)慣構(gòu)建問題，即行政長官作為“一國兩制”下特別行政區(qū)的“雙首長”及國家治理特別行政區(qū)的樞紐崗位，應(yīng)否及能否通過兼任國家參政議政職務(wù)，從而在其按基本法向中央人民政府負(fù)責(zé)的有關(guān)體制機(jī)制之外，再形成一個(gè)能將特別行政區(qū)更緊密融入國家治理體系的制度途徑呢？本文圍繞全國人大代表這一重要的國家參政職務(wù)，重點(diǎn)從行政長官作為中央對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行管治的主要途徑和抓手這一憲制角色及實(shí)然和應(yīng)然兩個(gè)維度來予以分析說明。

二、港澳地區(qū)全國人大代表的憲制角色

我國憲法確認(rèn)和體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，規(guī)定中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民通過各級(jí)人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。香港、澳門作為中華人民共和國不可分割的一部分，雖曾在歷史上被外國強(qiáng)占，但主權(quán)從來都沒有從中國手中丟失，港澳同胞的中國公民身份也不因受外國殖民統(tǒng)治而喪失。中國政府歷來十分重視港澳同胞參與國家事務(wù)的權(quán)利并通過特殊的制度安排予以保障。這是主權(quán)在我、港澳不可分離原則在我國憲制實(shí)踐中的確認(rèn)。

早在1954年第一屆全國人民代表大會(huì)，香港同胞僑界代表徐四民和工聯(lián)會(huì)理事長張振南就作為特邀代表與會(huì)。從第一屆到第三屆全國人民代表大會(huì)，香港地區(qū)人大代表的人數(shù)只有2名，均是以邀請(qǐng)的方式產(chǎn)生。從1975年起，第四屆全國人民代表大會(huì)首次加入港澳地區(qū)代表，隸屬于廣東省代表團(tuán)，由當(dāng)時(shí)的新華社香港分社推薦，再經(jīng)廣東省人民代表大會(huì)選出。⑧第四屆全國人大香港地區(qū)代表人數(shù)為14名，第五屆和第六屆人數(shù)增加到16名，第七屆、第八屆分別是18名和28名。第四屆至第六屆全國人大澳門地區(qū)代表名額均為4名，1988年第七屆至1998年第九屆（回歸前）均為5名。

香港、澳門回歸祖國后，港澳地區(qū)全國人大代表不再隸屬于廣東省代表團(tuán)，而是分別單獨(dú)成團(tuán)。北京人民大會(huì)堂也先后開辟了香港廳和澳門廳，作為兩個(gè)特別行政區(qū)代表團(tuán)參加全國人民代表大會(huì)期間的議事場(chǎng)所。全國人民代表大會(huì)制定了各屆香港、澳門地區(qū)全國人大代表產(chǎn)生辦法，明確香港地區(qū)全國人大代表名額為36名，澳門地區(qū)為12名。2004年國家修改憲法，其中之一是在關(guān)于全國人民代表大會(huì)組成的規(guī)定中增加“特別行政區(qū)”，⑨與內(nèi)地的省、自治區(qū)、直轄市和軍隊(duì)并列。這一修改符合回歸后全國人大代表組成的實(shí)際情況，也使香港、澳門居民中的中國公民參與國家事務(wù)管理及在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成中擁有了明確的憲制地位。

港澳地區(qū)全國人大代表的憲制角色在回歸前和回歸后有所不同。回歸前關(guān)于港澳地區(qū)代表參與國家事務(wù)的安排，更多是對(duì)我國擁有港澳主權(quán)并對(duì)港澳同胞擁有屬人管轄權(quán)的一種體現(xiàn)和宣示。盡管當(dāng)時(shí)港澳同胞還處于外國殖民統(tǒng)治下，但其作為中國公民的身份不因殖民統(tǒng)治而喪失或變化，國家主權(quán)的屬人管轄方面仍然且必須及于他們，故他們應(yīng)當(dāng)擁有和行使中國公民參與國家事務(wù)管理的權(quán)利。這一點(diǎn)在臺(tái)灣地區(qū)全國人大代表的制度安排上同樣得到類似體現(xiàn)。

在回歸后，港澳重新納入國家治理體系，國家憲法和港澳基本法共同構(gòu)成其新的憲制基礎(chǔ)，港澳同胞既對(duì)當(dāng)?shù)厥聞?wù)在中央授權(quán)下享有和行使高度自治權(quán)，又能作為中國公民名正言順參與國家事務(wù)管理。這是港澳融入我國憲制秩序的必然要求。因此，回歸后港澳地區(qū)全國人大代表的憲制角色主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：

一是在國家治理層面。香港基本法第21條和澳門基本法第20條規(guī)定，特別行政區(qū)居民中的中國公民依法參與國家事務(wù)的管理，根據(jù)全國人民代表大會(huì)確定的名額和代表產(chǎn)生辦法，由特別行政區(qū)居民中的中國公民分別在港澳選出兩個(gè)特別行政區(qū)的全國人民代表大會(huì)代表，參加最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作。因此，港澳地區(qū)全國人大代表的有關(guān)制度安排是我國國家體制的人民主權(quán)原則在兩個(gè)特別行政區(qū)的重要體現(xiàn)，也是兩個(gè)特別行政區(qū)成為國家整體制度秩序有機(jī)組成部分的重要體現(xiàn)。同時(shí)，這既具有在國家治理智慧中吸納港澳同胞民意和視角的功用，也是民主集中制在“一國兩制”憲制秩序下的具體運(yùn)用。

港澳地區(qū)全國人大代表依據(jù)憲法和《全國人民代表大會(huì)組織法》中關(guān)于全國人大代表的有關(guān)規(guī)定，履行代表職務(wù)，享有代表權(quán)利，承擔(dān)代表義務(wù)。全國人大代表的權(quán)利包括：提出議案和建議、批評(píng)、意見的權(quán)利；提出人事罷免案的權(quán)利；提出質(zhì)詢案和進(jìn)行詢問的權(quán)利；在全國人大召開的各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受追究；在大會(huì)開會(huì)或閉會(huì)期間，非經(jīng)許可，不受逮捕和刑事審判；對(duì)圍繞人大審議議題及有關(guān)內(nèi)容，有視察的權(quán)利；在出席全國人大會(huì)議和執(zhí)行其他屬于代表的職務(wù)的時(shí)候，國家和社會(huì)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要為代表提供保障。相應(yīng)地，也應(yīng)履行作為全國人大代表的義務(wù)，主要包括：模范遵守憲法和法律，認(rèn)真行使職權(quán)，保守國家秘密，并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施；同原選舉單位和人民群眾保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)等。

兩個(gè)特別行政區(qū)全國人大代表團(tuán)作為集體，也在參與國家事務(wù)中發(fā)揮重要功能。根據(jù)憲法和《全國人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)代表按照選舉單位組成代表團(tuán)；各代表團(tuán)分別推選代表團(tuán)的團(tuán)長和副團(tuán)長。全國人大代表團(tuán)的職責(zé)包括：各代表團(tuán)在每次全國人大會(huì)議舉行之前，討論人大常委會(huì)提出的關(guān)于會(huì)議的準(zhǔn)備事項(xiàng)；在會(huì)議期間，對(duì)大會(huì)的各項(xiàng)議案進(jìn)行審議，并可由代表團(tuán)團(tuán)長或由代表團(tuán)推選的代表，在主席團(tuán)會(huì)議上或大會(huì)全體會(huì)議上，代表代表團(tuán)對(duì)審議的議案發(fā)表意見。全國人大代表團(tuán)的權(quán)利主要有：一個(gè)代表團(tuán)可以向全國人民代表大會(huì)提出屬于大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案；一個(gè)代表團(tuán)可以書面提出對(duì)國務(wù)院和國務(wù)院各部、委的質(zhì)詢案；三個(gè)以上的代表團(tuán)可以提出對(duì)全國人大常委會(huì)的組成成員，國家主席、副主席，國務(wù)院和中央軍委組成人員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的罷免案，并由大會(huì)主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)審議。另外，在全國人大開會(huì)期間，代表團(tuán)團(tuán)長會(huì)議和主席團(tuán)還可以決定在公開舉行的會(huì)議之外，舉行秘密會(huì)議。

港澳地區(qū)全國人大代表的集體職責(zé)除了關(guān)于代表團(tuán)的前述一般規(guī)定外，還在處理全國人大對(duì)兩部特別行政區(qū)基本法的修改程序中，扮演重要而獨(dú)特的憲制角色。特別行政區(qū)提出的基本法修改議案，須經(jīng)特別行政區(qū)的全國人大代表三分之二多數(shù)、立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)和特別行政區(qū)行政長官同意后，交由特別行政區(qū)出席全國人大的代表團(tuán)向全國人民代表大會(huì)提出。⑩可見，特別行政區(qū)全國人大代表在“一國兩制”憲制秩序的鞏固維護(hù)和發(fā)展完善進(jìn)程中，扮演重要角色。

二是在特別行政區(qū)自身憲制層面。在組建特別行政區(qū)的創(chuàng)制過程中，港澳地區(qū)全國人大代表分別是各自特別行政區(qū)第一屆政府推選委員會(huì)的當(dāng)然委員。11香港特區(qū)推選委員會(huì)由具有廣泛代表性的400人組成，其中香港地區(qū)第八屆全國人大代表28人為當(dāng)然委員。香港推委會(huì)既產(chǎn)生首任行政長官人選報(bào)中央人民政府任命，又選舉產(chǎn)生臨時(shí)立法會(huì)。12澳門特區(qū)推選委員會(huì)由具廣泛代表性的200人組成，澳門地區(qū)第九屆全國人大代表12人為當(dāng)然委員。澳門推委會(huì)主要負(fù)責(zé)產(chǎn)生首任行政長官人選，報(bào)中央人民政府任命。13香港、澳門首任行政長官人選產(chǎn)生過程中，推委會(huì)委員主要在提名確定候選人和選舉階段發(fā)揮作用。香港首任行政長官候選人須獲至少50張推委會(huì)委員提名票；澳門首任行政長官候選人須獲至少20張推委會(huì)委員提名票。兩者均須在選舉階段獲過半數(shù)推委會(huì)委員支持票才能當(dāng)選。14香港特區(qū)臨時(shí)立法會(huì)也由推委會(huì)選舉產(chǎn)生，每十名推委會(huì)委員可聯(lián)合提名一位候選人，每名推選委員會(huì)委員在候選人名單的范圍內(nèi)，有權(quán)投六十人的票，得票數(shù)名列前六十名者當(dāng)選。15香港地區(qū)人大代表在香港推委會(huì)中所占比例為7%，澳門地區(qū)人大代表在澳門推委會(huì)中所占比例為6%，都能夠在特別行政區(qū)的創(chuàng)制中發(fā)揮重要作用，特別是在確定首任行政長官候選人提名和確定香港臨時(shí)立法會(huì)候選人提名中，以人大代表所占比例而言，如能作出協(xié)調(diào)性行動(dòng)，可發(fā)揮更為關(guān)鍵性作用。

兩個(gè)特別行政區(qū)的行政長官從第二任起分別按照兩部基本法附件一的規(guī)定，由選舉委員會(huì)提名確定候選人并選舉產(chǎn)生人選，報(bào)中央政府任命。兩個(gè)特別行政區(qū)的當(dāng)屆全國人大代表分別為各自選委會(huì)的當(dāng)然委員。16就香港而言，選舉委員會(huì)除了選舉產(chǎn)生行政長官人選外，還要選舉產(chǎn)生第一屆至第三屆立法會(huì)中的部分議席。香港特區(qū)迄今已產(chǎn)生五屆選舉委員會(huì)，第一屆至第三屆選舉委員會(huì)人數(shù)為800人，36名香港地區(qū)全國人大代表占比為4.5%，占當(dāng)時(shí)行政長官選舉提名門檻所需100票的36%；2011年第四屆和2016年第五屆選舉委員會(huì)人數(shù)增加到1200人，港區(qū)全國人大代表占比3%，且占當(dāng)時(shí)行政長官選舉提名門檻所需150票的24%。澳門特區(qū)目前已產(chǎn)生四屆選舉委員會(huì)，其中2004年和2009年選舉委員會(huì)人數(shù)均為300人，12名澳門地區(qū)全國人大代表當(dāng)然委員占比為4%，且占當(dāng)時(shí)行政長官選舉所需提名門檻50票的24%；2014年和2019年選舉委員會(huì)人數(shù)增加到400人，澳門地區(qū)全國人大代表占比3%，且占選舉提名門檻66票的18%。

此外，按全國人大通過的香港、澳門特區(qū)歷屆全國人大代表選舉辦法的規(guī)定，港澳地區(qū)全國人大代表作為推選委員會(huì)或選舉委員會(huì)成員中的中國公民，自然成為本地區(qū)下屆全國人大代表選舉會(huì)議成員，在選舉本地區(qū)下屆全國人大代表工作中發(fā)揮作用。

除了上述這些法定角色之外，港澳地區(qū)全國人大代表在特別行政區(qū)本地事務(wù)治理中雖無法律的規(guī)范性要求，但作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)的成員，港澳地區(qū)全國人大代表在當(dāng)?shù)鼐哂泻芨叩恼蔚匚缓蜕鐣?huì)影響，是愛國愛港愛澳的代表人物和中堅(jiān)力量，在特別行政區(qū)政治生活中能夠發(fā)揮積極而獨(dú)特的重要作用，特別是在確保特區(qū)全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)“一國兩制”和實(shí)施基本法的過程中，他們應(yīng)當(dāng)而且可以扮演政治輿論監(jiān)督者的角色。他們亦可運(yùn)用其與中央政府的聯(lián)系渠道，乃至在全國人大開會(huì)的場(chǎng)合，向中央客觀反映港澳情況，就推進(jìn)“一國兩制”事業(yè)和基本法貫徹實(shí)施提出有價(jià)值的意見建議。在政治法律實(shí)踐中，中央政府在處理涉及特別行政區(qū)的重大憲制問題時(shí)，特區(qū)全國人大代表是征詢意見的重要對(duì)象。例如，在歷次處理香港政制發(fā)展問題期間，全國人大常委會(huì)均舉行座談會(huì)，聽取香港社會(huì)各界意見，其中聽取香港特區(qū)全國人大代表意見乃規(guī)定動(dòng)作，必不可少。

三、行政長官對(duì)中央負(fù)責(zé)的憲制角色

論證特別行政區(qū)行政長官可否兼任全國人大代表為主的國家參政議政職務(wù)，在考察港澳地區(qū)全國人大代表憲制角色的基礎(chǔ)上，還需結(jié)合行政長官本身的憲制角色加以考慮。作為“一國兩制”下直轄于中央政府的特別行政區(qū)的首長，行政長官在憲制角色上具有多重性。根據(jù)基本法，特別行政區(qū)行政長官主要有這樣幾個(gè)憲制角色：

一是特別行政區(qū)政府首長。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)特別行政區(qū)政府，代表特別行政區(qū)政府。二是特別行政區(qū)首長，代表整個(gè)特別行政區(qū)。從這個(gè)意義上講，行政長官的法律地位凌駕于特別行政區(qū)立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之上，是特別行政區(qū)政權(quán)架構(gòu)的首腦。三是中央對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行管治的主要途徑和抓手。行政長官不僅是一個(gè)自然人，而且是一個(gè)重要的政權(quán)機(jī)構(gòu)，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過制定基本法予以創(chuàng)設(shè)并賦予職權(quán)。行政長官是“一國兩制”下特別行政區(qū)制度的中樞，是中央對(duì)港澳行使全面管治權(quán)的重要機(jī)構(gòu)。行政長官作為中央對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行管治的主要途徑和抓手這一憲制角色往往被忽略或誤讀，加之這一角色與國家參政議政職務(wù)都具有國家性或中央職務(wù)性，故本部分著重分析行政長官的這一憲制角色。

香港回歸前，在英國殖民統(tǒng)治下實(shí)行總督制，總督具有英王（英國政府）在香港全權(quán)代表的角色。17澳門在澳葡統(tǒng)治下，總督由葡萄牙君主或總統(tǒng)派遣，是葡萄牙中央政府的代表。英國和葡萄牙分別在港澳推行總督集權(quán)制，總督是實(shí)行殖民統(tǒng)治的代表。港澳回歸祖國后，憲制秩序的性質(zhì)發(fā)生根本改變，特別行政區(qū)成為我國單一制結(jié)構(gòu)形式下直轄于中央政府的地方行政區(qū)域、特別行政區(qū)居民中的中國公民成為中國國家主權(quán)的主體——中國人民的一部分?；诟郯男碌姆傻匚?，其首長行政長官既有地方自治所賦予的特別行政區(qū)代表的角色，更有因中央任命且須向中央負(fù)責(zé)的角色。

行政長官作為中央對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行管治的主要途徑和抓手角色主要由兩個(gè)方面的重要憲制要求所決定，即落實(shí)中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)以及維護(hù)我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式。首先看全面管治權(quán)的有效落實(shí)方面。我國對(duì)港澳恢復(fù)行使主權(quán)，必然的法律結(jié)果是中央政府擁有對(duì)港澳的全面管治權(quán)。為了更好實(shí)施全面管治權(quán)，國家根據(jù)憲法制定基本法，在港澳實(shí)行特別行政區(qū)制度，在“一國兩制”方針下，授權(quán)“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治，構(gòu)建了將部分管治權(quán)授權(quán)特區(qū)高度自治、中央行使最高監(jiān)督權(quán)的在港澳行使全面管治權(quán)的主要模式。同時(shí)中央在外交、防務(wù)、國家安全等與主權(quán)密切相關(guān)領(lǐng)域以及非特區(qū)自治范圍保留并直接行使管治權(quán)，形成了“一國兩制”下中央與特別行政區(qū)之間嶄新而獨(dú)特的憲制關(guān)系。特別行政區(qū)的高度自治權(quán)來源于中央全面管治權(quán)的部分授予，這部分管治權(quán)中央授予特區(qū)自治機(jī)關(guān)直接行使，因此特區(qū)行政、立法和司法領(lǐng)域的高度自治權(quán)，其實(shí)質(zhì)是中央擁有但中央間接通過特區(qū)自治機(jī)關(guān)來行使的管治權(quán)。因此，從這個(gè)意義上講，特別行政區(qū)行政、立法和司法機(jī)關(guān)不僅具有自治機(jī)關(guān)的屬性，也具有一定的國家機(jī)關(guān)屬性，承擔(dān)代國家治理特別行政區(qū)的受托者角色，因而特區(qū)行政、立法和司法機(jī)關(guān)公職人員，既具有特別行政區(qū)公職人員的身份，也暗含國家公職人員的身份。18行政長官更是如此。在中央授權(quán)治理這一新的憲制秩序下，行政長官地位特殊，處于聯(lián)結(jié)中央和特別行政區(qū)的主要樞紐位置，是確保中央全面管治權(quán)在特別行政區(qū)落到實(shí)處的關(guān)鍵崗位。正如有學(xué)者指出，特別行政區(qū)行政長官不僅是特別行政區(qū)的代表，同時(shí)也是中央人民政府管治特別行政區(qū)的代表，是中央權(quán)力與特別行政區(qū)權(quán)力的交匯點(diǎn)。19這一角色在特區(qū)履行維護(hù)國家安全職責(zé)方面體現(xiàn)得尤為突出。無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，維護(hù)國家安全主要是中央政府的權(quán)責(zé)。在我國“一國兩制”憲制結(jié)構(gòu)下，中央政府依法授權(quán)特區(qū)履行維護(hù)國家安全的部分職權(quán)，而行政長官是承接中央維護(hù)國家安全授權(quán)的最重要主體，可以說是特區(qū)維護(hù)國家安全的第一責(zé)任人，需要就此向中央政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。20換言之，行政長官履行維護(hù)國家安全的職責(zé)，權(quán)力來自中央，只向中央負(fù)責(zé)，行政長官顯然是中央在維護(hù)國家安全事務(wù)領(lǐng)域?qū)μ貐^(qū)實(shí)行管治的主要途徑。

我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式更加凸顯了行政長官的這一憲制角色?！耙粐鴥芍啤毕碌奶貏e行政區(qū)制度并未改變我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式。在單一制下，地方?jīng)]有固有的權(quán)力，所有權(quán)力來自中央政府授權(quán)。行使中央授權(quán)的地方行政首長，其所行使的權(quán)力在本質(zhì)上不具有地方性，且其職權(quán)獲得的關(guān)鍵因素是中央政府的任命行為，因而必然具有國家職務(wù)性。否則，行政長官完全成為一個(gè)地方的代表，那么他/她須向中央政府負(fù)責(zé)的憲制要求的正當(dāng)性基礎(chǔ)就會(huì)嚴(yán)重受損，并損害特別行政區(qū)是直轄于中央政府的地方行政區(qū)域的法律地位，進(jìn)而沖擊和影響我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式。這是現(xiàn)實(shí)國家憲制秩序所不能允許的。與此相應(yīng)，行政長官提名并經(jīng)中央政府任命的特區(qū)主要官員，均具有國家公職人員這一維度的角色。

基于以上憲制邏輯和理念，基本法設(shè)計(jì)了特別行政區(qū)行政長官“雙首長”（特別行政區(qū)政府首長+特別行政區(qū)首長）和“雙負(fù)責(zé)”（向中央人民政府負(fù)責(zé)+向特別行政區(qū)負(fù)責(zé)）的崗位多重屬性；在行政長官的產(chǎn)生辦法上，實(shí)行當(dāng)?shù)剡x舉或協(xié)商+中央人民政府任命的雙要素模式；在行政長官的職權(quán)配置上，賦予行政長官相對(duì)于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)更大的權(quán)重，使其處于特別行政區(qū)政權(quán)運(yùn)作的主動(dòng)和主導(dǎo)地位，同時(shí)明確規(guī)定行政長官須執(zhí)行中央政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令。21

基本法將特別行政區(qū)政治體制設(shè)計(jì)為行政主導(dǎo)，而行政主導(dǎo)的實(shí)質(zhì)就是行政長官主導(dǎo)。這一點(diǎn)早在2007年紀(jì)念香港基本法實(shí)施10周年的座談會(huì)上，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長吳邦國就鮮明指出，“基本法從香港特別行政區(qū)的法律地位和實(shí)際情況出發(fā)，確立了以行政為主導(dǎo)的政治體制，其中最重要的就是行政長官在特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作中處于主導(dǎo)地位”。故也有論者將香港、澳門特區(qū)的行政主導(dǎo)體制概括為“行政長官制”。22對(duì)于行政主導(dǎo)的必要性和正當(dāng)性，過往論者多著眼于特別行政區(qū)自身運(yùn)作所涉及行政、立法和司法三者的關(guān)系建構(gòu)的層面，聚焦在治理效能所需的角度來理解，認(rèn)為是對(duì)回歸前行之有效的體制的承接，23即對(duì)總督制有利于實(shí)現(xiàn)管治效能的凌駕地位和權(quán)力集中原則在新的憲制秩序下的承繼性沿用。其實(shí)，更重要的正當(dāng)性在于這是行政長官憲制角色特別是其作為中央對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行管治主要途徑和抓手之必然要求。中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)有賴于行政長官在特區(qū)予以落實(shí)。如前所論，中央主要通過授權(quán)自治的形式間接行使特區(qū)管治權(quán)，在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作中需要通過行政長官這個(gè)樞紐來落實(shí)好中央的法定權(quán)力，因此行政長官須具有主導(dǎo)特區(qū)內(nèi)部管治的權(quán)能和權(quán)威。

中央意志通過行政長官來落實(shí)的法定途徑主要有二：一是依據(jù)香港基本法第48條第8款和澳門基本法第50條第12款的規(guī)定，依法向特別行政區(qū)行政長官發(fā)出指令，行政長官須遵照?qǐng)?zhí)行。這里規(guī)定的中央政府指令行政長官執(zhí)行的工作應(yīng)當(dāng)主要是行政長官權(quán)限范圍內(nèi)的特區(qū)事務(wù)，而非中央直接行使的外交、防務(wù)等非特區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)。因?yàn)榉翘貐^(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)，中央可以直接辦理，即使要求行政長官辦理，那也是配合性的，而且不在行政長官權(quán)限范圍內(nèi)，其性質(zhì)更多的是中央對(duì)行政長官新的委托授權(quán)，而非指令。也就是說，對(duì)于特區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)，中央在必要的時(shí)候，可以根據(jù)基本法的規(guī)定，指令行政長官運(yùn)用其自身權(quán)限按照中央的意圖執(zhí)行。這表明，特區(qū)被中央授權(quán)自治之事務(wù)，中央既擁有監(jiān)督權(quán)，又可通過依法指令行政長官間接來行使。二是通過國家立法對(duì)行政長官有關(guān)重大工作作出法定要求。例如，十三屆全國人大三次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》和十三屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》明確規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官應(yīng)當(dāng)就香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全事務(wù)向中央人民政府負(fù)責(zé)；就香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全職責(zé)、開展國家安全教育、依法禁止危害國家安全的行為和活動(dòng)等情況，定期向中央人民政府提交報(bào)告；應(yīng)中央人民政府要求就維護(hù)國家安全特定事項(xiàng)及時(shí)提交報(bào)告；出任香港維護(hù)國家安全委員會(huì)主席等。此外，中央政府還可以通過日常工作溝通等途徑對(duì)行政長官的工作提出指導(dǎo)性意見。

由上可知，特別行政區(qū)行政長官的憲制角色具有多重性，既代表特區(qū)，也有代表中央行使特區(qū)管治權(quán)的一面。特區(qū)利益和中央利益在根本上是一致的。但在現(xiàn)實(shí)憲制運(yùn)作中，萬一特區(qū)的訴求與中央的意志出現(xiàn)分歧或沖突，中央的意志應(yīng)當(dāng)依法得到尊重和執(zhí)行，同時(shí)中央也應(yīng)廣泛聽取特區(qū)方面的意見。行政長官的功用和角色理所當(dāng)然須體現(xiàn)這一原則，即既堅(jiān)決執(zhí)行中央的決策指示，又全面準(zhǔn)確地向中央反映特區(qū)社會(huì)各界對(duì)有關(guān)問題的意見。

四、構(gòu)建行政長官兼任全國人大代表的制度安排

本部分首先回答應(yīng)然與否（Why）的問題，然后探析如何構(gòu)建（How）的問題。關(guān)于應(yīng)然與否，主要以前述港澳地區(qū)全國人大代表和行政長官的憲制角色為邏輯內(nèi)核，從三個(gè)維度予以分析闡述。

第一，從規(guī)范要求的視角看，現(xiàn)行有效法律是否對(duì)這個(gè)問題存在清晰明確的規(guī)范性要求。國家憲法和港澳基本法等國家層面現(xiàn)行有效的法律規(guī)范內(nèi)容均對(duì)此沒有直接的明文規(guī)定，既沒有要求應(yīng)當(dāng)兼任的規(guī)范，也沒有要求不得兼任的規(guī)范。由此從表面上，法律對(duì)這個(gè)問題顯示“中立”或“無涉”面相。但是，從前面我們對(duì)行政長官的法定憲制角色等分析顯然可見，有關(guān)法律的內(nèi)在精神將是更加傾向于支持行政長官兼任國家參政職務(wù)的，或者說，行政長官兼任國家參政職務(wù)更符合及更能體現(xiàn)“一國兩制”有關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)在精神，也更有利于全面準(zhǔn)確地實(shí)施這些法律規(guī)范。

第二，從功能價(jià)值層面看，這樣的兼任安排有哪些憲制上或政治上的功用和好處。在回歸前，港澳地區(qū)全國人大代表與港澳當(dāng)時(shí)的殖民管治系統(tǒng)必然是分離的兩張皮關(guān)系?；貧w后，我國恢復(fù)對(duì)港澳行使主權(quán)，港澳憲制秩序發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)統(tǒng)合問題。一是國家治理體系要將港澳的當(dāng)?shù)刂卫硐到y(tǒng)納入。這通過構(gòu)建特別行政區(qū)制度，按照“一國兩制”方針，將特別行政區(qū)行政、立法和司法等管治架構(gòu)納入了整個(gè)國家的治理體系，港澳治理成為中國特色社會(huì)主義國家治理的有機(jī)而重要的組成部分。二是港澳同胞作為中國人民的一部分，在落實(shí)人民主權(quán)原則的國家制度建設(shè)和運(yùn)作中，要更加制度化地參與國家事務(wù)，通過港澳同胞在國家治理中有效參政議政，從而在港澳地區(qū)更加體現(xiàn)國家治理事務(wù)中的人民當(dāng)家作主原則，增強(qiáng)港澳同胞的國家主人翁意識(shí)，強(qiáng)化港澳與國家政治共同體和命運(yùn)共同體的構(gòu)建。為此，港澳地區(qū)全國人大代表與特區(qū)治理體系之間應(yīng)當(dāng)探索并逐步形成某種適當(dāng)?shù)闹贫刃詫?duì)接聯(lián)系，打通二者關(guān)系，而不是繼續(xù)維持回歸前的那種兩張皮關(guān)系。行政長官的多重憲制角色及這些角色所附著的多重功用，特別是其作為中央對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行管治的主要途徑和抓手的角色及其功用，決定了如由行政長官兼任國家參政議政職務(wù)，是實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)統(tǒng)合價(jià)值及聯(lián)結(jié)人民代表大會(huì)制度與特區(qū)治理體系的最佳功能性人選。也就是說，由特區(qū)行政長官兼任全國人大代表等國家層面職務(wù)，是將特區(qū)治理體系更緊密融入國家治理體系、更好落實(shí)中央全面管治權(quán)及完善“一國兩制”實(shí)踐體制機(jī)制的有效之舉，也是更好地彰顯港澳同胞參與國家治理、融通港澳民意與國家意志的有效之舉。而且，這樣的制度安排還能夠更加鞏固和提升行政長官在特區(qū)本地政權(quán)架構(gòu)中的地位及權(quán)威，拓展其政治支持力量，有助于特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制更好落實(shí)。

第三，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面看，有哪些已有經(jīng)驗(yàn)做法可提供能類比參照的案例及正當(dāng)性（legitimacy）基礎(chǔ)。事實(shí)上，如前所述，我國內(nèi)地已經(jīng)形成省級(jí)行政區(qū)的黨政首長兼任該省（區(qū)、市）全國人大代表團(tuán)成員的憲制實(shí)踐慣例，這種慣例可以對(duì)稱性地參照并適用于特別行政區(qū)，以體現(xiàn)單一制國家結(jié)構(gòu)形式在國家憲法適用空間范圍內(nèi)的地區(qū)均衡性和一致性。事實(shí)上，從港澳回歸以來，國家已經(jīng)形成每年全國兩會(huì)期間邀請(qǐng)兩個(gè)特別行政區(qū)行政長官列席全國人民代表大會(huì)開幕、閉幕等重要全體會(huì)議的制度性安排，其意義在于表明在全國性政治盛事中，國家組成部分的地方代表“一個(gè)都不能少”。此外，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布后，中央成立了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，港澳兩個(gè)特別行政區(qū)行政長官均為小組成員，進(jìn)入中央層面決策機(jī)構(gòu)。這是“一國兩制”實(shí)踐的一個(gè)重要制度創(chuàng)新亮點(diǎn)，是完善港澳治理體系融入國家治理體系的一個(gè)重要制度安排先例，對(duì)于我們考慮特區(qū)行政長官兼任全國人大代表等其他類別的全國性職務(wù)提供了有益的啟示。

綜上，有必要探索構(gòu)建行政長官兼任全國人大代表的制度安排，作為完善基本法實(shí)施體制機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上不斷積累經(jīng)驗(yàn)，最終形成“一國兩制”實(shí)踐的一個(gè)憲制慣例。

在明確了應(yīng)當(dāng)探索形成行政長官兼任全國人大代表的制度慣例之后，接下來需要考慮如何處理一些重要的操作性問題。這主要涉及“保留”或“補(bǔ)選”兩種情況。對(duì)于行政長官參選人已經(jīng)是現(xiàn)屆全國人大代表的，應(yīng)當(dāng)保留其代表身份，不必因參選或就任行政長官而辭去其全國人大代表職務(wù)；如果參選人同時(shí)還是全國人大常委會(huì)委員，也應(yīng)保留該職務(wù)并繼續(xù)履行有關(guān)職責(zé)。對(duì)于新就任的行政長官不是全國人大代表的，應(yīng)當(dāng)參考內(nèi)地的經(jīng)驗(yàn)做法，安排補(bǔ)選其為全國人大代表。行政長官擔(dān)任全國人大代表后，在參加全國人大會(huì)議期間，可以爭(zhēng)取被推選為所在代表團(tuán)的團(tuán)長（以十三屆全國人大三次會(huì)議為例，擔(dān)任地方代表團(tuán)團(tuán)長的多數(shù)為省級(jí)黨委書記，而省級(jí)政府的一把手多數(shù)為副團(tuán)長，但北京、重慶、上海等代表團(tuán)的團(tuán)長并不是市委書記）。

要將上述“保留”或“補(bǔ)選”的設(shè)想落實(shí)，最重要的是掃清法律障礙，夯實(shí)法律基礎(chǔ)。主要包括：一是修改澳門特區(qū)《行政長官選舉法》，參考香港的同類法律規(guī)范，允許作為選委會(huì)當(dāng)然成員的澳門地區(qū)全國人大代表可以成為行政長官候選人，或者允許其辭去選委會(huì)成員，掃除其成為行政長官候選人的障礙。如果同香港一樣，在法律上不禁止作為選委會(huì)當(dāng)然成員的全國人大代表成為行政長官候選人，有人可能會(huì)質(zhì)疑存在“自己選自己”的問題。理論上，選舉權(quán)和被選舉權(quán)在未被法定剝奪或喪失的情況下，在同一選舉中是可以同時(shí)擁有并行使的。澳門現(xiàn)行法律規(guī)定選委會(huì)成員不得成為候選人，其法律意義等于是享有被選舉權(quán)就得喪失選舉權(quán)，構(gòu)成選舉權(quán)的一種喪失情況。二是全國人大對(duì)關(guān)于香港、澳門特區(qū)全國人大代表的選舉辦法作出修改，明確規(guī)定對(duì)于不是全國人大代表的行政長官應(yīng)當(dāng)適時(shí)安排補(bǔ)選其為全國人大代表。關(guān)于這方面的理論基礎(chǔ)、正當(dāng)性論證和具體制度安排需另作深入研究和設(shè)計(jì)。

另外，與特區(qū)行政長官兼任全國人大代表問題相聯(lián)系的是其兼任全國政協(xié)委員問題。就此而言，如果行政長官就任時(shí)不是全國政協(xié)委員，則只存在補(bǔ)選為全國人大代表的問題；如果已是全國政協(xié)委員，則不必辭職，同時(shí)需按前述分析考慮安排補(bǔ)選兼任全國人大代表。這里會(huì)有一個(gè)問題，即一個(gè)人可否同時(shí)既是全國人大代表，又是全國政協(xié)委員？答案是肯定的。國家憲法、有關(guān)法律以及全國政協(xié)章程對(duì)此均未禁止。而且在實(shí)踐中，已有一些個(gè)人同時(shí)擔(dān)任全國人大代表和全國政協(xié)委員的特殊案例。24

五、余論

本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在完善基本法實(shí)施體制機(jī)制的過程中，推進(jìn)構(gòu)建特區(qū)行政長官擔(dān)任全國人大代表的制度安排，在此基礎(chǔ)上不斷演進(jìn)，最終將此形成“一國兩制”憲制秩序下的一個(gè)權(quán)威穩(wěn)固的重要憲制慣例。

憲制慣例，也多被稱作憲法習(xí)慣或憲法慣例，最初用作對(duì)不成文國家憲法淵源的描述，后來在成文憲法國家的憲法實(shí)施和政治實(shí)踐過程中，也逐漸形成一些憲法文本沒有明文規(guī)定但事實(shí)上得到認(rèn)同和遵從的涉及國家制度和社會(huì)制度等憲制性問題的實(shí)踐做法，成為憲制習(xí)慣和傳統(tǒng)，也被法學(xué)家稱作憲法慣例。故“憲法慣例產(chǎn)生于政治實(shí)踐之中，是政治實(shí)踐中一些約定俗成的、涉及憲法層次的問題的做法或習(xí)慣”。25能夠成為憲制慣例的實(shí)踐和做法有一個(gè)關(guān)鍵要素，即不得違反成文憲法的明確規(guī)范?！爱?dāng)有一些慣例是與成文憲法相抵觸的時(shí)候，當(dāng)人們遵從的是慣例而不是成文憲法的時(shí)候，憲法的權(quán)威就會(huì)受到損害。”26因此，能夠形成憲法慣例的制度實(shí)踐和做法在本質(zhì)上是符合憲法規(guī)范或與憲法規(guī)范不沖突的。詹寧斯認(rèn)為，憲法慣例的意義在于充實(shí)和豐富空洞的法律框架，使憲法得以發(fā)揮功能，使憲法與思想觀念的發(fā)展保持聯(lián)系，促使僵化的法律制度符合日益變化的社會(huì)需要和日益變化的政治思想。27

我國是成文憲法國家，在憲法實(shí)施中，也形成了不少具有中國特色的憲法慣例，涉及憲法修改、政黨活動(dòng)方式、立法及選舉、國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)人事安排等多個(gè)領(lǐng)域，28對(duì)于不斷完善我國憲法制度、促進(jìn)憲法“活化”以及推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用。

“一國兩制”是中國特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，是我國憲法實(shí)踐和國家治理的重要內(nèi)容。在“一國兩制”領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)需要，在憲法和基本法規(guī)范指引下，在政治實(shí)踐中有意識(shí)有設(shè)計(jì)地適時(shí)形成一些有利于“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的憲制慣例。將特別行政區(qū)行政長官兼任全國人大代表構(gòu)建為一項(xiàng)常態(tài)化制度安排可為其一。不妨以此作為試驗(yàn)和示范。

①《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》附件一第二條；澳門特別行政區(qū)《行政長官選舉法》第十條第一款。

②澳門特別行政區(qū)《行政長官選舉法》第三十六條第一款。

③澳門特別行政區(qū)《行政長官選舉法》第十條第三款。

④澳門特別行政區(qū)《行政長官選舉法》第三十一條第一款。

⑤中國政協(xié)新聞網(wǎng)：《新任香港行政長官梁振英辭去全國政協(xié)常委職務(wù)》，http://cppcc.people.com.cn/GB/45579/18264974.html，最后訪問時(shí)間：2020年2月23日。

⑥ ⑦《職務(wù)變更多名地方黨政一把手變更所在代表團(tuán)》，人民網(wǎng)，http://yuqing.people.com.cn/n1/2020/0521/c209043-31717266.html，最后訪問時(shí)間：2020年5月21日。

⑧廣東省地方史志編纂委員會(huì)：《廣東省志：粵港澳關(guān)系志》，廣州：廣東人民出版社，2004年，第121頁。

⑨《中華人民共和國憲法修正案（2004）》第二十五條。

⑩《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十九條；《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百四十四條。

11 《全國人民代表大會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)第一屆政府和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》；《全國人民代表大會(huì)關(guān)于澳門特別行政區(qū)第一屆政府、立法會(huì)和司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生辦法的決定》。

12 《全國人民代表大會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)第一屆政府和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》；《中華人民共和國香港特別行政區(qū)臨時(shí)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法》。

13 《全國人民代表大會(huì)關(guān)于澳門特別行政區(qū)第一屆政府、立法會(huì)和司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生辦法的決定》。

14 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)第一任行政長官人選的產(chǎn)生辦法》；《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)第一任行政長官人選的產(chǎn)生辦法》。

15 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)臨時(shí)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法》。

16 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件一；《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》附件一。

17 李昌道：《香港政治體制研究》，上海：上海人民出版社，1999年，第1頁。

18 香港特區(qū)政府已意識(shí)到這個(gè)問題。公務(wù)員事務(wù)局局長聶德權(quán)已明確表示，公務(wù)員是特區(qū)政府的公務(wù)人員，在“一國兩制“下，同樣是“國家公務(wù)人員的一員“，涉及兩重身份，在執(zhí)行職務(wù)時(shí)要考慮此兩重身份。參見明報(bào)新聞網(wǎng)2020年6月7日?qǐng)?bào)道。

19 李曉兵：《從港督到特首：兼論香港憲制秩序與行政長官的憲制角色》，《原道》第27輯，北京：東方出版社，2016年，https://sns.91ddcc.com/t/109292，最后訪問時(shí)間：2020年5月21日。

20 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》第十一條、十二條、十三條等。

21 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第四十八條第八款；《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第五十條第十二款。

22 肖蔚云、傅思明：《港澳行政主導(dǎo)政制模式的確立與實(shí)踐》，北京：《法學(xué)雜志》，2000年第3期。

23 朱國斌：《香港特區(qū)政治體制研究》，香港：香港城市大學(xué)出版社，2017年，第30頁。

24 比如，2018年12月由浙江大學(xué)黨委書記任上調(diào)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部副部長的鄒曉東獲增補(bǔ)為第十三屆全國政協(xié)委員，并擔(dān)任全國政協(xié)十三屆二次會(huì)議副秘書長。此前，鄒曉東已是第十三屆全國人大代表。又如，時(shí)任河南省委書記謝伏瞻（現(xiàn)任中國社會(huì)科學(xué)院院長、黨組書記）在2018年1月30日當(dāng)選為第十三屆全國人大代表。而在此之前，謝伏瞻的名字已出現(xiàn)在1月24日公布的第十三屆全國政協(xié)委員名單中，并被分配在“中共界別”。更早前，在2013年全國兩會(huì)召開之前，至少已有時(shí)任河北省委書記張慶黎、河南省委書記盧展工等5位省級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)擔(dān)任了全國人大代表和全國政協(xié)委員。在2013年3月召開的全國政協(xié)十二屆一次會(huì)議上，他們都當(dāng)選為全國政協(xié)副主席。參見蔣子文：《兩會(huì)常識(shí)：全國人大代表能否同時(shí)擔(dān)任全國政協(xié)委員？》，澎湃新聞，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3063967，最后訪問時(shí)間：2020年5月22日。

25 26 侯?。骸稇椃ㄗ冞w模式與憲政秩序的塑造》，西安：《法律科學(xué)》，2004年第4期。

27 詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，北京：生活讀書新知三聯(lián)書店，1997年。

28 章志遠(yuǎn)：《憲法慣例的理論及其實(shí)踐》，南京：《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2000年第5期；姜明安：《軟法在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的作用》，哈爾濱：《求是學(xué)刊》，2014年第5期。