陳廣漢

一、考察澳門經濟的雙重視角

對澳門回歸后經濟的評估可以從經濟發(fā)展和經濟功能兩個視角進行觀察。經濟發(fā)展表現為經濟增長、經濟結構優(yōu)化和社會福利改善。經濟功能則表現在一個城市對區(qū)域的輻射、服務和帶動能力。從經濟增長和發(fā)展看，20年來澳門實現了經濟高速增長，經濟發(fā)展邁向新階段，成為高收入地區(qū)。但是澳門城市的經濟功能弱化，這源之于支撐這種高速增長的產業(yè)結構。

1.經濟增長與產業(yè)結構轉型的協調。經濟增長是指一個國家或地區(qū)在一定時期內，人均產出或人均收入水平的持續(xù)增加，總產出通常以國內或本地生產總值來衡量，人均產出通常以國內或本地生產總值來衡量，經濟增長速度通常用經濟增長率來表示。產業(yè)結構是指各產業(yè)的構成及各產業(yè)之間的聯系和比例關系，表現為產業(yè)內部各生產要素之間、產業(yè)之間時間、空間、層次的相互聯系。一個國家和地區(qū)的產業(yè)結構，也叫產業(yè)體系，是社會經濟體系的物質基礎。產業(yè)結構轉型和升級表現為產業(yè)內部各生產要素之間、產業(yè)之間時間、空間、層次相互轉換和優(yōu)化，從而實現生產要素改進、產業(yè)結構優(yōu)化、產品附加值提高。市場需求結構、生產要素價格變化和技術進步是推動產業(yè)轉型升級的基本原因，產業(yè)結構是支撐經濟可持續(xù)增長的基礎。產業(yè)結構變化與經濟增長推動一個國家和地區(qū)人均收入的增加和經濟發(fā)展。從經濟發(fā)展的經驗看，有些國家和地區(qū)可以通過擁有特殊資源例如石油開采增長，成為高收入的國家，但是如果它們沒有建立起支撐高收入水平的產業(yè)結構，一旦這種資源耗竭，經濟增長和發(fā)展就會停滯。

澳門回歸后社會治安的根本好轉，特區(qū)政府開放博彩業(yè)經營權，加上內地“個人游”政策支持，實現了博彩旅游業(yè)主導的高速經濟增長，一舉扭轉了回歸前經濟持續(xù)衰退的局面。經濟持續(xù)高速增長支撐了充分就業(yè)，財政收入增加，民生福利大幅提升：（1）經濟總量增長迅速，2000—2018年年均增長率達7.17%，人均GDP已排名世界第三；（2）第三產業(yè)生產總值比重達到95%左右，占據澳門經濟絕對主導地位；（3）財政盈余迅速增長，2018年達到583億澳門元（以下簡稱“元”），為澳門社會保障制度提供了良好的經濟基礎；（4）失業(yè)率持續(xù)下降，工資水平不斷上漲，2018年月工資收入中位數達到16000元。但是如果從產業(yè)結構的變化看，澳門高速經濟增長主要是靠博彩業(yè)的持續(xù)擴張實現的。澳門博彩業(yè)經營權開放前，主要有出口加工業(yè)、博彩旅游業(yè)、金融服務業(yè)、建筑地產業(yè)四個支柱產業(yè)。而20年來澳門經濟高速增長主要是依靠一種特殊的制度安排及博彩業(yè)的發(fā)展來實現的。博彩業(yè)“一業(yè)獨大”的經濟風險已經在多次外部事件的沖擊中暴露出來。因此，澳門回歸后高速的經濟增長是建立在比較脆弱的產業(yè)結構基礎上的。這種風險在多次外部事件影響下導致澳門博彩業(yè)收入大幅下降，本次新冠疫情使澳門博彩業(yè)“一業(yè)獨大”的風險再次暴露出來。從今年2月份開始博彩業(yè)毛收入斷崖式下降，4月份下降更為慘烈，2019年4月博彩業(yè)毛收入為235.88億元，2020年4月份僅為7.54億元。①

2.城市地位與經濟功能的匹配。當一個城市對周邊區(qū)域的經濟擴散效應大于吸納效應時，這個城市對該區(qū)域具有正向的輻射能力。在內地改革開放初期，澳門的企業(yè)率先進入珠三角和內地投資，在區(qū)域和國家經濟發(fā)展以及改革開放中發(fā)揮了獨特的作用。回歸后，隨著澳門博彩業(yè)開放，澳門本土基礎設施建設和營商機會大幅增加，澳門在珠三角地區(qū)的一些企業(yè)出現了向澳門回流的態(tài)勢，特別是在一些基礎設施建設領域的表現尤為明顯。加上近十多年來，內地特別是珠三角產業(yè)升級和市場競爭日益激烈，澳門在內地的制衣、家具等產業(yè)失去了競爭優(yōu)勢，大多難以維持。廣東和澳門之間的投資比例不斷下降，即使在澳門最具優(yōu)勢的旅游行業(yè)，也沒有在地區(qū)中發(fā)揮產業(yè)引領作用。從經濟功能看，澳門在國家和區(qū)域經濟發(fā)展中的功能弱化，甚至下降。

3.對內地經濟的合作和依賴。經濟合作是以各自優(yōu)勢為基礎的互補和互惠關系，經濟的依賴則表現為一方對另一方的單邊依附關系。澳門回歸后與內地經貿關系日益密切，同時經濟的依賴加深。澳門對內地經濟依賴程度日益加深，主要表現在三個方面：第一，澳門的旅游業(yè)日益依賴內地。內地游客在澳門游客總量的比例持續(xù)上升，從2008年的50%左右上升到2018年的70%，同期香港游客占比由30%下降到20%以下。第二，澳門的消費品和生產資料用品日益依靠內地進口，轉口貿易功能基本喪失，出口貨物很少。第三，澳門勞動密集的低端產業(yè)中的勞動力主要來自內地。由于博彩旅游業(yè)快速發(fā)展，澳門對酒店服務、餐飲服務、安保服務、食品加工和建筑行業(yè)的勞工需求迅速增加。澳門外來勞工占總就業(yè)量的比例高達39%，這些外來勞工主要來自內地。

上述問題根本原因在于澳門的經濟高度依賴于博彩業(yè)，博彩業(yè)“一業(yè)獨大”的產業(yè)結構給經濟的可持續(xù)增長留下隱患。與此同時，澳門在國家和區(qū)域經濟發(fā)展中的功能下降，澳門需要建立起與“一個中心”、“一個平臺”和“一個基地”的戰(zhàn)略定位相適應的現代產業(yè)結構。

二、二元經濟結構與政府作用

1.澳門微型經濟體和獨特的產業(yè)結構，決定政府要扮演主導角色。澳門是個微型經濟體系，在國際化的市場競爭中，本土單個企業(yè)缺乏競爭力。本土的經濟結構存在明顯的二元特征：一方面是財力雄厚的國際化博彩企業(yè)，它們是澳門經濟增長的主要動力和政府財政收入的主要來源。由于博彩業(yè)的特點和豐厚的獲利性，它們不僅缺乏推動產業(yè)多元發(fā)展的動機，而且對其他產業(yè)發(fā)展的資源和要素產生虹吸效應，甚至對其他非博彩旅游業(yè)的發(fā)展產生抑制作用。另一方面是服務于博彩業(yè)和本地民生的中小企業(yè)，主要以小企業(yè)為主。它們主要面向澳門本地市場，技術比較落后，有些行業(yè)主要依賴引進內地勞動力和澳門本地市場獲得發(fā)展。這些企業(yè)主要集中在餐飲、酒店、零售和建筑等行業(yè)，這些行業(yè)缺乏推動產業(yè)多元發(fā)展的能力。除了博彩業(yè)和一些具有本地特色的食品加工業(yè)之外，澳門很難有其他國際競爭力的產業(yè)。20年來澳門經濟發(fā)展的實踐表明，面對澳門這種獨特二元經濟結構，建立與澳門定位相適應的產業(yè)結構的重任和實踐，既不能違背市場規(guī)則，又不能完全委以自由市場。政府的主導作用是建立在對澳門經濟發(fā)展優(yōu)勢和挑戰(zhàn)的正確評估、對國際、國內和粵港澳大灣區(qū)產業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的準確把握、對市場競爭規(guī)則的充分尊重基礎上的。政府的主導作用主要體現在產業(yè)發(fā)展的科學規(guī)劃和政策執(zhí)行力度、產業(yè)發(fā)展平臺建設和產業(yè)基金的建立。

2.發(fā)揮行政主導作用，提升政府戰(zhàn)略規(guī)劃和政策執(zhí)行力。一般認為，發(fā)展空間不足和人才缺乏是制約澳門產業(yè)適度多元發(fā)展的主要因素。但是要解決澳門產業(yè)適度多元化發(fā)展中的結構性矛盾，需要發(fā)揮政府的作用，提高政府的政策執(zhí)行力。在開放博彩業(yè)經營權時，澳門特區(qū)政府就開始認識到了產業(yè)適度多元和均衡發(fā)展的重要性。2002年2月8日，澳門政府公布3個投得博彩經營牌照的公司為：澳門博彩股份有限公司(澳門旅游娛樂有限公司子公司)、永利度假村(澳門)股份有限公司及銀河娛樂場澳門股份有限公司。2002年4月1日，《澳門特別行政區(qū)公報》刊登第6/2002號行政法規(guī)《訂定從事娛樂場幸運博彩中介業(yè)務的資格及規(guī)則》。同日，澳門博彩股份有限公司正式投入營運，標志著澳門特區(qū)正式開始實施賭權開放。澳門旅游娛樂公司對博彩業(yè)40年的專營歷史就此告終，澳門博彩產業(yè)進入了新的競爭時代。2001年，澳門特區(qū)行政長官何厚鏵先生提出：“澳門發(fā)展定位是以旅游博彩會議中心為主要的發(fā)展核心，牽動發(fā)展其他產業(yè)，在未來十年內，這個定位相信難以有大的改變”。這也是澳門回歸以后特區(qū)政府明確提出的澳門的產業(yè)發(fā)展定位，即希望通過博彩業(yè)的開放帶動會展、會議、商務旅游等產業(yè)發(fā)展。2002年，澳門特區(qū)行政長官在施政報告中明確指出：“2002年，澳門博彩業(yè)正式引入競爭機制，旅游業(yè)和相關行業(yè)將有望首先受惠；另一方面，2005年全球成衣業(yè)配額制度的根本性改變，亦必將使本澳制造業(yè)的發(fā)展出現較大的變量。在仔細觀察、分析客觀環(huán)境的變化，認真考慮本澳的優(yōu)勢和條件后，我們不難發(fā)現，本澳正逐漸形成以博彩旅游業(yè)為龍頭、以服務業(yè)為主體，其他行業(yè)協調發(fā)展的產業(yè)結構?！薄懊鎸洕Y構的調整，特區(qū)政府在尊重利伯維爾場運作的前提下，將集合民間和政府的智能，制定并采取適當的措施予以配合。為此，經濟部門以及其他部門必須在資源分配、人才培養(yǎng)、思想觀念等方面作好充分準備，積極完善市場環(huán)境、推動和協助產業(yè)升級、努力促進就業(yè)。我們必須處理好突出重點和均衡發(fā)展的關系。一方面，我們的施政和計劃應當考慮如何有利于服務業(yè)的發(fā)展，在基建、教育、培訓、科技、環(huán)保等領域作出通盤考慮、協調安排，化各自為政為團隊合作，力爭形成社會合力，使主體行業(yè)得到更快更好發(fā)展。另一方面，我們亦須注意協助原有及其他產業(yè)的優(yōu)化和成長，維持產業(yè)結構的適度多元和均衡，以增強對外圍環(huán)境變化的適應能力和對風險的抵御能力?！边@是澳門特區(qū)政府從1999年回歸以來，官方明確提出關于澳門產業(yè)結構調整的基本觀點，希望逐漸形成以博彩旅游業(yè)為龍頭、以服務業(yè)為主體，其他行業(yè)協調發(fā)展的產業(yè)結構，維持產業(yè)結構的適度多元和均衡，以增強對外圍環(huán)境變化的適應能力和對風險的抵御能力。隨后，又逐步提出重點發(fā)展“離岸服務業(yè)、轉口貿易和物流業(yè)、工業(yè)轉型升級、會展、文化創(chuàng)意、中醫(yī)藥產業(yè)、商貿服務業(yè)、特色金融、電子商務”等產業(yè)。然而澳門近年產業(yè)適度多元化進展較慢，博彩產業(yè)占本地生產總值比重仍居高不下。其原因首先是政府在推動哪些產業(yè)發(fā)展上舉棋不定，遇到困難時，不能迎難而上，求穩(wěn)有余，求變不足。其次，隨著澳門社會政治和經濟生態(tài)發(fā)展，政府政策執(zhí)行力受到各方利益的制約。

3.提升戰(zhàn)略規(guī)劃和政策執(zhí)行力，需要有開拓精神，處理好各種利益關系。雖然澳門在政治體制上具有行政主導的優(yōu)勢，但是民間訴求、反對聲音和既得利益對政府的影響越來越明顯，這使得政府在一些政策執(zhí)行上畏首畏尾，有始無終。

第一，特區(qū)政府要有開拓精神和擔當意識。特區(qū)政府需要站在國家和澳門發(fā)展的長遠利益的角度，規(guī)劃澳門未來的發(fā)展，并擔當起歷史的責任。博彩稅是澳門財政收入的主要來源，2000—2018年，博彩稅占澳門公共收入的比重從36.82%提升至80.33%。面對博彩業(yè)高稅收的誘惑，澳門特區(qū)政府必須著眼于未來，防范產業(yè)單一化風險，增強憂患意識。

第二，平衡好各種利益集團和社會階層的利益關系。澳門屬于獨特的“社團式”社會，即使回歸后，“大社團、小政府”的現象依然存在。部分社團會專注于自身利益，與政府相沖突，導致政府政策難以推行。澳門社會也常常出現一些反對派的“雜音”。澳門發(fā)展需要體制改革和市場開放，但是要處理好改革、發(fā)展與社會穩(wěn)定的關系。

第三，完善博彩法規(guī)，規(guī)范博彩企業(yè)的行為。政府可以制定法規(guī)要求大型博彩企業(yè)為澳門產業(yè)多元發(fā)展出力。澳門當初引進這些國際博彩公司，就考慮到了它們在發(fā)展會展和休閑度假等產業(yè)方面的優(yōu)勢，希望它們能在發(fā)展博彩業(yè)的同時推動會展、休閑度假旅游業(yè)發(fā)展。但是多年來這些國際博彩公司并沒有這樣做。例如一些博彩企業(yè)建設的會展設施租金高，增加了會展企業(yè)的成本，但是政府手上卻沒有比較適合澳門會展企業(yè)發(fā)展的設施。博彩企業(yè)會利用它們的經濟實力，影響社會輿論和政府行為。

三、政府發(fā)揮主導作用基本思路和著力點

1.政府發(fā)揮主導作用的基本思路：第一，把握現代科技與產業(yè)發(fā)展趨勢，遵循市場的規(guī)則，通過完善開放的市場體系、深化區(qū)域合作和引進急需人才，提升澳門經濟市場競爭力。第二，發(fā)揮澳門“一國兩制”成功實踐的優(yōu)勢，抓住粵港澳大灣區(qū)建設和“一帶一路”建設機遇，以中葡商貿服務平臺建設為重點，全面提升現代商貿服務能力。第三，存量優(yōu)化，增量調整，推進產業(yè)適度多元發(fā)展，提升經濟可持續(xù)發(fā)展能力。穩(wěn)定現有博彩業(yè)發(fā)展的規(guī)模，將現代科技與澳門歷史文化融入旅游業(yè)，建設國際旅游休閑中心。集中資源在特色金融、會展、文化創(chuàng)意、中醫(yī)藥等領域實現突破，提升經濟可持續(xù)發(fā)展能力。第四，配合社會經濟發(fā)展目標，推進政府行政體制和法制建設，提升政策執(zhí)行力。要有效發(fā)揮政府的作用，需要在政府部門設置、過時法規(guī)清理、非政府法定機構建設、智力和高端管理人才引進等方面開展工作，完善法制環(huán)境，開拓國際視野和提高政府行政效率。

2.政府發(fā)揮主導作用的三大抓手：第一，制定戰(zhàn)略規(guī)劃。以“世界旅游休閑中心”、“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”和“中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”三大戰(zhàn)略目標，結合澳門社會經濟的實際和優(yōu)勢，制定社會經濟發(fā)展的長期、中期和短期規(guī)劃。以市場為基礎，對澳門產業(yè)未來的發(fā)展進行精準定位，通過制度創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和行政創(chuàng)新，建設支撐上述三大戰(zhàn)略目標的產業(yè)結構，實現經濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)，積極推動社會經濟的高質量發(fā)展。

產業(yè)發(fā)展重點應集中在如下幾點：（1）完善法制建設，促進博彩業(yè)健康有序發(fā)展，敦促博彩企業(yè)根據自身優(yōu)勢發(fā)展非博彩業(yè)務。利用澳門賭牌續(xù)約機會，嚴格控制博彩業(yè)的發(fā)展規(guī)模，制定有關“負責任賭博”的指引，開拓更多非博彩元素，使博彩企業(yè)承擔起產業(yè)適度多元發(fā)展的任務，特別是會展、商貿論壇和休閑度假等行業(yè)。（2）打造中國與葡語國家商貿合作服務平臺，使其成為“一帶一路”建設的重要支撐。發(fā)展總部經濟特別是面向葡語國家企業(yè)的商貿服務總部經濟；發(fā)展“葡語系特色金融”服務包括建立金融服務平臺、完善出口信用保險制度、成立人民幣清算中心、成為中葡基金總部等；建立中葡國際食品集散中心；建設中葡經貿合作會展中心。（3）集聚高端創(chuàng)新要素，共同推進粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心建設。與珠三角西岸共建科創(chuàng)研發(fā)中心及產學研一體化科創(chuàng)基地；重點支持和引導中醫(yī)藥、健康保健和文化創(chuàng)意等產業(yè)發(fā)展；吸引大灣區(qū)、歐盟及葡語國家具實力的科創(chuàng)企業(yè)和研發(fā)機構落戶澳門。（4）促進產業(yè)適度多元發(fā)展。發(fā)展特色金融業(yè)，建立“澳珠跨境金融合作示范區(qū)”；打造區(qū)內會議目的地，推進“會議為先”的會展業(yè)發(fā)展；支持中醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展，以葡語國家為切入點，促進中醫(yī)藥的標準化、國際化；做大做強休閑旅游業(yè)；推動工業(yè)轉型和升級等。

第二，建設發(fā)展平臺。一要優(yōu)化本地土地利用，拓展產業(yè)空間。首先，考慮從土地儲備中撥出適量土地興建本地的現代產業(yè)園區(qū)，促進澳門創(chuàng)新科技產業(yè)發(fā)展；建設類似于香港國際會展中心的會展平臺，加快澳門會展業(yè)發(fā)展。其次，澳門一些傳統(tǒng)工業(yè)的廠房位于舊城區(qū)，生產條件已經難以適應需要，也有不少空置廠房?？梢砸?guī)劃實施舊城改造、工業(yè)大廈活化及提升，優(yōu)化現有產業(yè)發(fā)展空間。最后，中長期通過填海等形式擴展產業(yè)園區(qū)。產業(yè)園區(qū)重點選擇建設占地少、效益高的產業(yè)平臺如科技產業(yè)園區(qū)、會展園區(qū)、中醫(yī)藥園區(qū)等。二要探索建立開放、協同、共治和共享的橫琴經貿合作示范區(qū)。橫琴優(yōu)越的地理位置，有利于推動澳門—珠海合作，實現《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出澳門—珠?！皬姀娐摵稀薄皹O點帶動”，攜手打造大灣區(qū)經濟發(fā)展第三極的戰(zhàn)略目標。要實現這一目標，關鍵在合作體制機制創(chuàng)新。要全面落實“分線管理”的通關模式，實現澳門與橫琴資金、貨物、人員、信息的順暢流動，建立開放、協同、共治和共享的經貿合作體制和機制?；洶漠a業(yè)合作園、澳門中醫(yī)藥產業(yè)園、澳門與珠海金融合作示范區(qū)都可以在橫琴落地。三要積極探索參與南沙自貿區(qū)、中山翠亨新區(qū)、江門大廣海灣區(qū)等區(qū)域合作平臺建設。

發(fā)展平臺須采用政府規(guī)劃、董事會管理、市場化運營的產業(yè)園模式。產業(yè)園區(qū)由政府主導，提供土地并對園區(qū)進行產業(yè)布局的科學規(guī)劃，及時出臺各類政策營造便利化營商環(huán)境；產業(yè)園運營公司負責園區(qū)投資開發(fā)和商務服務，按照國家利益與規(guī)劃對投資類型及投資企業(yè)進行篩選，遵照企業(yè)制度，吸引各地資本進入投資；專業(yè)企業(yè)為其提供信息、技術、金融支持等，發(fā)揮產業(yè)發(fā)展集約化、高效化經濟效應。

第三，設立澳門政府控股公私合資的投資發(fā)展基金或投資公司。澳門特區(qū)政府財政盈余充裕，社會閑置資金較多。澳門可以成立類似于新加坡淡馬錫控股公司的企業(yè)或公司，助力澳門產業(yè)和經濟發(fā)展。投資模式采取公司型基金方式，基金公司資產由政府控股，吸收民間資本，選舉董事會，由董事會在國際上聘請和組建優(yōu)質的投資團隊，以市場化和商業(yè)化模式來運作。投資重點項目可選擇：（1）支持本土產業(yè)轉型升級和發(fā)展。落實澳門產業(yè)發(fā)展政策，重點扶持新興產業(yè)發(fā)展，有效實現產業(yè)轉型升級和重大發(fā)展。（2）支持大灣區(qū)科技創(chuàng)新項目投資。投入粵港澳大灣區(qū)智能制造、生物醫(yī)療、新材料、區(qū)塊鏈技術等科技創(chuàng)新項目，保障重大創(chuàng)新項目的落地。（3）支持“一帶一路”基礎設施建設。支持澳門以出資方式與亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、中非發(fā)展基金等開展合作。發(fā)揮澳門聯系內地與歐盟、東盟等地區(qū)和葡語國家的資源優(yōu)勢，推動雙多邊投資，為企業(yè)開展國際投資、并購提供投融資服務。

①本文中引用的數據均來自澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局和博彩監(jiān)察協調局網站。中心教授、粵港澳發(fā)展研究院首席專家。廣州510275