（西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710049）

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，并明確提出社會(huì)組織協(xié)商為“七大協(xié)商渠道”之一。然而，現(xiàn)階段，與其他協(xié)商類型相比，社會(huì)組織協(xié)商的發(fā)展還相對(duì)落后。社會(huì)組織協(xié)商作為我國(guó)協(xié)商民主體系的關(guān)鍵部分，是需要重點(diǎn)探索的領(lǐng)域。對(duì)于利益主體分化、利益需求多元化的現(xiàn)代社會(huì)而言，尤其需要建構(gòu)制度化、常規(guī)化的參與渠道以容納異質(zhì)多樣的利益訴求來(lái)確保社會(huì)政治秩序，其中，社會(huì)組織就是一個(gè)重要的平臺(tái)。社會(huì)組織植根于社會(huì)，在匯集民意等方面起著越來(lái)越重要的作用，逐步發(fā)展為協(xié)商民主建設(shè)的重要主體。現(xiàn)階段需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題就是如何推進(jìn)社會(huì)組織協(xié)商民主的制度化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)其有序、理性政治參與。

一、社會(huì)組織協(xié)商民主制度化的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）社會(huì)組織協(xié)商民主制度化的內(nèi)涵

1．社會(huì)組織的概念。國(guó)外一般將社會(huì)組織稱作第三部門、非政府組織等。美國(guó)薩拉蒙教授總結(jié)了第三部門的基本特征：一是組織性。即有正規(guī)組織機(jī)構(gòu)，擁有正式注冊(cè)的合法身份，并經(jīng)常性地開展多種形式的活動(dòng)。二是非政府性。即它不包含在政府組織機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)，不履行政府職能。三是非營(yíng)利性。其成立并非為了創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，主要是為社會(huì)公眾服務(wù)。四是自治性。采取自我管理的方式，不受政府、私企與其他組織的制約。五是志愿性。其開展的所有組織管理活動(dòng)以志愿為基礎(chǔ)[1]。在我國(guó)，社會(huì)組織的概念經(jīng)過(guò)了由“社會(huì)團(tuán)體”“民間組織”到“社會(huì)組織”的變化。2015年中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》概括了社會(huì)組織的類型，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)中介組織和城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織等。2018年，民政部起草的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》明確將社會(huì)組織劃分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三種類型。我們可以將社會(huì)組織定義為以社會(huì)力量為基礎(chǔ)，采取自我管理的方式，代表特定社會(huì)群體共同利益或社會(huì)公共利益，以提供公共服務(wù)、開展公益活動(dòng)為主要內(nèi)容的組織。與國(guó)外社會(huì)組織在公民社會(huì)成熟基礎(chǔ)上自發(fā)形成不同，我國(guó)社會(huì)組織的興起不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，更離不開政府自上而下的制度推動(dòng)，制度環(huán)境在很大程度上決定了其能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2．協(xié)商民主的定義。20世紀(jì)80年代，西方學(xué)者在對(duì)傳統(tǒng)代議制民主局限進(jìn)行反思、批判基礎(chǔ)上提出了協(xié)商民主理論。在參考西方學(xué)術(shù)界關(guān)于“審議民主”研究基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商民主是指公民采取自由平等方式參與公共決策制定，由此賦予決策合法性和合理性的一種治理模式。然而這一定義中國(guó)特色不明顯，關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的定義，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（2015）作了很好概括，認(rèn)為協(xié)商民主是一種重要的民主形式，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞與人民群眾利益相關(guān)的問(wèn)題以及社會(huì)改革發(fā)展穩(wěn)定等重大問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行廣泛協(xié)商，并努力達(dá)成共識(shí)[2]。黨的十八大報(bào)告將其由一種民主形式發(fā)展為制度形態(tài)，黨的十九大報(bào)告明確指出人民民主的真諦就是有事好商量，眾人的事情由眾人商量，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

3．制度與制度化的概念。美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，制度就是能夠長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的、受尊重的以及周期性發(fā)生的行為模式，而制度化則是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程[3]。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為制度化是從制度的確立到制度穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程[4]。而民主制度化是指通過(guò)一系列的制度創(chuàng)新，使民主制度規(guī)范體系不斷完善，以滿足公民日益增長(zhǎng)的政治參與需求，并使公民的政治參與理性化、有序化以及組織化的過(guò)程，也是通過(guò)不斷完善有關(guān)法律法規(guī)，讓公民內(nèi)化為一種行為規(guī)范，從而保持該規(guī)范體系穩(wěn)定的過(guò)程[5]?？偟膩?lái)說(shuō)，制度化內(nèi)涵有兩個(gè)層面，分別是制度建構(gòu)和制度認(rèn)同。制度建構(gòu)側(cè)重于制度自身的完備性、系統(tǒng)性以及協(xié)調(diào)性，包括實(shí)體性制度和程序性制度建構(gòu)兩個(gè)方面；制度認(rèn)同側(cè)重于公民對(duì)制度本身的內(nèi)化，體現(xiàn)為公民自覺地遵守制度規(guī)則。因此，民主的制度化涵蓋制度的創(chuàng)新、制度的法律化以及制度的內(nèi)化等這些內(nèi)容。

4．社會(huì)組織協(xié)商民主制度化的內(nèi)涵。社會(huì)組織協(xié)商作為一個(gè)全新的概念，相關(guān)研究較少?？禃詮?qiáng)教授認(rèn)為，社會(huì)組織協(xié)商是指社會(huì)組織成員針對(duì)組織內(nèi)部事務(wù)問(wèn)題，社會(huì)組織之間針對(duì)利益相關(guān)問(wèn)題，以及社會(huì)組織與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)等針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大問(wèn)題和人民群眾關(guān)心的直接現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，通過(guò)平等、理性協(xié)商討論，最后達(dá)成共識(shí)[6]。但是談火生教授卻有不同看法，他將社會(huì)組織協(xié)商界定為在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理的前提下，由社會(huì)組織發(fā)起、組織或參與的協(xié)商民主活動(dòng)[7]。因此，與其他協(xié)商類型相比，社會(huì)組織協(xié)商具有一定特殊性，它必須堅(jiān)持政府的依法管理，而且協(xié)商活動(dòng)可以由社會(huì)組織發(fā)起或組織。社會(huì)組織協(xié)商民主制度化則是通過(guò)制度的形式將社會(huì)組織協(xié)商的基本內(nèi)容、協(xié)商形式、基本流程等進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)，在社會(huì)組織協(xié)商民主實(shí)踐過(guò)程中，將制度規(guī)范由外部約束發(fā)展為主體的自覺遵守，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織協(xié)商民主的合法、規(guī)范和有序。

（二）社會(huì)組織協(xié)商民主制度化的價(jià)值

1．有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益主體、利益需求呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)，利益沖突事件時(shí)有發(fā)生，因此，暢通公民利益表達(dá)渠道勢(shì)在必行。社會(huì)組織協(xié)商民主制度化發(fā)展能夠通過(guò)一系列科學(xué)的制度安排和程序設(shè)計(jì)，特別是通過(guò)建立常態(tài)化、可操作的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，最大限度地吸納社會(huì)不同利益群體的參與、容納多元群體的不同利益訴求，各參與主體通過(guò)平等理性協(xié)商溝通，在利益分配和利益格局調(diào)整上達(dá)成某種共識(shí)，各種不滿情緒得以疏導(dǎo)，利益矛盾和沖突由此降低到最低程度，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)。

2．有助于提升公共決策的科學(xué)化民主化。社會(huì)組織的兩大天然優(yōu)勢(shì)有助于推動(dòng)政府決策科學(xué)化民主化。一是社會(huì)組織的“橋梁”優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織是社會(huì)成員根據(jù)自身利益需求自發(fā)形成的團(tuán)體，是民眾訴求的結(jié)合體，能給政府、人大等制定決策提供第一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料，有利于消除公共決策中信息局限或偏見的限制，使決策部門對(duì)公共問(wèn)題形成正確的判斷。二是社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。有很多社會(huì)組織在某一領(lǐng)域具有較強(qiáng)學(xué)術(shù)專業(yè)性，能夠從專業(yè)角度為黨和國(guó)家決策提供智力支持，進(jìn)而增強(qiáng)公共決策的科學(xué)性。例如，北京青少年法律援助與研究中心積極參與未成年人保護(hù)法修訂，并給出專業(yè)意見；北京自然之友公益基金會(huì)發(fā)起了包括保護(hù)藏羚羊在內(nèi)的環(huán)?；顒?dòng)，在環(huán)境保護(hù)政策制定過(guò)程中積極建言獻(xiàn)策。

3．能夠?yàn)楣裼行蛘螀⑴c提供制度化與組織化的渠道。協(xié)商民主的制度化能夠建立一種平等、公開、包容、理性的溝通機(jī)制，能夠?yàn)閰⑴c主體提供一種長(zhǎng)期與穩(wěn)定的心理預(yù)期和制度保障。因此，推進(jìn)社會(huì)組織協(xié)商民主的制度化發(fā)展能夠規(guī)范社會(huì)組織的參與行為。社會(huì)組織具有一定的整合功能，可使不同專業(yè)背景和身份背景公民的利益訴求得到有秩序、有組織的表達(dá)，避免了個(gè)人訴求表達(dá)的無(wú)力感以及參與的無(wú)序性。以立法參與為例，現(xiàn)階段，我國(guó)大部分公民由于資源限制及專業(yè)知識(shí)不足等原因無(wú)法以組織化的方式有序地參與到立法過(guò)程中來(lái)，他們往往以分散的體制外方式參與，導(dǎo)致其訴求無(wú)法得到滿足。在某種程度上，立法參與組織化程度與群眾訴求表達(dá)有效性呈正相關(guān)關(guān)系。因此，群體性的建言獻(xiàn)策關(guān)注度更高，這些專業(yè)化的社會(huì)組織為公民更好地參與政治提供了組織化的渠道，公民可以通過(guò)這個(gè)平臺(tái)理性有序地表達(dá)個(gè)人訴求。

二、社會(huì)組織協(xié)商民主制度化面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

相對(duì)于比較成熟的國(guó)家層面協(xié)商民主而言，社會(huì)層面的協(xié)商民主發(fā)展相對(duì)較晚，尤其是社會(huì)組織協(xié)商更是一個(gè)新事物，各地實(shí)踐存在很大差異，面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）管理問(wèn)題

1．社會(huì)組織黨建工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，對(duì)社會(huì)組織協(xié)商的良好發(fā)展起著根本保障作用。然而，受多種因素影響，社會(huì)組織黨建有待進(jìn)一步推進(jìn)。首先，社會(huì)組織黨建覆蓋率相對(duì)較低?！抖阋黄吣曛袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)建立黨組織的社區(qū)數(shù)量總共有100602個(gè)，建立黨組織的建制村數(shù)量總共有547152個(gè)，覆蓋率都達(dá)到了99%以上，而全國(guó)30.3萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織建立了黨組織，只占社會(huì)組織總數(shù)的61.7%[8]。另外，《中國(guó)社會(huì)組織評(píng)估發(fā)展報(bào)告（2017）》還顯示，在2016年度參評(píng)的24家基金會(huì)中，只有10家獨(dú)立建立黨組織，3家與其他機(jī)構(gòu)建立了聯(lián)合黨組織，1家基金會(huì)聯(lián)合建立黨組織的申請(qǐng)正在等待審批，其余10家暫未建立黨組織[9]。因此，與其他基層組織相比，社會(huì)組織黨建覆蓋率還相對(duì)較低。其次，黨建工作缺乏實(shí)效性?？傮w而言，當(dāng)前社會(huì)組織黨建主要屬于“外部壓力”推動(dòng)型，地方黨委和政府起了重要作用。在社會(huì)組織內(nèi)部，建立黨組織的意愿不強(qiáng)，內(nèi)在動(dòng)力不足嚴(yán)重影響了黨建工作效果。在一部分社會(huì)組織當(dāng)中，黨組織工作針對(duì)性不強(qiáng)，有效性不足，甚至產(chǎn)生“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象[10]，具體體現(xiàn)為，組織生活不規(guī)范，組織機(jī)構(gòu)工作過(guò)于被動(dòng)，組織生活僅僅停留在形式上。

2．政府對(duì)社會(huì)組織的管理理念和方式亟待轉(zhuǎn)變。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展模式是一種典型“政府主導(dǎo)”型[11]，因此，有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)組織發(fā)育不充分，主要是受到政府改革不徹底的影響[12]。第一，政府管理型思維的影響。管理主要目的是維護(hù)政府權(quán)威，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督、約束[13]。受管理型思維影響，政府在制度體系設(shè)計(jì)中沒有明確規(guī)范社會(huì)組織開拓公共性的行為。同時(shí)，對(duì)一些社會(huì)組織如各種行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)和大型基金會(huì)等進(jìn)行過(guò)多行政干預(yù)。第二，對(duì)社會(huì)組織在協(xié)商中的重要作用缺乏充分認(rèn)識(shí)。一些政府部門認(rèn)為社會(huì)組織對(duì)國(guó)家政策制定不能起到積極有效的推動(dòng)作用，導(dǎo)致在具體協(xié)商實(shí)踐中，社會(huì)組織很難與政府部門處于平等主體地位進(jìn)行協(xié)商。第三，雙重管理體制不利于激發(fā)社會(huì)組織活力。盡管《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》（2018）明確規(guī)定，部分社會(huì)組織可以依照條例規(guī)定直接登記，包括一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)以及幫助老弱病小的社會(huì)公益組織等，但是，仍有不少社會(huì)組織須經(jīng)過(guò)義務(wù)主管單位審查同意才能登記。在這種體制下，社會(huì)組織要受政府部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)，致使社會(huì)組織登記注冊(cè)遭遇很多障礙，雙重管理體制成了阻礙社會(huì)組織參與協(xié)商實(shí)踐的制約因素。

（二）主體問(wèn)題

協(xié)商意識(shí)是指協(xié)商主體對(duì)協(xié)商的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，協(xié)商能力是指協(xié)商主體表達(dá)自身意愿的知識(shí)及能力[14]，社會(huì)組織的協(xié)商意識(shí)和能力直接影響著協(xié)商效果。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民眾利益訴求的多元化，社會(huì)組織開展協(xié)商民主的主體意識(shí)和能力不足的問(wèn)題日益凸顯。

1．社會(huì)組織協(xié)商意識(shí)薄弱。首先，社會(huì)公眾政治參與意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)社會(huì)組織公共性的認(rèn)知。長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)民眾缺乏主體意識(shí)，政治參與積極性不高，認(rèn)為社會(huì)事務(wù)主要應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)組織的公共認(rèn)知非常有限[15]。公民對(duì)社會(huì)組織協(xié)商的支持度和認(rèn)可度總體較低，很少依托社會(huì)組織參與政府政策制定從而維護(hù)自身利益。其次，社會(huì)組織缺乏理念或使命感，協(xié)商積極性不高。與其他類型組織相比，社會(huì)組織的突出特點(diǎn)就是成員對(duì)自身事業(yè)的強(qiáng)烈認(rèn)可與執(zhí)著，這也是保證社會(huì)組織成員全力投入自身事業(yè)的重要精神支柱，而當(dāng)前我國(guó)部分社會(huì)組織缺乏組織理念和使命感，組織內(nèi)部較為混亂零散，進(jìn)而導(dǎo)致能動(dòng)性較低、創(chuàng)新性不足。此外，除了一些官方社會(huì)組織綜合實(shí)力較強(qiáng)，社會(huì)支持度較大外，大多數(shù)社會(huì)組織實(shí)力不強(qiáng)，運(yùn)作資金短缺，人力資源不足，影響力較小，很難獲得社會(huì)認(rèn)同。有學(xué)者通過(guò)實(shí)地調(diào)研了解到，大部分社會(huì)組織對(duì)協(xié)商民主的內(nèi)涵和重要性認(rèn)識(shí)不足，參與協(xié)商比較被動(dòng)[16]。

2．社會(huì)組織協(xié)商能力不足。協(xié)商能力直接影響社會(huì)組織協(xié)商的治理績(jī)效。然而，目前我國(guó)社會(huì)組織協(xié)商能力存在不足，導(dǎo)致協(xié)商流于形式。第一，缺乏獨(dú)立設(shè)置前瞻性重大議題能力。我國(guó)社會(huì)組織開展的協(xié)商活動(dòng)大部分與自身事務(wù)有關(guān)，與公共議題相關(guān)的相對(duì)較少[17]。除環(huán)保等少數(shù)領(lǐng)域外，大部分社會(huì)組織均不具備獨(dú)立設(shè)置前瞻性重大議題的能力。第二，理性協(xié)商能力欠缺。理性對(duì)協(xié)商民主的成功運(yùn)行具有關(guān)鍵作用，高質(zhì)量的建言獻(xiàn)策需要建立在深刻認(rèn)識(shí)和把握事物發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上。目前我國(guó)社會(huì)組織在協(xié)商實(shí)踐中的理性化程度不高，如在參與公共事務(wù)過(guò)程中，環(huán)保組織往往容易表達(dá)極端化，缺乏妥協(xié)精神，最后常常難以形成共識(shí)[18]。第三，協(xié)商專業(yè)水平不夠。許多國(guó)際知名社會(huì)組織在多個(gè)領(lǐng)域吸引了大量?jī)?yōu)秀專業(yè)人才，相比較而言，我國(guó)社會(huì)組織專業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大部分社會(huì)組織員工沒有接受過(guò)專門培訓(xùn)，有的社會(huì)組織由于資金不足，無(wú)法聘請(qǐng)專職員工，協(xié)商中難以給出專業(yè)性建議。目前政策制定中涉及的專業(yè)知識(shí)越來(lái)越多，如環(huán)境治理方面的問(wèn)題，就包括生態(tài)、水力學(xué)等有關(guān)知識(shí)，但活躍度較高的環(huán)保組織人員均以記者身份為主，雖然其言論影響力較大，但由于科學(xué)依據(jù)不足，專業(yè)化程度不高，使得其不得不利用社會(huì)輿論壓力而非與政府部門協(xié)商的方式來(lái)解決問(wèn)題[19]。

（三）渠道問(wèn)題

當(dāng)前，制約社會(huì)組織協(xié)商民主制度化發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素就是協(xié)商渠道和平臺(tái)的限制。

1．社會(huì)組織協(xié)商渠道略顯狹窄。根據(jù)我國(guó)社會(huì)組織協(xié)商參與實(shí)際情況可知，目前已形成了一些靈活的參與方式，包括協(xié)商民意調(diào)查、聽證會(huì)、座談會(huì)、懇談會(huì)等，但隨著公共問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，社會(huì)組織協(xié)商的參與渠道略顯狹窄，需要探索和推廣新的協(xié)商形式，如論壇協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、遠(yuǎn)程協(xié)商等。例如，廣東省第一個(gè)民間智庫(kù)——南方民間智庫(kù)咨詢服務(wù)中心以網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等平臺(tái)參與協(xié)商，打造“世界華人網(wǎng)絡(luò)論壇”等互聯(lián)網(wǎng)品牌活動(dòng)，用新信息手段來(lái)回應(yīng)政務(wù)信息，為決策者提供決策參考。

2．參與其他渠道協(xié)商的機(jī)制不暢。現(xiàn)階段，政黨和政協(xié)協(xié)商已有制度化平臺(tái)，可以和立法與政府協(xié)商實(shí)行有效對(duì)接，但如何將社會(huì)組織協(xié)商與人大、政府協(xié)商進(jìn)行銜接還受到制度化程度的約束，社會(huì)組織缺乏制度化渠道將開展的公共議題協(xié)商、社會(huì)組織內(nèi)部政策性事務(wù)協(xié)商成果遞交給相關(guān)決策部門。通過(guò)人民政協(xié)參與協(xié)商是社會(huì)組織參與政治的重要途徑，而現(xiàn)實(shí)中能夠參與到人民政協(xié)會(huì)議決策事務(wù)的社會(huì)組織僅僅只是一小部分。即使能參與其中，大部分也是以企業(yè)家或其他身份，而不是以社會(huì)組織代表的身份參與。此外，社會(huì)組織也很難在政府公共決策制定協(xié)商過(guò)程中發(fā)揮作用，在公共決策中仍沒有將社會(huì)組織參與納入程序化決策規(guī)定環(huán)節(jié)，只有少部分社會(huì)組織才能擁有更多協(xié)商參與機(jī)會(huì)。

（四）制度問(wèn)題

從各地實(shí)踐看，協(xié)商民主在制度供給上的不足仍較為普遍。推進(jìn)社會(huì)組織協(xié)商民主建設(shè)，需重點(diǎn)解決日益增長(zhǎng)的協(xié)商制度需求與制度供給不足之間的矛盾。

1．相關(guān)法律制度建設(shè)滯后。雖然目前我國(guó)社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)體系日益完善，但仍然無(wú)法滿足社會(huì)組織發(fā)展需要。第一，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)組織法。黨的十八大以來(lái)，社會(huì)組織法制建設(shè)取得重大進(jìn)展，《中華人民共和國(guó)慈善法》《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》等相繼出臺(tái)，不過(guò)現(xiàn)階段很多領(lǐng)域立法依然處于空白狀態(tài)，很多法律法規(guī)相互間缺乏銜接，全面、通用、統(tǒng)一的社會(huì)組織基本法的缺乏已成為社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸。第二，社會(huì)組織協(xié)商缺乏法律依據(jù)和保障。政治協(xié)商制度作為我國(guó)基本制度的地位已得到憲法和黨內(nèi)法規(guī)正式確認(rèn)，憲法法律也明確了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位、民主黨派的參政地位以及公民的政治權(quán)利，卻沒有明確規(guī)定社會(huì)組織以何種政治資格參與民主協(xié)商[20]。在具體實(shí)踐中，社會(huì)組織協(xié)商操作流程、協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)化以及與其他協(xié)商渠道的銜接方式等均缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致許多社會(huì)組織協(xié)商效果不佳。

2．協(xié)商程序運(yùn)行機(jī)制缺乏。制度化在當(dāng)代社會(huì)普遍受到重視的一個(gè)重要原因就在于制度化結(jié)構(gòu)的剛性、程序性和可操作性使其運(yùn)行結(jié)果具有一致性、確定性和公正性，其中，程序性是制度化的延伸、補(bǔ)充和具體化，是落實(shí)制度的重要保證。哈貝馬斯認(rèn)為，程序?qū)γ裰鞯某掷m(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮著巨大作用[21]。作為民主政治的一種具體制度形式，協(xié)商民主蘊(yùn)含一個(gè)重要原則，即只有通過(guò)協(xié)商的規(guī)范程序制定的決策才具有合法性和正當(dāng)性[22]。我國(guó)協(xié)商民主當(dāng)前最薄弱的環(huán)節(jié)就是程序性制度的缺失，就社會(huì)組織協(xié)商民主而言，存在大量隨意性和零散化現(xiàn)象，沒有形成一整套規(guī)范化的程序運(yùn)行機(jī)制，例如，缺乏協(xié)商主體選擇機(jī)制，在選取參與協(xié)商的社會(huì)組織時(shí)，往往具有一定的隨意性，甚至出現(xiàn)了根據(jù)個(gè)人意愿確定協(xié)商主體的現(xiàn)象。此外，協(xié)商意見采納反饋機(jī)制也不完善，對(duì)于社會(huì)組織在協(xié)商過(guò)程中提出的合理意見和建議，缺乏一個(gè)制度化的采納反饋機(jī)制。另外，缺乏協(xié)商成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用的督查機(jī)制，協(xié)商成果轉(zhuǎn)化難度較高。

三、推進(jìn)社會(huì)組織協(xié)商民主制度化發(fā)展的有效路徑

（一）堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有效發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能

黨的十九大報(bào)告提出，要完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”[23]，其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)是重要環(huán)節(jié)。協(xié)商民主蘊(yùn)含的平等溝通以及理性協(xié)商需要國(guó)家給予制度化的安排，社會(huì)組織協(xié)商民主的探索離不開黨委、政府的重視和推動(dòng)。

1．堅(jiān)持和完善黨對(duì)社會(huì)組織協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)。作為中國(guó)的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是國(guó)家政治生活的主體，也是社會(huì)組織的核心。推進(jìn)社會(huì)組織協(xié)商民主有序發(fā)展，首先要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。第一，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。一是政治引領(lǐng)作用。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證協(xié)商民主正確發(fā)展方向，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治方向、政治原則的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定正確路線、方針、政策統(tǒng)籌全局，為社會(huì)組織協(xié)商民主的制度化提供根本方向指引。二是理論指導(dǎo)作用。黨不僅要把握正確政治方向，還要在理論上回應(yīng)社會(huì)組織協(xié)商過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況。三是制度保證作用。研究制定社會(huì)組織協(xié)商發(fā)展規(guī)劃，支持社會(huì)組織依照法律法規(guī)和章程開展協(xié)商。四是組織保障作用。發(fā)揮黨的組織體制優(yōu)勢(shì)，充分引導(dǎo)、組織更廣泛的社會(huì)組織參與協(xié)商。第二，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作。習(xí)近平總書記指出，越是情況復(fù)雜和基礎(chǔ)不扎實(shí)的地方，越要發(fā)揮黨組織的重要作用，履行黨組織的職責(zé)，保證黨組織影響力，穩(wěn)固根基，防止產(chǎn)生“木桶效應(yīng)”[24]。社會(huì)組織領(lǐng)域是現(xiàn)階段基層黨建過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，更需要加強(qiáng)黨的建設(shè)，具備組建條件的新成立社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)同步建立黨組織。同時(shí)增強(qiáng)黨組織的影響力和滲透力，在社會(huì)組織日常工作中體現(xiàn)出黨的核心價(jià)值理念、政治引領(lǐng)作用以及利益協(xié)調(diào)作用，在協(xié)商議題提煉中真正貫徹黨的決策以及工作部署。還要不斷完善社會(huì)組織黨建工作保障機(jī)制，構(gòu)建多元化資金保障機(jī)制，培養(yǎng)一批社會(huì)組織黨建人才，推動(dòng)將黨的建設(shè)寫入社會(huì)組織章程。

2．有效發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)組織協(xié)商民主的引導(dǎo)和規(guī)范功能。政府要改變傳統(tǒng)觀念，履行好職能，為社會(huì)組織發(fā)展提供支持，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織參與或組織協(xié)商活動(dòng)。第一，政府是有限的。政府要轉(zhuǎn)變思維，明確使用強(qiáng)制性公共權(quán)力的邊界，加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等行政色彩濃厚的社會(huì)組織在職能、機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)等方面去行政化。要從思想觀念上明確社會(huì)組織是民主協(xié)商的重要組成部分，在公共決策制定過(guò)程中，積極推動(dòng)社會(huì)組織參與，并認(rèn)真聽取和采納社會(huì)組織提出的可行性方案。第二，政府是有效的。政府要積極引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織協(xié)商民主向制度化方向發(fā)展，讓其協(xié)商更為理性、有序。其一，政府要提供決策有關(guān)信息，為社會(huì)組織參與協(xié)商民主創(chuàng)造良好環(huán)境與條件。其二，保障社會(huì)組織民主參與權(quán)利，不斷加大社會(huì)組織培育力度，提升社會(huì)組織協(xié)商能力。其三，為社會(huì)組織搭建各類協(xié)商平臺(tái)，暢通協(xié)商渠道。其四，積極優(yōu)化社會(huì)組織的制度環(huán)境，包括登記制度、監(jiān)管制度等。其五，提供政策支持，如稅收優(yōu)惠、人才培養(yǎng)等有關(guān)方面的政策。

（二）注重協(xié)商主體培育，提升社會(huì)組織協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力

1．塑造參與型政治文化，提升社會(huì)組織的協(xié)商意識(shí)。阿爾蒙德指出，政治文化是保持民主政體正常運(yùn)行的重要?jiǎng)恿?lái)源[25]。因?yàn)樵谶@種文化中，社會(huì)成員對(duì)政治體系和基本政治理念具有明確政治認(rèn)知，對(duì)自己作為政治體系成員基本權(quán)利、責(zé)任能作出正確評(píng)價(jià)，政治參與積極性高，政治歸屬感強(qiáng)，對(duì)民主價(jià)值認(rèn)同度較高。協(xié)商主體只有讓協(xié)商民主的價(jià)值和規(guī)范內(nèi)化為一種自覺行為模式，才會(huì)積極主動(dòng)尋求協(xié)商，為此，需要塑造新型參與型政治文化。第一，有效發(fā)揮新聞媒體等渠道的宣傳和引導(dǎo)功能。大眾傳媒使用現(xiàn)代技術(shù)，信息傳播速度快，其導(dǎo)向決定了公民的政治態(tài)度，是我們推進(jìn)政治社會(huì)化、提高公民政治參與積極性的重要渠道。我們要進(jìn)一步發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體作用，加大協(xié)商民主制度優(yōu)越性宣傳力度，介紹代表性較強(qiáng)的社會(huì)組織運(yùn)用這一制度解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的案例，讓社會(huì)組織對(duì)協(xié)商民主重要性有著深刻認(rèn)識(shí)，提升其民主協(xié)商意識(shí)。第二，增強(qiáng)協(xié)商民主理論與制度方面的教育。為提升社會(huì)組織協(xié)商意識(shí)和強(qiáng)化社會(huì)組織協(xié)商制度的認(rèn)同觀念，有必要開展有針對(duì)性的關(guān)于協(xié)商理論與制度方面的教育，增強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)協(xié)商理論和制度的價(jià)值意義、思想內(nèi)涵、發(fā)展過(guò)程等各方面內(nèi)容的認(rèn)識(shí)和理解。此外，政府還要為社會(huì)組織提供公共精神教育。公共精神蘊(yùn)含著對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注，核心目的是維持公共秩序，改善公共生活，為人類生存發(fā)展創(chuàng)造更加優(yōu)良的環(huán)境條件。社會(huì)組織只有具備公共精神，才會(huì)關(guān)注公共事務(wù)，在協(xié)商過(guò)程中才有責(zé)任感。

2．注重輔導(dǎo)培訓(xùn)和協(xié)商實(shí)踐參與，提高社會(huì)組織的協(xié)商能力。社會(huì)組織的協(xié)商能力不是與生俱來(lái)的，需要在培訓(xùn)和實(shí)踐參與中逐漸培養(yǎng)。第一，發(fā)揮專家學(xué)者智庫(kù)作用，為社會(huì)組織提供專業(yè)化培訓(xùn)。參與主體只有接受專業(yè)化培訓(xùn)，拓展理性思維，把握事物發(fā)展基本規(guī)律，掌握科學(xué)方法，才能在協(xié)商中提出高質(zhì)量建言。因此，要定期給社會(huì)組織開展關(guān)于協(xié)商民主的專項(xiàng)培訓(xùn)?？梢匝?qǐng)一些高校公共管理、行政管理、公共政策等方面的專家學(xué)者開設(shè)專題培訓(xùn)講座，有意識(shí)、有計(jì)劃地對(duì)社會(huì)組織成員進(jìn)行專業(yè)化指導(dǎo)，培訓(xùn)內(nèi)容涉及黨的方針政策、基本法律知識(shí)、協(xié)商民主知識(shí)和參與技能等。第二，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織通過(guò)參與協(xié)商實(shí)踐提升協(xié)商能力。宣傳教育對(duì)協(xié)商主體理解和認(rèn)同協(xié)商民主制度具有重要作用，但只有積極參與協(xié)商實(shí)踐才能切身體會(huì)到協(xié)商民主制度的意義，并自覺內(nèi)化為行動(dòng)指南。通過(guò)開展多種形式的協(xié)商實(shí)踐活動(dòng)，利用情景演練方式提高社會(huì)組織對(duì)制度的運(yùn)用能力，掌握諸如協(xié)商式民意調(diào)查、科學(xué)抽樣等協(xié)商技術(shù)手段的能力。

（三）創(chuàng)新協(xié)商實(shí)踐形式，搭建制度化協(xié)商平臺(tái)

1．創(chuàng)新社會(huì)組織協(xié)商的實(shí)踐形式和方法。在探索社會(huì)組織協(xié)商的形式和方法時(shí)，既可以借鑒國(guó)外已有協(xié)商方法，也可以對(duì)我國(guó)協(xié)商實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、提煉和歸納，比較有代表性的有以下幾種：（1）協(xié)商式民意調(diào)查。20世紀(jì)80年代，美國(guó)學(xué)者費(fèi)什金率先提出了協(xié)商式民意調(diào)查方法。它整合了民意調(diào)查和協(xié)商民主二者的優(yōu)點(diǎn)，通過(guò)科學(xué)抽樣，選出具有代表性的群體，并圍繞與代表群體有較大關(guān)聯(lián)的議題作理性討論，隨后聽取他們對(duì)該議題的意見。它所揭示的是，如果公眾能夠掌握充分的信息，并經(jīng)過(guò)審慎而理性的討論，他們將會(huì)如何思考。（2）愿景工作坊。20世紀(jì)90年代，丹麥科技委員會(huì)發(fā)展出這一新的公民參與方式。它主要是通過(guò)提供一個(gè)交流平臺(tái)，加強(qiáng)不同背景社會(huì)成員之間溝通合作，制定共同行動(dòng)愿景[26]。它主要關(guān)注地方議題，與人民群眾日常生活存在較大關(guān)聯(lián)，現(xiàn)實(shí)性較強(qiáng)[27]，這種方法也比較適合運(yùn)用于社會(huì)組織協(xié)商民主中。（3）決策聽證會(huì)。決策者通過(guò)召開聽證會(huì)，聽取社會(huì)各界人士的建議，有利于制定科學(xué)決策。這種方式為社會(huì)組織提供了一個(gè)很好參與平臺(tái)，比較典型的如社會(huì)組織積極參與關(guān)于“圓明園防滲工程”的聽證會(huì)。（4）協(xié)商懇談會(huì)。民主懇談起源于浙江溫嶺，誕生于教育培訓(xùn)改革過(guò)程。民主懇談的主體可以包括政府、黨委、社區(qū)和村民自治組織以及各類社會(huì)組織等，它是實(shí)現(xiàn)政府與群眾平等協(xié)商的一種有效形式。當(dāng)前要不斷完善民主懇談制度，改變傳統(tǒng)的多人圍坐在一起協(xié)商懇談的模式，不斷創(chuàng)新民主懇談的新形式。（5）網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)具有獲取信息的及時(shí)性和交流的開放性特征，社會(huì)組織應(yīng)積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)上論壇、微博、微信、專門協(xié)商網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，搭建多元化、靈活度較高的協(xié)商平臺(tái)。還可以利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段，開展遠(yuǎn)程直播協(xié)商。我國(guó)第一個(gè)由網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織自愿組成的帶有全國(guó)性質(zhì)的聯(lián)合性社會(huì)組織——中國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，就充分運(yùn)用了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。此外，各級(jí)政府部門急須建設(shè)“社會(huì)組織信息直通車”。

2．為社會(huì)組織參與其他渠道協(xié)商搭建制度化平臺(tái)。推動(dòng)社會(huì)組織更廣泛地參與協(xié)商民主，需要為其參與其他協(xié)商渠道建立制度化的平臺(tái)。第一，依托人大參與協(xié)商。人大要不斷擴(kuò)大社會(huì)組織代表規(guī)模，充分發(fā)揮社會(huì)組織參政議政功能。邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性社會(huì)組織參與立法聽證，專業(yè)性社會(huì)組織里面很多都是相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者，他們的參與可以為人大法律法規(guī)的制定提出專業(yè)性建議。第二，通過(guò)政府部門參與協(xié)商。建立公共政策的民主協(xié)商機(jī)制，形成政府決策的咨詢論證機(jī)制。政府在制定與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展以及與人民群眾利益相關(guān)等重大決策過(guò)程中，需要通過(guò)調(diào)研、聽證等多種方式認(rèn)真聽取和采納社會(huì)組織提出的合理建議，并將廣泛征求社會(huì)組織意見納入決策制定必經(jīng)流程。第三，通過(guò)人民政協(xié)參與協(xié)商。增設(shè)社會(huì)組織界別，將專業(yè)性較強(qiáng)、社會(huì)認(rèn)知度較好的社會(huì)組織納入人民政協(xié)當(dāng)中，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)組織與各個(gè)層級(jí)政協(xié)組織的緊密對(duì)接，使社會(huì)組織與常委會(huì)、主席會(huì)、專委會(huì)的工作相銜接，實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)。

（四）探索協(xié)商制度創(chuàng)新，加強(qiáng)程序機(jī)制建構(gòu)

民主制度化過(guò)程就是通過(guò)一系列制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)公民有序、理性政治參與的過(guò)程。作為一種正式的規(guī)則體系，制度具有可靠性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，可以為社會(huì)組織協(xié)商民主的有效運(yùn)行提供重要保障。

1．加強(qiáng)社會(huì)組織協(xié)商民主法律制度建設(shè)。現(xiàn)階段，加強(qiáng)社會(huì)組織協(xié)商民主建設(shè)，要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。第一，積極推進(jìn)社會(huì)組織基本法立法進(jìn)程。制定和出臺(tái)具有根本指導(dǎo)性的社會(huì)組織法，對(duì)社會(huì)組織的法律地位、主體資格、權(quán)利義務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、登記成立、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。同時(shí)要確立社會(huì)組織基本法的法律定位，注重與相關(guān)單行法的協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一、規(guī)范、權(quán)威的社會(huì)組織法律法規(guī)體系。第二，加大社會(huì)組織協(xié)商相關(guān)法律建設(shè)。協(xié)商治理要獲得合法性和持久穩(wěn)定發(fā)展，依賴于通過(guò)法治化方式將協(xié)商基本規(guī)則和流程發(fā)展為政治主體的共同意志。社會(huì)組織協(xié)商民主的制度化必須以法律法規(guī)為依據(jù)，通過(guò)法律的形式明確規(guī)定協(xié)商的主體、內(nèi)容以及程序。一是在協(xié)商內(nèi)容方面，通過(guò)法律法規(guī)的形式確定社會(huì)組織協(xié)商基本內(nèi)容，明確規(guī)定哪些事項(xiàng)決策需要社會(huì)組織參與。二是在協(xié)商主體方面，根據(jù)協(xié)商內(nèi)容確定相應(yīng)協(xié)商主體，如涉及環(huán)境保護(hù)等一些學(xué)術(shù)價(jià)值較高的議題應(yīng)以專業(yè)化程度較高、學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的學(xué)會(huì)以及智庫(kù)等社會(huì)組織為重點(diǎn)，而關(guān)于公共文化、社會(huì)保障等方面的議題，首先考慮公益慈善類社會(huì)組織。三是在協(xié)商程序方面，以規(guī)章制度的形式明確規(guī)定協(xié)商的各個(gè)階段，包括協(xié)商前的準(zhǔn)備、協(xié)商中的溝通交流以及協(xié)商后的監(jiān)督落實(shí)等。

2．推進(jìn)社會(huì)組織協(xié)商民主程序機(jī)制構(gòu)建。構(gòu)建社會(huì)組織協(xié)商民主程序機(jī)制，主要應(yīng)集中在協(xié)商議題凝練、協(xié)商人員確定、協(xié)商意見表達(dá)、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化等方面。一是協(xié)商議題遴選機(jī)制。在議題確定過(guò)程中，一方面要充分發(fā)揮黨組織與政府的作用，廣泛收集人民群眾最關(guān)心的問(wèn)題，使其成為協(xié)商議題重要來(lái)源。另一方面，建立自下而上的議題征集制度，從制度上明確社會(huì)組織在議題征集過(guò)程中的重要地位。此外，由于我國(guó)社會(huì)組織協(xié)商內(nèi)容涉及面非常寬，需要制定一套完整的議題論證程序，對(duì)于論證環(huán)節(jié)所涉及的一些技術(shù)性問(wèn)題，可以有效利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)（如調(diào)研機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)協(xié)會(huì)等）的優(yōu)勢(shì)。二是協(xié)商代表選擇機(jī)制。根據(jù)不同協(xié)商內(nèi)容，有針對(duì)性地選擇不同類型的參與代表。對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題，要著重考慮代表的專業(yè)化程度。開展公共議題協(xié)商，可以采取科學(xué)的隨機(jī)抽樣方式確定參與人員。進(jìn)行社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)協(xié)商，可以采用非隨機(jī)抽樣方法，邀請(qǐng)專家學(xué)者和利益相關(guān)方參與協(xié)商。三是協(xié)商形式選取機(jī)制。至于如何確定協(xié)商形式，需要充分考慮協(xié)商的內(nèi)容及參與協(xié)商的社會(huì)組織類型，同時(shí)還要兼顧協(xié)商場(chǎng)地等實(shí)際情況。例如，以專業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)組織為例，可考慮采取聽證會(huì)的形式。對(duì)于其他類型社會(huì)組織，可采取協(xié)商民意調(diào)查、民主懇談會(huì)這些方式。四是協(xié)商意見表達(dá)機(jī)制。在協(xié)商過(guò)程中，嚴(yán)格規(guī)定協(xié)商各方發(fā)言流程，鼓勵(lì)平等對(duì)話、溝通和協(xié)商，確保協(xié)商參與者有公平發(fā)言機(jī)會(huì)并確保協(xié)商效率。五是協(xié)商意見反饋機(jī)制。建立制度性反饋機(jī)制，對(duì)于無(wú)法采納的協(xié)商意見，要及時(shí)回復(fù)并給出充分理由。六是協(xié)商成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。黨委、政府要高度重視協(xié)商成果，并迅速轉(zhuǎn)化為具體的工作措施。不斷完善協(xié)商成果落實(shí)評(píng)價(jià)監(jiān)督制度，構(gòu)建一套評(píng)價(jià)監(jiān)督指標(biāo)體系，對(duì)重要成果落實(shí)情況及時(shí)跟蹤，逐步將落實(shí)協(xié)商意見建議納入民主評(píng)議范圍之中，對(duì)于不執(zhí)行協(xié)商結(jié)果的行為要采取一定處罰措施，將責(zé)任追究制度落到實(shí)處。