申桂萍 孫久文

(中國人民大學 應用經濟學院，北京 100872)

提要： 地方政府對區(qū)域經濟發(fā)展從多維度施加積極影響。基于已有文獻，通過分析目前地方政府在推動區(qū)域經濟發(fā)展過程中存在的問題，從制定經濟發(fā)展政策與規(guī)劃、提升營商環(huán)境建設、政府和市場關系、區(qū)域協(xié)調發(fā)展四個方面分析了地方政府對區(qū)域經濟發(fā)展的作用路徑，以鄭州大都市圈建設的實際為背景，提出應加強頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域營商環(huán)境新變革，創(chuàng)新體制機制，提升區(qū)域合作水平，強化市場型政府建設，發(fā)揮社會組織橋梁作用等具體政策建議。

地方政府作為主導區(qū)域經濟協(xié)同聯(lián)動發(fā)展的中堅力量，既是區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的推動者，也可能成為區(qū)域一體化的阻力。目前，我國區(qū)域經濟快速發(fā)展的同時，也存在很多問題，如鄭州都市圈、南京都市圈等在發(fā)展的過程中區(qū)域中心城市的集聚輻射能力還沒有達到規(guī)劃目標的要求，還存在經濟總量不高、經濟結構不合理、區(qū)域內各城市的協(xié)同性差、交通不通暢、對外開放程度不夠等問題。因此，如何發(fā)揮好地方政府在區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展中的推動作用，具有重要的實踐意義。

關于地方政府對區(qū)域經濟發(fā)展影響的研究，目前已經有學者分別從不同層面進行了研究，提出了不少建設性的結論與觀點。從行政區(qū)經濟特征看，地方政府必定可以在其法定職責的范圍內，積極對本地經濟的發(fā)展施加有利影響，從而加快推動區(qū)域經濟發(fā)展。從政府職能看，各級地方政府都需要責無旁貸地承擔對當?shù)亟洕顒舆M行管理的職能，包括對當?shù)亟洕钸M行全局性規(guī)劃、協(xié)調、服務與監(jiān)督等多個方面。顯然，地方政府依法履行這些經濟職能的優(yōu)劣，對當?shù)貐^(qū)域經濟發(fā)展水平有著直接影響，會推動或阻礙區(qū)域經濟的發(fā)展。在當前我國區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的特定形勢下，依托鄭州大都市圈的發(fā)展背景，探討如何積極發(fā)揮地方政府的作用，以更好地促進區(qū)域經濟發(fā)展，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文從制定經濟發(fā)展政策與規(guī)劃、提升營商環(huán)境建設、理順政府和市場關系、推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展四個方面分析了地方政府對區(qū)域經濟發(fā)展的作用路徑，以鄭州大都市圈建設的實踐為背景，從五個方面提出地方政府推動區(qū)域經濟發(fā)展的具體政策建議。

一、研究綜述

政府往往是通過制度供給，或是借助政府治理、政策舉措與施政行為，對區(qū)域經濟的發(fā)展產生直接或間接的影響。張可云和沈潔研究指出，我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展確實面臨著諸多現(xiàn)實問題，而政府行為則是影響區(qū)域經濟發(fā)展的主要因素之一[1]。關于地方政府和區(qū)域經濟發(fā)展之間關系的文獻主要從以下幾個角度展開。

首先，從制度的角度研究。國內外學者普遍認為，制度是影響區(qū)域經濟發(fā)展的重要因素，而制度的主要供給者顯然是各級政府部門。銀溫泉和才婉如、周黎安、趙曦和司林杰等從各自的角度出發(fā)，研究了政府的制度供給對我國區(qū)域經濟發(fā)展的影響路徑[2-4]。羅富政和羅能生的研究發(fā)現(xiàn)，在外部性的作用下地方政府行為影響著非正式制度的變化軌跡，正外部性的地方政府行為削弱非正式制度歧視，進而促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展；負外部性的地方政府行為會加劇非正式制度歧視，不利于區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展；非正式制度復雜度在短期內加劇非正式制度歧視，不利于區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展[5]。其次，從政府治理的角度研究。不少國內外學者對區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展與政府治理的關系進行了深入研究，認為協(xié)同治理是地方政府推進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的必由之路[6]。從具體政策角度看，地方政府不僅會通過宏觀政策影響區(qū)域發(fā)展，也會采取包括直接投資、財稅優(yōu)惠等手段進行調節(jié)，以影響區(qū)域要素流動、產業(yè)分布[7-9]。Hsieh和Klenow指出，中國區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實表明，地方政府通常使用行政手段對微觀經濟活動進行干預，以促進區(qū)域經濟的發(fā)展[10]。姜威和孫爍琪對我國改革開放以來區(qū)域經濟發(fā)展的歷程進行了回顧分析，發(fā)現(xiàn)政府管制政策的包容性、行政區(qū)劃調整、產業(yè)政策導向、正式制度供給對區(qū)域經濟發(fā)展有著顯著影響[11]。李祿俊探討了地方政府在區(qū)域經濟發(fā)展中的行為模式，認為地方政府是通過強化基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設、加大科技創(chuàng)新與技術進步、推進產業(yè)結構優(yōu)化升級等，來推動區(qū)域經濟加快發(fā)展[12]。

但是，當前學術界對如何更好地發(fā)揮政府作用、合理界定政府與市場邊界，以及推動區(qū)域一體化發(fā)展、加快縮小地區(qū)差距等問題，并沒有形成共識。范子英和張軍等學者強調，要弱化地方政府保護和地方政府對經濟活動的干預，同時減少中央政府轉移支付帶來的效率損失[13]；趙勇和魏后凱指出，要弱化地方政府干預，加強區(qū)域合作與分工，促進區(qū)域經濟一體化[14]。因為這種基于地方發(fā)展主義的政府干預行為，對正常的經濟地理分布及其演變產生顯著影響，導致產業(yè)集聚及其空間分布不再是純粹的市場過程，進而使得制造業(yè)和服務業(yè)協(xié)同集聚基礎上的“中心—外圍”空間結構與地區(qū)差距之間的關系變得更加復雜。而范恒山則主張通過中央政府對地方政府之間的競爭進行協(xié)調，發(fā)揮中央政府在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的作用[15]。

從以上分析可以看出，國內外學者一致認為，地方政府行為是影響區(qū)域經濟發(fā)展的重要因素，但何種政策更能促進區(qū)域經濟發(fā)展，政策如何落實還存在研究空缺。本文從這個角度出發(fā)，基于目前地方政府在推動區(qū)域經濟發(fā)展過程中存在的問題，將促進區(qū)域經濟發(fā)展的制度供給進一步具體化，從規(guī)劃引領、營商環(huán)境支撐和非經濟因素三個角度深入探討促進區(qū)域經濟發(fā)展的實施路徑。

二、地方政府推動區(qū)域經濟發(fā)展過程中存在的問題

目前，我國區(qū)域經濟是以行政區(qū)為運行基礎的，地方政府從多個方面對區(qū)域經濟產生影響，是推動區(qū)域經濟發(fā)展的關鍵性因素。地方政府的區(qū)域治理結構和治理水平與區(qū)域經濟存在密切聯(lián)系，尤其是非經濟因素的行政區(qū)域競爭和碎片化問題，是制約區(qū)域經濟發(fā)展的重要因素。雖然隨著改革的不斷深化，地方政府在區(qū)域經濟發(fā)展中的行為也逐步得到規(guī)范，但是目前地方政府在推動區(qū)域經濟發(fā)展的過程中存在種種問題。

(一)地方政府資源配置失衡阻礙市場的自由發(fā)展

市場和政府是經濟運行過程中資源配置的兩種方式，協(xié)調好政府和市場的關系，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的必要方式。地方政府在進行資源調配時，往往會過多地介入資源配置，從而不利于營造公平的市場環(huán)境，降低企業(yè)在經濟運行中的主觀能動性。從實際調研中發(fā)現(xiàn)，地方政府在資源分配時，會更注重國有企業(yè)、外資企業(yè)、大企業(yè)，而忽視民營企業(yè)、內資企業(yè)和中小企業(yè)。同時，由于政府過多地干預資源配置，市場不能充分發(fā)揮作用，會導致企業(yè)過多地關注政府行為，而忽視自身經營能力的提升。同時，地方政府在資源配置職能發(fā)揮的過程中出現(xiàn)了資源配置手段行政化、資源配置結構失衡、資源配置目標供給導向等問題，政府行政權運用過多，造成了資源配置的不合理，市場機制的競爭作用難以完全實現(xiàn)。

(二)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實施效果欠佳

地方政府制定的區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃中關于產業(yè)布局、資源配置、市場培育和軟環(huán)境配套建設方面的內容不完善，操作性不強。在制定產業(yè)政策時往往采用行政手段，不夠重視市場經濟規(guī)律，受到非市場因素的干擾比較多，出現(xiàn)偏離區(qū)域經濟發(fā)展實際需求、重復建設與區(qū)域間的產業(yè)同構化問題，進一步阻礙了區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。如中西部地區(qū)在借鑒東部沿海地區(qū)發(fā)展經驗時容易照抄照搬，忽略了所制定的規(guī)劃是否與本地區(qū)的實際經濟發(fā)展水平相適應。同時，存在只注重數(shù)量的粗放型增長，而忽視發(fā)展質量的提高。在實施的過程中，地方政府不能及時根據(jù)新的國際環(huán)境變化、新的環(huán)境規(guī)制等調整區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃，致使規(guī)劃與當?shù)貙嶋H脫節(jié)。另外，這些政策受地方政府時任領導的影響較大，政策的穩(wěn)定性和有效性有待提升。

(三)營商環(huán)境有待改善

區(qū)域營商環(huán)境是影響區(qū)域經濟發(fā)展的背景因素，其質量優(yōu)劣直接關系區(qū)域經濟能否健康發(fā)展。目前，地方政府對區(qū)際要素流動和商品貿易的不合理行政性干預比較嚴重，區(qū)際貿易受地方保護主義的影響較大，如地方政府不合理地運用行政、經濟甚至法律手段，限制外地產品流入本地市場，或者限制資源商品、初級產品流出本地市場，等等。再如，有些地方政府制定出優(yōu)惠政策招商引資，對于區(qū)域經濟的發(fā)展將發(fā)揮一定的積極作用，但是，這也產生了很多不良后果，如資金的到位率低等，阻礙了區(qū)域經濟的健康發(fā)展。在發(fā)展過程中，各個城市之間存在“行政區(qū)經濟”現(xiàn)象，各自的功能定位不甚明確，要素流動不暢通導致電信、金融、交通等同城化程度低，阻礙了中心城市引領輻射作用的發(fā)揮，進而影響了區(qū)域一體化的協(xié)調融合發(fā)展。

(四)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展推進困難

非經濟因素成為區(qū)域經濟發(fā)展的瓶頸。區(qū)域內部碎片化程度高是阻礙區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的重要因素。所謂行政區(qū)域內部的碎片化程度，指的是行政區(qū)域內部各下屬次級行政區(qū)域彼此之間的分裂不合作程度，包括行政事務上的分裂不合作與經濟事務上的分裂不合作。目前看，在特定區(qū)域中，所屬次級行政區(qū)域各自為政，上一級行政區(qū)域政策難以逐級向下落實的情形并不少見，區(qū)域難以形成發(fā)展合力，產業(yè)布局難以在區(qū)域內靈活優(yōu)化調整，區(qū)域內要素不能市場化自由流動，往往無法通過分工協(xié)作與產業(yè)聚集打造區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)，提升區(qū)域產業(yè)競爭力，加快推動區(qū)域經濟發(fā)展。

三、地方政府推動區(qū)域經濟發(fā)展的作用路徑

(一)地方政府規(guī)劃對區(qū)域經濟發(fā)展的引領作用

地方政府的政策對區(qū)域經濟會產生顯著影響，但無論是政策的制定還是政策的實施，都需要地方政府制訂與經濟發(fā)展相關的中長期規(guī)劃，為區(qū)域經濟發(fā)展或特定產業(yè)發(fā)展指明方向。貫徹落實好區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，區(qū)域規(guī)劃是解決我國區(qū)域發(fā)展問題的關鍵策略。通常來說，地方政府的區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃包括本地國民經濟與社會發(fā)展的五年規(guī)劃，重點產業(yè)或戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃，特定戰(zhàn)略實施規(guī)劃，特殊經濟帶、經濟區(qū)、園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，城市空間戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等。這些規(guī)劃的制定與實施，必然對規(guī)劃所覆蓋地區(qū)的產業(yè)選擇產生重大直接影響，會促進或阻礙特定產業(yè)的發(fā)展。區(qū)域農業(yè)發(fā)展規(guī)劃對區(qū)域內現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展有促進作用，經濟帶規(guī)劃為文化產業(yè)等發(fā)展提供了廣闊空間，有助于形成完整的文化產業(yè)鏈，并促進文化產業(yè)結構的優(yōu)化升級。各級地方政府會根據(jù)本區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢，結合國際國內的發(fā)展背景，在不同時期出臺相關規(guī)劃，引領區(qū)域內經濟社會發(fā)展。

(二)區(qū)域營商環(huán)境建設對區(qū)域經濟發(fā)展的支撐作用

地方政府通過構建政策體系，培育良好的營商環(huán)境，包括政治環(huán)境、經濟環(huán)境、社會文化環(huán)境等，從而影響市場主體的行為，是影響區(qū)域經濟發(fā)展的背景因素。區(qū)域營商環(huán)境的優(yōu)劣，一方面，直接決定著該區(qū)域對投資的吸引力，影響著新增投資的進入和存量投資的轉移；另一方面，也對區(qū)域內企業(yè)經營行為、發(fā)展活力與財務績效有著直接影響。打造良好的營商環(huán)境，不僅是區(qū)域經濟實力的重要體現(xiàn)，也是提高綜合競爭力的重要方式。營商環(huán)境的塑造需要相關多方力量的共同建設與維護，但地方政府是推動區(qū)域營商環(huán)境建設的關鍵力量。營商環(huán)境的非排他性、非競爭性、社會需求性以及多元性和復雜性等特征，決定了政府必須在營商環(huán)境建設中負首要和主導責任。事實上，為增強本地投資吸引力，各地政府部門都在紛紛采取行動，力求為投資者打造一個優(yōu)良的區(qū)域營商環(huán)境。地方政府通過在多個部門、多個層面轉變政府職能，創(chuàng)新推動區(qū)域經濟發(fā)展的政策體系，為區(qū)域經濟發(fā)展提供良好的發(fā)展背景，具體表現(xiàn)在如下四個方面。

首先，優(yōu)良的區(qū)域營商環(huán)境是培育與激發(fā)企業(yè)家精神的關鍵所在。營商環(huán)境影響企業(yè)家的經濟活動時長以及在經濟活動中用于生產性的日常經營管理與非生產性對外公關招待等方面的時間分配[16]。塑造良好的社會環(huán)境并建立健全針對企業(yè)家的相關機制有助于加強企業(yè)家精神培育[17-18]。企業(yè)是市場的主體，而企業(yè)家則是企業(yè)的統(tǒng)帥和靈魂。習近平總書記曾強調，市場活力來自人，特別是來自企業(yè)家，具體表現(xiàn)為企業(yè)家精神。企業(yè)家精神是企業(yè)成長的原動力，也是當今社會一種至為稀缺的資源和最根本的競爭力。也就是說，一個區(qū)域的企業(yè)家精神水平越高，對激發(fā)與弘揚企業(yè)家精神越重視，企業(yè)家作用發(fā)揮得越充分，區(qū)域經濟的發(fā)展活力也就越強勁。而地方政府培育與激發(fā)本地企業(yè)家精神的關鍵，則在于營造一個有利于企業(yè)家健康成長的環(huán)境，即區(qū)域營商環(huán)境。為此，地方政府需要加強企業(yè)家權益保護的地方立法與執(zhí)法，確保企業(yè)家財產與人身安全，確保企業(yè)家利益不受非法侵害；應努力構建既“清”又“親”的政商關系，積極為企業(yè)家排憂解難，提供企業(yè)持續(xù)發(fā)展所需的服務，確保“門好進、臉好看、事好辦”。

其次，區(qū)域營商環(huán)境的變化趨勢是影響資本流動的重要力量。資本具有逐利的天性，在市場化環(huán)境下，必然跟隨區(qū)域預期盈利水平的變化自發(fā)流動。而區(qū)域投資盈利水平的預期值顯然與區(qū)域營商環(huán)境的變化有著密切聯(lián)系。如果一個區(qū)域的營商環(huán)境日益惡化，區(qū)域內企業(yè)的經營必然受到掣肘，企業(yè)可能會陷入經營活動運行不暢、企業(yè)合法利益不時遭受非法侵害等困境，這無疑將直接弱化企業(yè)盈利能力，降低即期盈利水平，惡化未來盈利預期。面對這一變化，一方面區(qū)域內現(xiàn)有企業(yè)的投資存量將會被迫收縮或是向其他區(qū)域轉移；另一方面，外部潛在投資者也會因為對投資安全性的擔憂而拒絕對該區(qū)域進行投資，新增的投資將十分有限。相反，地方政府如果推出一系列改革舉措，致力于改善區(qū)域營商環(huán)境，如減稅降費、深化“放管服”改革、構建公平競爭秩序等，則可實質性降低區(qū)域內企業(yè)運營成本，提高企業(yè)盈利水平，改善未來投資預期，從而對潛在投資者形成有力吸引，拉動新增投資持續(xù)進入。也就是說，區(qū)域營商環(huán)境的好壞直接影響資本的流入流出。區(qū)域營商環(huán)境惡化，則意味著存量資本將逐步流出，區(qū)域經濟活力將日漸衰落，區(qū)域經濟增速將持續(xù)下降；反之則區(qū)域投資增加，經濟活力提升。此外，還需重視區(qū)域營商環(huán)境的相對變化趨勢。一個區(qū)域的相鄰區(qū)域營商環(huán)境發(fā)生明顯改進，該區(qū)域將在營商環(huán)境競爭中處于劣勢，區(qū)域資本同樣會呈凈流出態(tài)勢，東北地區(qū)就是這方面的一個典型案例。改革開放以來，東北地區(qū)的營商環(huán)境與改革開放初期相比確實發(fā)生了較大改善，但與東部沿海地區(qū)相比，其區(qū)域營商環(huán)境的改善程度明顯落后，甚至跟不上中西部地區(qū)營商環(huán)境改善的步伐。也正是因為如此，東北地區(qū)絕大多數(shù)年份都是資本流出，其經濟發(fā)展質量的相對落后就在所難免。魏淑艷和孫峰就曾指出，地方政府必須以建設開放競爭、法治化、投資便利、服務完善、公平健康的投資營商環(huán)境為目標，方能系統(tǒng)性破解東北地區(qū)投資困局[19]。

再次，區(qū)域營商環(huán)境是左右創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的核心因素。盧萬青和陳萬靈指出，營商環(huán)境具有技術促進效應，改善營商環(huán)境可以促進企業(yè)技術創(chuàng)新[20]。張美莎等發(fā)現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境有助于提高中小企業(yè)的技術創(chuàng)新水平[21]。區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度在很大程度上反映了區(qū)域經濟發(fā)展活力與潛力。區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍越濃厚，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)越活越，區(qū)域經濟發(fā)展的活力與后勁也就越強。北京、上海、深圳等地是我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動開展最為活躍的地區(qū)，同樣也是經濟最為發(fā)達的城市；而東北創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度的持續(xù)下降，也導致了區(qū)域經濟發(fā)展水平的落后。左右區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的核心因素無疑就是區(qū)域營商環(huán)境的好壞。對知識產權的保護程度會突出影響企業(yè)創(chuàng)新決策；企業(yè)開辦手續(xù)的繁簡、時間的長短、成本的高低，都對新創(chuàng)企業(yè)的設立具有直接影響。

最后，區(qū)域營商環(huán)境對企業(yè)經營行為與財務績效存在直接影響。企業(yè)日常經營活動中的各個決策都不可避免地要考慮環(huán)境因素的影響。優(yōu)良的區(qū)域營商環(huán)境有助于形成公平競爭的規(guī)范市場秩序，推動企業(yè)守法誠信經營，有助于降低區(qū)域內制度性交易成本，增厚企業(yè)盈利，提升企業(yè)發(fā)展活力與潛力，進而強化區(qū)域經濟發(fā)展的正向循環(huán)機制。而環(huán)境因素中的不合理規(guī)章制度，以及對非市場行為的容忍，則會扭曲企業(yè)行為，在降低企業(yè)盈利水平的同時，加大企業(yè)經營風險，增加區(qū)域經濟發(fā)展的不確定性。區(qū)域營商環(huán)境不佳可能引致的企業(yè)經營行為扭曲主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是稅費負擔明顯高于周邊區(qū)域，導致企業(yè)想方設法轉移收入，或是尋找征管漏洞盡量少繳稅費；二是區(qū)域腐敗高發(fā)且查處不力，導致企業(yè)主動行賄謀求不當利益，或是減弱企業(yè)運營活動可能遭遇的阻力；三是在區(qū)域市場存在保護機制，而且對企業(yè)行為監(jiān)管不力的情況下，域內企業(yè)可能會謀求以協(xié)議或默契方式瓜分市場并獲取超額利潤；四是可能會導致企業(yè)經營行為的短期化，試圖以不正當方式賺快錢。這些扭曲的經營行為顯然不以企業(yè)長期持續(xù)發(fā)展為目的，無助于區(qū)域經濟的持續(xù)發(fā)展。

(三)政府和市場協(xié)調配置資源推動區(qū)域經濟發(fā)展

改革開放以來，我國由計劃經濟時代過渡到市場經濟時代，在這個過程中，政府在資源配置中發(fā)揮著重要作用，主要原因在于：一是歷史原因造成我國長期以來存在物資短缺和供不應求的問題，相當長一段時間內，經濟發(fā)展主要是解決此問題，實現(xiàn)數(shù)量增長，滿足市場上長期存在的需求不足的問題；二是我國早期的技術主要來自國外已經被市場、消費者接受的成熟技術，創(chuàng)新性較低；三是前期城市建設和基礎設施投資主要依靠學習和吸收國外先進經驗，甚至直接模仿發(fā)達國家現(xiàn)成的樣板。

現(xiàn)階段，我國經濟發(fā)生了翻天覆地的變化，經濟增長由高速增長階段過渡到高質量發(fā)展階段，前面提到的經濟發(fā)展背景也發(fā)生了變化。首先，供不應求的現(xiàn)象轉化為產能過剩，數(shù)量擴張階段結束，而化解過剩產能緊靠政府調節(jié)資源配置已無法解決，需要市場機制進行兼并重組、優(yōu)勝劣汰；其次，依靠對國外技術的吸收和消化已不能驅動我國經濟發(fā)展，需要技術創(chuàng)新，通過新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新模式來驅動經濟發(fā)展；最后，隨著經濟發(fā)展和人民生活水平的提升，政府職能已由推動經濟發(fā)展轉變?yōu)樘峁┕卜?。因此，地方政府要轉變職能，發(fā)揮市場對資源的調節(jié)作用，提升企業(yè)的主觀能動性，政府和市場協(xié)調配置資源，推動區(qū)域經濟發(fā)展。

(四)行政區(qū)域合作為區(qū)域經濟發(fā)展營造良好氛圍

行政區(qū)域之間的合作水平影響區(qū)域經濟合作水平。我國有32個省(區(qū)、市，含臺灣地區(qū))和港澳兩個特別行政區(qū)；內地31省(區(qū)市)共有334個地級行政區(qū)，其中地級市有295個、自治州30個、地區(qū)6個、盟3個。中華人民共和國成立后的很長一段時間，受計劃經濟體制影響，我國區(qū)域經濟活動嚴格受到行政區(qū)域劃分的限制，經濟活動的邊界往往局限于行政區(qū)域邊界。改革開放以來，隨著市場化改革的推進，跨行政區(qū)域的經濟活動有所增加，但真正的要素自由流動的市場化體制尚未建立起來，行政區(qū)域邊界依然對企業(yè)經濟活動有著很強的約束力；區(qū)域經濟合作的程度明顯受制于行政區(qū)域之間的合作水平。鄰近不同區(qū)域的重復投資、同質化發(fā)展問題難以根除，區(qū)域協(xié)同發(fā)展推進困難。京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展盡管已經上升為國家戰(zhàn)略，三地之間也達成了協(xié)同發(fā)展的共識，采取了一些有利于促進協(xié)同發(fā)展的舉措，但至今三地協(xié)同發(fā)展的效果并不理想。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面成效最佳的，顯然是長三角區(qū)域，這在很大程度上得益于其更為緊密的行政區(qū)域之間的合作關系。長三角區(qū)域的合作起源于1992年建立的長三角15個城市經濟協(xié)作主任聯(lián)席會議制度，1997年升格為長三角城市經濟協(xié)調會。進入21世紀之后，長三角區(qū)域合作逐漸升級。2001年，滬、蘇、浙三省市發(fā)起成立了由常務副省(市)長參加的“滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談會”制度，長三角區(qū)域合作進入著眼于建立長期性、戰(zhàn)略性、整體性區(qū)域合作框架的新階段。2004年，滬蘇浙三省市主要領導座談會制度啟動，長三角區(qū)域合作最終納入地區(qū)最高決策層的視野。2008年起，長三角區(qū)域在政府層面構建了決策層、協(xié)調層和執(zhí)行層“三級運作”區(qū)域合作機制，確立了“主要領導座談會明確任務方向、聯(lián)席會議協(xié)調推進、聯(lián)席會議辦公室和重點專題組具體落實”的機制框架。2018年1月，蘇浙皖滬聯(lián)合成立長三角區(qū)域合作辦公室，統(tǒng)一負責研究擬訂長三角協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調推進區(qū)域合作中的重要事項和重大項目，行政區(qū)域合作進一步加強，區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展程度進一步提高；12月，長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，著力落實新發(fā)展理念。

行政區(qū)域內部碎片化程度影響產業(yè)聚集與分工合作。根據(jù)我國行政區(qū)域劃分方法，每一個省級行政區(qū)域又被分割成多個地級行政區(qū)域，往下依次是縣級行政區(qū)域、鄉(xiāng)級行政區(qū)域和村組。所以，在每一個大的行政區(qū)域內，往往還包括諸多更小級別的行政區(qū)域。這是產生區(qū)域內部碎片化的原因所在。為解決區(qū)域內部碎片化問題，必須著力推進區(qū)域內部次級行政區(qū)域去邊界化。一是減少行政區(qū)域劃分層級，同時適當合并行政區(qū)域，使得資源可以在更大范圍內統(tǒng)一調度配置；二是弱化行政區(qū)域有形邊界在經濟活動領域的影響，實現(xiàn)區(qū)域內次級區(qū)域經濟發(fā)展一體化。在實踐中，為優(yōu)化資源配置、促進區(qū)域經濟發(fā)展而進行的行政區(qū)域合并案例時有發(fā)生，如北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并，宣武區(qū)和西城區(qū)合并，組建了新的東城區(qū)和西城區(qū)；天津市將塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)合并設立濱海新區(qū)。1988年，東莞升格為地級市時曾經擬設立莞城區(qū)，但最終考慮到人為提升區(qū)域碎片化程度不利于東莞市改革發(fā)展，設區(qū)計劃被取消。鄭州市的行政區(qū)劃也經歷過多次不同層面的調整，為加快國家級中心城市建設，促進大都市圈經濟社會發(fā)展，關于行政區(qū)劃調整的研究與規(guī)劃一直在持續(xù)推進。

四、地方政府推動區(qū)域經濟發(fā)展的政策建議

(一)加強頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃

地方政府可以借助制訂區(qū)域經濟或產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實施特定產業(yè)發(fā)展政策，有選擇地推動特定產業(yè)發(fā)展或退出，以打造區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)，或是推動產業(yè)結構優(yōu)化調整。如果沒有一個頂層設計的整體規(guī)劃，很難實現(xiàn)區(qū)域經濟的整合協(xié)同發(fā)展，區(qū)域之間的分工合作也不可能順利實現(xiàn)。例如，長三角一體化發(fā)展過程中，設立大都市圈區(qū)域合作辦公室，專門負責區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調和產業(yè)分工合作的優(yōu)化調整，引領帶動區(qū)域內各地向具有國際影響力的國家級城市群邁進。再如，河南省發(fā)展和改革委于2018年組織編制了《鄭州大都市區(qū)空間規(guī)劃(2018—2035年)》，2019年規(guī)劃落地實施，鄭州與周邊毗鄰城市將加快融合發(fā)展；在產業(yè)方面，將以跨區(qū)域交通廊道和產業(yè)園區(qū)規(guī)劃布局為重點，加快實施鄭開雙創(chuàng)走廊、開港、許港等重點產業(yè)帶建設工程，構建引導大都市區(qū)空間布局優(yōu)化和產業(yè)協(xié)同發(fā)展的主骨架，相關產業(yè)帶、產業(yè)園區(qū)與產業(yè)無疑將獲得快速發(fā)展。在大都市圈框架下，外圍城市與核心城市的分工協(xié)同尤為重要。新鄉(xiāng)市的產業(yè)規(guī)劃主要是在動力電池與新能源汽車、生命科學和生物技術、綠色纖維、新型材料、大數(shù)據(jù)、機器人、3D打印等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，并配合鄭州的新能源整車產業(yè)，發(fā)展新能源電池產業(yè)，與之形成產業(yè)的空間分工。

(二)實現(xiàn)區(qū)域營商環(huán)境新變革

地方政府可以積極推進區(qū)域營商環(huán)境建設，努力優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境，充分激發(fā)與弘揚企業(yè)家精神，加大對投資的吸引力，增強區(qū)域內企業(yè)發(fā)展活力與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度，提升企業(yè)盈利水平與規(guī)范市場秩序，從而推動區(qū)域經濟持續(xù)快速發(fā)展。將優(yōu)化營商環(huán)境作為基礎性工程，努力打造“國際接軌、國內領先、區(qū)域一流”的營商環(huán)境。鄭州市出臺了《關于加快建設國際化、法治化、便利化營商環(huán)境的意見》，市商務局印發(fā)了《加快建設國際化、法治化、便利化營商環(huán)境工作實施方案》，建立健全了國際化、法治化、便利化營商環(huán)境聯(lián)席會議機制，引入了營商環(huán)境第三方評價服務，召開了國際化、法治化、便利化營商環(huán)境建設全市動員大會。近年來，鄭州市營商環(huán)境建設取得突出成就，已經成為中原地區(qū)營商環(huán)境建設的新高地，在鄭州大都市圈中居于領先地位。而且，在繼續(xù)推進鄭州市國際化、法治化、便利化營商環(huán)境建設的同時，應力促開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌同步推進營商環(huán)境建設，確保這些地區(qū)的營商環(huán)境總體水平與鄭州市保持同步提升。一方面，產業(yè)發(fā)展需要區(qū)域之間的密切合作，相鄰區(qū)域營商環(huán)境的巨大差異，顯然不利于產業(yè)環(huán)節(jié)的分工布局；另一方面，營商環(huán)境的部分要素往往包含著對相鄰區(qū)域的整體評價(如交通設施、產業(yè)配套體系)，如果在大都市圈內其他區(qū)域存在交通設施、產業(yè)配套體系的突出短板，顯然不利于營商環(huán)境評價的提升。

(三)創(chuàng)新體制機制，提升區(qū)域合作水平

地方政府還可以通過加強區(qū)域間合作、降低區(qū)域內部碎片化程度來推進區(qū)域間或區(qū)域內經濟的一體化發(fā)展。破解行政區(qū)域間競爭和碎片化問題的有效方式是建立大都市圈，都市圈是打破省域經濟區(qū)和市域經濟區(qū)的一種新的產業(yè)—人口經濟空間形式，保證了人口的流動性與產業(yè)再布局的制度基礎，使其突出優(yōu)勢，深化分工合作，融合發(fā)展，避免產業(yè)雷同。地方政府應梳理并重點發(fā)展本地具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，而且在該過程中要統(tǒng)籌考慮區(qū)域內產業(yè)配套能力，力爭通過區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)基于產業(yè)鏈的企業(yè)聚集。要盡量避免產業(yè)的雷同發(fā)展，減少產業(yè)重復投資，提高區(qū)域內要素的有效配置，以使區(qū)域經濟獲得高質量發(fā)展。

(四)建設強化市場型地方政府

我國已進入高質量發(fā)展階段，要發(fā)揮市場在經濟發(fā)展中的引領作用，就必須強化市場型政府。建設市場型政府首先要加強法治，構建完整的法律體系和規(guī)章制度，嚴格依法執(zhí)政，約束公權力的運用，保證地方政府行為的可預見性，從而提高政府的運作效率；其次，建設市場型政府要建立小政府，樹立政府行為的有限性意識，政府可為經濟運行提供制度約束，通過法律體系來推動制度的實施和執(zhí)行，但不能隨意干預市場行為。尤其是我國地方政府，長期以來在資源分配、調節(jié)競爭、生產運作等經濟運行過程中干預太多，形成了“看得見的手”，地方政府應跳出這種全能角色，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，政府要對市場進行有效的監(jiān)督和規(guī)范，通過經濟手段和法律約束來彌補市場失靈的缺陷，充分激活市場活力，發(fā)揮市場主體的主觀能動性，讓資源高效地發(fā)揮作用。

(五)發(fā)揮社會組織在政府和市場之間的橋梁作用

要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、產業(yè)合作社等社會組織在資源配置中的橋梁作用。社會組織處于政府和市場的中間地帶，一方面可通過制定各種規(guī)章制度來規(guī)范市場秩序，另一方面可為企業(yè)或行業(yè)提供社會服務，彌補政府公共服務的不足，暢通政府和市場的渠道，促進資源的合理流動，提升經濟運行效率。政府要重視社會組織的橋梁作用，建立合理的規(guī)章制度，暢通政府與社會組織、社會組織之間、社會組織與各市場主體之間的聯(lián)系，構建高效的資源分配制度，促進經濟增長。