周慶智

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

提要： 當(dāng)前鄉(xiāng)村治理有兩個(gè)結(jié)構(gòu)性變化：一個(gè)是國(guó)家權(quán)力全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)；一個(gè)是以基層黨組織為核心重組鄉(xiāng)村權(quán)威關(guān)系。這兩個(gè)變化的實(shí)質(zhì)指向是重構(gòu)社會(huì)。從國(guó)家視角看，這種變化揭示的是鄉(xiāng)村社會(huì)(重新)被納入國(guó)家權(quán)力管制體系當(dāng)中；從社會(huì)視角看，這種變化是(重新)確立執(zhí)政黨在基層政治領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及在基層社會(huì)領(lǐng)域的組織核心作用。在個(gè)體化、利益分化和結(jié)構(gòu)多元的鄉(xiāng)村公共關(guān)系下，國(guó)家(黨政)權(quán)力面對(duì)的中心問題是，如何建構(gòu)在鄉(xiāng)村的權(quán)威基礎(chǔ)和平衡與多元主體的張力，并如何在鄉(xiāng)村社會(huì)重塑一種與“國(guó)家與社會(huì)一體化”不同的新的秩序原則和秩序關(guān)系。

21世紀(jì)以來，國(guó)家(黨政)中心體制全面調(diào)整在農(nóng)村社會(huì)的制度性權(quán)力關(guān)系，一方面，公共組織(縣鄉(xiāng)政權(quán))以權(quán)力集中和(資源)項(xiàng)目制形式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社區(qū)；另一方面，鄉(xiāng)村黨政統(tǒng)合體系重組村莊權(quán)威結(jié)構(gòu)并通過“行政化”方式把大多數(shù)個(gè)體和群體整合進(jìn)不同的組織體系當(dāng)中。從根本上講，這是一種“重構(gòu)社會(huì)”或“規(guī)劃的社會(huì)變遷”(planned social change)的努力，總體特征是以政治整合替代社會(huì)整合，表現(xiàn)為從政治權(quán)力的總體性支配到行政權(quán)力的技術(shù)性治理的邏輯展開形式。那么，如何從國(guó)家的視角或社會(huì)的視角來看待這種“新的”全能型治理或治理轉(zhuǎn)型，并且這種包辦社會(huì)式治理如何應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)分化的、異質(zhì)化和多元化的基礎(chǔ)性/結(jié)構(gòu)性關(guān)系，這是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和理論界以及公共決策部門需要做出回應(yīng)的中心問題，因?yàn)樗P(guān)系到鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序形態(tài)與未來發(fā)展方向。

一、基層權(quán)威變革與鄉(xiāng)村權(quán)利關(guān)系變化

這里所說的基層權(quán)威變革，是指改革開放后基層權(quán)威結(jié)構(gòu)的變化及其與改革開放前基層權(quán)威結(jié)構(gòu)的不同。改革開放前的中國(guó)鄉(xiāng)村，實(shí)行人民公社體制，鄉(xiāng)村社會(huì)成員被納入國(guó)家權(quán)力支配體系當(dāng)中。人民公社經(jīng)由村社組織——民兵、黨支部、大隊(duì)、小隊(duì)、農(nóng)會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等各種正式的和非正式的關(guān)系聯(lián)系起來，這些組織均非村莊內(nèi)部自發(fā)形成，而是由國(guó)家嵌入的，以保證對(duì)村莊的控制，在國(guó)家和社會(huì)之間缺少明晰的組織邊界①。農(nóng)民在新的公共體制中獲得相應(yīng)的公共資格和成員身份，國(guó)家將強(qiáng)制性的行政權(quán)力和交換性的財(cái)產(chǎn)權(quán)力集于一身，通過資源分配和權(quán)力授予，擁有了直接控制公社組織的權(quán)力，農(nóng)民與國(guó)家正式制度建立起結(jié)構(gòu)性關(guān)系。國(guó)家權(quán)力通過對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)政治及其他一切領(lǐng)域的控制，極大地強(qiáng)化了國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力。

對(duì)上述政社合一體制所具有的國(guó)家與社會(huì)一體化特性，學(xué)術(shù)界主要從國(guó)家宏觀制度的背景下來立論和分析，并且主要是從國(guó)家的視角來展開的敘事形式。至于對(duì)改革開放后鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu)的變化②，除了一貫的國(guó)家視角以外，也有了社會(huì)視角的進(jìn)入，但基本上都是集中在“村民自治”或社會(huì)自治方面的討論上③。事實(shí)上，之所以有了社會(huì)的視角，也主要是因?yàn)楦母镩_放后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度改革導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)的新變化，這些新變化可以概括為如下方面：第一，國(guó)家改變了對(duì)基層社會(huì)的管理和控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權(quán)力從村社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。第二，鄉(xiāng)村社會(huì)組織形式發(fā)生了改變，之前是國(guó)家與社會(huì)高度一體化的人民公社組織形式，改變?yōu)榇迕褡灾谓M織形式。后者是與集體土地產(chǎn)權(quán)相連的成員身份共同體，其自治首先體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)意義上。第三，國(guó)家權(quán)力的退出和村組制度性權(quán)力的弱化。與之前高度組織化的社會(huì)不同，現(xiàn)在的基層社會(huì)治理是一個(gè)國(guó)家直接面對(duì)個(gè)體民眾的官-民(干群)結(jié)構(gòu)關(guān)系。

從國(guó)家的視角看，變化主要局限于國(guó)家主導(dǎo)/控制社會(huì)的方式和形式上，一方面，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作過程引入了基層社會(huì)規(guī)則或地方性知識(shí)，展現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)[1]。另一方面，國(guó)家權(quán)力將村民自治組織作為控制和影響基層社會(huì)秩序的新的組織形式。換言之，至少在改革開放前期或21世紀(jì)之前，國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)改變了過去的主導(dǎo)/控制和動(dòng)員方式和形式，從由國(guó)家力量構(gòu)建起來的基層社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)家的規(guī)范性權(quán)力為主與以鄉(xiāng)村社會(huì)的(村民自治)非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會(huì)規(guī)范(習(xí)俗/慣例、村規(guī)民約等)為輔的秩序形態(tài)和組織化形式。

從社會(huì)的視角看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革帶來了鄉(xiāng)村社會(huì)組織和結(jié)構(gòu)分化，改變了鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，以及機(jī)會(huì)、權(quán)益和資源的(有限)開放，改變了鄉(xiāng)村權(quán)利關(guān)系。從鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的變化上看：第一，鄉(xiāng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。改革開放后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理形似于傳統(tǒng)的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[2]，基層政權(quán)組織收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，農(nóng)村實(shí)行自治，舊的利益組織化架構(gòu)即人民公社廢止，代之以新的利益組織化架構(gòu)即村民自治組織。村民自治組織是一個(gè)與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村村民的“成員身份自治”共同體，由于它本身具有的封閉性特性，不可能將基層所有民眾甚至包括村民的利益納入權(quán)利分配的體系當(dāng)中[3]。第二，鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)系方式發(fā)生了變化。城鄉(xiāng)之間財(cái)產(chǎn)、資本和人力資源的流動(dòng)，給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來了有限的開放，傳統(tǒng)的社會(huì)聯(lián)系方式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，一方面，過去聯(lián)結(jié)農(nóng)民權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)這些因素的紐帶，比如村社(大隊(duì))、家庭，宗族，正在發(fā)生一個(gè)從身份關(guān)系到契約關(guān)系的變化。在社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，與過去的身份關(guān)系不同，人際關(guān)系的倫理化、個(gè)體化、契約化，構(gòu)成了鄉(xiāng)村生活各種社會(huì)關(guān)系中的基本形式。另一方面，市場(chǎng)上的結(jié)社關(guān)系也逐漸發(fā)展起來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中構(gòu)成社會(huì)基本聯(lián)系的是充滿選擇和變易的契約關(guān)系。第三，農(nóng)村公共生活領(lǐng)域的關(guān)系趨向傳統(tǒng)的倫理化、家庭化和私人化。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，人們通常以血緣為紐帶，世代比鄰而居，家族或村莊共同體等這些初級(jí)社會(huì)組織支持著人們的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。盡管鄉(xiāng)村社會(huì)有了自治空間和秩序，但它又產(chǎn)生不了現(xiàn)代意義上的社會(huì)自治形式，所以，這種傳統(tǒng)形式容易引出或已經(jīng)出現(xiàn)兩種熟悉的鄉(xiāng)村治理形式：一個(gè)是鄉(xiāng)村社會(huì)越來越呈現(xiàn)出傳統(tǒng)的倫理社會(huì)特征和秩序圖式，一個(gè)是封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系在與外部社會(huì)關(guān)系的接觸過程中，不斷地失去它的傳統(tǒng)倫理價(jià)值和凝聚力，鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系越來越走向失去本來意義的極化形式，即原有倫理關(guān)系的不斷瓦解，但新的社會(huì)關(guān)系又沒有可替代的價(jià)值支撐，鄉(xiāng)愁成了鄉(xiāng)下人的夢(mèng)魘，以至于鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系不再能夠支持整體意義上的社會(huì)整合力量和共同體意識(shí)，這可能會(huì)成為鄉(xiāng)村社會(huì)村落共同體崩解的原因之一。

鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)利關(guān)系變化，主要看農(nóng)民身份含義的變化。農(nóng)民身份群體的意義，源于社會(huì)資源(經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等)占有的不同，并且這種不同是建立在(戶籍制度上)法律、法規(guī)基礎(chǔ)上的制度化的社會(huì)差異體系之上。進(jìn)一步講，這種權(quán)利不平等直接體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民對(duì)于稀缺的地位、權(quán)利和資源的分配差異上。第一，農(nóng)民的公民權(quán)利獲得方面的變化。改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，農(nóng)民的公民權(quán)在兩個(gè)方面，即居住與遷徙自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面獲得了有限的但卻是具有實(shí)質(zhì)意義的改變，這主要包括資源(財(cái)產(chǎn)、資本和人力資源)流動(dòng)、控制權(quán)的變化。前者的變化就是(可以離開土地到城鎮(zhèn)就業(yè))農(nóng)民工群體的出現(xiàn)，由于戶籍制度等方面的限制，農(nóng)民工群體的權(quán)利現(xiàn)狀只是對(duì)農(nóng)民權(quán)利不平等現(xiàn)狀的凸顯和放大[4]。后者的變化就是實(shí)施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”所造成的控制權(quán)變化，作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)、生活資料，土地事實(shí)上(而不是法律上)掌握在農(nóng)民的手中。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)來講，上述權(quán)利狀況的變化，一方面，使農(nóng)民從單一的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向多元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)變，機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，職業(yè)選擇的機(jī)會(huì)增多。另一方面，資源控制權(quán)的變化使農(nóng)民獲得了有限的財(cái)產(chǎn)權(quán)利并促使其積累財(cái)富的方式發(fā)生了選擇性變化。比如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的出現(xiàn)，個(gè)體商戶(私營(yíng)業(yè)主、工商戶、種養(yǎng)戶等)的發(fā)展，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的有限開放，等等。第二，農(nóng)民的政治權(quán)利獲得方面的變化。實(shí)行村民自治，賦予了農(nóng)民以選舉權(quán)與被選舉權(quán)，這對(duì)農(nóng)民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有指標(biāo)意義，此其一。農(nóng)民參與和監(jiān)督農(nóng)村公共事務(wù)的權(quán)利也是開放的，即村級(jí)行政與村務(wù)管理的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，此其二。對(duì)個(gè)體農(nóng)民利益訴求和維護(hù)正當(dāng)權(quán)益渠道的開放，比如信訪、行政訴訟等提出要求和建議，進(jìn)行申訴、控告、檢舉等維權(quán)行為，此其三。此外，農(nóng)民“日常抵抗”④或“依法抗?fàn)帯雹莸仁寝r(nóng)民在憲法的框架內(nèi)對(duì)不受約束而侵害公民權(quán)利和自由的公權(quán)力進(jìn)行的政治活動(dòng)和抗?fàn)幮袨?，也是其政治?quán)利獲得的一種實(shí)現(xiàn)途徑和呈現(xiàn)形式。第三，農(nóng)民的社會(huì)權(quán)利獲得方面的變化。上述兩種權(quán)利(公民權(quán)利、政治權(quán)利)是一種(需要國(guó)家不作為)“消極的權(quán)利”，社會(huì)權(quán)利則是一種(需要國(guó)家作為)“積極的權(quán)利”，因?yàn)樗膶?duì)象大多是社會(huì)的弱勢(shì)群體，這些權(quán)利主要包括：工作或勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等。(1)工作或勞動(dòng)權(quán)。改革開放以來，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)形成了一個(gè)新的社會(huì)階層——農(nóng)民工階層，盡管農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利受到了種種制度歧視和限制，這在后面會(huì)談及。(2)財(cái)產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)化改革的深入，農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)要求涉及領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)處分權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等等方面的權(quán)利主張。(3)教育權(quán)。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)村兒童輟學(xué)、教育資源分配不公平、高等教育高額收費(fèi)等等問題，限制了農(nóng)民的受教育權(quán)，使農(nóng)村和城鎮(zhèn)不能享有共同的受教育機(jī)會(huì)和權(quán)利，整體上看，受教育權(quán)方面進(jìn)步不大。(4)社會(huì)保障權(quán)。過去的社會(huì)保障在“單位組織”(人民公社)里解決，人民公社體制解體后，部分公共物品的提供責(zé)任，從鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活組織，逐步轉(zhuǎn)移到政府部門。改革開放40年來的政府社會(huì)保障主要集中在家庭保障、五保保障、優(yōu)待撫恤保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等，這些方面不同程度地在推進(jìn)和完善當(dāng)中。

二、“重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)”；來自經(jīng)驗(yàn)材料的分析

與改革開放前期比較，21世紀(jì)以來尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)了新的變化，即國(guó)家(黨政)權(quán)力全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，亦即國(guó)家(黨政)權(quán)力通過資源下鄉(xiāng)，比如項(xiàng)目制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張，同時(shí)作為資源下鄉(xiāng)的組織構(gòu)成部分，以基層黨建(如農(nóng)村黨支部、“兩新組織”黨建)為核心重組鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威關(guān)系和社會(huì)利益組織化形式。并且這種新的變化被納入社會(huì)治理現(xiàn)代化的一套國(guó)家話語體系當(dāng)中，但毫無疑問，這種“重構(gòu)社會(huì)”的變化帶有強(qiáng)烈的全能主義⑥色彩，無論冠以“黨建引領(lǐng)基層治理”“自治、德治、法治”或“共建、共治、共享”等等治理話語，表明的都是“國(guó)家視角”下的公共權(quán)威與公民關(guān)系的重新調(diào)整，顯示出與改革開放前期出現(xiàn)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系非常不同的、具有重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)折意義。

下面以基層政府大力推進(jìn)的“精準(zhǔn)扶貧”項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)材料來展開討論，從中能夠梳理和歸納上述變化的一般路徑和形式，以及在這一過程中凸顯的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之間的張力，并指出這種“重構(gòu)社會(huì)”所帶來的社會(huì)政治后果和意義。

第一，全能治理的回歸。在國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的壓力下，基層政府全面加強(qiáng)政治行政權(quán)力、社會(huì)動(dòng)員和控制能力，但基層政府這種類似于改革開放前的包辦社會(huì)的做法卻導(dǎo)致扶貧資源浪費(fèi)和效率低下，一方面，由于行政壓力型體制的執(zhí)行邏輯，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧工作任務(wù)和考核指標(biāo)層層加碼，基層實(shí)際情況和需求難以向上反映。另一方面，不斷強(qiáng)化的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和問責(zé)，將考核和問責(zé)的高壓逐級(jí)下沉到基層政府?；鶎诱仨殐A全力來完成精準(zhǔn)扶貧的指標(biāo)要求，這就導(dǎo)致基層政府動(dòng)員黨政系統(tǒng)的一切力量，去實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)。這促使基層政府的行為短期化、功利化，傾向于采取立竿見影的方式獲得扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。全能型政府的包辦式治理成為精準(zhǔn)扶貧中的主導(dǎo)性做法，這樣做的結(jié)果是既造成資源浪費(fèi)，又使得效率低下，而且還會(huì)生成新的社會(huì)矛盾。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方存在對(duì)“兩不愁、三保障”的簡(jiǎn)單化理解和處理方式。例如在貧困村異地搬遷政策執(zhí)行中，地方政府未能考慮實(shí)際農(nóng)村居住人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式來進(jìn)行合理規(guī)劃。搬遷后的新村房屋僅具有居住功能，村民仍然依賴于舊村的土地和農(nóng)具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常養(yǎng)殖，導(dǎo)致新村房屋大量空置，資源利用率很低。此外，異地搬遷的戶口門檻還滋生了村民群體分化和矛盾。村民中部分家庭因一方戶口為非農(nóng)戶無法享受政策補(bǔ)貼，仍然留居舊村。與舊村房屋結(jié)構(gòu)相比，新村房屋需要增加冬季供暖。取暖開支若由農(nóng)民承擔(dān)，會(huì)產(chǎn)生社會(huì)矛盾，若由政府承擔(dān)，又會(huì)增加新的財(cái)政負(fù)擔(dān)。應(yīng)當(dāng)說如此扶貧使貧困戶的現(xiàn)狀表面上得到了一定改變，但實(shí)質(zhì)上沒有達(dá)到人民滿意的效果，資金資源利用效率低下，脫貧致富缺乏可持續(xù)性。

第二，全面干預(yù)/介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。通過扶貧開發(fā)，基層政府積極地進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域，發(fā)揮著資源配置的基礎(chǔ)性或決定性作用。在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，社會(huì)資本參與扶貧產(chǎn)業(yè)的積極性不高。因此，扶貧產(chǎn)業(yè)就要依靠政府財(cái)政資金和幫扶單位資源的帶動(dòng)。結(jié)果，基層政府在地方扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，借助法人和股權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，變相成為市場(chǎng)主體。另外，按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在帶動(dòng)扶貧方面的指標(biāo)性要求，社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村后須與政府簽訂一些有悖于市場(chǎng)規(guī)則的條件，社會(huì)扶貧產(chǎn)業(yè)負(fù)擔(dān)過重，難以按照市場(chǎng)規(guī)律發(fā)展起來；再者，政府產(chǎn)業(yè)扶貧資金的集中投入事實(shí)上支持了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資金和資源的集中意味著權(quán)力集中，意味著政府全面干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。但扶貧產(chǎn)業(yè)從項(xiàng)目的遴選、資金投入乃至失敗的經(jīng)濟(jì)損失均由政府承擔(dān)。上述種種，不僅違背了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，同時(shí)也增加了地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并且不利于地方市場(chǎng)的形成和成長(zhǎng)。

第三，再造“集體經(jīng)濟(jì)”。21世紀(jì)以來，一些地方政府把發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與權(quán)力資源和社會(huì)控制關(guān)聯(lián)起來。傳統(tǒng)上，地方政府一直有一個(gè)根深蒂固的治理觀念，即資源的集中意味著權(quán)力的集中，或者說，權(quán)力集中需要資源集中，在這種治理觀念的指導(dǎo)下，所謂發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，差不多就是回到過去的政社合一的人民公社體制。造成這種情況的更深層的客觀原因是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不徹底即村級(jí)“政社合一”體制未被打破，為這種發(fā)展“集體經(jīng)濟(jì)”的做法提供了路徑依賴，導(dǎo)致：一是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與社區(qū)共同體成員權(quán)始終糾纏不清，“政社合一”在村莊層次上繼續(xù)保留；二是每一種成員權(quán)自身的合理設(shè)立未能實(shí)現(xiàn)[5]。上述體制性制度性問題的遺留，使得基層政府在諸如精準(zhǔn)扶貧這樣的項(xiàng)目運(yùn)作中，可以很方便地通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，將生產(chǎn)和社會(huì)管理統(tǒng)一掌握到基層公共組織手中。換言之，上述原則性、體制性問題引起的矛盾和沖突非但沒有減少而是更為集中、更加復(fù)雜化。比如，上述矛盾給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來的問題是，因利益糾紛導(dǎo)致的集體上訪由此而生以及村委會(huì)干部權(quán)力與資源的密切關(guān)聯(lián)，增加了腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

但歷史上看，“重構(gòu)社會(huì)”的全能治理無法克服這樣一個(gè)體制性問題：吏治腐敗和治理“內(nèi)卷化”。這個(gè)體制頑疾從帝制到近代直至現(xiàn)代一直存在。與西方現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)(state-making/stae-building)面對(duì)的基礎(chǔ)性關(guān)系不同，傳統(tǒng)中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)一直是皇權(quán)專制主義的存在基礎(chǔ)和支持條件，如此“國(guó)家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)基本矛盾”[6]，亦即中國(guó)的所謂現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)一直致力于國(guó)家財(cái)稅汲取和社會(huì)控制動(dòng)員能力。所謂“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”⑦是吏治腐敗的后果但也是原因，因?yàn)樵谥刃蛴^念上這源于“國(guó)家的視角”的現(xiàn)代化認(rèn)知范式，換言之，它不是基于“社會(huì)的視角”的社會(huì)主體思維邏輯和治理方式。基層權(quán)威的重塑集中針對(duì)官僚體制的吏治整飭，反過來講，基層權(quán)威的重塑并沒有站在基層社會(huì)的立場(chǎng)上，基層政權(quán)組織建設(shè)并沒有將建構(gòu)公共性社會(huì)關(guān)系作為首要任務(wù)，把變革思路轉(zhuǎn)向基層社會(huì)秩序合法性基礎(chǔ)的重構(gòu)上。成為觀照的是，清末民初以來的“地方自治”之議，有其名無其實(shí)，只是對(duì)當(dāng)時(shí)地方割據(jù)現(xiàn)實(shí)的一種敘述方式而已，它最終的指向依然是以加強(qiáng)中央集權(quán)體制的基層統(tǒng)治秩序?yàn)橄葲Q條件[7]。結(jié)果就是，近現(xiàn)代以來基層社會(huì)秩序發(fā)生的變化，不僅沒有改變傳統(tǒng)基層秩序的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)組織形式，而且還加強(qiáng)了從帝制時(shí)期就一直存在的一貫趨向，即將基層社會(huì)秩序徹底納入現(xiàn)代國(guó)家管制體系當(dāng)中。

在近些年來國(guó)家(黨政)權(quán)力全面深入鄉(xiāng)村社會(huì)的推動(dòng)下，基層政府充滿自信“要按照他們想象的計(jì)劃重構(gòu)社會(huì)”，各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)發(fā)展方案以各種不同的形式大舉進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域甚至村民的日常生活領(lǐng)域，諸如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、養(yǎng)豬或禁養(yǎng)政策、種植計(jì)劃、廁所革命以及各種樣板或模式等，這些“規(guī)劃的社會(huì)變遷”很少有成功的，各種重構(gòu)社會(huì)方案因經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的不確定性或未知因素幾乎必然會(huì)產(chǎn)生不可預(yù)見的(甚至是災(zāi)難性的)結(jié)果，而不受約束的公權(quán)力和軟弱的鄉(xiāng)村社會(huì)為政府各類項(xiàng)目的泛濫提供了條件。也就是說，今天的鄉(xiāng)村社會(huì)的多元圖式是一個(gè)社會(huì)個(gè)體化或原子化的多元圖式，而不是組織化的多元圖式，社會(huì)沒有主體性、主動(dòng)性和自治能力，這給了地方政府“重構(gòu)社會(huì)”或制定各種雄心勃勃的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改造方案伴隨大力推動(dòng)的各種標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化做法提供了足夠充分的理由和條件。這樣一來，在政府的各種宏大和詳盡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃覆蓋下，以及在政府官員不斷增長(zhǎng)的雄心支配下，留給地方自主和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)就變得越來越少，事實(shí)上這是政府“規(guī)劃社會(huì)”的必然結(jié)果。與國(guó)家權(quán)力全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)密切關(guān)聯(lián)的衍生物，那就是基層吏治腐敗也貫穿于如此“重構(gòu)社會(huì)”的整個(gè)過程。對(duì)基層群眾自治組織實(shí)行非制度化和非正規(guī)化的官僚化，這使得村干部或村委會(huì)具有了雙重代理身份，同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村治理推行全面的行政化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員與村干部聯(lián)起手來，通過名目繁多的“達(dá)標(biāo)升級(jí)”活動(dòng)全面干預(yù)鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活。雖然國(guó)家控制和動(dòng)員功能得到了強(qiáng)化，但基層自治也不存在了。基層干部的行政活動(dòng)具有很大的裁量權(quán)，村干部也有了“權(quán)力”，基層干部包括村干部的腐敗問題不斷侵蝕體制且日益嚴(yán)重并帶有舊制度的主要特征，比如基層干部尤其是村干部胥吏化，這一切造成國(guó)家與基層社會(huì)關(guān)系的惡化。

進(jìn)一步講，基層政府的自利性和基層群眾自治組織的不斷官僚化，造成了基層干部和村干部貪腐和胥吏化。以“項(xiàng)目制”為例，在地方，項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為地方政府官員工作的一項(xiàng)主要工作，其所涉及的領(lǐng)域不僅是經(jīng)濟(jì)，更包括教育、文化、科研、社區(qū)建設(shè)等眾多其他領(lǐng)域。今天，眾多村莊都在積極“抓包”項(xiàng)目，形成“項(xiàng)目進(jìn)村”的現(xiàn)象。國(guó)家運(yùn)用項(xiàng)目制這樣一個(gè)制度，是希望推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)，但項(xiàng)目制在實(shí)際運(yùn)作中所展示的并非政府從“管制型”到“服務(wù)型”的“轉(zhuǎn)型”，在實(shí)際運(yùn)作之中，其實(shí)另有一套與其表達(dá)背離的實(shí)踐，因?yàn)樗蕾嚨募?lì)機(jī)制是地方政府以及投標(biāo)人的牟利積極性，再加上政府仍然掌控的龐大的權(quán)力以及官僚體制的可怕管制和形式主義習(xí)性，便很容易導(dǎo)致上述的弄虛作假以及權(quán)與錢、官與商的勾結(jié)，從而導(dǎo)致官商致富而民眾不富的當(dāng)前現(xiàn)實(shí)。這樣，項(xiàng)目制所導(dǎo)致的結(jié)果往往不是“現(xiàn)代化”“合理化”以及政府從管制型到服務(wù)型的“轉(zhuǎn)型”，而是官商逐利和政權(quán)經(jīng)營(yíng)，以及日益顯著的貧富懸殊[8]。問題是，基層干部包括村干部仍然牢牢地操縱著資源分配和使用權(quán)，并從中牟利，腐敗盛行且成為基層行政過程的常態(tài)。

上述關(guān)系變化揭示了一些舊的原則和治理觀念——以國(guó)家權(quán)力做后盾的計(jì)劃體制思維特性。基層(黨政)公共體制在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域更加加強(qiáng)和強(qiáng)化了其權(quán)威性資源和配置性資源的中心地位，一方面，政治權(quán)力和行政權(quán)力的控制范圍沒有變化，同時(shí)過于集中的政治權(quán)力導(dǎo)致社會(huì)參與的缺失和法治約束的弱化；另一方面，在社會(huì)領(lǐng)域，原有的壟斷性事業(yè)體制沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，那些(官辦、官督民辦等)社團(tuán)組織并不真正代表組織成員的利益，更多地代表政府的利益，是政府權(quán)力的輔助和延伸部分。概言之，國(guó)家(黨政)體制通過“資源下鄉(xiāng)”和“權(quán)力下沉”賦予基層公共組織(黨政權(quán)力體系)以強(qiáng)有力的財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，使國(guó)家中心體制對(duì)基層政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的控制獲得了進(jìn)一步的加強(qiáng)和強(qiáng)化。尤其是近些年來的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，從改革開放前期強(qiáng)調(diào)黨政分開的立場(chǎng)和做法呈現(xiàn)出黨政權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中的發(fā)展趨勢(shì)，權(quán)威集中和結(jié)構(gòu)集中揭示的是國(guó)家中心體制從政治權(quán)力的總體性支配到行政權(quán)力的技術(shù)性治理的邏輯展開形式。

三、國(guó)家視角或社會(huì)視角的中心問題

鄉(xiāng)村社會(huì)研究一直是自覺地或習(xí)慣性地從“國(guó)家的視角”來審視鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式和基層組織化形式。“國(guó)家的視角”是國(guó)家權(quán)力本位的視角，核心關(guān)注是財(cái)稅汲取和社會(huì)秩序，主要的認(rèn)知取向是以國(guó)家管制體系對(duì)體制外出現(xiàn)的政治空間和社會(huì)空間進(jìn)行“組織介入”：一是防范社會(huì)力量在體制外形成異己勢(shì)力；一是把新的社會(huì)力量納入體制中。這類研究的前提是國(guó)家主義與集體權(quán)力至上。換言之，在其認(rèn)知范式中，個(gè)體權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的正當(dāng)性必須符合和放置于國(guó)家(黨政)中心體制的政治邏輯論證當(dāng)中。

對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理出現(xiàn)的兩個(gè)變化(即國(guó)家權(quán)力以“資源下沉”(項(xiàng)目制)、村干部行政化等方式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)和以基層黨建為核心重組鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威關(guān)和社會(huì)組織化形式)，研究者大多從國(guó)家的視角或基層公共組織(政府)的立場(chǎng)來做出闡述，并且這類研究通常以國(guó)家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配所構(gòu)成的中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)這一個(gè)基本矛盾出發(fā)作為解釋框架，據(jù)此認(rèn)為，改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，綜合國(guó)力迅速提高，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重日益減少，城市與鄉(xiāng)村的資源配置關(guān)系終于發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)剩余對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用已經(jīng)失去了當(dāng)初的意義。諸如工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村，公共財(cái)政覆蓋鄉(xiāng)村，各類支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目紛紛下鄉(xiāng)等方式，揭示的就是權(quán)力下沉和資源下鄉(xiāng)的體制邏輯意義[6]。

社會(huì)的視角以社會(huì)為本位，注重個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，以個(gè)體或社會(huì)的權(quán)利獲得和實(shí)現(xiàn)方式為中心。因此，從社會(huì)的視角來看，上述解釋只是造成體制治理邏輯變化的一個(gè)方面原因，換言之，基層社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系的變化也是推動(dòng)/牽引國(guó)家權(quán)力大規(guī)模進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的一個(gè)基本原因。從政治社會(huì)學(xué)視角看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的一系列社會(huì)關(guān)系變遷，比如城鄉(xiāng)關(guān)系、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)、資源(財(cái)產(chǎn)、資本和人力資源)流動(dòng)、控制權(quán)(對(duì)資源的新控制權(quán)與歷史控制權(quán))的變化，等等，這些都是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展必須要解決的問題，比如，經(jīng)濟(jì)變革過程中出現(xiàn)的社會(huì)和政治沖突，主要根源于舊制度和舊原則的改革滯后，由此引發(fā)的一系列社會(huì)政治問題減緩了經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，削弱了社會(huì)向心力。這表明，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序要解決的問題，不僅僅是公共體制角色定位的問題，更應(yīng)該是一場(chǎng)有方向的社會(huì)轉(zhuǎn)型，比如新的組織類別、社會(huì)身份及關(guān)系結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，個(gè)人與組織的關(guān)系變化，這些核心議題都發(fā)生在公共性社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域當(dāng)中。

所以，從基層社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷上看，最本質(zhì)的一點(diǎn)：一是國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)是否發(fā)生了改變，一是基層公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)是否發(fā)生了變化。進(jìn)一步講，鄉(xiāng)村社會(huì)治理秩序關(guān)系到兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面：一是基層公共組織(政府)緊要的問題是明確民眾權(quán)利以及與國(guó)家的權(quán)利關(guān)系，即建構(gòu)基層現(xiàn)代公共性社會(huì)關(guān)系⑧，重塑基層公共性社會(huì)關(guān)系并將其確立在個(gè)體權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)上。一是開放鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利，讓社會(huì)自治發(fā)展起來，因?yàn)樯鐣?huì)相對(duì)于國(guó)家來說才具有基礎(chǔ)性意義，這是鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)步的前提條件。

如果能夠明確上述鄉(xiāng)村公共治理的邏輯走向，那么我們不僅要從國(guó)家的視角更要從社會(huì)的視角來觀察和分析鄉(xiāng)村公共體制與鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利關(guān)系的變化。因此：第一，類似于“精準(zhǔn)扶貧”這種項(xiàng)目實(shí)施并不是、也不應(yīng)該要把政府推向全面干預(yù)和介入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的全能角色。改革開放前期，隨著基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，基層政府逐漸地從過去全能型治理向著現(xiàn)代社會(huì)多元治理的方向發(fā)展，但從目前基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)看，這種變化并不具有實(shí)質(zhì)性意義，因?yàn)橹贫雀母锏臏螅沟没鶎诱苄椭卫韽睦砟畹綑C(jī)制還一直存在，尤其我們看到，在精準(zhǔn)扶貧的政策要求下，全能型政府治理模式全面啟動(dòng)，這一方面使基層政府責(zé)任過載，基層干部疲于應(yīng)付，資源浪費(fèi)低效，難以長(zhǎng)期維系；另一方面，社會(huì)和民眾相對(duì)被動(dòng)地接受社會(huì)福利和救助，未有因勞動(dòng)投入而產(chǎn)生的獲得感和責(zé)任感。這不僅無法將社會(huì)需求和個(gè)體需求反映到政策制定環(huán)節(jié)，還意味著長(zhǎng)周期的社會(huì)福利剛性風(fēng)險(xiǎn)，這其中，財(cái)政支出會(huì)變成無底洞。

第二，哪些事該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)，這個(gè)問題要搞清楚。當(dāng)前，各種經(jīng)濟(jì)成分參與其中的市場(chǎng)機(jī)制已初步形成，從過去的單位社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)在的公共社會(huì)，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，換言之，政府已經(jīng)做不到獨(dú)家主導(dǎo)社會(huì)資源分配，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前的核心問題是：權(quán)利開放。即政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)，也就是說，政府的公共責(zé)任應(yīng)該集中在公共物品的提供和服務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的維護(hù)和推動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與到公共利益目標(biāo)和社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)當(dāng)中。市場(chǎng)建立在產(chǎn)權(quán)保障的法治秩序基礎(chǔ)上，并從保障社會(huì)基本權(quán)利的基礎(chǔ)上激發(fā)社會(huì)生產(chǎn)力和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力。社會(huì)要“自己統(tǒng)治自己”——社會(huì)自治形式，社會(huì)的利益組織化應(yīng)該建立在保障個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的原則基礎(chǔ)上。

第三，要處理好政府和社會(huì)、管理和服務(wù)的關(guān)系。消除貧困是個(gè)長(zhǎng)期性的戰(zhàn)略任務(wù)，完全依靠政府，期望畢其功于一役的想法，是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)前基層政府在精準(zhǔn)扶貧中要制度化和常態(tài)化的工作是：(1)首先要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，這是政府必須做到的公共責(zé)任，也是農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的基本保證；(2)從政策上推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展，對(duì)內(nèi)外資本的進(jìn)入，提供管理和服務(wù)，同時(shí)，不要片面追求資本投入的數(shù)量，而是要求資本投入的質(zhì)量或形式；(3)國(guó)家政策性的扶貧投入和地方財(cái)政的進(jìn)入，必須要考慮到政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，比如，一方面，需要充分考慮救助對(duì)象個(gè)體的主觀能動(dòng)性和現(xiàn)實(shí)需要，否則將會(huì)使上級(jí)政府扶貧政策偏離困難群眾的需求，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)；另一方面，扶貧不是施舍，更不是做慈善，比如，差別性對(duì)待不同的群體，必然引發(fā)新的社會(huì)矛盾和沖突，損害政府公信力和權(quán)威。

進(jìn)一步講，從鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系上看，政府治理的邏輯應(yīng)該著力于此：第一，推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變。在脫貧攻堅(jiān)問題上，首先需要明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)體的責(zé)任范圍和邊界。政府在扶貧中的職能應(yīng)以社會(huì)管理和公共服務(wù)為主體，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)服務(wù)和救助彼此分離，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體還于市場(chǎng)，將貧困群體的扶助轉(zhuǎn)換到社會(huì)救助的制度化渠道，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策效果向政府治理現(xiàn)代化的制度化形態(tài)過渡。第二，改變不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和政府職能轉(zhuǎn)變要求的全能型政府治理思維。伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)與之前政府致力于管控和包辦社會(huì)的治理思維和方式已不再適應(yīng)。在農(nóng)村公共社會(huì)關(guān)系變化的前提下，政府應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)自治，擴(kuò)大政治參與。政府在農(nóng)村社會(huì)治理中扮演的角色應(yīng)以公共財(cái)政增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給為主，完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，形成現(xiàn)代性的國(guó)家與公民的制度化、法治化的利益關(guān)聯(lián)。第三，調(diào)整好政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)基層政府治理體制機(jī)制法治化。(1)治理法治化。基層政府治理法治化的核心在于政府守法，依法行政。當(dāng)前要從改進(jìn)基層政府考核機(jī)制入手，考核以對(duì)基層社會(huì)治理實(shí)際問題和人民需求回應(yīng)為中心，克服行政壓力型體制帶來的“包干”做法和形式主義問題。(2)明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件以及市場(chǎng)金融秩序，提高資金使用效率，優(yōu)化資源分配，防范經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，讓市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則或規(guī)律發(fā)揮作用；(3)社會(huì)力量發(fā)揮作用。必須認(rèn)識(shí)到，類似于貧困這樣的問題，是一個(gè)帶有普遍性的社會(huì)問題，或者說，消除貧困是一個(gè)相對(duì)性的問題，因此，要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與到扶貧攻堅(jiān)的過程當(dāng)中，確立一種社會(huì)互惠關(guān)系，讓人們自覺自愿地參與到扶危濟(jì)困的社會(huì)建設(shè)當(dāng)中。

如果對(duì)上述關(guān)系邊界做出基本的區(qū)分，很顯然，國(guó)家視角關(guān)注的中心問題正好是它本身制造的問題。一系列的社會(huì)改造并不是讓社會(huì)發(fā)展起來，而是實(shí)現(xiàn)國(guó)家建構(gòu)的目標(biāo)——財(cái)稅汲取與社會(huì)控制和動(dòng)員能力。這里所謂國(guó)家的視角，不是西方意義上的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，因?yàn)橹袊?guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系有其自身的獨(dú)特性，需要首先厘清政黨、政府、社會(huì)的關(guān)系，也就是說，在中國(guó)，政黨既嵌入于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，也全面滲透于社會(huì)領(lǐng)域當(dāng)中。這一事實(shí)帶來了兩層遞進(jìn)的變化：首先作為公權(quán)力的國(guó)家概念在外延方面增添了新的要素；其次國(guó)家公權(quán)力的概念變化傳導(dǎo)到國(guó)家與社會(huì)關(guān)系分析范疇[9]。比如，當(dāng)前“基層黨建引領(lǐng)基層治理”的實(shí)踐是賦予基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的“全能主義”角色，但一方面基層黨組織不能成為一個(gè)行政單位，另一方面它也不是生產(chǎn)單位和分配單位。但從現(xiàn)代政黨政治角度看，基層黨組織具備執(zhí)政權(quán)資源和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權(quán)威資源，它能夠、也應(yīng)該成為在基層公共組織(政府)與個(gè)體民眾之間發(fā)揮溝通、協(xié)商和整合作用的社會(huì)政治角色。或者說，基層黨組織要完成從全能治理角色向社會(huì)政治中介角色的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，使自己成為村社共同體利益的代理人和鄉(xiāng)村社會(huì)政治秩序的守護(hù)人，兼具官治與民治的雙重性質(zhì)，這樣一種社會(huì)政治角色功能的轉(zhuǎn)變則必須扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)及其權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)的本質(zhì)關(guān)聯(lián)當(dāng)中。再者，村民自治是一個(gè)與集體土地聯(lián)結(jié)在一起的身份共同體，它不是現(xiàn)代意義上的自治組織，因?yàn)樗鼪]有自治權(quán)的法律保障，自治機(jī)構(gòu)即村委會(huì)也就不能成為完全意義上的村社共同體代理人。有論者認(rèn)為這個(gè)問題從基層群眾自治制度實(shí)施之初就存在，亦即它沒有解決兩個(gè)問題：一是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與社區(qū)共同體成員權(quán)始終糾纏不清，“政社合一”在村莊層次上繼續(xù)保留；二是每一種成員權(quán)自身的合理設(shè)立未能實(shí)現(xiàn)。上述問題給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來的問題是，集體上訪由此而生以及村委會(huì)干部權(quán)力的含金量大，增加了腐敗風(fēng)險(xiǎn)。主要原因是村級(jí)“政社合一”體制未被打破[5]。近年來的基層黨建引領(lǐng)基層治理的落實(shí)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，將生產(chǎn)和社會(huì)管理統(tǒng)一掌握到基層組織手中，這使上述原則性、體制性問題引起的矛盾和沖突非但沒有減少而是更為集中、更加復(fù)雜化。簡(jiǎn)言之，只有在黨國(guó)體制的特性上，我們才能夠理解為什么國(guó)家權(quán)力能夠在社會(huì)領(lǐng)域?yàn)樗麨榍也皇芗s束，為什么國(guó)家的視角能夠成為流行的認(rèn)知范式，或者說，社會(huì)的視角在政治實(shí)踐中不能獲得有價(jià)值的意義。所以，我們也能夠理解，這一方面導(dǎo)致社會(huì)停滯不前，鄉(xiāng)土文化和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)并沒有得到徹底的改變，相反，鄉(xiāng)村社會(huì)不斷地被裹挾到國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)當(dāng)中。

四、結(jié)語：在重構(gòu)社會(huì)與開放權(quán)利之間

把鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化放置于“國(guó)家的視角”來反思和檢討，非常必要但不全面，因?yàn)樗幸粋€(gè)被學(xué)者、意識(shí)形態(tài)工作者和公共政策執(zhí)行人不加質(zhì)疑接受的預(yù)設(shè)前提，即鄉(xiāng)村社會(huì)只是國(guó)家的一個(gè)單元，是國(guó)家概念的一個(gè)構(gòu)成部分，所以，只有/只能從“國(guó)家的視角”出發(fā)，我們才能夠理解和解釋國(guó)家(黨政)體制的邏輯和行為。在這樣的提問方式和這個(gè)前提的引領(lǐng)下，圍繞著關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的各種規(guī)劃、方案、創(chuàng)新模式等等的討論，我們只看到了國(guó)家(黨政)權(quán)力的邏輯展開形式，而鄉(xiāng)村社會(huì)則被置于客體的位置，在“國(guó)家的視角”的俯視下，鄉(xiāng)村社會(huì)生活的基本事實(shí)只不過是國(guó)家(黨政系統(tǒng))規(guī)劃的目標(biāo)和國(guó)家權(quán)力治理邏輯及其展開形式的經(jīng)驗(yàn)補(bǔ)充材料而已。

也就是說，具有革命特質(zhì)的理性建構(gòu)主義“國(guó)家的視角”通常有意或無意地忽略了如下一些“社會(huì)事實(shí)”：第一，以國(guó)家權(quán)力規(guī)劃出來的社會(huì)秩序形態(tài)通常具有強(qiáng)烈的國(guó)家理想主義色彩，在這種“規(guī)劃的社會(huì)變遷”或“組織秩序”中，鄉(xiāng)村成為公共權(quán)威一元治理格局的社會(huì)實(shí)驗(yàn)場(chǎng)域，鄉(xiāng)村社會(huì)的地方習(xí)慣和實(shí)踐知識(shí)淪為公共秩序的邊緣因素和補(bǔ)充形式。第二，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化的鄉(xiāng)村情境下，鄉(xiāng)村治理或社會(huì)視角的中心問題是公共權(quán)威與公民關(guān)系需要做出改變，這些改變涉及公共組織(政府)的權(quán)力本身性質(zhì)的變化，公共組織角色的變化，與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化。第三，從基層社會(huì)立場(chǎng)出發(fā)，基層公共組織(政府)需要完成一種面向現(xiàn)代公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，使自己成為提供公共產(chǎn)品，管理公共財(cái)物，為公共社會(huì)服務(wù)的組織。這樣一個(gè)角色及其與公民制度化關(guān)系代表的公共性權(quán)利原則，是以建構(gòu)公共性社會(huì)關(guān)系為基本任務(wù)的公共政權(quán)建設(shè)的基本內(nèi)涵，其核心是型構(gòu)新的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系。

所以，“社會(huì)的視角”的實(shí)質(zhì)意義是要開放權(quán)利，推動(dòng)民主或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即從基層社會(huì)立場(chǎng)出發(fā)，以社會(huì)為本位，以個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利為本位，致力于構(gòu)建鄉(xiāng)村公共性社會(huì)關(guān)系，這涉及重塑利益組織化基本單位、界定公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系、厘清公域與私域各自遵循的原則和邊界等基礎(chǔ)性關(guān)系，把公共體制與個(gè)體民眾的關(guān)系法治化和制度化，并創(chuàng)造政治和社會(huì)條件，讓個(gè)人、家庭和社區(qū)與公共體制的關(guān)聯(lián)確立在利益共享與價(jià)值共享的基礎(chǔ)上，這是鄉(xiāng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型或鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定必須具備的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)條件和鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)源性動(dòng)力。

因此，無論是國(guó)家的視角還是社會(huì)的視角，都必須面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一個(gè)中心問題：多元和異質(zhì)的鄉(xiāng)村社會(huì)如何滿足不同個(gè)體和利益群體的不同訴求。這個(gè)訴求主要包括兩個(gè)方面，一方面是政治權(quán)益訴求，其中政治參與、權(quán)益分享、平等和公正的要求等，另一方面是社會(huì)權(quán)利訴求，其中個(gè)人權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利在不同的利益群體中雖有不同的表現(xiàn)形式，但有一點(diǎn)是共同的，那就是對(duì)傳統(tǒng)的權(quán)利分配體系的日益不滿，直接反映在公共體制的權(quán)威性資源分配體系和資源性分配體系的利益分配體制當(dāng)中。有鑒于此，無論任何視角——國(guó)家的或社會(huì)的，都無法設(shè)計(jì)/重構(gòu)一個(gè)多元主體共治的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序形式。

毫無疑問，鄉(xiāng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型取決于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)二者相互依存的轉(zhuǎn)化，一方面涉及國(guó)家權(quán)力的重塑，一方面與重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序有關(guān)?；蛘哒f，國(guó)家與社會(huì)之間的分野是現(xiàn)代社會(huì)民主生活的核心特征，也是達(dá)至社會(huì)秩序的必要條件。反過來講，從“國(guó)家的視角”來強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的主導(dǎo)性和組織控制能力，缺失了“社會(huì)的視角”，在國(guó)家中心體制雄心勃勃的重構(gòu)社會(huì)的規(guī)制下，個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利就不能發(fā)展起來，社會(huì)共同體就不能建構(gòu)起來。這對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序意味著什么呢？以往以及現(xiàn)在的研究表明，社會(huì)自治在國(guó)家和民眾之間形成一個(gè)中間結(jié)構(gòu)，這個(gè)中間結(jié)構(gòu)起到了緩沖社會(huì)危機(jī)、防止極端和暴力革命的作用。改革開放的經(jīng)驗(yàn)也表明，社會(huì)不穩(wěn)定性來源于這個(gè)中間結(jié)構(gòu)的缺失和社會(huì)組織的不發(fā)達(dá)。反過來講，社會(huì)發(fā)展對(duì)于社會(huì)秩序的作用，是將民眾利益充分組織化，公民與國(guó)家之間、不同層次的社會(huì)自治體之間，有明確的權(quán)利邊界。換言之，如果鄉(xiāng)村社會(huì)不能開放權(quán)利，比如戶籍制度造成的社會(huì)權(quán)利不平等，農(nóng)民工群體就會(huì)一直根系于農(nóng)村，那么國(guó)家中心體制如何安置這樣一個(gè)身份群體，又如何確定他們?cè)卩l(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系中的位置，這事關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展和秩序穩(wěn)定。因此，必須從改革歧視性的社會(huì)制度和社會(huì)政策(包括城鄉(xiāng)二元分治體制、戶籍制度以及一系列城鄉(xiāng)分別對(duì)待的歧視性政策體系等)入手；同時(shí)致力于鄉(xiāng)村社會(huì)的基本權(quán)利的保障、政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)權(quán)利的平等、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的公平等方面的改革?？傊?，加深國(guó)家與社會(huì)之間的分界并且同時(shí)使這兩個(gè)領(lǐng)域民主化，通過聯(lián)結(jié)國(guó)家與民眾的社會(huì)自治組織，保證權(quán)威來自社會(huì)，使突破權(quán)利基礎(chǔ)的(公共體制)任何權(quán)力都沒有正當(dāng)性，事實(shí)上，社會(huì)穩(wěn)定秩序就存在于這種全體社會(huì)成員都置身于相互勾連的、制度化網(wǎng)絡(luò)之中。

鄉(xiāng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型或重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序不能完全依賴國(guó)家權(quán)力控制的強(qiáng)度和力度來推動(dòng)或維持，反過來講，盡管社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但社會(huì)的結(jié)構(gòu)集中化和集權(quán)化也在不斷強(qiáng)化。“權(quán)力機(jī)構(gòu)擠占社會(huì)空間，吸納社會(huì)資源，但卻并不能生產(chǎn)出自組織的公民社會(huì)，以及真正意義上的社會(huì)生活”[10]，其結(jié)果，在政府權(quán)威治理下，個(gè)體權(quán)益和社會(huì)自治沒能得到發(fā)育和成長(zhǎng)，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而來的社會(huì)分化和利益群體的多元化，引發(fā)的社會(huì)對(duì)立和沖突，不但沒有解決或緩解，反而使基層政府治理陷入合法性不斷流失的困境當(dāng)中。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)治理之于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的需求必須解決或回應(yīng)如下兩個(gè)中心問題：一個(gè)是公共體制如何應(yīng)對(duì)或回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)變化了的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情勢(shì)；另一個(gè)是鄉(xiāng)村社會(huì)的基本性質(zhì)及其社會(huì)改革的目的和方向是什么。

注 釋：

①Victor Nee & David Stark, TimesItalic{Remaking the Economic Institutions of Socialism: China and Eastern Europe},Standford University Press, 1989, pp.192-193，轉(zhuǎn)引自景躍進(jìn)的“國(guó)家與社會(huì)邊界的重塑”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。

②關(guān)于改革開放后鄉(xiāng)村權(quán)威變遷，參閱張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000年版。

③當(dāng)前基層治理研究的關(guān)注點(diǎn)，一是村民自治，一是社會(huì)自治。前者的研究始于20世紀(jì)80年代以村為單位的自治化運(yùn)動(dòng)，大多專注于個(gè)別經(jīng)驗(yàn)的微觀研究,且把村民自治與基層社會(huì)自治不加區(qū)分甚至混為一談；后者的研究始于20世紀(jì)80年代中后期的社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)，集中關(guān)注公民社會(huì)的發(fā)展及其帶來的現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，其理論視角是社會(huì)對(duì)國(guó)家的關(guān)系以及其間最為重要的社會(huì)與國(guó)家間互動(dòng)的關(guān)系。參閱周慶智：《厘清村民自治與基層社會(huì)自治的不同屬性》，《人民論壇》，2016年8月上期；鄧正來、杰佛里·亞歷山大主編：《國(guó)家與社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究路徑》，上海人民出版社，2006年版，第481頁。

④“日常抵抗”是詹姆斯·斯科特在《農(nóng)民道義經(jīng)濟(jì)學(xué):東南亞的反抗與生存》中提出的重要概念，即平常的卻持續(xù)不斷的農(nóng)民與從他們那里索取超量的勞動(dòng)、食物、稅收、租金和利益的那些人之間的爭(zhēng)斗。這些日常形式的反抗通常包括:偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火、怠工等等。這種被稱之為“弱者的武器”的日常的抵抗形式是一種沒有正式組織、沒有正式領(lǐng)導(dǎo)、不需證明、沒有期限、沒有名目和旗號(hào)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。

⑤“依法抗?fàn)帯笔窍愀劢?huì)大學(xué)李連江與美國(guó)俄亥俄州立大學(xué)歐博文在《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的依法抗?fàn)帯氛撐闹刑岢鰜淼?。依法抗?fàn)幨侵皋r(nóng)民積極運(yùn)用國(guó)家法律和中央政策維護(hù)其政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益不受地方政府和地方官員侵害的政治活動(dòng)。它的特點(diǎn)是，農(nóng)民在抵制各種各樣的“土政策”和農(nóng)村干部的獨(dú)斷專制和腐敗行為時(shí)，援引有關(guān)的政策或法律條文，并經(jīng)常有組織地向上級(jí)直至中央政府上訪、告狀，以促使政府官員遵守有關(guān)的中央政策或法律。

⑥全能主義(totalism)即“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)地?zé)o限制地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”，參見鄒讜(Tang Tsou)：《二十世紀(jì)中國(guó)政治——從宏觀歷史與微觀層面看》，牛津大學(xué)出版社(香港)，2000年版，第206-224頁。

⑦國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化，是指國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——如中國(guó)舊有的營(yíng)利性經(jīng)紀(jì)體制——來擴(kuò)大其行政職能。(杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，2003年版，第53-56 頁。

⑧張靜通過對(duì)西歐現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建過程的分析，認(rèn)為：“國(guó)家政權(quán)建設(shè)，并非只涉及權(quán)力擴(kuò)張，更為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容是，它必定還涉及權(quán)力本身性質(zhì)的變化、國(guó)家—公共(政府)組織角色的變化、與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化，以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化。這些方面預(yù)示著，國(guó)家政權(quán)建設(shè)能夠成功取代其他政治單位或共同體，成為版圖內(nèi)公民歸屬中心的關(guān)鍵，在于伴隨這個(gè)過程出現(xiàn)的不同于以往的治理原則、一系列新的社會(huì)身份分類，不同成員權(quán)利和相互關(guān)系的界定以及公共組織自己成為捍衛(wèi)并擴(kuò)散這些基本原則、權(quán)利和關(guān)系的政治實(shí)體?！?張靜：“國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位——問題與回顧”，《開放時(shí)代》2001年第9期。)也就是說，國(guó)家政權(quán)建設(shè)還必須完成一種面向公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，使自己成為提供公共產(chǎn)品，管理公共財(cái)物，為公共社會(huì)服務(wù)的組織。這樣一個(gè)角色及其與公民制度化關(guān)系代表的公共性(公民)權(quán)利原則，是“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”包含的規(guī)范性含義。