蘇 德 薛 寒

（中央民族大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100081）

近百年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)民族高等教育經(jīng)歷了“從無(wú)到有、從有到優(yōu)”的輝煌歷程，逐步形成了“大國(guó)格局、民族特色”的戰(zhàn)略部署。中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年誕生以來(lái)，一貫實(shí)行民族平等、共同繁榮的民族政策。為專門培養(yǎng)少數(shù)民族干部，于1941年創(chuàng)建了中國(guó)首所現(xiàn)代意義的民族高等學(xué)府——延安民族學(xué)院，中國(guó)民族高等教育從此登上歷史舞臺(tái)，以其特殊的生存環(huán)境和獨(dú)特的功能定位堅(jiān)韌地支撐著民族地區(qū)的繁榮發(fā)展和國(guó)家的安全穩(wěn)定。目前，我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、“雙一流”建設(shè)對(duì)民族高等教育頂層設(shè)計(jì)提出了更高的發(fā)展要求，也為民族高等教育政策研究提供了新的時(shí)代研究課題。本研究擬通過(guò)對(duì)我國(guó)民族高等教育政策文件的系統(tǒng)梳理，把握民族高等教育政策演進(jìn)脈絡(luò)，并借鑒歷史制度主義分析范式，以重大事件發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為線索，試圖對(duì)民族高等教育政策演變的邏輯特征及其動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行剖析，把握民族高等教育的發(fā)展規(guī)律，以期為民族高等教育治理提供更為理性的決策建議。

一、民族高等教育政策的歷史演進(jìn)

話語(yǔ)體系是規(guī)范化的言說(shuō)系統(tǒng)，既生成于特定的歷史場(chǎng)景，又保持著動(dòng)態(tài)的開(kāi)放性[3]。政策文本是特定歷史背景和未來(lái)愿景的綜合彰顯，基于對(duì)政策文本話語(yǔ)體系的邏輯思考，更好地呈現(xiàn)我國(guó)民族高等教育政策的歷史演進(jìn)歷程。

（一） “以培養(yǎng)少數(shù)民族干部為目的”的政治話語(yǔ)體系主導(dǎo)階段

新中國(guó)成立伊始，我國(guó)民族高等教育事業(yè)處于起步階段。這一時(shí)期，民族地區(qū)行政管理體系亟需建立，需要大批少數(shù)民族管理人才。為此，黨和國(guó)家以政治需求為導(dǎo)向，培養(yǎng)政治干部為目標(biāo)，加快民族高等教育建設(shè)，初步形成了民族高等教育體系，為民族地區(qū)政治體制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化交流儲(chǔ)蓄了各類少數(shù)民族管理人才和專業(yè)人才。

1. 創(chuàng)辦民族院校，奠定干部培養(yǎng)的平臺(tái)基礎(chǔ)

1941 年，中國(guó)共產(chǎn)黨在原陜北公學(xué)民族部的基礎(chǔ)上，合并當(dāng)時(shí)的中國(guó)女子大學(xué)、澤東青年干部學(xué)校，創(chuàng)建了第一所專門培養(yǎng)少數(shù)民族干部的高等院校，即延安民族學(xué)院。新中國(guó)成立后，為拓寬少數(shù)民族干部的培養(yǎng)平臺(tái)，自50年代初期開(kāi)始，創(chuàng)建了一批民族學(xué)院和民族地區(qū)普通高校。1950 年8月，新中國(guó)第一所民族學(xué)院——西北民族學(xué)院成立[4]。同年11月，政務(wù)院頒發(fā)《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》 《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》，明確提出“為國(guó)家建設(shè)、民族區(qū)域自治與實(shí)現(xiàn)共同綱領(lǐng)、民族政策的需要，普遍而大量地培養(yǎng)普通政治干部以及迫切需要的專業(yè)技術(shù)干部。”為此，政務(wù)院著手在北京籌辦中央民族學(xué)院，于1951年6月正式開(kāi)始招生，并在西北、西南和中南設(shè)立分院，這是新中國(guó)成立以來(lái)首次以正規(guī)民族學(xué)院的形式招收和培養(yǎng)少數(shù)民族人才[5]。這一階段，除中央民族學(xué)院外，國(guó)家先后創(chuàng)辦了新疆民族學(xué)院、西南民族學(xué)院、云南民族學(xué)院等高校。除此之外，黨和國(guó)家先后在民族地區(qū)創(chuàng)建了一批普通高校，例如內(nèi)蒙古大學(xué)是在民族地區(qū)建立的第一所綜合大學(xué)。至1965年，在蒙、新、藏、寧、桂5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)創(chuàng)建高等學(xué)校31所，比1952年增加22所[6]，初步形成了基本覆蓋民族地區(qū)的民族高等教育體系，奠定了干部培養(yǎng)的平臺(tái)基礎(chǔ)。

2. 實(shí)施少數(shù)民族招生優(yōu)惠政策，奠定干部培養(yǎng)的政策基礎(chǔ)

新中國(guó)成立之初，占國(guó)土面積64%的民族地區(qū)僅有4所高等學(xué)校，少數(shù)民族大學(xué)生全國(guó)占比僅0.93%。為擴(kuò)大少數(shù)民族學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)，我國(guó)先后下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先錄取少數(shù)民族學(xué)生事宜》 （1956年）、《關(guān)于高等學(xué)校優(yōu)先錄取少數(shù)民族學(xué)生的通知》 （1962年） 等文件，明確提出，“結(jié)合實(shí)際情況放寬考生年齡2-3歲”，“學(xué)科成績(jī)達(dá)到最低錄取標(biāo)準(zhǔn)，并且漢語(yǔ)水平能聽(tīng)懂講課，則優(yōu)先考慮錄取”，“對(duì)于少數(shù)民族語(yǔ)言教學(xué)的學(xué)生報(bào)考高校文史類專業(yè)可以免試古漢語(yǔ)”，分別從報(bào)考年齡、錄取標(biāo)準(zhǔn)以及語(yǔ)言免試等方面對(duì)少數(shù)民族考生給予優(yōu)待，為少數(shù)民族學(xué)生爭(zhēng)取更多接受高等教育的機(jī)會(huì)，奠定了后續(xù)民族地區(qū)和少數(shù)民族干部?jī)?chǔ)備的政策基礎(chǔ)。

3. 強(qiáng)化民族高校師資隊(duì)伍建設(shè)，奠定干部培養(yǎng)的人力基礎(chǔ)

發(fā)展民族高等教育的關(guān)鍵在于師資，高質(zhì)量的教師隊(duì)伍是培養(yǎng)合格少數(shù)民族干部的重要前提。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年全國(guó)高校少數(shù)民族教師僅有623人[7]。為解決民族高校師資短缺問(wèn)題，政務(wù)院頒布《培養(yǎng)少數(shù)民族師資的試行方案》，要求“在黨和國(guó)家的政策支持下，一批內(nèi)地高校畢業(yè)生和優(yōu)秀教師加入到支援民族地區(qū)高校建設(shè)的隊(duì)伍中來(lái)”。1957年，教育部出臺(tái)《關(guān)于解決各地民族學(xué)院師資問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確指示“通過(guò)在少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)設(shè)高師院校、實(shí)行定向培養(yǎng)計(jì)劃、增設(shè)師范專業(yè)等措施大力培養(yǎng)少數(shù)民族高校師資”，通過(guò)10余年的政策實(shí)施，至1965年少數(shù)民族教師數(shù)量達(dá)3111人，為少數(shù)民族干部的培養(yǎng)和民族高等教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)了人力基礎(chǔ)。

（二） “以提升民族地區(qū)生產(chǎn)力為目的”的經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)體系主導(dǎo)階段

“文化大革命”時(shí)期，我國(guó)民族高等教育發(fā)展遭受嚴(yán)重挫折，全國(guó)10所民族學(xué)院只保留了中央民族學(xué)院和廣西民族學(xué)院，其余8所民族學(xué)院被撤銷和停辦。1978年，中共中央召開(kāi)十一屆三中全會(huì)，在指導(dǎo)思想上撥亂反正，將社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)確立為新階段全黨工作重點(diǎn)。為適應(yīng)這一發(fā)展需求，我國(guó)民族高等教育以提升民族地區(qū)生產(chǎn)力為導(dǎo)向，進(jìn)入恢復(fù)與重建的經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)主導(dǎo)階段。

1. 調(diào)整人才培養(yǎng)目標(biāo)——培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)干部

1979 年，全國(guó)第五次民族學(xué)院院長(zhǎng)會(huì)議對(duì)新階段民族學(xué)院的方針任務(wù)、教育工作和組織管理進(jìn)行了明確指示，印發(fā)了《關(guān)于民族學(xué)院工作的基本總結(jié)和今后方針任務(wù)的報(bào)告》，以“為民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”為導(dǎo)向，培養(yǎng)具有共產(chǎn)主義覺(jué)悟的政治干部和專業(yè)技術(shù)人才。另外，為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，1978年起國(guó)家著力恢復(fù)和新建民族地區(qū)普通高等學(xué)校，到2000年民族地區(qū)普通高等學(xué)校達(dá)97所，涉及工科、農(nóng)科、畜牧、醫(yī)藥、師范、林科、民族等學(xué)科，在校生人數(shù)增長(zhǎng)至34.23萬(wàn)人[8]，為國(guó)家和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才。

2. 借力全國(guó)優(yōu)質(zhì)資源——舉辦高校民族班

為滿足國(guó)家建設(shè)和民族地區(qū)發(fā)展對(duì)各領(lǐng)域高層次少數(shù)民族人才的需求，1980年，國(guó)家決定凝聚力量在部分全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校舉辦民族班，確定北京大學(xué)、北京師范大學(xué)、陜西師范大學(xué)、大連工學(xué)院等10余所首批高校率先舉辦民族班，年計(jì)劃招生共150人。1983年，教育部直屬10所高等學(xué)校舉辦的民族班，共招收1200余名學(xué)生，囊括20 多個(gè)少數(shù)民族。1984年，教育部和國(guó)家民委再次聯(lián)合下發(fā)文件總結(jié)了高校民族班的辦班經(jīng)驗(yàn)，肯定了舉辦高校民族班的重要意義，并對(duì)高校民族班的主要任務(wù)、招生標(biāo)準(zhǔn)、教師隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等方面的工作進(jìn)行了明確指示，提出“舉辦民族班是建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義高等教育的組成部分……要長(zhǎng)期堅(jiān)持下去?！笨偠灾咝Ｃ褡灏嗟呐e辦是借力全國(guó)優(yōu)質(zhì)高等教育資源、培養(yǎng)少數(shù)民族高層次人才的一項(xiàng)明智舉措，不僅緩解了民族學(xué)院人才培養(yǎng)的壓力，更是拓寬少數(shù)民族大學(xué)生“入口”和“出口”的有力之舉。

（三） “以促進(jìn)少數(shù)民族教育公平為目的”的價(jià)值話語(yǔ)體系主導(dǎo)階段

在全面貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”的時(shí)代背景下，我國(guó)民族高等教育政策逐步顯現(xiàn)出“既要承認(rèn)社會(huì)存在的第一性和社會(huì)歷史發(fā)展的客觀規(guī)律性，同時(shí)承認(rèn)人的主體性和主導(dǎo)地位”[9]的價(jià)值趨向，通過(guò)采取少數(shù)民族高層次人才骨干計(jì)劃、規(guī)范民族預(yù)科教育以及搭建高等教育對(duì)口支援體系等策略，在關(guān)注國(guó)家建設(shè)、民族振興與社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，對(duì)少數(shù)民族學(xué)生教育公平予以制度觀照。

1. 貫通晉升階梯——實(shí)施少數(shù)民族高層次人才骨干計(jì)劃

為鞏固民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，拓寬少數(shù)民族學(xué)生入學(xué)口徑，貫通少數(shù)民族學(xué)生發(fā)展階梯，教育部等五部委先后聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見(jiàn)》 （2004年）和《培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃的實(shí)施方案》 （2005年），遵循定向“招生-培養(yǎng)-就業(yè)”辦學(xué)思路，通過(guò)采取單獨(dú)劃線和降低錄取線等特殊舉措擴(kuò)大少數(shù)民族學(xué)生招生量；另外，自2006年開(kāi)始，教育部逐年下發(fā)“少數(shù)民族高層次骨干人才”研究生招生計(jì)劃，保障人才培養(yǎng)規(guī)模逐漸增大，從2006年的2000名碩士生、500名博士生，發(fā)展到目前年均5000人的培養(yǎng)規(guī)模，其中碩士生4000 人，博士生1000人，截至2017年，已累計(jì)培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才近4.2萬(wàn)人[10]。另外，教育部先后下發(fā)了《關(guān)于做好2007 年少數(shù)民族高層次骨干人才碩士研究生基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)工作》（2007年） 《關(guān)于做好“少數(shù)民族高層次骨干人才”研究生就業(yè)工作的意見(jiàn)》 （2008年） 兩份文件，增加了“少數(shù)民族高層次骨干人才”碩士研究生基礎(chǔ)強(qiáng)化的培訓(xùn)點(diǎn)，并對(duì)其公共就業(yè)服務(wù)給予了保障。

2. 夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)——規(guī)范民族預(yù)科教育

進(jìn)入新世紀(jì)，為加強(qiáng)民族預(yù)科教育的公平性與合理性，民族預(yù)科教育制度更加規(guī)范化。第一，政策文件的規(guī)范化。2005年，教育部針對(duì)民族預(yù)科教育頒發(fā)了相應(yīng)的工作管理規(guī)定和管理辦法，對(duì)于民族預(yù)科教育的辦學(xué)機(jī)構(gòu)、招生錄取、學(xué)制與教學(xué)管理、學(xué)生管理、教師管理、經(jīng)費(fèi)管理等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。2010 年，教育部成立“中國(guó)少數(shù)民族教育學(xué)會(huì)預(yù)科教育專業(yè)委員會(huì)”，并頒布實(shí)施相應(yīng)的章程和管理方法，管理各階段預(yù)科教育工作。2015年，教育部成立“高等學(xué)校少數(shù)民族預(yù)科教育教學(xué)和管理工作指導(dǎo)工作委員會(huì)”，加強(qiáng)民族預(yù)科教育理論與實(shí)踐研究，負(fù)責(zé)為高校和政府機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)以及組織開(kāi)展學(xué)術(shù)研討和信息交流等工作[11]。

3. 優(yōu)化資源配置——完善對(duì)口支援體系

高等教育對(duì)口支援是西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略至關(guān)重要的一環(huán)，其體系建設(shè)不斷從內(nèi)涵和外延兩個(gè)層面加以完善，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大有裨益，也有助于滿足受援對(duì)象的個(gè)性化訴求。2000年，教育部等六部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于東西部學(xué)校對(duì)口支援工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“在職業(yè)教育和高等教育方面做力所能及的支援工作?！?001年，教育部著手實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”，篩選出首批13對(duì)對(duì)口高校，并對(duì)支援工作具體事宜作出明確指示，初步建立了對(duì)口支援體系框架[12]。2006年頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深入開(kāi)展對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作的意見(jiàn)》，明確了高等教育對(duì)口支援工作重點(diǎn)是提升教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，并要求建立對(duì)口支援長(zhǎng)效機(jī)制。這一文件的發(fā)布標(biāo)志著黨和國(guó)家更加注重受援高校的內(nèi)涵式發(fā)展。2010年起，國(guó)家更加重視受援高校外延式功能的拓展，針對(duì)受援高校與區(qū)域經(jīng)濟(jì)銜接問(wèn)題下發(fā)了相應(yīng)工作意見(jiàn)，將提升受援高校區(qū)域服務(wù)能力作為下一階段的工作重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)10余年高等教育對(duì)口支援工作的推進(jìn)，貴州大學(xué)、寧夏大學(xué)、西藏大學(xué)、青海大學(xué)等一批受援高校陸續(xù)進(jìn)入了“211工程”建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)化了東西部高等教育資源的配置。

二、民族高等教育政策演變的邏輯特征

20 世紀(jì)下半葉，研究者針對(duì)制度的變遷致因以及制度的個(gè)體化影響展開(kāi)集中探討[1]。其中，新制度主義主要從宏觀和微觀兩種視角對(duì)制度的變遷進(jìn)行探討，既從行動(dòng)者所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等外部環(huán)境出發(fā)探究行動(dòng)者決策背后的“宏觀結(jié)構(gòu)”，也關(guān)注因行動(dòng)者個(gè)體訴求影響而形成的制度變遷“微觀路徑”。歷史制度主義者認(rèn)為，政策變遷是一種“平衡-斷裂-平衡”無(wú)限循環(huán)的過(guò)程?；谶@種特征，“平衡—間斷”理論成為歷史制度主義的重要分析框架[2]。在這個(gè)框架內(nèi)，民族高等教育政策呈現(xiàn)出“結(jié)果性邏輯”與“恰當(dāng)性邏輯”相結(jié)合、路徑依賴與路徑突破相共存的制度邏輯特征。

（一） “結(jié)果性邏輯”與“恰當(dāng)性邏輯”

所謂“結(jié)果性邏輯”，指政策變遷要遵循制度行為效用和利益最大化邏輯；“恰當(dāng)性邏輯”強(qiáng)調(diào)政策變遷遵循制度行為恰當(dāng)性的最大化[13]。我國(guó)民族高等教育政策演進(jìn)體現(xiàn)了兩種邏輯之間的博弈與調(diào)試過(guò)程。1950年頒布的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》將民族高等教育的人才培養(yǎng)目標(biāo)確定為“培養(yǎng)中、高級(jí)干部”，以及1979年《關(guān)于民族學(xué)院工作的基本總結(jié)和今后方針任務(wù)的報(bào)告》將人才培養(yǎng)目標(biāo)調(diào)整為“培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，服務(wù)民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)”。兩項(xiàng)政策皆是在特定的現(xiàn)實(shí)背景下回應(yīng)政治體制建設(shè)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等外驅(qū)訴求，以獲得行為效益最大化為目的而制定的政策，體現(xiàn)了制度的“結(jié)果性邏輯”。

另外，我國(guó)政策制定者考慮學(xué)校與社會(huì)、自然、歷史等因素的關(guān)系，結(jié)合少數(shù)民族學(xué)生語(yǔ)言與文化的特殊性，陸續(xù)頒發(fā)了一系列優(yōu)惠性政策，如少數(shù)民族高考加分政策、高校對(duì)口支援政策和特殊性政策如雙語(yǔ)教育政策、高校民族班政策、民族預(yù)科教育政策等等，并在政策執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，不斷加以完善，體現(xiàn)了制度的“恰當(dāng)性邏輯”。例如少數(shù)民族高考優(yōu)惠政策經(jīng)歷了“適當(dāng)放寬報(bào)考年齡和錄取標(biāo)準(zhǔn)” （20世紀(jì)50年代）、“同等成績(jī), 優(yōu)先錄取”（20世紀(jì)60年代）、“適當(dāng)降分”（20世紀(jì)80年代） 到目前“適當(dāng)加分投檔”的演進(jìn)過(guò)程，使政策的恰當(dāng)性與科學(xué)性不斷加強(qiáng)。由此可知，當(dāng)面對(duì)強(qiáng)烈的外界訴求需要民族高等教育作出適時(shí)反饋時(shí)，政策制定者跳出傳統(tǒng)的發(fā)展路線，以“結(jié)果性邏輯”為導(dǎo)向，對(duì)政策進(jìn)行適度調(diào)整。但是，民族高等教育始終不能偏離其“公平性”和“補(bǔ)償性”的基本屬性，觀照高等教育的本質(zhì)規(guī)律和少數(shù)民族群體的特殊需求，遵循“恰當(dāng)性邏輯”采取政策行動(dòng)。兩種邏輯的博弈與調(diào)試在一定程度上反映了教育正義的“合目的與合規(guī)律”邏輯[14]，黨和國(guó)家在兩種邏輯之間進(jìn)行適時(shí)的制度選擇是在特定歷史背景下保障民族高等教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有效舉措。

（二） 路徑依賴與路徑突破

某種制度被選用，就會(huì)受到慣性作用使其在既定方向得到延續(xù)并產(chǎn)生鎖定效應(yīng)，凸顯出制度的穩(wěn)定性和延續(xù)性，即為“路徑依賴”；對(duì)以往制度理念、內(nèi)容和運(yùn)行規(guī)則等方面的顛覆，改變制度原有的運(yùn)行軌跡，即為“路徑突破”。民族高等教育政策具有所有制度演進(jìn)的共有屬性，存在“路徑依賴”和“路徑突破”兩種狀態(tài)。其中，回報(bào)遞增是造成政策路徑依賴的主要因素，表現(xiàn)在政策程序的承接性、復(fù)雜性等方面。首先，要考慮政策程序的承接性。一項(xiàng)民族高等教育政策是由教育部或聯(lián)合其他部委共同制定、報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的集體行為，集體行為間的接續(xù)性程序造成了高昂的政策退出成本。其次，要考慮政策程序的復(fù)雜性。民族高等教育政策是我國(guó)民族政策和教育政策不可分割的一部分，承擔(dān)著國(guó)家振興、民族團(tuán)結(jié)的重?fù)?dān)，其政策轉(zhuǎn)向必然涉及整個(gè)國(guó)家的政治體制和經(jīng)濟(jì)制度，其成本必然大。以高校對(duì)口支援政策為例，政策發(fā)文主體涉及國(guó)務(wù)院、教育部、國(guó)家民委、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等多個(gè)部門，其政策目標(biāo)不僅涉及維護(hù)教育公平、提升教育質(zhì)量等方面，更要從全局視野出發(fā)，將高校對(duì)口支援政策作為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興的有力手段，其突破路徑依賴的成本必然昂貴。

最能體現(xiàn)路徑突破的是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)是政策打破一種僵化的均衡、實(shí)施政策改革的最大契機(jī)[15]。我國(guó)民族高等教育政策實(shí)踐主要存在兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，帶來(lái)了兩次典型的制度轉(zhuǎn)型。第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的起因是“大躍進(jìn)”，部分民族高等教育政策被取消；第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)是由于改革開(kāi)放糾正“文化大革命”時(shí)期的錯(cuò)位傾向[16]，恢復(fù)民族學(xué)院正常辦學(xué)、少數(shù)民族學(xué)生高考加分政策和考試用語(yǔ)政策，這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的轉(zhuǎn)向，影響了后續(xù)40余年民族高等教育政策的演進(jìn)路徑?？傊?，兩次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)皆是“自上而下”政策過(guò)程而帶來(lái)的制度轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變模式優(yōu)勢(shì)在于可以合理規(guī)避路徑依賴對(duì)新制度生成與發(fā)展的約束，縮短政策供給與政策需求之間的時(shí)間差。因此，如何科學(xué)預(yù)測(cè)和精準(zhǔn)把握制度裂變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，建立制度平衡新格局，是推動(dòng)我國(guó)民族高等教育長(zhǎng)遠(yuǎn)化發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

三、民族高等教育政策演變的動(dòng)力機(jī)制

政策行為結(jié)果與政策內(nèi)部訴求、外部環(huán)境不相適應(yīng)時(shí)，就會(huì)衍生出政策變革的需求，即產(chǎn)生政策變遷的動(dòng)力。民族高等教育政策變遷是時(shí)間與空間的統(tǒng)一，是制度觀念、環(huán)境和決策者在制度框架內(nèi)多維發(fā)力的綜合過(guò)程。

（一） 內(nèi)生發(fā)力：民族教育觀的理性拓展

歷史制度主義者認(rèn)為，制度觀念是推動(dòng)政策變遷的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，制度觀念與制度背景相輔相生，在政治力量約束下，政策制定者形成特定的制度站位[17]；另一方面，受制于人類認(rèn)識(shí)的有限性因素，制度作為歷史性存在，必然與一定的時(shí)代背景與歷史條件相契合。民族教育觀是影響民族高等教育政策變遷的內(nèi)生因素，體現(xiàn)民族教育內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的訴求，潛移默化地影響國(guó)家民族高等教育政策的目標(biāo)、任務(wù)、管理與保障等決策。習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出“要引導(dǎo)人民樹(shù)立正確的歷史觀、民族觀、國(guó)家觀和文化觀”。這為推進(jìn)民族教育觀的更新提供了時(shí)代性價(jià)值指引。2018年，筆者基于對(duì)新時(shí)代背景下民族教育屬性、關(guān)系以及對(duì)其作用、功能、目標(biāo)諸要素的理性認(rèn)識(shí)，提出“新時(shí)代科學(xué)正確的民族教育觀”并進(jìn)行解讀?！靶聲r(shí)代科學(xué)正確的民族教育觀”是一種“大教育觀、大發(fā)展觀、大團(tuán)結(jié)觀和大文化觀”。民族教育場(chǎng)域內(nèi)的問(wèn)題不僅是民族教育特有矛盾，更是民族區(qū)域社會(huì)發(fā)展在教育場(chǎng)域內(nèi)的一種投射，其為“大教育觀”；準(zhǔn)確把握民族教育矛盾，以民族教育的進(jìn)步來(lái)帶動(dòng)民族地區(qū)社會(huì)的發(fā)展，其為“大發(fā)展觀”；以民族教育為手段，促進(jìn)各民族交往交流交融，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，其為“大團(tuán)結(jié)觀”，在民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上，充分挖掘各民族的文化資源，包容、悅納各民族文化，其為“大文化觀”。民族高等教育是民族工作和教育事業(yè)相耦合的產(chǎn)物，不僅要追求政治、經(jīng)濟(jì)、科技等外溢性價(jià)值，更要遵循民族教育和高等教育的本質(zhì)規(guī)律，從“以文化人”的視角出發(fā)，承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)民族文化傳承與更新的相統(tǒng)整、雙重語(yǔ)言和雙重文化的相統(tǒng)整、“國(guó)家性”和“民族性”相統(tǒng)整的特殊使命[18]。黨的十九大以來(lái)，民族教育理念得以更新與深化，民族高等教育被視為實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)固，運(yùn)用“中國(guó)方案”解決中國(guó)問(wèn)題的重要手段，映射到民族高等教育決策上，政策制定者逐漸將“民族高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”“民族院校的民族團(tuán)結(jié)教育如何開(kāi)展”等重要議題納入政策議程?？梢?jiàn)，民族教育觀的更新與拓展是推動(dòng)民族高等教育政策變遷的內(nèi)生動(dòng)力。

（二） 外部驅(qū)動(dòng)：大政方針的有力推動(dòng)

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)作出實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議等國(guó)家重大決策部署，成為促進(jìn)我國(guó)民族高等教育政策變遷的外部環(huán)境因子。受西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)，教育部頒發(fā)了《對(duì)口支援西部地區(qū)高校計(jì)劃》 （2001年）、《中西部高等教育振興計(jì)劃（2012-2020年）》 （2011年） 和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （2016年） 等政策，啟動(dòng)了“中西部高?；A(chǔ)能力建設(shè)工程”和“中西部高校綜合實(shí)力提升工程”，這為我國(guó)民族高等教育指明了內(nèi)涵式和外延式創(chuàng)新發(fā)展道路。自此，我國(guó)民族高等教育政策不僅強(qiáng)調(diào)民族院校建設(shè)與民族地區(qū)發(fā)展的聯(lián)系，也更加注重人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。

同時(shí)，“一帶一路”倡議提高了國(guó)家對(duì)民族院校國(guó)際化的重視度。在“一帶一路”倡議實(shí)施背景下，民族高等教育在人文溝通、人才培養(yǎng)和科技合作等方面承擔(dān)著特殊使命，亟需各民族院校在現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)上，將服務(wù)于民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其國(guó)際化的基本立場(chǎng)，配合“一帶一路”倡議進(jìn)行國(guó)際化轉(zhuǎn)型。為此，各民族地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)爻h支點(diǎn)定位，集中優(yōu)勢(shì)資源在人才引進(jìn)、特色學(xué)科建設(shè)、課程國(guó)際化建設(shè)、國(guó)際合作與交流、“一帶一路”研究等方面做出應(yīng)對(duì)，如云南省提出“教育開(kāi)放不斷擴(kuò)大，主動(dòng)服務(wù)和融入‘一帶一路’建設(shè)”，為此搭建了“南亞?wèn)|南亞大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟”、中國(guó)-上合組織青年交流中心等一批國(guó)際交流合作機(jī)制和平臺(tái)，省校戰(zhàn)略合作高校達(dá)23 所[20]。由此可見(jiàn)，教育是溝通社會(huì)各要素的橋梁，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、振興科技和弘揚(yáng)文化的重要一環(huán)。因此，大政方針推動(dòng)的國(guó)家重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向必然對(duì)民族高等教育政策的演進(jìn)產(chǎn)生顯著影響。

（三） 中介作用：政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變

政府是民族高等教育政策的決策者、制定者與推行者，利益組織和政治結(jié)構(gòu)皆需其將訴求和問(wèn)題提上政治議程[21]，在民族高等教育政策變遷中發(fā)揮著統(tǒng)籌國(guó)家大政方針、協(xié)調(diào)高校作為的中介作用。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)發(fā)生了兩次重大轉(zhuǎn)變：一是由新民主主義教育向社會(huì)主義教育轉(zhuǎn)變，二是由以社會(huì)主義革命為綱向以社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)為總目標(biāo)的教育轉(zhuǎn)變[22]。兩次轉(zhuǎn)變過(guò)程中，各級(jí)政府的職能權(quán)限經(jīng)歷了“中央集權(quán)高等教育管理體制”（1949-1958）、地方管理時(shí)期（1958-1963）、“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方兩級(jí)管理” （1977-1985年）、“分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)”（1985-1998年）、“中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，以省級(jí)政府管理為主”（1998年至今） 各個(gè)發(fā)展階段，民族高等教育管理體現(xiàn)從“集中管制”逐步向“放管結(jié)合”過(guò)渡[23]，推動(dòng)民族高等教育政策不斷發(fā)生變遷。

新中國(guó)成立之初，中央政府對(duì)民族學(xué)院實(shí)行集中統(tǒng)一管理。這一時(shí)期民族高等教育政策的發(fā)文主體以政務(wù)院、中央民委、教育部、原高等教育部為主。改革開(kāi)放后，民族高校實(shí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理”，各自治區(qū)陸續(xù)頒發(fā)系列政策文件，對(duì)當(dāng)?shù)孛褡甯叩冉逃聵I(yè)發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，先后頒發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)教育局關(guān)于恢復(fù)和發(fā)展民族教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)的報(bào)告》 （1980年）、《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)高考實(shí)行“3＋X”后蒙古語(yǔ)授課（加授蒙古語(yǔ)文） 和朝鮮語(yǔ)授課考生的考試科目及記分辦法的通知》 （2000年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的意見(jiàn)》 （2011年） 和《內(nèi)蒙古自治區(qū)民族教育條例》 （2016年） 等政策法規(guī)，對(duì)當(dāng)?shù)孛褡甯咝５恼猩x拔、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、經(jīng)費(fèi)使用以及國(guó)際交流等事宜行使自主管理權(quán)。由此可見(jiàn)，各級(jí)政府作為民族高等教育政策的制定者和執(zhí)行者，民族高等教育事業(yè)的謀略者和規(guī)劃者，其職能的轉(zhuǎn)變和角色的定位勢(shì)必影響著我國(guó)民族高等教育政策的演進(jìn)方向。

四、結(jié)論

基于對(duì)我國(guó)民族高等教育政策的歷史梳理、政策變遷特征及其動(dòng)力機(jī)制的剖析，得到以下結(jié)論：

第一，我國(guó)民族高等教育政策嬗變是決策者、執(zhí)行者和受眾等主體共同作用呈現(xiàn)以強(qiáng)制性變遷為主、誘導(dǎo)性變遷和自發(fā)性變遷為輔基本特點(diǎn)的過(guò)程。我國(guó)民族高等教育政策經(jīng)歷了分別以政治話語(yǔ)體系、經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)體系和價(jià)值話語(yǔ)體系為主導(dǎo)的三個(gè)階段，從整體上看，民族高等教育的政策轉(zhuǎn)向與決策者對(duì)于國(guó)家的整體規(guī)劃、執(zhí)行者的學(xué)習(xí)程度和執(zhí)行能力以及受眾的反饋密切相關(guān)。需要注意的是，目前“兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)”的民族高等教育管理體制有利于發(fā)揮中央政府和各自治區(qū)政府宏觀調(diào)控功能，但要注重積極發(fā)揮民族高校的自主權(quán)力，關(guān)注高等教育受眾群體的切身訴求，以“上下聯(lián)動(dòng)”代替“上行下效”，形成多維變遷形式相嵌的良好生態(tài)。

第二，運(yùn)用動(dòng)態(tài)性思維思考我國(guó)民族高等教育政策的變遷。在歷史制度主義者看來(lái)，任何制度的演變均源于各利益主體的相互博弈，在特定階段制度遵循“結(jié)果性邏輯”或“恰當(dāng)性邏輯”，皆是特定歷史條件下各主體相互博弈并達(dá)到短期均衡的結(jié)果，因此必須要用追蹤與發(fā)展的眼光思考民族高等教育政策的合理性問(wèn)題。

第三，精準(zhǔn)把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是打破路徑依賴的關(guān)鍵所在。反思我國(guó)民族高等教育政策的演進(jìn)歷程，基本按照中央政府預(yù)設(shè)的路徑軌跡演進(jìn)發(fā)展，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴特征，其政策程序的復(fù)雜性和承接性使我國(guó)制定民族高等教育政策的成本變大，產(chǎn)生“回報(bào)遞增”效應(yīng)?，F(xiàn)今，“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義教育觀”的形成與成熟為民族高等教育政策變遷提供了新的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，這也正是民族高等教育實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的重要契機(jī)。

第四，要統(tǒng)籌民族高等教育政策各動(dòng)力因子形成合力。制度不是一個(gè)獨(dú)立于其他社會(huì)因子、失去了歷史關(guān)聯(lián)的對(duì)象，而是一個(gè)在歷史中延續(xù)并與社會(huì)環(huán)境積極互動(dòng)的多層次、多類型客體[24]。當(dāng)下，需要將民族教育觀念的更新、國(guó)家大政方針以及政府職能的轉(zhuǎn)變等各種動(dòng)力因素放在因果鏈中加以考察，分析民族高等教育政策內(nèi)外矛盾的“閾值效應(yīng)”，努力尋找一種“訴求均衡”的狀態(tài)，助推民族高等教育政策的進(jìn)一步完善。