曹海軍，梁 賽

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽110000)

從現(xiàn)有的研究情況看，學(xué)界對于社區(qū)的應(yīng)急管理研究取得了一定的成果，主要集中在五個方面：一是論述國外社區(qū)應(yīng)急管理的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，這對于我國社區(qū)應(yīng)急管理意識、預(yù)案、組織體系以及政社協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的建設(shè)具有重要借鑒意義[7]；二是討論我國社區(qū)應(yīng)急管理中存在的問題及優(yōu)化措施，要立足于當(dāng)前沒人管理、沒人參與、沒錢支持、沒物保障的應(yīng)急管理困境[8]，以社區(qū)應(yīng)急管理人員、意識、預(yù)案、綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)和政社合作互助關(guān)系培育為優(yōu)化理念[9]；三是對社區(qū)應(yīng)急管理能力的實(shí)證評估模型研究，例如多層次灰色評估模型[10]、基于現(xiàn)狀空間分析的應(yīng)急疏散能力評價模型[11]等；四是對烏魯木齊社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制路線圖[12]、北京市街道社區(qū)的地震應(yīng)急管理機(jī)制[13]等社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)踐的思考；五是討論社區(qū)的智慧化應(yīng)急管理模式，智能化信息技術(shù)有力推動了社區(qū)應(yīng)急管理組織體系、運(yùn)行機(jī)制、軟硬環(huán)境、信息技術(shù)支撐體系的創(chuàng)新發(fā)展[14]，并呈現(xiàn)出整體性、智能化、科學(xué)化和匹配性等特征[15]。

總體上看，學(xué)界對作為管理末梢的社區(qū)應(yīng)急管理研究嚴(yán)重不足，缺少理論歸納和實(shí)踐研判，更鮮有學(xué)者探討社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的作用和功能。新冠肺炎疫情的暴發(fā)一方面凸顯了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的極端重要性；另一方面，在社會治理重心向基層下移的背景下，也突出了建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的必要性，這對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力的提升和脆弱性的降低具有重要意義。

一、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中面臨的現(xiàn)實(shí)困境

新冠肺炎疫情暴露出既有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的弊端，這類短板不僅涉及國家、地方政府層面，還涉及社區(qū)層面，社區(qū)作為國家應(yīng)急管理體系的管理末梢，其應(yīng)急管理水平的高低直接關(guān)系到公共衛(wèi)生事件防控的整體成敗，以及國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化。

(一)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的行政化

社區(qū)往往被視為公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控的行政末梢和治理樞紐，這使得政府的防控重心不斷向社區(qū)下沉，社區(qū)干部、社區(qū)工作者既要承擔(dān)起宣傳、排查、匯總、協(xié)調(diào)、消毒等防控任務(wù)，又要兼任信息員、安全員、警衛(wèi)員、聯(lián)絡(luò)員等管理職責(zé)，成為公共衛(wèi)生事件防控的牢固基石，但各級政府及其派出機(jī)構(gòu)大量行政任務(wù)的攤派也導(dǎo)致社區(qū)行政化色彩濃厚，形式主義、官僚主義、本位主義頻發(fā)。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是我國的行政管理具有“條塊結(jié)合”的體制特征，社區(qū)作為國家治理體系的末梢，需要在公共衛(wèi)生事件當(dāng)中接受、配合各級政府部門交叉式和重復(fù)式的檢查、評估、考核、評比，這類事務(wù)使得社區(qū)干部、社區(qū)工作者的工作重心轉(zhuǎn)向接待、填表格、做宣傳、搞特色工作法等方面，引發(fā)了過度“留痕”、以文件落實(shí)文件等形式主義、官僚主義問題；二是應(yīng)急管理權(quán)力的下沉賦予社區(qū)干部一定的防控權(quán)，但由于存在怕追責(zé)、怕?lián)?zé)心理以及其自身政治素養(yǎng)、科學(xué)素養(yǎng)、衛(wèi)生素養(yǎng)等不同，在公共衛(wèi)生等非常態(tài)事件的應(yīng)對中容易發(fā)生逾越權(quán)力邊界和違反政策法規(guī)的行為，對居民權(quán)利造成侵犯，更有引發(fā)“破窗效應(yīng)”的可能性。

我喊了一頓飯工夫，狼剩兒連影子都冇見到！事情驚動了姜大爹他們。旺明叔敲響了祠堂的大鐘，各家各戶主事的都聚到姜家祠堂前的場子上；十幾家楊姓外來戶，據(jù)說是當(dāng)年闖王南下隊(duì)伍的后人，他們也都照慣例來了。姜大爹說，狼剩兒不見了，這無緣無故損丁折口，在河浦塆還是頭一遭，這個惡例開不得！女將都回去，房前屋后旮旮旯旯，多找?guī)妆?！男將點(diǎn)起火把，方圓十里大路小道兒，溝渠河汊，過細(xì)找找！

(二)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理意識的僵直化

現(xiàn)階段，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理意識存在明顯的等、靠、要等消極特征。首先，社區(qū)應(yīng)急管理往往圍繞各級政府的工作部署展開，其自身定位不明確，機(jī)動性、靈活性不足。相較于公共衛(wèi)生事件，地震、洪澇、火災(zāi)等災(zāi)害更為頻發(fā)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，防范化解重大安全風(fēng)險也被擺在更加突出的位置[2]，這使得社區(qū)的應(yīng)急演練和應(yīng)急物資儲備主要圍繞這類事件展開，公共衛(wèi)生事件演練和公共衛(wèi)生物資儲備相對較少，且存在形式主義等問題。其次，我國于2005年頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》已難以適應(yīng)新形勢和新挑戰(zhàn)下公共衛(wèi)生事件防控的復(fù)雜性和時代性，對人口的流動性、交通網(wǎng)絡(luò)的輻射性、社會組織的主體性等因素缺少考量，各級政府制定的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容又多來自國家預(yù)案，這使得政府對社區(qū)的防控指導(dǎo)缺少實(shí)操性和時效性。最后，社區(qū)干部、社區(qū)工作者在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中容易陷入封閉式網(wǎng)格化管理的思維定式，缺乏創(chuàng)新思維和循證思維，容易導(dǎo)致防控過度、作繭自縛等問題。應(yīng)急演練的缺位、應(yīng)急預(yù)案的欠缺、應(yīng)急管理方式的單一，使得社區(qū)干部、社區(qū)工作者在公共衛(wèi)生事件面前缺少必要的預(yù)防意識、防控技能和科學(xué)機(jī)動的防控策略，往往采用最簡單粗暴的應(yīng)急管理方式執(zhí)行上級部門的命令，被動等待政府部門的進(jìn)一步指示和決策，寧愿過分保守也不愿應(yīng)勢而動。

(三)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方式的工具化

在公共衛(wèi)生事件的防控中，大數(shù)據(jù)等技術(shù)在對人員、車輛的動態(tài)時空追蹤以及防控信息數(shù)字化管理等方面效能顯著，是一種更為科學(xué)化和智能化的防控手段，但這類技術(shù)也存在強(qiáng)化利用者技術(shù)依賴感的風(fēng)險，容易使技術(shù)利用者陷入奉數(shù)據(jù)為圭臬的技術(shù)至上的防控怪圈當(dāng)中。一方面，大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的決策算法尚處在“技術(shù)黑箱”之中，這種基于數(shù)據(jù)的自動化決策方式容易造成決策偏差和決策失誤，在缺少現(xiàn)實(shí)核驗(yàn)手段和復(fù)核機(jī)制的情況下，有可能擴(kuò)大公共衛(wèi)生事件的影響范圍，加劇公共衛(wèi)生事件的危害程度，使得部分社區(qū)干部和社區(qū)工作者過分依賴于數(shù)據(jù)結(jié)論而喪失自主性和能動性，出現(xiàn)以數(shù)據(jù)代替決策、消極怠工、互相推諉等問題；另一方面，從一般意義上說，技術(shù)本身都是有漏洞的，其只能處在一個相對完善的狀態(tài)當(dāng)中，技術(shù)的這種不完美性使其容易為別有用心的人所感知和利用，出現(xiàn)利用技術(shù)漏洞使自己成為公共衛(wèi)生事件防控的“逃票者”等情況，例如冒用、偽造“健康碼”等，加劇了社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的復(fù)雜性和風(fēng)險性。

(四)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍的非專業(yè)化

社區(qū)在公共衛(wèi)生人員配置、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)健全等方面存在明顯缺陷。一方面，社區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為主，這類機(jī)構(gòu)在醫(yī)療技術(shù)水平、醫(yī)療設(shè)施配置、醫(yī)護(hù)人員能力等方面難以與大醫(yī)院相比，并且越到基層，公共醫(yī)療衛(wèi)生資源和醫(yī)療衛(wèi)生人員越稀缺，甚至還有尚未被覆蓋的地區(qū)。這使得在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，社區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)往往處于懸浮的狀態(tài)，既缺少必要的防護(hù)措施和隔離設(shè)施，又缺乏相應(yīng)的診療條件，難以對病患進(jìn)行收治。在這種情況下，大批病患只能涌入大醫(yī)院或者少數(shù)定點(diǎn)醫(yī)院就診，造成患者之間的交叉感染、擠兌醫(yī)療資源以及“人等病床”等問題，而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在收治和轉(zhuǎn)運(yùn)病例途中，也加劇了疫情擴(kuò)散的風(fēng)險。另一方面，社區(qū)干部配置相對緊缺，工作職責(zé)交叉嚴(yán)重，尤其在應(yīng)急管理方面更缺乏專業(yè)人員和專職人員，這使得一旦出現(xiàn)公共衛(wèi)生事件，往往由社區(qū)工作者、社區(qū)退休人員、社區(qū)閑置人員臨時組建成應(yīng)急管理小組，既難以開展科學(xué)、專業(yè)的防控工作，又缺乏明確的職責(zé)范圍。同時，物業(yè)人員公共衛(wèi)生素養(yǎng)和管理能力的高低也直接影響著社區(qū)的防控效果，對于采取外包物業(yè)或由社區(qū)居民兼職物業(yè)的老舊小區(qū)而言，物業(yè)人員結(jié)構(gòu)較為不穩(wěn)定且缺乏必要的防控技能，有可能進(jìn)一步加劇公共衛(wèi)生事態(tài)的惡化。

(五)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急動員能力的機(jī)能弱化

群眾路線既是黨的根本工作路線，也是我國社會主義制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作不僅需要社區(qū)干部、社區(qū)工作者的積極開展，還需要充分依靠和動員群眾和志愿者的力量，實(shí)現(xiàn)對公共衛(wèi)生事件的群防群控和聯(lián)防聯(lián)治。由于社區(qū)構(gòu)成要素的日趨復(fù)雜化以及社會干部、社區(qū)工作者的職能缺位，居民在公共衛(wèi)生事件防控當(dāng)中的參與意識和響應(yīng)意識并未充分激活，主要有兩個方面的原因。一是社區(qū)居委會與群眾之間的陌生感突出。隨著現(xiàn)代社會流動性的加速，越來越多的安置小區(qū)、“候鳥小區(qū)”涌現(xiàn)，社區(qū)居民的構(gòu)成呈現(xiàn)出陌生性、復(fù)雜性、流動性等特征，這使得社區(qū)干部、社區(qū)工作者在熟悉群眾、識別群眾、聯(lián)系群眾等方面的工作開展困難，更有放棄群眾路線的可能性和現(xiàn)實(shí)性；同時，基層社區(qū)呈現(xiàn)出“上面千條線，下面一根針”的工作局面，社區(qū)干部、社區(qū)工作者承擔(dān)著大量繁重、瑣碎的社會管理和行政事務(wù)，在平時的工作中也較少有時間和精力積累群眾資源以及做好群眾服務(wù)工作。由于缺少對群眾的接觸和深入了解，社區(qū)居委會在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理中便難以有效引導(dǎo)群眾、組織群眾、發(fā)動群眾，容易出現(xiàn)“社區(qū)人員干、群眾揣手看”等現(xiàn)象。二是社區(qū)服務(wù)與群眾訴求之間存在脫離。社區(qū)居委會由于自身能力和資源限制，在社區(qū)日常工作當(dāng)中難以做到面面俱到，容易同群眾之間產(chǎn)生直接矛盾。尤其在公共衛(wèi)生等非常態(tài)事件當(dāng)中，社區(qū)干部、社區(qū)工作者往往采用“包辦一切”和“抓大放小”的工作方式，將工作重心落在疫情防控，而忽視了群眾在醫(yī)療、復(fù)工、物資采購等方面的現(xiàn)實(shí)合理訴求，服務(wù)供給出現(xiàn)偏差導(dǎo)致社區(qū)居委會同群眾之間的矛盾加劇，出現(xiàn)社區(qū)群眾不理解、不配合、擺架子等情況。

二、原則引領(lǐng)：社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建構(gòu)的邏輯理路

任何事物都有其自身的客觀規(guī)律和內(nèi)在邏輯，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系也是在正確認(rèn)識和深入把握社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的本質(zhì)特征、現(xiàn)實(shí)困境、客觀聯(lián)系等的基礎(chǔ)上建立健全的，在這一過程中，要處理好整體性與差異性、緊迫性與漸進(jìn)性、防控導(dǎo)向與民生導(dǎo)向等重要關(guān)系，因勢而謀、應(yīng)勢而動、順勢而為。

(一)堅(jiān)持整體性和差異性相結(jié)合

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建構(gòu)要堅(jiān)持整體性與差異性、立與破相結(jié)合的原則，既要與國家政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系保持內(nèi)在統(tǒng)一性，堅(jiān)持“一盤棋”思想，又要充分結(jié)合社區(qū)自身情況的特殊性，堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜。

1.要樹立整體觀和全局觀，明確國家政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系與社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系之間的從屬關(guān)系，牢牢堅(jiān)持政府對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，貫徹落實(shí)政府對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的決策部署，自覺維護(hù)政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作中的統(tǒng)帥地位，確保指示精神的不走樣不變形；要在充分把握國家政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的價值意蘊(yùn)的基礎(chǔ)上，做好對應(yīng)的預(yù)案銜接、制度銜接、機(jī)制銜接，推動形成上下聯(lián)動、首尾照應(yīng)、緊密協(xié)作的應(yīng)急管理體系，不能另起爐灶、推倒重來；要牢固樹立“一盤棋”思想，打破“自掃門前雪”的思維定式，加強(qiáng)與政府、其他社區(qū)之間的密切配合，形成應(yīng)急管理的合力效應(yīng)。

2.要立足于社區(qū)實(shí)際，建設(shè)具有差異性、實(shí)操性、時新性和靈活性的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。根據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)，全國城市社區(qū)居委會已達(dá)10萬個[16]，受到風(fēng)俗習(xí)慣、地理環(huán)境、生活方式等因素的影響，各個社區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理情況也有所不同，單一的國家、政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系并不能有效適用于各個社區(qū)。為此，要鼓勵各個社區(qū)在原有體系的基礎(chǔ)上結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行革新，要給予社區(qū)一定的容錯空間，保護(hù)社區(qū)干部、社區(qū)工作者的積極性，避免出現(xiàn)“寒蟬效應(yīng)”；要將實(shí)踐當(dāng)中取得的經(jīng)驗(yàn)加以理論化、機(jī)制化和制度化，積極探索和創(chuàng)新具有自身特色的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系；要通盤考慮社區(qū)人員構(gòu)成、居民公共衛(wèi)生素養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生人員配置、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施等因素，將自身在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面的優(yōu)勢進(jìn)行結(jié)構(gòu)化定型，通過建構(gòu)有力的配套機(jī)制使這種優(yōu)勢常態(tài)化、持久化和長效化，通過制度機(jī)制建設(shè)補(bǔ)足自身在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面的短板和不足；要結(jié)合自身的特殊性建設(shè)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)制度、群眾動員機(jī)制、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、物資儲備和保障機(jī)制等，充分激活自身的應(yīng)急管理效能。

(二)堅(jiān)持緊迫性和漸進(jìn)性相結(jié)合

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建構(gòu)要堅(jiān)持緊迫性與漸進(jìn)性相結(jié)合的原則，既要認(rèn)識到工作的重要性和迫切性，抓緊在政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索、革新，又要認(rèn)識到工作的復(fù)雜性和長期性，要有規(guī)劃、有目標(biāo)、分階段地循序推進(jìn)。

1.習(xí)近平總書記指出，要“抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”[6]，公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、緊急性、破壞性等特征，越早越快建立社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，越能夠做到防患未然，降低公共衛(wèi)生事件的危害性。國家、政府應(yīng)當(dāng)細(xì)致擘擎畫、合理制定社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的任務(wù)書、時間表，并安排專職人員到社區(qū)組織和開展工作。一是要督促社區(qū)干部、社區(qū)工作者及時歸納、總結(jié)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做好社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理情況的摸排以及風(fēng)險識別和脆弱性分析；二是要幫助社區(qū)干部、社區(qū)工作者做好相關(guān)規(guī)定及政策的解讀，必要時對其進(jìn)行公共衛(wèi)生應(yīng)急管理知識的培訓(xùn)；三是要指導(dǎo)和協(xié)助社區(qū)干部、社區(qū)工作者完成人事制度安排和相關(guān)的應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，提高工作效率，盡快實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建立。

2.社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建立是一個復(fù)雜曲折的過程，并非一蹴而就，需要在反復(fù)實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。國家于2005年頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》已經(jīng)難以滿足新形勢新挑戰(zhàn)下公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的新要求，而2018年3月組建的應(yīng)急管理部及此后各級政府成立的應(yīng)急管理局也有待于進(jìn)一步完善和健全配套的體制機(jī)制法制。在這種背景下，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)需要在實(shí)踐中不斷探索、嘗試以及創(chuàng)新，需要按照規(guī)劃階段性的循序推進(jìn)。一是要將短期規(guī)劃和長期規(guī)劃結(jié)合起來，按照制度建設(shè)、核心機(jī)制建設(shè)、邊緣機(jī)制建設(shè)的優(yōu)先次序開展工作，立足實(shí)際需要，突出工作重心；二是要不斷總結(jié)、反思經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，定期對應(yīng)急管理預(yù)案進(jìn)行修訂和更新，推動社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的日臻完善；三是要積極借鑒國內(nèi)其他社區(qū)和國外社區(qū)的有益做法，結(jié)合自身特殊性加以利用，為持續(xù)健全和完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系提供不竭動力。

(三)堅(jiān)持防控導(dǎo)向和民生導(dǎo)向相結(jié)合

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建構(gòu)要堅(jiān)持防控導(dǎo)向與民生導(dǎo)向相結(jié)合的原則。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理是一項(xiàng)總體工程，需要把握好防控與民生保障之間的辯證關(guān)系，做好各方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，既要將事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置放在首要和突出地位，時刻將嚴(yán)防嚴(yán)控作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)目標(biāo)，又要認(rèn)識到民生保障的極端重要性，加強(qiáng)與政府、社會組織和個人的通力合作。

1.社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)要緊緊圍繞防控這一核心要素展開，按照防控需要優(yōu)先進(jìn)行核心制度、核心機(jī)制、核心設(shè)施建設(shè)以及核心人員培養(yǎng)，以關(guān)鍵帶動全局；要堅(jiān)持把狠抓預(yù)防、狠抓應(yīng)對、狠抓處置等根本遵循貫徹到社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的各個方面；要堅(jiān)持把防控能力、救援能力、快速反應(yīng)能力等作為社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)成效的主要判定標(biāo)準(zhǔn)；要堅(jiān)持把補(bǔ)齊防控短板和不足作為社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的努力方向；要牢牢樹立防控在社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中的統(tǒng)帥地位。

2.社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)要把最大限度保障民生作為重要著力點(diǎn)，在充分調(diào)動社區(qū)資源的基礎(chǔ)上全方位做好民生保障工作。一是要強(qiáng)化與政府機(jī)構(gòu)之間的應(yīng)急合作，充分利用政府在市場資源配置中的宏觀調(diào)控作用，做好居民生活必需品保供調(diào)度、醫(yī)療救治保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障、行業(yè)復(fù)產(chǎn)人員復(fù)工、公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備及調(diào)配等相關(guān)方面的工作，健全政府購買社區(qū)服務(wù)清單機(jī)制；二是要強(qiáng)化與社會組織之間的應(yīng)急合作，充分借助社會組織的專業(yè)優(yōu)勢、幫扶優(yōu)勢，做好應(yīng)急醫(yī)療救治工作、復(fù)工運(yùn)輸工作、飲食安全保障工作、貧弱群體生活幫扶工作、公共衛(wèi)生應(yīng)急物資捐助工作、就業(yè)困難人員幫扶工作等；三是要強(qiáng)化與個人之間的應(yīng)急合作，充分利用個人的種植優(yōu)勢、養(yǎng)殖優(yōu)勢、生產(chǎn)優(yōu)勢、經(jīng)營優(yōu)勢，做好主副食品供應(yīng)、生活物資供應(yīng)、基本民生服務(wù)等方面的工作。

三、發(fā)力方向：社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建構(gòu)的“精控”之路

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建構(gòu)要以“五精”管理為視角，以數(shù)字化技術(shù)為有力抓手，以社區(qū)網(wǎng)格化管理和協(xié)同治理為重要支撐，建設(shè)貫穿部署、識別、決策、實(shí)施、協(xié)同、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)的全周期應(yīng)急管理體系。習(xí)近平總書記指出，要“強(qiáng)化社區(qū)防控網(wǎng)格化管理，防止疫情蔓延”[17]，社區(qū)網(wǎng)格化管理具有精細(xì)化、社會化等優(yōu)勢，能夠更好地織密織牢社區(qū)防控網(wǎng)。同時，隨著社會發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，公共衛(wèi)生事件的破壞性、連帶性和復(fù)雜性加劇，任何一個社區(qū)組織都難以憑借自身的知識、能力和資源應(yīng)對，需要通過與政府、網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)據(jù)服務(wù)商等多元社會主體的協(xié)作(collaboration)，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的“精明管理”“精確識別”“精準(zhǔn)發(fā)力”“精密防控”“精細(xì)服務(wù)”，推動社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理效能的倍增。

(一)精明管理：黨建引領(lǐng)，職責(zé)落實(shí)，辯證施策

建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要立足于精明管理的問題。緊緊把握住“防控”與“保運(yùn)行”這個基本點(diǎn)，既要立足于加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快建立健全相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)制度、責(zé)任制度，規(guī)避社區(qū)干部、社區(qū)工作者在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作中的行政思想和官僚作風(fēng)，又要勇于“摸著石頭過河”，在探索中逐漸完善相應(yīng)的評估制度，充分激活社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的自主性和能動性。

1.要牢牢堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動建立以社區(qū)黨支部為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，形成對“防控”與“保運(yùn)行”工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵18]社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作也要牢牢立足于社區(qū)黨支部，這是我國社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的最大優(yōu)勢。為此，一是要推動設(shè)立以黨支部委員為核心和以專兼職結(jié)合為構(gòu)成的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，采取交叉任職、合署辦公的方式，確保黨對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的縱向到底領(lǐng)導(dǎo)，以黨的優(yōu)良作風(fēng)帶動社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)；二是要以培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍為導(dǎo)向，堅(jiān)持科學(xué)性、民主性、開放性等基本要求；三是要推動形成社區(qū)公共衛(wèi)生重大事項(xiàng)集體議事和決策制度，提高對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的黨內(nèi)監(jiān)督意識，避免個人的獨(dú)斷專行。

2.要加快建立健全以社區(qū)居委會為核心和以業(yè)主委員會為構(gòu)成的分工責(zé)任制度，形成“防控”與“保運(yùn)行”工作的個人負(fù)責(zé)機(jī)制，規(guī)避不作為和亂作為等問題。為此，應(yīng)在充分結(jié)合社區(qū)資源、社區(qū)居民結(jié)構(gòu)、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)及人員等因素的基礎(chǔ)上，按照防控宣傳、入戶摸排、群眾動員、物資采購及分配、醫(yī)療物資儲備等工作類別進(jìn)行職責(zé)細(xì)分，形成分工負(fù)責(zé)、協(xié)同配合、執(zhí)行有力的責(zé)任制度。一是要明確和落實(shí)各負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)范圍，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉、效率低下、不擔(dān)當(dāng)不作為、形式主義等問題；二是要健全社區(qū)應(yīng)急管理工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，避免出現(xiàn)各自為政、推諉扯皮、條塊分割、過度留痕等問題；三是要深刻認(rèn)識到公共衛(wèi)生事件的非程序決策特征，在特殊情況下，可賦予各負(fù)責(zé)人一定的臨機(jī)處置權(quán)和容錯空間；四是要充分利用社區(qū)網(wǎng)格化管理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格職責(zé)與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理職責(zé)的無縫對接；五是要配套建設(shè)好居民聯(lián)系和組織機(jī)制，各負(fù)責(zé)人要積極與自身職責(zé)相對應(yīng)的居民進(jìn)行常態(tài)化聯(lián)系與溝通，以便在非常態(tài)情況下能夠快速組建一支高效、專業(yè)的專項(xiàng)工作小組，形成主體合力效應(yīng)。

3.要系統(tǒng)、科學(xué)協(xié)調(diào)好“防控”與“保運(yùn)行”工作，把準(zhǔn)“防控”與“保運(yùn)行”之間的平衡脈搏，探索建立風(fēng)險評估機(jī)制，做好適應(yīng)性防控。對公共衛(wèi)生事件進(jìn)行分級管理是國內(nèi)外通用的做法，美國以綠、藍(lán)、黃、橙、紅等五種顏色分別代表從低到高的風(fēng)險等級[19]，中國以一級、二級、三級、四級分別對應(yīng)從高到低的公共衛(wèi)生事件響應(yīng)級別，但這類標(biāo)準(zhǔn)容易造成“一刀切”的形式主義、官僚主義問題。社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作應(yīng)在通盤評估國家、地區(qū)、社區(qū)等三級情況的基礎(chǔ)上做出決策，既要堅(jiān)持上下聯(lián)動的整體思想，又要以社區(qū)實(shí)際情況為依據(jù)，避免出現(xiàn)寧“左”勿“右”的盲從心理。一是要以國家、地區(qū)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)級別為核心參考，因應(yīng)國家、地區(qū)的調(diào)整做出改變；二是要以社區(qū)內(nèi)部的脆弱性作為主要參考，應(yīng)對能力較差的社區(qū)應(yīng)當(dāng)在國家、地區(qū)響應(yīng)等級的基礎(chǔ)上進(jìn)行上調(diào)；三是要以社區(qū)內(nèi)部的風(fēng)險性作為動態(tài)參考，當(dāng)社區(qū)風(fēng)險性較低時，應(yīng)當(dāng)在做好防控工作的基礎(chǔ)上有序啟動社區(qū)內(nèi)企業(yè)、店鋪復(fù)產(chǎn)和社區(qū)居民復(fù)工；四是要以企業(yè)、店鋪等聚集場所內(nèi)部的脆弱性作為重要參考，衛(wèi)生情況、通風(fēng)情況、防控措施較差以及防護(hù)物資緊缺的企業(yè)、店鋪，應(yīng)當(dāng)在督促和幫助其整改后再進(jìn)行復(fù)產(chǎn)復(fù)工。

(二)精確識別：貫徹指示，雙線并軌，內(nèi)外監(jiān)督

建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要立足于精確識別的問題。要以黨和國家關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理建設(shè)的重要論述為指導(dǎo)，以“互聯(lián)網(wǎng)+人工”的動態(tài)識別機(jī)制為支撐，以社區(qū)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制為保障，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的問題識別以及病例對焦。

1.要堅(jiān)決貫徹黨和國家關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的一系列決策部署，對照檢查自身在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作中的短板，確保自上而下的政令暢通和決策落地。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在深刻把握公共衛(wèi)生應(yīng)急管理新形勢的基礎(chǔ)上，對健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系提出了一系列新要求，為精確識別社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理問題提供了根本遵循。一是指出要“加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)全科醫(yī)生培養(yǎng)，分級診療等制度建設(shè)”[6]，這給強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的基層首診、雙向轉(zhuǎn)診等職責(zé)和建設(shè)社區(qū)全科醫(yī)生制度帶來了有力支撐；二是指出“要健全應(yīng)急醫(yī)療救助機(jī)制，減輕困難群眾就醫(yī)就診后顧之憂”[6]，針對當(dāng)前社區(qū)居民普遍存在收入不平衡不充分的問題，這對于社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作如何向貧弱群體傾斜以及如何開展幫扶工作提供了思想指南；三是指出要“按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則，健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系”[6]，這對于社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資采購、儲備、利用、分配等工作的完善提供了行動指引。

2.要摸索建立“互聯(lián)網(wǎng)+人工”的線上線下相結(jié)合的動態(tài)識別機(jī)制，彌補(bǔ)技術(shù)失誤，實(shí)現(xiàn)對病例的精確識別。公共衛(wèi)生事件具有群體性、連帶性、未知性等特征，這要求在防控工作中必須堅(jiān)持做到外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散，避免輸入型傳染和內(nèi)源式傳染。現(xiàn)代社會的流動性推動了個體的位移，導(dǎo)致社區(qū)的外來人群、“候鳥人群”倍增，基于傳統(tǒng)“熟人社會”的識別機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下的識別要求，應(yīng)當(dāng)充分利用社區(qū)網(wǎng)格化管理優(yōu)勢和大數(shù)據(jù)等技術(shù)優(yōu)勢建立起新的“互聯(lián)網(wǎng)+人工”動態(tài)識別機(jī)制。一是要按照公共衛(wèi)生應(yīng)急管理需要進(jìn)一步對網(wǎng)格進(jìn)行細(xì)化和織密，明確網(wǎng)格識別重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)居民的全方位、多層次和“探頭式”覆蓋，精確識別出病例患者以及病例接觸者；二是要利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對外來人群和外出人群的精確識別，例如，通過對這類人群運(yùn)動軌跡的動態(tài)追蹤判定其是否有病例接觸史以及何種程度的傳染區(qū)接觸史，通過對這類人群的智能化影像掃描和智能化登記檢測判定其是否為病例或疑似病例等，以克服人工識別的靜態(tài)性和滯后性；三是要建立核驗(yàn)和糾錯機(jī)制，對于信息化識別結(jié)果有異議的人群采取人工復(fù)核的方式以規(guī)避技術(shù)失誤，提高識別的精確性。

3.要加快建立起社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制，通過上級監(jiān)督、社區(qū)黨支部和社區(qū)居委會監(jiān)督、業(yè)委會及群眾監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)對應(yīng)急短板和管理不足的精確識別，消除防控隱患。一是要充分發(fā)揮上級部門的監(jiān)督作用。上級監(jiān)督是最具有約束力的監(jiān)督形態(tài)，要堅(jiān)持以治病救人為導(dǎo)向，避免一票否決制，要將社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理運(yùn)行情況納入上級政府部門的績效考核范疇，推動形成上級部門定期巡視暗查、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作定期匯報(bào)等制度，實(shí)現(xiàn)上級部門指導(dǎo)下的對應(yīng)急管理缺陷的精確識別。二是要充分強(qiáng)化社區(qū)黨支部和社區(qū)居委會的監(jiān)督作用。社區(qū)黨支部是社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，社區(qū)居委會是社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的核心開展力量，二者在具體工作當(dāng)中更能直觀地發(fā)現(xiàn)問題、識別問題。為此，要強(qiáng)化自我反思和自我革新意識，通過建立健全議事機(jī)制和議事規(guī)則等方式推動公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的公開透明，逐步培育和形成說真話、聽真話的議事氛圍，精確識別應(yīng)急管理實(shí)踐中的問題。三是要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。群眾監(jiān)督既是最廣泛、最直接、最有效的監(jiān)督形態(tài)，也是衡量社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作好與壞的“晴雨表”，對于社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理所存在的短板和不足，群眾最具有話語權(quán)，要采用多種手段充分喚起群眾的監(jiān)督意識，精確識別群眾關(guān)心的切身問題。例如，利用社區(qū)微信群、社區(qū)意見箱以及社區(qū)意見領(lǐng)袖等途徑全面征求群眾的意見和建議。

(三)精準(zhǔn)發(fā)力：循證引領(lǐng)，專業(yè)支撐，執(zhí)行為基

建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要立足于精準(zhǔn)發(fā)力的問題。要以循證實(shí)踐為引領(lǐng)，以專業(yè)化社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)為支撐，以工作落實(shí)機(jī)制為基石，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理問題的靶向施策。

1.要立足于循證實(shí)踐的基礎(chǔ)上開展社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作。實(shí)事求是既是黨開展一切工作的思想遵循，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作精準(zhǔn)發(fā)力的根本遵循，這能夠有力淡化社區(qū)“一刀切式”的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)色彩，避免社區(qū)陷入作繭自縛的困境當(dāng)中。為此，要以循證實(shí)踐為基礎(chǔ)，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)和社會組織專業(yè)優(yōu)勢做好社區(qū)病例的流行病學(xué)史追蹤，采取差異化的應(yīng)急管理手段，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力。一是尚未出現(xiàn)病例的社區(qū)應(yīng)在緊密把握公共衛(wèi)生事態(tài)和做好外防輸入的基礎(chǔ)上采取適度的防控措施，謹(jǐn)慎動用全封閉式的網(wǎng)格化管理辦法；二是對可以明確病例來源、感染途徑和運(yùn)動軌跡等信息的特定病例采取必要的隔離措施，減少不必要的防控范圍和資源動用；三是當(dāng)出現(xiàn)多個無法確定感染源的病例時可采取封閉式的社區(qū)網(wǎng)格化管理，避免對外輸出和對內(nèi)擴(kuò)散；四是通過社區(qū)政務(wù)服務(wù)平臺、微信群等途徑及時公開病例信息，以可視化圖表的方式向社區(qū)居民傳播病例的感染源頭、活動路線等信息，降低社區(qū)居民感染的概率。

2.專業(yè)化社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)是社區(qū)開展循證實(shí)踐的有力支撐?，F(xiàn)階段，社區(qū)公共衛(wèi)生事件防控隊(duì)伍以社區(qū)干部、社區(qū)工作者、公安干警等為主，社區(qū)公共衛(wèi)生工作以日常衛(wèi)生檢查、鼠藥蟑螂藥發(fā)放等為主，社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療診治以免疫接種、常見病、多發(fā)病等為主，存在專業(yè)性不強(qiáng)、工作形式單一、應(yīng)對能力不足等現(xiàn)實(shí)問題。要從健全社區(qū)公共衛(wèi)生委員會和強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的公共衛(wèi)生應(yīng)對能力入手，既要發(fā)揮社區(qū)組織、社區(qū)居民的專業(yè)優(yōu)勢，又要推動形成公立醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、私人診所聯(lián)動防御機(jī)制，在群策群力、群防群治的基礎(chǔ)上確保循證實(shí)踐工作的科學(xué)有序開展。一方面，要推動形成社區(qū)公共衛(wèi)生委員會運(yùn)轉(zhuǎn)的長效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。一是要以社區(qū)所轄醫(yī)療衛(wèi)生企業(yè)的專業(yè)人才和社區(qū)內(nèi)居住的在職、離退休專業(yè)醫(yī)護(hù)人員為主體，突出積極性和精力能力并重的選舉原則；二是要定期組織開展公共衛(wèi)生事件應(yīng)急演練等專項(xiàng)工作，做好公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案和公共衛(wèi)生事件防治當(dāng)中的心理服務(wù)等專職工作，落實(shí)工作考核制度；三是建立健全在人員配備、宣傳教育、物資儲備等方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度和公共衛(wèi)生物資捐助管理辦法，實(shí)行專戶儲存、專人管理、專賬核算、專項(xiàng)公開。另一方面，要通過國家、政府撥款和社會組織扶持以及自籌經(jīng)費(fèi)等方式強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)私人診所的公共衛(wèi)生事件監(jiān)測能力，推動形成中央、地方、社區(qū)等三方聯(lián)動的公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制，要在通盤考量社區(qū)風(fēng)險性、脆弱性等現(xiàn)實(shí)因素的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)設(shè)立一批具有傳染病隔離設(shè)施、診療條件和轉(zhuǎn)運(yùn)能力的社區(qū)服務(wù)中心，堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、專長兼?zhèn)涞纫?，提高基層公共衛(wèi)生防控資源的配置適宜度。

3.要立足于社區(qū)應(yīng)急管理工作的現(xiàn)實(shí)困境，建立健全工作落實(shí)機(jī)制，推動循證實(shí)踐工作的有序開展。毛澤東主席曾在《駁第三次“左”傾路線》一文中指出：“認(rèn)識世界不是目的，認(rèn)識世界的目的在于改造世界?！本珳?zhǔn)發(fā)力的目的也在于實(shí)現(xiàn)精確識別的價值，通過一系列手段實(shí)現(xiàn)對精確識別的對標(biāo)。一是要形成“有問題必查、查問題必改”的常態(tài)局面，要將精確識別出的問題進(jìn)行系統(tǒng)整合、量化管理、建冊歸檔，借助公示板、網(wǎng)絡(luò)平臺等途徑對外公布調(diào)查結(jié)論、整改結(jié)果，推動社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的公開透明；二是實(shí)行專人對接機(jī)制，在合理制定任務(wù)清單、時間節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)上分類、分層落實(shí)給個人，要堅(jiān)持專業(yè)優(yōu)先、分解細(xì)化、責(zé)任明確、穩(wěn)步推進(jìn)、標(biāo)本兼治等基本原則；三是要定期對整改問題“回頭看”和對整改效果再監(jiān)督，建立回溯追責(zé)機(jī)制，培育社區(qū)干部和社區(qū)工作者的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，補(bǔ)好補(bǔ)嚴(yán)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的短板和不足。

(四)精密防控：瞄準(zhǔn)目標(biāo)，夯實(shí)基礎(chǔ)，四位一體

建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要立足于精密防控的問題。既要通過利用數(shù)字化技術(shù)積極探索和完善嚴(yán)密、動態(tài)、智慧的點(diǎn)穴式智控機(jī)制，夯實(shí)防控基礎(chǔ)，又要推動形成政府、社會組織、個人共同參與的防控協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。習(xí)近平總書記指出：“要鼓勵運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用?！盵6]黨的第十八屆五中全會以來，我國在實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略方面成效明顯，數(shù)字治理成為各級政府的重要抓手，在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理當(dāng)中更要加強(qiáng)與政府大數(shù)據(jù)管理局、網(wǎng)絡(luò)科技公司等組織的合作，充分利用數(shù)字化技術(shù)織密織牢縱向到底、橫向到邊的社區(qū)防控網(wǎng)，建立數(shù)字化精密防控機(jī)制。

1.要利用數(shù)字化技術(shù)瞄準(zhǔn)防控目標(biāo)。封閉式管控是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的優(yōu)選策略，這種“一刀切”的方式雖然防控效能顯著，但也容易造成層層加碼、過度防控等問題。精密防控并不等同于草木皆兵、簡單粗暴，而是應(yīng)該在整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)剛?cè)岵?jì)。為此，要充分利用大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)對各個小區(qū)、住宅樓的動態(tài)管控，通過建構(gòu)數(shù)字風(fēng)險防控圖、病例運(yùn)動軌跡圖等形式實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)小區(qū)、重點(diǎn)樓層、重點(diǎn)人群的重點(diǎn)防控，確保在找到人、找對人、找全人的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)精密化、科學(xué)化的防控。

2.要利用數(shù)字化技術(shù)夯實(shí)防控基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略?！盵6]公共衛(wèi)生事件防控的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于規(guī)避其蔓延性和連帶性，避免造成大規(guī)模的群體性事件，要堅(jiān)決將預(yù)防放在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的核心位置，利用數(shù)字化技術(shù)實(shí)現(xiàn)對公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)密智能布控。一是要利用人工智能等數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)對社區(qū)居民的身份登記、信息申報(bào)、動態(tài)追蹤、健康識別和出入管理，在精密掌握社區(qū)居民的身體情況、家庭情況、外出次數(shù)、外出時間、外出軌跡等信息的基礎(chǔ)上，有效避免對社區(qū)內(nèi)部的輸入型傳染和對社區(qū)外部的輸出型擴(kuò)散。二是要利用衛(wèi)星地圖、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)提高排查的精密性。社區(qū)網(wǎng)格化管理是公共衛(wèi)生事件防控的有力支撐，但由于部分社區(qū)存在地理環(huán)境復(fù)雜等特殊情況，依靠人工調(diào)查、手工測繪等方式并不能高效地對其進(jìn)行網(wǎng)格細(xì)分，要通過利用衛(wèi)星地圖等遙感方式實(shí)現(xiàn)對社區(qū)地籍信息的精密把握，并通過云計(jì)算、邊緣計(jì)算等計(jì)算方式實(shí)現(xiàn)對社區(qū)地籍信息數(shù)據(jù)的分類處理及脫敏，提高社區(qū)網(wǎng)格化管理的高效性和精密性。三是要利用數(shù)字化技術(shù)提高社區(qū)居民的預(yù)防意識和預(yù)防能力。根據(jù)衛(wèi)生部發(fā)布的《首次中國居民健康素養(yǎng)調(diào)查》顯示，我國居民具備健康素養(yǎng)的總體水平為6.48%，總體上較低[20]。社區(qū)居民的預(yù)防意識和預(yù)防能力對公共衛(wèi)生事件的精密防控至關(guān)重要，這關(guān)系到社區(qū)防控工作的有序開展和群防群控。為此，要充分利用算法推薦、人工智能等數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化社區(qū)居民的公共衛(wèi)生素養(yǎng)和防控參與意識，突出整體覆蓋、重點(diǎn)引導(dǎo)、人工把關(guān)等基本要求，避免出現(xiàn)擠兌醫(yī)療資源、“恐慌性”就診等現(xiàn)象，填充社區(qū)未能覆蓋的防控縫隙。

3.要推動形成政府、社區(qū)、社會組織、公民“四位一體”的協(xié)同防控網(wǎng)絡(luò)，建立健全社區(qū)主導(dǎo)、專業(yè)組織負(fù)責(zé)、政府和公民共同參與的公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。一是要建立社區(qū)與政府之間的長效協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化政府與社區(qū)之間的密切協(xié)作關(guān)系，必要時可根據(jù)社區(qū)防控形勢需要提供人力、物力、財(cái)力等方面的支持，推動形成機(jī)關(guān)企事業(yè)單位對口聯(lián)系社區(qū)機(jī)制，設(shè)立相應(yīng)的評價和考核指標(biāo)。同時，要加快制定社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理辦法和條例、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理績效評價標(biāo)準(zhǔn)以及社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理容錯辦法，推動社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的規(guī)范化、合理化、可操作化。二是要建立社區(qū)與社會組織之間的合作機(jī)制，既要強(qiáng)化社會組織積極響應(yīng)防控部署的意識，做好停產(chǎn)停工等工作，又要鼓勵和引導(dǎo)社會組織通過物資捐贈、防控宣傳、貧困幫扶、心理救助、防治參與等方式協(xié)助社區(qū)做好防控工作。尤其要注重發(fā)揮專業(yè)社會組織的防控優(yōu)勢，充分利用作為市場主體的商業(yè)社會組織的靈活性、專業(yè)性和高效性，及時疏通社區(qū)公共衛(wèi)生事件防控中存在的難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，探索建立社會組織參與社區(qū)防控的激勵機(jī)制。三是要健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急動員機(jī)制。國家衛(wèi)健委明確指出，要“鼓勵社區(qū)居民參與防控活動”[21]，社區(qū)居民、志愿者是構(gòu)建社區(qū)公共衛(wèi)生事件精密防線的精髓，要充分激發(fā)社區(qū)居民的防控參與意識，充分利用數(shù)字化技術(shù)建立健全公共衛(wèi)生工作志愿者的日常聯(lián)系、招募、培訓(xùn)、管理制度和非常時期的召集制度，在基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的基礎(chǔ)上做好配套的補(bǔ)助、激勵和保障工作，突出群眾基礎(chǔ)扎實(shí)、公共衛(wèi)生素養(yǎng)良好、時間充裕、精力充沛等優(yōu)先錄用原則，充分發(fā)揮社區(qū)居民在人員排查、信息宣傳、物資保障、群眾聯(lián)系等方面的作用。

(五)精細(xì)服務(wù)：繡花功夫，需求導(dǎo)向，網(wǎng)格管理

建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要立足于精細(xì)服務(wù)的問題。服務(wù)是最好的治理方式，服務(wù)越精細(xì)，防控效果也就越突出。要堅(jiān)持以“繡花精神”為服務(wù)主旨，以群眾需求為服務(wù)生產(chǎn)和遞送導(dǎo)向，以網(wǎng)格管理為服務(wù)抓手，壓細(xì)壓準(zhǔn)壓實(shí)社區(qū)公共衛(wèi)生事件防控期間的群眾服務(wù)工作，把群眾高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為精細(xì)服務(wù)的唯一評價標(biāo)準(zhǔn)。

1.要下力氣、花時間、費(fèi)精力練好繡花功夫，既要立足于當(dāng)下，又要著眼于長遠(yuǎn)。習(xí)近平總書記指出：“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)?！盵22]這為做好社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急服務(wù)工作提供了方法論，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急服務(wù)工作要牢牢把握住“針腳夠密”“下針要準(zhǔn)”“落在實(shí)處”這三個方面的繡花精神，緊緊圍繞“細(xì)”“準(zhǔn)”“實(shí)”這三個方面練好繡花功夫。為此，社區(qū)干部、社區(qū)工作者要在防控期間耐下性子、忍住脾氣、花得時間、擺正心態(tài)，要在通盤考量防控需要和民生保障的基礎(chǔ)上制定全面細(xì)致的防控工作辦法，使社區(qū)各行各業(yè)的復(fù)產(chǎn)復(fù)工有參照標(biāo)準(zhǔn)，使社區(qū)居民的各類需求有回應(yīng)渠道，推動形成目標(biāo)細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、責(zé)任細(xì)化、措施細(xì)化的“繡花針腳”，堵實(shí)服務(wù)缺口和清除服務(wù)死角。

2.要堅(jiān)持以群眾需求為服務(wù)生產(chǎn)和遞送導(dǎo)向，這是實(shí)現(xiàn)精細(xì)服務(wù)準(zhǔn)確化、有效化的重要保障?，F(xiàn)階段，社區(qū)在公共衛(wèi)生事件防控期間采取的統(tǒng)籌采辦、分配物資的方式難以滿足社區(qū)居民的個性化需求，要推動形成以群眾需求為導(dǎo)向的“滴灌式”服務(wù)，避免大水漫灌。一是要探索建立社區(qū)與社會組織合作生產(chǎn)、遞送的應(yīng)急服務(wù)機(jī)制，培育以社會組織為主體、社區(qū)協(xié)同參與的營利型社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)。按照平戰(zhàn)結(jié)合的原則，既要做好日常的經(jīng)營與管理，不斷提高自身的競爭力、創(chuàng)新力和服務(wù)力，又要在非常態(tài)下優(yōu)先按照社區(qū)居民需要做好家居生活、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、物資保障等方面的服務(wù)工作，保障社區(qū)服務(wù)的落實(shí)和銜接到位。二是積極發(fā)揮生活類、線上購物類等商業(yè)組織的力量，要注重培育物業(yè)公司的公共衛(wèi)生素養(yǎng)和應(yīng)急服務(wù)能力，推動物業(yè)公司人員服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、專業(yè)化，做好防控期間代買代購、防疫消殺、宣傳巡查等工作；要積極開辟社區(qū)線上商城業(yè)務(wù)，增加保供市場主體，引入競爭機(jī)制，推動實(shí)現(xiàn)群眾下單、企業(yè)上門的菜單式應(yīng)急服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對群眾需求的一對一、高質(zhì)量對接。三是要充分利用微信、社區(qū)政務(wù)服務(wù)平臺等網(wǎng)絡(luò)媒介的優(yōu)勢，及時匯總、回應(yīng)社區(qū)居民的需求，形成集中處理共性問題、專人對接個性問題、企業(yè)解決專業(yè)問題的全方位服務(wù)機(jī)制。

3.網(wǎng)格管理是壓實(shí)夯實(shí)落實(shí)精細(xì)服務(wù)的有力支撐，網(wǎng)格員是實(shí)現(xiàn)“繡花服務(wù)”這一微操技術(shù)的行為主體，要著力于提高網(wǎng)格員的精細(xì)服務(wù)意識和精細(xì)服務(wù)能力。一是網(wǎng)格員可根據(jù)服務(wù)需要，整合各個居民樓的黨員、樓長、志愿者等人力資源，通過“一人一棟樓”乃至“一人一層樓”等舉措進(jìn)一步織密服務(wù)網(wǎng)，推動形成鄰里互助機(jī)制；二是網(wǎng)格員要緊密聯(lián)系好網(wǎng)格內(nèi)的社區(qū)居民，及時了解社區(qū)居民在生活物資采購、醫(yī)療用品購買等方面的需求，堅(jiān)持特事特辦、緊急優(yōu)先等基本要求，通過與街道、超市、藥店等的聯(lián)動配合切實(shí)解決居民的實(shí)際問題；三是網(wǎng)格員要加強(qiáng)對重點(diǎn)人員的走訪探視，對于疑似病例要做到日日聯(lián)系、全面把握，對于老弱病殘等人員要加強(qiáng)幫扶，借助社區(qū)、街道以及公益性社會組織的力量解決其生活困難問題，尤其要做好對重點(diǎn)人員的心理疏通和心理撫慰工作，避免出現(xiàn)沖擊社會道德底線的事情；四是網(wǎng)格員要提高專業(yè)化服務(wù)能力，加強(qiáng)對公共衛(wèi)生、傳染病管理等知識的學(xué)習(xí)，做好對外出返回人員的信息登記、健康識別等精細(xì)對接服務(wù)，例如，對不同外出需求的社區(qū)居民以發(fā)放不同顏色的出入證等形式提供機(jī)動化、人性化的服務(wù)。