魏淑艷，鄭美玲

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽110169)

隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)政府在深化行政體制改革和創(chuàng)新行政管理方式等方面采取了一系列重大舉措，政府治理正走向現(xiàn)代化、法治化治理，但總體而言，我國(guó)在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的道路上仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)展的不平衡不充分問題已經(jīng)成為制約社會(huì)發(fā)展的重要因素，各領(lǐng)域價(jià)值選擇“一刀切”的問題凸顯。因此，本文嘗試在國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下探討公共行政的價(jià)值選擇，創(chuàng)建更適合公共行政現(xiàn)代化發(fā)展的價(jià)值體系，以期促進(jìn)公共行政價(jià)值倫理回歸。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值意蘊(yùn)

基于國(guó)家治理的現(xiàn)代性價(jià)值，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國(guó)家治理現(xiàn)代化理念，并明確指出國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，這是一個(gè)新概念、新表述和新范疇，為我國(guó)在全球治理中奠定了堅(jiān)實(shí)的話語權(quán)。當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的討論主要集中在國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)要素、價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)作過程等基礎(chǔ)性議題上。薛瀾認(rèn)為，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架分為四個(gè)核心部分：基本的政治制度、公共價(jià)值、治理體系和治理能力[1]。藍(lán)志勇和魏明認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代基礎(chǔ)是以民為本的現(xiàn)代人文價(jià)值觀和為捍衛(wèi)和弘揚(yáng)這一價(jià)值體系而設(shè)計(jì)建立制度體系的統(tǒng)一[2]。何增科認(rèn)為，衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)包括四個(gè)方面，即民主化、法治化、文明化、科學(xué)化[3]。范逢春認(rèn)為，國(guó)家治理是否實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，看它具不具備三個(gè)最重要的“現(xiàn)代化”“法治國(guó)家”體系、“民主治理”體系以及“科學(xué)運(yùn)行”體系[4]。許耀桐提出，中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的顯著特色是要堅(jiān)持國(guó)家治理的科學(xué)化、民主化、制度化、法治化，達(dá)到德治、法治、共治、自治的協(xié)同治理[5]。

國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出是中國(guó)共產(chǎn)黨在多元化社會(huì)背景下對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)認(rèn)識(shí)不斷深入的結(jié)果，旨在達(dá)成一種善治的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、社會(huì)和諧、人民幸福，其深層邏輯包含民主、法治、公正等現(xiàn)代性價(jià)值理念，而國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)含的這些價(jià)值理念與公共行政價(jià)值選擇具有較強(qiáng)的契合性。習(xí)近平同志在中共中央黨校講話中指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀，加快構(gòu)建充分反映中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征的價(jià)值體系。”[6]公共行政價(jià)值為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供價(jià)值導(dǎo)向和理想依托，國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)又進(jìn)一步強(qiáng)化了公共行政價(jià)值理念，促進(jìn)公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[7]。因此，探討國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共行政價(jià)值選擇，有利于優(yōu)化國(guó)家治理理念、提升行政治理能力。

二、西方公共行政價(jià)值選擇的百年嬗變

公共行政價(jià)值是公共行政的靈魂與宗旨。西方行政學(xué)百年歷史演進(jìn)中，公共行政價(jià)值如何選擇一直是人們關(guān)注和爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。從公共行政價(jià)值發(fā)展角度看，主要經(jīng)歷效率至上、民主公平、效率回歸和價(jià)值多元等四個(gè)發(fā)展階段。

1.效率至上階段。19世紀(jì)80年代，傳統(tǒng)公共行政范式時(shí)期，西方社會(huì)將行政領(lǐng)域定位為“技術(shù)性的管理過程”，恪守效率至上的價(jià)值觀，雖然滿足了工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府高效行政的需求，但以績(jī)效為標(biāo)尺衡量行政的優(yōu)劣，使得效率一度成為行政人員追求的終極目標(biāo)，忽視了公共行政公共性價(jià)值的反省、認(rèn)同和內(nèi)化。

2.民主公平階段。隨著效率價(jià)值觀負(fù)面影響的逐漸擴(kuò)大，20世紀(jì)60年代末，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派系統(tǒng)地批評(píng)了傳統(tǒng)公共行政中效率至上的價(jià)值取向，他們從社會(huì)公平價(jià)值理念出發(fā)，圍繞分權(quán)、參與、溝通等民主行政中的若干問題展開深入研究[8]，標(biāo)志著公共行政價(jià)值取向向倫理的轉(zhuǎn)變。

3.效率回歸階段。20世紀(jì)70年代末期，西方各國(guó)公共行政遭遇了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，新公共行政學(xué)派影響力逐漸削弱，取而代之的公共管理學(xué)派在公共管理和公共服務(wù)方面表現(xiàn)出濃厚的“市場(chǎng)化”“企業(yè)化”“私有化”價(jià)值傾向，倡導(dǎo)政府企業(yè)化改革，重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出與結(jié)果，回歸經(jīng)濟(jì)、效率、效能的價(jià)值訴求，被人們視為傳統(tǒng)公共行政效率優(yōu)先價(jià)值的回歸，但它忽視了公眾對(duì)公平愿望的需求，無力肩負(fù)起公共行政捍衛(wèi)民主與公平的政治責(zé)任，與現(xiàn)代民主行政理念背道而馳。

4.價(jià)值多元階段。20世紀(jì)90年代隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，傳統(tǒng)治理模式受到挑戰(zhàn)，治理理論研究逐漸興起，公共行政價(jià)值進(jìn)入了一個(gè)嶄新階段——價(jià)值多元階段。治理將善治作為追求目標(biāo)，提倡國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，不再單一強(qiáng)調(diào)效率至上還是公平至上，抑或二者結(jié)合，而且開始突出民主、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效的多元價(jià)值理念[9]。標(biāo)志著公共行政價(jià)值理念開始由權(quán)力行政逐漸向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。

西方公共行政價(jià)值選擇演變表現(xiàn)出一種線性的發(fā)展過程，并長(zhǎng)期存在“核心—邊緣”式的價(jià)值結(jié)構(gòu)形態(tài)。當(dāng)效率或公平成為核心價(jià)值觀時(shí)，其他價(jià)值觀均處于邊緣地位，同時(shí)又單向地支撐著核心價(jià)值觀。從表象看來，西方公共行政價(jià)值選擇經(jīng)歷了從效率至上到兼顧效率與公平再到多元價(jià)值并重的階段，但實(shí)質(zhì)上，效率從未被忽視與拋棄，一直貫穿始終(見圖1)。

圖1 西方公共行政價(jià)值選擇路徑圖

三、改革開放以來我國(guó)公共行政價(jià)值選擇的演進(jìn)歷程

我國(guó)公共行政價(jià)值選擇由于時(shí)代的變遷也在不斷變化，改革開放四十多年來，我國(guó)公共行政價(jià)值觀的發(fā)展總體呈現(xiàn)前進(jìn)趨勢(shì)。歷年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告作為我國(guó)中央政府的施政綱領(lǐng)，既是對(duì)以往政府工作實(shí)踐的回顧，也包括對(duì)下一階段政府工作的規(guī)劃，還是理解國(guó)家大政方針與政府自身建設(shè)改革的權(quán)威性文件。本文基于1979—2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的文本，分析改革開放以來我國(guó)公共行政價(jià)值選擇的趨勢(shì)變化。

1.從效率到效能。行政效率主要從經(jīng)濟(jì)角度考察政府作為，追求政府效用最大化，而行政效能更強(qiáng)調(diào)宏觀戰(zhàn)略正確基礎(chǔ)上的高效益，包含“社會(huì)公平和正義”等價(jià)值判斷內(nèi)容。通過回顧歷年來國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本發(fā)現(xiàn)，效率優(yōu)先價(jià)值理念曾長(zhǎng)期占據(jù)我國(guó)公共行政價(jià)值的主導(dǎo)地位。1979年政府工作報(bào)告提出要“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，人人職責(zé)權(quán)限明確，使工作效率顯著提高”[10]。此后，1983年、1984年、1986年、1988年、1989年政府工作報(bào)告分別在密切聯(lián)系群眾、簡(jiǎn)化審批程序、克服官僚主義、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快職能轉(zhuǎn)變等方面強(qiáng)調(diào)提高工作效率，然而單純強(qiáng)調(diào)效率的思維框架,易造成政府官員情緒上的冷漠感,強(qiáng)化“組織人”“機(jī)關(guān)人”的機(jī)械性,導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)缺乏活力,使管理系統(tǒng)逐漸走向僵化。隨著強(qiáng)調(diào)公共利益、倫理責(zé)任、公眾參與、服務(wù)政府等價(jià)值取向的興起，轉(zhuǎn)變帶有明顯缺陷的“效率”概念，代之以內(nèi)涵豐富的“效能”概念正當(dāng)其時(shí)。1997年、1998年、2003年、2005年政府工作報(bào)告均指出，“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平”[11]。效能理念開始顯現(xiàn)，內(nèi)涵逐漸豐富。2015年政府工作報(bào)告提出以創(chuàng)新管理提升行政效能；2018年政府工作報(bào)告提出要提升監(jiān)管效能，強(qiáng)調(diào)全面提升政府效能?！叭妗币辉~標(biāo)志著效能建設(shè)全方位展開，選擇“行政效能”的價(jià)值觀取代“行政效率”價(jià)值理念，建設(shè)“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的高效能政府是行政現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。

2.從法制到法治。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》詳細(xì)描繪了法治建設(shè)藍(lán)圖，并明確提出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”，標(biāo)志著法治價(jià)值觀的樹立與發(fā)展。2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》(以下簡(jiǎn)稱《憲法修正案》)從“健全社會(huì)主義法制”到“健全社會(huì)主義法治”，雖然從“制”到“治”只有一個(gè)字的改變，卻經(jīng)歷了從1982年到2018年近40年的歷史發(fā)展。何以國(guó)家要通過以《憲法修正案》如此重大的程序?qū)⒁粋€(gè)“法制”修改為“法治”？“法治”相比較“法制”有其特定的價(jià)值追求，“法制”是沒有生命的，側(cè)重強(qiáng)調(diào)法律、法規(guī)、規(guī)章等制度，而“法治”是一種思維方式和理念，包含一種價(jià)值追求，是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為目標(biāo)，要求限制公權(quán)力、保障私權(quán)利，追求人文價(jià)值關(guān)懷，是制度到治理的一種轉(zhuǎn)變。改革開放以后，中國(guó)的壓倒性工作是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，法制建設(shè)嵌入其中。1983年政府工作報(bào)告明確指出，要繼續(xù)抓緊經(jīng)濟(jì)立法和行政立法的工作，國(guó)務(wù)院準(zhǔn)備陸續(xù)制定一批經(jīng)濟(jì)法規(guī)，以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。1986年政府工作報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)主義法制的一個(gè)重要目的，就是要促進(jìn)改革的順利進(jìn)行、保證改革的健康發(fā)展、鞏固改革的勝利成果。這一時(shí)期法制工作為進(jìn)一步鞏固經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革成果保駕護(hù)航。隨著立法工作的不斷推進(jìn)，政府開始注意規(guī)范執(zhí)法工作，1993年政府工作報(bào)告首次提出依法行政概念，此后，1994年、1995年、1997年政府工作報(bào)告都提及各級(jí)政府要依法行政，嚴(yán)格依法辦事，提高行政執(zhí)法水平。其中，1996年政府工作報(bào)告首次提出依法治國(guó)概念。隨后，1997年召開的黨的十五大正式將依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，標(biāo)志著我國(guó)的法治建設(shè)邁向一個(gè)新階段，即政府立法不再局限于經(jīng)濟(jì)立法和行政立法，開始重視社會(huì)領(lǐng)域立法，并探索建立社會(huì)參與立法機(jī)制。2008年政府工作報(bào)告指出，“探索建立公眾有序參與政府立法的機(jī)制和制度，有15部法律草案和行政法規(guī)草案向社會(huì)公開征求意見”[12]。隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入，必然要求法治現(xiàn)代化的全面建設(shè)，2013—2019年，政府工作報(bào)告要求各級(jí)政府運(yùn)用法治方式和法治思維履職，把政府活動(dòng)全面納入法治軌道，標(biāo)志著“法制”到“法治”的全方位轉(zhuǎn)變。

3.從控制到服務(wù)?？刂剖莻鹘y(tǒng)行政價(jià)值觀的又一體現(xiàn)。以控制為中心的價(jià)值觀表現(xiàn)為將政府視為社會(huì)事務(wù)管理的單一中心，處于金字塔的頂端。改革開放初期，各領(lǐng)域百廢待興，公共行政的主要任務(wù)是維護(hù)穩(wěn)定和恢復(fù)生產(chǎn)。由于供需不平衡，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政府主要控制人們的社會(huì)需求，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域通過“治理整頓”控制消費(fèi)需求，在市場(chǎng)領(lǐng)域控制生產(chǎn)投資規(guī)模限制物品供給，在社會(huì)領(lǐng)域通過控制農(nóng)民進(jìn)城限制流動(dòng)范圍。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，供給需求逐漸平衡，政府開始由關(guān)注經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向關(guān)注民生和社會(huì)穩(wěn)定，從控制人口增長(zhǎng)、控制建設(shè)規(guī)模、控制消費(fèi)增長(zhǎng)、控制農(nóng)業(yè)戶口等抑制社會(huì)需求方面，轉(zhuǎn)向控制行政亂消費(fèi)、控制占用耕地、控制環(huán)境污染、控制疾病傳播、控制能源消耗、控制失業(yè)率、控制醫(yī)藥價(jià)格上漲、控制食藥安全等造福民生方面。在此過程中，服務(wù)價(jià)值觀已經(jīng)開始顯現(xiàn)，政府從控制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，其認(rèn)識(shí)是逐步形成的，是在實(shí)踐中逐步到位的(見表1)。

“控制”一詞在政府報(bào)告中的出現(xiàn)頻次，經(jīng)過一段上升期后，逐漸下降，直至消失。而“服務(wù)”一詞出現(xiàn)頻次大體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)(見圖2)。2004年2月21日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在中共中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”。2004年3月8日，他又在參加全國(guó)人大陜西代表團(tuán)討論時(shí)重申建設(shè)服務(wù)型政府的重要性，在全國(guó)范圍內(nèi)達(dá)成了廣泛共識(shí)。從圖2可見，自2004年以來，“服務(wù)”一詞在政府工作報(bào)告中出現(xiàn)頻次呈現(xiàn)顯著上升趨勢(shì)，雖有波動(dòng)，但與“控制”一詞出現(xiàn)頻次的中間差值越來越大，二者之間第二次中間差最小值出現(xiàn)在2013年，正是國(guó)家治理現(xiàn)代化價(jià)值理念提出的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，打破了傳統(tǒng)政府管制的思想模式，不再是從管理主體角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會(huì)公眾的立場(chǎng)考慮公共行政的主體特別是政府，如何為公眾服務(wù)。這是公共行政價(jià)值轉(zhuǎn)變的一個(gè)里程碑，實(shí)現(xiàn)了由過去的重管制、輕服務(wù)、以政府為中心，到注重公共服務(wù)、以滿足公眾需求為中心的轉(zhuǎn)變。

表1 “控制”一詞出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)表

資料來源：作者根據(jù)1979—2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告內(nèi)容整理所得

圖2 “控制”和“服務(wù)”詞頻趨勢(shì)圖

通過回顧1979—2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)政府公共行政價(jià)值選擇已然發(fā)生轉(zhuǎn)向，并取得巨大飛躍，但在眾多價(jià)值觀中，如何選擇與行政現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的公共行政價(jià)值體系，是公共行政亟待解決的問題。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下公共行政價(jià)值的目標(biāo)選擇

張康之教授將公共行政價(jià)值選擇論述為“行政主體依據(jù)一定的價(jià)值觀念對(duì)行政體制、行政組織、行政關(guān)系和行政行為等加以確立和改造的行政實(shí)踐活動(dòng)，是行政體系發(fā)展、變革的主要?jiǎng)恿突緝?nèi)容之一”[13]。公共行政價(jià)值選擇是一種價(jià)值指向行政目標(biāo)和行政模式的活動(dòng)。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化程度不斷深入，我們逐漸有了科學(xué)、合理、高效的行政管理體系，那么，與之相匹配的公共行政價(jià)值理念應(yīng)當(dāng)如何抉擇？基于國(guó)家治理現(xiàn)代化背景分析2014—2019年政府工作報(bào)告文本，有助于判斷新時(shí)代我國(guó)公共行政價(jià)值的目標(biāo)選擇。

1.公共行政的價(jià)值基準(zhǔn)：公平正義。公平正義作為社會(huì)價(jià)值體系中的核心內(nèi)容，是中國(guó)特色社會(huì)主義的價(jià)值目標(biāo)和實(shí)踐追求。黨的十八大以來，黨中央出臺(tái)的一系列重大政策都以公平正義為價(jià)值基準(zhǔn)，并逐步落實(shí)于具體制度設(shè)計(jì)與建設(shè)實(shí)踐當(dāng)中，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告更具有代表性(見表2)。

從2014年政府工作報(bào)告提出讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加公平可持續(xù)發(fā)展，到2019年政府工作報(bào)告提出以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)公平公正的要求逐漸惠及人民群眾生活工作的方方面面。2014—2019年期間政府工作報(bào)告新增打造公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境、嚴(yán)格公正文明執(zhí)法、健全公平社會(huì)保障制度、建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、落實(shí)公平就業(yè)機(jī)會(huì)和完善公正監(jiān)管制度等內(nèi)容?？梢姡聲r(shí)代對(duì)公平公正的要求，更多體現(xiàn)在增進(jìn)人民福祉、使人人都有公平發(fā)展的機(jī)會(huì)、讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及人民群眾。其中，從2014年政府工作報(bào)告促進(jìn)教育事業(yè)公平發(fā)展，到2019年政府工作報(bào)告要求發(fā)展更加公平有質(zhì)量的教育，可以看出政府對(duì)公平公正的重視程度不斷加強(qiáng)。公平正義作為中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的內(nèi)在要求，既是黨和國(guó)家追求的價(jià)值目標(biāo)，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

表2 2014—2019年政府工作報(bào)告中公平公正內(nèi)容梳理

時(shí)間政府工作報(bào)告中關(guān)于公平公正內(nèi)容2014年促進(jìn)教育事業(yè)公平發(fā)展,經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加公平可持續(xù),打造公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境,增加財(cái)政收入保證公平分配2015年嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,一切執(zhí)法不公正不文明的現(xiàn)象都必須糾正。繼續(xù)促進(jìn)教育公平2016年建立健全更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。營(yíng)造公平、公正的法治環(huán)境。發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育2017年建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、施公平之策,以“雙創(chuàng)”促機(jī)會(huì)公平。辦好公平優(yōu)質(zhì)教育2018年消除性別和身份歧視,使更加公平、更加充分的就業(yè)成為我國(guó)發(fā)展的突出亮點(diǎn)。發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育2019年以公正監(jiān)管促公平競(jìng)爭(zhēng),改革完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查和公正監(jiān)管制度。發(fā)展更加公平更有質(zhì)量的教育

資料來源：作者根據(jù)2014—2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告內(nèi)容整理所得

2.公共行政的規(guī)范邊界：法治。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的制度以及制度執(zhí)行能力的法治化。自2004年政府工作報(bào)告首次提出了“法治政府”的概念，建設(shè)法治政府成為政府工作報(bào)告中新的重要議題。2014—2019年政府工作報(bào)告明確提出，“深入貫徹全面依法治國(guó)基本方略，嚴(yán)格遵守憲法法律，加快建設(shè)法治政府，把政府活動(dòng)全面納入法治軌道”[14]。強(qiáng)調(diào)了在行政領(lǐng)域要自覺運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為；在市場(chǎng)領(lǐng)域要加快市場(chǎng)化法治化債轉(zhuǎn)股和企業(yè)兼并重組，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控；在社會(huì)領(lǐng)域要加強(qiáng)法治宣傳教育和法律服務(wù)，及時(shí)解決群眾合理訴求；在生態(tài)領(lǐng)域要更多運(yùn)用法治化手段嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后產(chǎn)能；在軍隊(duì)建設(shè)方面要深入推進(jìn)依法治軍，提高軍隊(duì)建設(shè)法治化水平。政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治方式與法治思維履職，正是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，從依法行政到建設(shè)法治政府，是我國(guó)在貫徹依法治國(guó)基本方略和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程中由政府管理向政府治理邁出的重要一步[15]。

3.公共行政的民意渠道：協(xié)商民主。國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)不斷追求民主化、法治化、文明化的過程，2014—2019年政府工作報(bào)告均強(qiáng)調(diào)要“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”[16]作為中國(guó)特色社會(huì)主義的奮斗目標(biāo)，可見對(duì)民主價(jià)值理念的追求是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要努力方向。協(xié)商民主作為現(xiàn)代民主的一種重要形式，能夠增加決策的合法性與合理性，促進(jìn)公民有序政治參與，有效化解多元沖突與分歧，制約行政權(quán)力膨脹，促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。2015年，黨中央相繼出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》等實(shí)施意見，這些總體部署和頂層設(shè)計(jì)為全國(guó)各地推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展提供了可操作性的依據(jù)。2016年政府工作報(bào)告提出，“做好基層基礎(chǔ)工作，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)基層民主協(xié)商，支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織參與社會(huì)治理”[17]。在社會(huì)基層治理中通過協(xié)商民主方式消除不同利益主體之間的差異和分歧，形成社會(huì)治理的合力，以溫和的形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理，協(xié)商民主承擔(dān)著推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化有條不紊進(jìn)行的重要職責(zé)。

4.公共行政的倫理底線：廉政。廉政是新時(shí)代推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的總目標(biāo)和總依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要保證。廉政價(jià)值理念自古有之，中國(guó)思想家孔子說：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”中國(guó)古訓(xùn)還有“公生明，廉生威”等深刻的廉政價(jià)值觀，對(duì)于當(dāng)代公共行政倫理仍有重要的現(xiàn)實(shí)意義。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視反腐廉政建設(shè)，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。2014年政府工作報(bào)告明確指出，“所有公務(wù)員都要以人民利益至上，廉潔奉公，勤勉盡責(zé)，真正當(dāng)好人民公仆”[18]；2016年政府工作報(bào)告提出，“推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)向基層延伸，堅(jiān)決糾正侵害群眾利益的不正之風(fēng)，堅(jiān)定不移懲治腐敗”[17]；2019年政府工作報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)廉潔政府建設(shè)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐”[16]。政府把努力形成一種崇尚廉潔、健康向上的倫理文化規(guī)范“嵌入”治國(guó)理政的全過程，以清廉政風(fēng)帶動(dòng)社會(huì)民風(fēng)。新時(shí)代的廉政價(jià)值理念有力地凸顯了人民群眾的主體地位，展現(xiàn)了新時(shí)代政府治國(guó)理政和加強(qiáng)自身建設(shè)的政治智慧。

5.公共行政的行動(dòng)指南：服務(wù)。服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨[19]。黨的十八大以來，建設(shè)服務(wù)型政府意志堅(jiān)定、方向明確(見表3)。

表3 2014—2019年政府工作報(bào)告中服務(wù)內(nèi)容梳理

資料來源：作者根據(jù)2014—2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告內(nèi)容整理所得

從2014—2019年政府工作報(bào)告的發(fā)展過程來看，行政服務(wù)目標(biāo)的探索有一個(gè)逐層發(fā)展、逐步豐富、逐漸完善的過程。在這一過程中，主要努力方向是強(qiáng)調(diào)政府自身內(nèi)涵建設(shè)，逐步提高公共服務(wù)便民能力和水平，探求基本公共服務(wù)資源優(yōu)化配置，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，建設(shè)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與評(píng)價(jià)制度，將人民主體、人民利益、人民監(jiān)督、人民滿意等概念逐漸融入服務(wù)型政府的目標(biāo)之中[20]。“勤政為民”“服務(wù)初心”是公共行政價(jià)值選擇的全新闡釋。

五、公共行政價(jià)值選擇的多維復(fù)合模式

良好的公共行政基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值的整合。當(dāng)前中國(guó)政府公共行政價(jià)值已然發(fā)生轉(zhuǎn)向，開始倡導(dǎo)公正、法治、民主、廉政、服務(wù)等價(jià)值原則。多維復(fù)合型價(jià)值體系繼承政府改革中不斷提出的服務(wù)與法治價(jià)值原則，汲取古代政治文化中經(jīng)典的廉潔價(jià)值原則，兼容西方國(guó)家治理中民主、透明的價(jià)值原則，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)價(jià)值原則的聚合，并根據(jù)政府改革與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域具體情況進(jìn)行價(jià)值的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性匹配，對(duì)價(jià)值取向的正確把握尤其具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1.行政領(lǐng)域——民主、法治、廉潔的多維復(fù)合價(jià)值取向。一是要發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主。尊重和保障公民公平參與的權(quán)利，建立公民參與的有效制度渠道，保證人民在日常政治生活中廣泛持續(xù)深入的參與。二是要政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中嚴(yán)格依法行政，切實(shí)提高行政機(jī)關(guān)工作人員運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中矛盾問題的能力，保障各項(xiàng)權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)“法律至上”與“法律正當(dāng)”的有效結(jié)合。三是要提高廉政建設(shè)能力，健全廉政法規(guī)，強(qiáng)化法治反腐，加強(qiáng)對(duì)公共行政人員日常管理和權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，堅(jiān)持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍。

2.經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域——市場(chǎng)、法治、服務(wù)與監(jiān)管并重的多維復(fù)合價(jià)值取向。一是要政府做好對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保護(hù)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，打破行政壟斷，扮演好市場(chǎng)秩序維護(hù)者的角色，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利進(jìn)行。二是要建設(shè)法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，健全法律與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)機(jī)制，充分保護(hù)民商事活動(dòng)和私有權(quán)利，形成市場(chǎng)法治化新格局。三是要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的服務(wù)改革。提高供給體系質(zhì)量，優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)精準(zhǔn)供給，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。四是要發(fā)揮政府監(jiān)管作用，合理把握政府監(jiān)管邊界。將標(biāo)準(zhǔn)化思維、理念和技術(shù)植入政府監(jiān)管全過程，貫徹“大道至簡(jiǎn)、彈性監(jiān)管”原則，創(chuàng)新“雙隨機(jī)、一公開”+網(wǎng)格化監(jiān)管模式，既要保證市場(chǎng)無形之手配置資源的地位，又要適時(shí)適度發(fā)揮政府有形之手的服務(wù)作用，保障市場(chǎng)有序健康發(fā)展。

3.社會(huì)領(lǐng)域——服務(wù)、公平公正與民主法治的多維復(fù)合價(jià)值取向。一是要政府履行公共服務(wù)職能，搭建多中心公共服務(wù)供給平臺(tái)，廣泛引入社會(huì)力量共建公共服務(wù)體系，并加大對(duì)其他社會(huì)組織公共服務(wù)的購買力度，保障公民享有高質(zhì)量的公共服務(wù)，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。二是要政府以公平公正為首要任務(wù)，逐漸建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)制公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，充實(shí)人民的獲得感和幸福感，形成有效的社會(huì)治理和良好的社會(huì)秩序。三是要推行民主治理，拓寬和健全民主監(jiān)督渠道，保障公民參與關(guān)乎切身利益的各種決策，對(duì)民眾的需求做出及時(shí)、有效回應(yīng)，打造信息公開化、參與民主化、利益透明化格局。四是要推行社會(huì)法治教育，加強(qiáng)法治宣傳教育和法律服務(wù)，及時(shí)解決群眾合理法律訴求。

4.文化領(lǐng)域——和諧、法治、誠(chéng)信的多維復(fù)合價(jià)值取向。文化領(lǐng)域公共行政價(jià)值選擇要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)，選擇和諧、法治、誠(chéng)信的價(jià)值體系。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是國(guó)家戰(zhàn)略、政府政策和個(gè)人行為的根據(jù)，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要用社會(huì)主義核心價(jià)值觀統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)多元文化健康和諧發(fā)展。一是要建設(shè)社會(huì)主義和諧文化。國(guó)際層面要努力形成以民族文化為主體、積極吸收外來有益文化的文化市場(chǎng)格局；國(guó)內(nèi)層面要深入實(shí)施文化惠民工程，加快建立覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系。二是要以法制思維、法治手段推動(dòng)我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的法理局面。未來政府在文化領(lǐng)域應(yīng)由人治向法治、獨(dú)治向共治價(jià)值取向轉(zhuǎn)變，以推動(dòng)中國(guó)文化繁榮興盛。三是要建構(gòu)誠(chéng)信文化統(tǒng)合模式。既要加強(qiáng)政務(wù)、商務(wù)、社會(huì)和司法公信各領(lǐng)域的誠(chéng)信文化建設(shè)，又要將各領(lǐng)域誠(chéng)信文化進(jìn)行統(tǒng)合，通過相互配合有機(jī)貫通，使誠(chéng)信文化滲透于人們?nèi)粘Ｉ畹母鱾€(gè)領(lǐng)域和層面,逐步內(nèi)化為人們堅(jiān)守的價(jià)值理念。

5.生態(tài)領(lǐng)域——責(zé)任、法治的多維復(fù)合價(jià)值取向。一是要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度，明晰領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)領(lǐng)域的責(zé)任紅線，健全環(huán)保信用評(píng)價(jià)，強(qiáng)制信息披露，強(qiáng)化排污者責(zé)任，構(gòu)建以政府主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系。二是要完善生態(tài)法治建設(shè)。健全污染物排污許可制度和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，合理規(guī)范損害賠償制度，嚴(yán)厲責(zé)任追究制度，堅(jiān)決制止并嚴(yán)懲破壞生態(tài)環(huán)境行為。

總之，多維復(fù)合型價(jià)值體系旨在將各個(gè)領(lǐng)域的價(jià)值理念進(jìn)行整合平衡、歸屬定位，以“五位一體”復(fù)合模式解決價(jià)值選擇“一刀切”問題。我國(guó)公共行政要想真正走向一種全新的范式，多維復(fù)合模式將為其指引發(fā)展方向。

六、結(jié)論

改革開放四十多年以來，我國(guó)公共行政價(jià)值選擇已然發(fā)生轉(zhuǎn)向，特別是黨的十八大提出國(guó)家治理現(xiàn)代化理念，為公共行政價(jià)值選擇提供了重要指向。我國(guó)公共行政價(jià)值選擇要以國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求和社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)，以行政倫理價(jià)值觀為目標(biāo)選擇，建立起公正、法治、民主、廉政、服務(wù)等多維價(jià)值取向聚合的治理模式，并根據(jù)政府不同的治理領(lǐng)域和治理層次選擇各有側(cè)重的多維復(fù)合型價(jià)值體系。多維復(fù)合型價(jià)值體系有助于解決各領(lǐng)域價(jià)值選擇“一刀切”問題，正確把握公共行政現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)與方向。中國(guó)公共行政價(jià)值選擇要真正把握行政價(jià)值核心，掌握自身獨(dú)特發(fā)展趨勢(shì)，就要面向未來，用多維復(fù)合型價(jià)值體系超越單一價(jià)值觀，推動(dòng)國(guó)家治理走向現(xiàn)代化。