馮向輝，李店標(biāo)

(1.黑龍江省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，哈爾濱150028；2.哈爾濱金融學(xué)院，哈爾濱150030)

立法是法治的先導(dǎo)、前提和保障，立法工作的成效直接影響著法治建設(shè)的步伐。伴隨著2011年中國特色社會主義法律體系的形成，中國法治建設(shè)的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到完善中國特色社會主義法律體系和建設(shè)中國特色社會主義法治體系。黨的十八屆四中全會指出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！秉h的十八大以來，在習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的引領(lǐng)和指導(dǎo)下，中國立法工作取得了新成效、實(shí)現(xiàn)了新突破、步入了新階段，使得法律體系進(jìn)一步健全。截至2019年10月，現(xiàn)行有效法律達(dá)到275件，其中，十三屆全國人大及其常委會通過憲法修正案，制定法律13件，修改法律60件次，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定18件，全國人大常委會正在審議的法律案12件[1]。在全面依法治國進(jìn)程中，在“不忘初心、牢記使命”主題教育活動中，認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究、貫徹和落實(shí)習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述，對于深入推進(jìn)立法觀念、理論、制度和實(shí)踐創(chuàng)新，切實(shí)提高立法質(zhì)量和效率，無疑具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。

一、習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的時代背景

習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述既是馬克思主義法學(xué)基本原理與中國法治建設(shè)具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，也是對馬克思主義立法理論的豐富與發(fā)展，更是在以下特定時代背景下對中國重大立法理論和實(shí)踐問題的深刻闡釋。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。2014年11月9日，習(xí)近平在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會開幕式上指出，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)的三個特點(diǎn)，即從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級、創(chuàng)新驅(qū)動成為主要動力。2015年3月29日，習(xí)近平在博鰲亞洲論壇中外企業(yè)家代表座談會上明確指出：“中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理階段演化，這也是我們做好經(jīng)濟(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)?！贝撕?，習(xí)近平在多種場合就中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的科學(xué)理解、準(zhǔn)確認(rèn)識、主動適應(yīng)和妥善應(yīng)對發(fā)表了重要講話。其中，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的核心內(nèi)容就是通過全面深化改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而依法治國將成為全面深化改革的制度保障，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，“法治是經(jīng)濟(jì)良性互動的規(guī)范和引導(dǎo)指南，是市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的保障”[2]。2014年10月27日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上指出：“全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革。”由于全面深化改革和全面依法治國是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，這就要求在法治建設(shè)中高度重視立法工作，實(shí)現(xiàn)立法與改革相銜接，為市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境和提供健全的法律制度保障。

2.國家治理出現(xiàn)新課題。治理始終與人類社會相伴隨，在原始社會、古代國家和現(xiàn)代國家，破解治理難題一直是實(shí)現(xiàn)社會長足發(fā)展的基礎(chǔ)。新中國成立以來，黨和國家高度重視治理問題，不斷創(chuàng)新治理理念，持續(xù)探索治理方法，形成了具有中國特色的國家治理體系。黨的十六大提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”的論斷，黨的十七大進(jìn)一步明確黨在國家治理中的重要地位，黨的十八大將依法治國與國家治理結(jié)合起來，黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略，黨的十九大進(jìn)一步明確國家治理的地位、途徑、目標(biāo)和任務(wù)等問題，黨的十九屆四中全會再次明確了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義、總體要求、基本目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。與當(dāng)代中國的國家治理相比較，古代國家治理的不足在于缺乏科學(xué)化、民主化、制度化和法治化，西方國家治理的不足在于缺乏特色化、體系化、協(xié)同化和現(xiàn)代化。在世界銀行的治理指標(biāo)體系中，法治是一個主要變量，如果沒有堅(jiān)實(shí)的法治保障，國家治理的效果就會大打折扣。因此，促進(jìn)國家治理法治化成為中國在改革發(fā)展中的全新課題，立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)都必須發(fā)揮應(yīng)有的作用。2019年年底至2020年年初，暴發(fā)的新冠肺炎疫情，嚴(yán)重影響了人民群眾的生命安全和身體健康，對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也形成了巨大壓力。2020年2月，習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議和中央全面深化改革委員會第十二次會議，均將疫情防治作為當(dāng)前國家治理的首要議題，強(qiáng)調(diào)全面提高依法防控、依法治理能力，并明確了疫情防控的法治保障之一就是完善疫情防控相關(guān)立法。國內(nèi)外的理論和實(shí)踐表明，法治是國家治理的基本形式，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須將立法工作作為國家治理法治化的重心。

3.法治建設(shè)步入新階段。改革開放四十多年來，中國法治建設(shè)取得了重大成績，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也曾走過艱辛曲折的道路?！拔覈ㄖ谓ㄔO(shè)和全面依法治國之所以能取得歷史性成就，根本原因在于我們堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路”[3]。黨的十八大以來，習(xí)近平開創(chuàng)性地對全面依法治國進(jìn)行一系列戰(zhàn)略部署，不斷推動中國法治建設(shè)邁進(jìn)新時代、開啟新征程和譜寫新篇章。尤其是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想和總體要求，深刻闡明了法治建設(shè)的重大理論和實(shí)踐問題，對社會主義法治國家建設(shè)做出了頂層設(shè)計(jì)和具體部署，標(biāo)志著中國法治建設(shè)進(jìn)入了新階段。黨的十九大提出了深化依法治國實(shí)踐的新要求，諸如維護(hù)憲法權(quán)威、以良法促發(fā)展和保善治、建設(shè)法治政府、深化司法體制綜合配套改革、樹立憲法法律至上理念。黨的十九屆四中全會提出了法治建設(shè)的一個重要任務(wù)：“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。”中國法治建設(shè)中還面臨一些突出問題，如法律權(quán)威缺乏、選擇性執(zhí)法明顯、司法公信力不足、領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識淡薄。其中，立法的民主性、科學(xué)性、規(guī)范性不強(qiáng)等問題，在一定程度上影響著立法質(zhì)量和效率。只有高度重視立法工作，加強(qiáng)立法的頂層設(shè)計(jì)，才能發(fā)揮立法對維護(hù)國家法制統(tǒng)一、引領(lǐng)改革進(jìn)程和推進(jìn)社會發(fā)展的作用。

4.全球競爭面臨新形勢。未來15年既是中國發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是國際格局調(diào)整的重要時期，典型的表現(xiàn)就是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術(shù)將改變世界發(fā)展格局，全球經(jīng)濟(jì)治理體系將進(jìn)入加速變革期，新興大國與守成大國的博弈將進(jìn)一步加劇。2014年6月28日，習(xí)近平在和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會上指出，“我們應(yīng)該共同推動國際關(guān)系法治化”“法律應(yīng)該是共同的準(zhǔn)繩”“適用法律不能有雙重標(biāo)準(zhǔn)”“在全球競爭和全球治理的環(huán)境下，法治作為社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，構(gòu)成國家整體軟實(shí)力和國家總體競爭力的重要組成部分”[4]。中國法治建設(shè)如何統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和國際競爭兩個大局，塑造中國特色社會主義法治體系的國際形象，積極爭取在全球治理和國際事務(wù)中的法治話語權(quán)，需要理論界和實(shí)踐界抓住機(jī)遇、順勢而為、共同探索。應(yīng)對全球競爭的新形勢，需要中國積極參與立法、司法、法治宣傳、法學(xué)研究等方面的法治互動，堅(jiān)持定位的明確性、目標(biāo)的針對性、方式的多樣性、姿態(tài)的開放性，以借助國際法治促進(jìn)中國法治建設(shè)。就立法工作而言，“中國法治建設(shè)必須緊盯國際法治動向，及時了解、分析和掌握全球治理中國際立法的規(guī)則、立法發(fā)展趨勢和基本特征，進(jìn)而反求諸己，明確相應(yīng)國內(nèi)治理領(lǐng)域的立法動向”[5]。

二、習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的基本構(gòu)成

習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述體現(xiàn)在他的報告、講話、文章、批示、指示等重要文獻(xiàn)中。例如，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》及其說明(2014年10月20日)，《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》(2012年12月4日)，《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》(2013年2月23日)，《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話》(2014年2月28日)，《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》(2014年9月5日)，《加強(qiáng)建設(shè)社會主義法治國家》(2014年10月23日)，《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上的講話》(2014年10月27日)，黨的十九大報告和十九屆四中全會決定(2017年10月18日、2019年10月31日)，在中央全面依法治國委員會第一、二、三次會議上的講話(2018年8月24日、2019年2月25日、2020年2月5日)，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話(2020年2月14日)，等等。習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述涉及立法哲學(xué)、立法體制、立法方法、立法重點(diǎn)等方面[6]，從體系化角度來看，可以歸納為以下四個方面：

1.一個中心：實(shí)現(xiàn)良法善治。在人類歷史的長河中，法治思想可謂源遠(yuǎn)流長，關(guān)于法治的定義多種多樣。一般認(rèn)為，關(guān)于法治的經(jīng)典定義由古希臘思想家亞里士多德所確立，即“法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[7]。在亞里士多德看來，法治的基本標(biāo)志是良好的統(tǒng)治，即善治；而要達(dá)到善治必須制定良好的法律，即良法。可以說，良法善治目前是對法治的最佳詮釋?！皩?shí)現(xiàn)良法善治，這是當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的基本價值追求，彰顯了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義對于推動當(dāng)代中國立法發(fā)展的價值引領(lǐng)作用”[8]。習(xí)近平多次闡述了立法工作的總體目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)良法善治，如“法律是治國之重器，良法是善治之前提”“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”等。這些關(guān)于立法工作的重要論述，積極回應(yīng)了人民群眾對立法工作的殷切希望，深刻反映了中國立法發(fā)展的價值追求，清晰表達(dá)了良法善治的美好愿景。

2.兩個面向：提高立法質(zhì)量和效率。立法質(zhì)量是立法工作的生命線，但立法本身也存在效率問題。立法成本、立法效益是立法效率的直接影響因素和直觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，立法數(shù)量、立法質(zhì)量、立法需求是立法效率的間接影響因素和輔助考量標(biāo)準(zhǔn)[9]。改革開放四十多年來的立法歷程顯示，中國立法工作多立足于提高立法質(zhì)量這一主題，對立法效率的關(guān)注和闡釋較少。從黨的十八大以來習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述來看，明確提出“立法效率”這一概念是在2019年2月25日中央全面依法治國委員會第二次會議上，即“要完善法治建設(shè)規(guī)劃，提高立法工作質(zhì)量和效率”。事實(shí)上，立法質(zhì)量和立法效率二者是正向相關(guān)關(guān)系，立法質(zhì)量越高，執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督成本越低，立法的政治效果、法律效果和社會效果就越高，立法效率也就越大。在全面依法治國的背景下，立法不僅要提質(zhì)，而且要提速，應(yīng)當(dāng)二者并置于突出地位。當(dāng)然，習(xí)近平關(guān)于立法質(zhì)量和效率的論述不僅針對立法工作本身，而且有機(jī)聯(lián)系法治建設(shè)，如“越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”“要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑”等。

3.三項(xiàng)原則：堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法和依法立法。科學(xué)立法、民主立法和依法立法是中國立法的三項(xiàng)基本原則，分別體現(xiàn)在《立法法》的第6條、第5條和第4條。三項(xiàng)立法原則得以完整體現(xiàn)始于黨的十九大報告的表述，即“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。科學(xué)立法在于解決立法的合規(guī)律性問題，“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”；民主立法在于解決立法的合人民性問題，“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”；依法立法在于解決立法的合法律性問題，“依法立法的核心在于依據(jù)法定權(quán)限和程序立法，維護(hù)法制統(tǒng)一”。三項(xiàng)原則之間是相互促進(jìn)、目標(biāo)一致的關(guān)系，科學(xué)立法是民主立法的依托，民主立法是科學(xué)立法的保障，科學(xué)立法和民主立法又是依法立法的內(nèi)在要求，只有三者共同作用，才能切實(shí)提高立法質(zhì)量和效率。習(xí)近平高度重視三項(xiàng)原則對于立法工作有效開展的意義，并對三項(xiàng)原則的落實(shí)進(jìn)行了有序部署，如“科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)”“推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑”“要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式”等。

4.四條主線：立法從大局出發(fā)、完善立法體制機(jī)制、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法、立法與改革相銜接。習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述可以從觀念論、制度論、實(shí)踐論和矛盾論等四個方面概括為四條主線：一是從大局出發(fā)的觀念論。習(xí)近平指出，“各有關(guān)方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作”“努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)”“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題”；等等。二是完善立法體制機(jī)制的制度論。這一論述包括“加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”“健全有立法權(quán)的人大及其常委會主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)”“明確地方立法權(quán)限和范圍”等。三是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法的實(shí)踐論。這方面的論述有“編纂民法典”“推進(jìn)反腐敗國家立法”“完善疫情防控相關(guān)立法”“加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”“構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系”等。四是立法與改革相銜接的矛盾論。比較經(jīng)典的指示是“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”“要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要”“要著力搞好配套保障，堅(jiān)持立法同改革相銜接”等。

三、習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的鮮明特色

習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述既是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中的法治理論的重要組成部分，也是立足于當(dāng)代中國立法發(fā)展實(shí)踐的理性思考和科學(xué)表達(dá)，在中國全面依法治國進(jìn)程中體現(xiàn)了鮮明的特色。

1.理論與實(shí)踐相結(jié)合。堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明特色。2017年7月26日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神，迎接黨的十九大”專題研討班開班式上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“時代是思想之母，實(shí)踐是理論之源”。這個特點(diǎn)在習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述中也有直接體現(xiàn)，如《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中就明確指出：“實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務(wù)依然很重?！睆闹袊ㄖ谓ㄔO(shè)的歷程來看，黨的十一屆三中全會針對立法工作提出的方針是“有法可依”，黨的十八大提出的是“科學(xué)立法”，說明中國對立法工作的要求從“增量”轉(zhuǎn)向了“提質(zhì)”?！翱茖W(xué)立法”之所以被設(shè)置為立法工作的首要目標(biāo)，原因在于這一概念本身就具有很強(qiáng)的理論性和實(shí)踐性、高度的抽象性和概括性。習(xí)近平認(rèn)為，從理論上而言，“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”；從實(shí)踐上而言，“推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制”。此外，立法質(zhì)量、立法效率、民主立法、依法立法等既是理論問題，也是實(shí)踐問題，習(xí)近平關(guān)于上述問題的闡述也均是遵循此科學(xué)邏輯?？梢哉f，“習(xí)近平的立法思想主旨深遠(yuǎn)，內(nèi)涵豐富，理論邏輯嚴(yán)整，實(shí)踐指向鮮明，是當(dāng)代中國社會深刻變革的時代產(chǎn)物，是全面推進(jìn)法治中國建設(shè)的立法邏輯表達(dá)”[8]。

2.領(lǐng)導(dǎo)與主體相統(tǒng)一。從中國立法發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，中國立法工作的顯著特征之一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持人民主體，二者有機(jī)統(tǒng)一是立法工作沿著正確方向發(fā)展的根本保障?！爸袊伯a(chǎn)黨作為各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，人民作為國家和社會的主體，黨應(yīng)當(dāng)如何把‘核心’與‘主體’統(tǒng)一起來，帶領(lǐng)人民管理國家、治理社會、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，這是如何建設(shè)好中國特色社會主義法治國家的關(guān)鍵問題”[10]。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)首先就是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上?！笨梢钥闯?，在法治建設(shè)方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是完善立法體制的核心和根本。其具體體現(xiàn)為兩個方面：一是要將黨的大政方針、決策部署作為立法的先導(dǎo)、指引和重要依據(jù)；二是要完善黨對立法工作重大問題決策的程序[11]。而堅(jiān)持人民主體，即堅(jiān)持民主立法，充分發(fā)揮人民群眾在立法工作中的主體作用，發(fā)揮人大代表在人大主導(dǎo)立法體制中的主體作用，克服部門利益和地方保護(hù)主義。2016年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》是習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述在領(lǐng)導(dǎo)與主體相統(tǒng)一特色上的主要體現(xiàn)。該文件明確規(guī)定了各級黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作權(quán)限、方式、程序等內(nèi)容，而且強(qiáng)調(diào)通過充分發(fā)揮人大的作用來保證人民在立法中的主體地位。

3.中央與地方相協(xié)調(diào)。從立法權(quán)限的劃分來看，中國現(xiàn)行立法體制具有濃厚的中國特色，是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制”[12]。由此，從層級上可以劃分為中央立法和地方立法兩個領(lǐng)域：中央立法包括全國人大及其常委會、國務(wù)院及其有關(guān)部門所制定的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章；地方立法包括地方人大及其常委會、地方人民政府制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等。習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述充分認(rèn)識到中國立法體制的復(fù)雜性和立法主體的多元性，高度重視中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)性，針對不同的立法主體部署了不同的要求。一是“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，實(shí)現(xiàn)立法主體的擴(kuò)容，調(diào)動地方立法的積極性和主動性；二是“全國人大及其常委會要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動憲法實(shí)施，保證憲法確立的制度和原則得到落實(shí)”，發(fā)揮最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法典范和憲法實(shí)施作用；三是“國務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大及其常委會要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，保證憲法和法律得到有效實(shí)施”，突出國務(wù)院立法的銜接性和地方人大立法的主導(dǎo)性；四是“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政府立法程序和機(jī)制的創(chuàng)新。

4.問題與策略相對應(yīng)。改革開放四十多年來，中國立法工作取得了巨大進(jìn)步，中國特色社會主義法律體系形成、立法與改革更加緊密銜接、立法體制機(jī)制不斷完善、科學(xué)立法民主立法依法立法深入推進(jìn)、國家立法機(jī)關(guān)立法能力穩(wěn)步提升、立法工作隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大[13]，但不可否認(rèn)的是，中國立法工作還存在一些需要直面和亟待解決的問題。習(xí)近平指出，中國立法領(lǐng)域存在的突出問題包括立法質(zhì)量和效率不高，部門利益和地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍然存在，損害了國家法制統(tǒng)一。面對這些問題，“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用”“健全有立法權(quán)的人大及其常委會主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制”“加強(qiáng)立法人才隊(duì)伍建設(shè)”“明確立法權(quán)力邊界”“創(chuàng)新公眾參與立法方式”；等等。習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述，首先堅(jiān)持從問題出發(fā)，深刻揭示問題產(chǎn)生的原因，并提出有針對性的解決措施，至少在三個方面體現(xiàn)出問題與策略相對應(yīng)這一鮮明特色：一是立足實(shí)際，對問題揭示準(zhǔn)確、深刻和全面，體現(xiàn)了擔(dān)當(dāng)性和針對性；二是抓住時效，對問題發(fā)現(xiàn)、原因分析和策略安排反應(yīng)迅速，體現(xiàn)了及時性和精細(xì)性；三是注重實(shí)效，對問題化解堅(jiān)持規(guī)制、預(yù)防和引導(dǎo)并行，體現(xiàn)了系統(tǒng)性和可操作性。

四、習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的落實(shí)路徑

“十九大的召開，標(biāo)志著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，同樣也標(biāo)志著中國立法工作進(jìn)入新時代”[14]。在新時代，要推動立法工作創(chuàng)新發(fā)展，提高立法質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)良法善治，應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述為指導(dǎo)，遵循理論來源于實(shí)踐并回歸實(shí)踐的基本規(guī)律。為此，明確習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的落實(shí)路徑是當(dāng)前中國法治建設(shè)必須重視的問題。

1.主導(dǎo)法治意識形態(tài)。習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述始終圍繞良法善治這一目標(biāo)，并將當(dāng)代中國的立法發(fā)展置于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨協(xié)調(diào)推進(jìn)的戰(zhàn)略布局之中。在四個布局中，全面深化改革和全面依法治國的關(guān)系處理至關(guān)重要，因?yàn)橹袊?dāng)前的改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革和法治的關(guān)系影響著法治意識形態(tài)的塑造。事實(shí)上，中國法治意識形態(tài)的重心是法治改革觀念，基于法治改革走的是先易后難、小步快跑的漸進(jìn)型路徑，改革沖破法律、法律阻礙改革的片面看法依然存在。面對改革與法治關(guān)系的新難題和舊誤區(qū)，習(xí)近平指出：“堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義?！薄霸诮?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，改革提供動力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基礎(chǔ)?！盵15]因此，只有強(qiáng)化立法工作的地位和形象，處理好改革與立法的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)改革與法治的共同推進(jìn)。這就要求各級立法機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述，重視立法對法治意識形態(tài)的主導(dǎo)作用，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，堅(jiān)持立法先行，加強(qiáng)立法工作協(xié)調(diào)，推進(jìn)立法與改革相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。

2.豐富法學(xué)理論研究。當(dāng)前法學(xué)理論界對習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的研究主要分為兩條進(jìn)路：一是直接系統(tǒng)闡釋，以習(xí)近平立法論述為核心，如公丕祥、馮玉軍、王臘生等學(xué)者的成果；二是間接系統(tǒng)闡釋，以習(xí)近平法治理論為主題，以立法發(fā)展為內(nèi)容之一，如張文顯、李林、馮軍等學(xué)者的成果。從中國知網(wǎng)所收錄的論文來看，習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的研究還比較薄弱，存在數(shù)量、質(zhì)量和影響力均需提高的現(xiàn)狀。為此，建議法學(xué)理論研究領(lǐng)域的學(xué)者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入研究習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述，在遵循“解讀”這一思路的前提下，不斷擴(kuò)大研究群體、研究視野、研究方法、研究平臺，以豐富和拓展這一問題的研究成果。一是除了法學(xué)理論學(xué)科的專家學(xué)者以外，憲法、行政法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法等部門法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者應(yīng)當(dāng)積極加入相關(guān)問題的探討；二是關(guān)注習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述相關(guān)內(nèi)容的銜接性、針對性、理論性和實(shí)踐性，在報紙雜志開辟專欄進(jìn)行專題研討；三是在文本解讀方法的基礎(chǔ)上，注重歷史分析、比較分析、個案分析、價值分析等研究方法的融入；四是以“習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述研究”課題立項(xiàng)為帶動和引導(dǎo)，將其納入國家社會科學(xué)基金以及教育部、司法部、中國法學(xué)會等課題的申報指南之中。

3.融入法學(xué)職業(yè)教育。在中國當(dāng)前的法學(xué)職業(yè)教育，尤其是大學(xué)本科階段，《立法學(xué)》課程的缺失是一個比較嚴(yán)重的情況，導(dǎo)致法學(xué)職業(yè)教育的出口在很大程度上限定在司法領(lǐng)域。隨著2015年《立法法》的修改，設(shè)區(qū)的市立法人員供給不足成為一大難題，“要實(shí)現(xiàn)‘依法立法’，目前需要解決立法人才比較匱乏的問題”[16]。黨的十八屆四中全會提出要“加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)”。立法人才是法治人才的重要組成部分，立法人才的培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)作為法學(xué)職業(yè)教育的主要內(nèi)容，這也是解決當(dāng)前立法人才供給不足的有效途徑，但遺憾的是，當(dāng)前絕大部分的“立法學(xué)”或者“法理學(xué)”課程往往側(cè)重立法基礎(chǔ)理論的闡述，對習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述融入不夠，在一定程度上與中國的立法理論和實(shí)踐相脫節(jié)。為此，針對習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述融入法學(xué)本科職業(yè)教育，提出三點(diǎn)建議：一是開設(shè)“立法學(xué)”這一必修課程，以習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述為指導(dǎo)，組織專家學(xué)者撰寫教材，并納入馬克思主義理論研究和建設(shè)工程教材系列；二是開設(shè)“社會主義法治理念”這一必修課程，在“全面依法治國”部分將“習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述”作為獨(dú)立章節(jié)設(shè)置和講授；三是在法學(xué)必修課“法理學(xué)”中的“法律制定”或者“立法”章節(jié)，針對立法指導(dǎo)思想、立法原則、立法體制、立法程序等知識點(diǎn)，融入習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的內(nèi)容。

4.引領(lǐng)立法實(shí)踐發(fā)展。習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述具有強(qiáng)烈的問題意識和鮮明的實(shí)踐指向，注重戰(zhàn)略部署的可操作性和可落實(shí)性，在中國立法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這些重要論述的引領(lǐng)作用，不斷開創(chuàng)新時代立法工作的新局面。在近些年的全國地方立法工作座談會議上，全國人大常委會委員長均多次強(qiáng)調(diào)，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述，將其作為引領(lǐng)地方立法實(shí)踐發(fā)展的根本遵循。如在第二十四次全國地方立法工作座談會上，栗戰(zhàn)書委員長就明確指出：“做好新時代地方立法工作，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國、加強(qiáng)立法工作的重要論述精神?！秉h的十八屆四中全會提出的“依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，以及2015年《立法法》修改和2018年憲法修正對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的規(guī)定，均是對習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的落實(shí)。截至2018年3月，273個設(shè)區(qū)的市被確定開始行使地方立法權(quán)，其中，249個設(shè)區(qū)的市制定并經(jīng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)已達(dá)621件[17]。以黑龍江省為例，截至2019年6月，12個設(shè)區(qū)的市全部啟動了立法工作，每個市的立法數(shù)量均達(dá)到2件以上，體現(xiàn)出立法進(jìn)程平穩(wěn)、程序法立法先行、堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法、遵守法定立法權(quán)限、健全立法工作機(jī)構(gòu)等特征，為法治黑龍江建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

“小智治事，中智治人，大智立法”。習(xí)近平從中國立法發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，對立法工作進(jìn)行了全面、全方位部署，深刻闡釋了“為什么立法、立什么法、怎樣立法”等一系列重大命題，為新時代立法工作提供了科學(xué)指南。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”[18]。在全面依法治國新時代，加強(qiáng)立法工作是法治發(fā)展的重大課題和當(dāng)務(wù)之急，需要各級國家機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、社會群眾深入學(xué)習(xí)、強(qiáng)化研究、認(rèn)真貫徹、有效落實(shí)習(xí)近平關(guān)于立法工作的重要論述，共同努力推進(jìn)中國立法工作再上新臺階。