孫德超，鐘莉莉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,長春130012)

一、問題的提出

黨的十九大報告指出：“堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗。”[1]在中國特色社會主義進入新時代的背景下，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，經(jīng)濟已由“高速”增長轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量”發(fā)展，這對政府治理能力和水平提出了新的更高要求。2017年，中央經(jīng)濟工作會議指出：“按照黨的十九大的要求，今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)?！盵2]對此，中央政府積極行動，2018年《政府工作報告》做出打好“三大攻堅戰(zhàn)”的戰(zhàn)略部署，“要圍繞完成年度攻堅任務(wù)，明確各方責(zé)任，強化政策保障，把各項工作做實做好”[3]。

圍繞提升國家治理能力以打好“三大攻堅戰(zhàn)”這一中心議題，本文采用分類分析和歸納分析相結(jié)合的文獻分析方法，逐一分析了防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的問題挑戰(zhàn)、原因機理以及政府治理路徑的研究文獻。已有研究取得了豐碩的成果：一方面，有研究者運用社會治理理論，對打好“三大攻堅戰(zhàn)”面臨的挑戰(zhàn)、困境和破解思路進行了初步的研究；另一方面，有研究者分別從重大風(fēng)險宏觀和微觀監(jiān)管制度框架的構(gòu)建、貧困人口自主脫貧動員機制的完善、污染治理中多方協(xié)同推進模式的設(shè)計等方面，提出了一些頗有價值的理論分析框架和政策建議，對進一步研究具有較大的啟發(fā)和借鑒意義。

當(dāng)前研究還存在一些不足，具體體現(xiàn)為：第一，缺乏統(tǒng)合性研究。目前，關(guān)于打好“三大攻堅戰(zhàn)”的研究多是為解決經(jīng)濟、社會和環(huán)境等領(lǐng)域的現(xiàn)實問題而進行的對策性研究，并沒有反思國家治理會在這三個方面出現(xiàn)相對性“短板”的原因，也沒有深入探討在國家治理現(xiàn)代化背景下“三大攻堅戰(zhàn)”之間存在的內(nèi)在價值紐帶與透射出的共同目標(biāo)訴求。而且，關(guān)于打好“三大攻堅戰(zhàn)”進程中國家治理能力現(xiàn)代化的整體性研究仍然相對匱乏，特別是統(tǒng)合制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三種治理能力，對打好“三大攻堅戰(zhàn)”中國家治理能力結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進行優(yōu)化的研究還未展開。第二，缺少前瞻性研究。已有成果往往就事論事，雖然短期內(nèi)可以提供用于指導(dǎo)實踐工作的價值理念和事實依據(jù)，但缺乏從長遠(yuǎn)的體制機制設(shè)計的角度統(tǒng)籌考慮國家治理能力提升的思路，即較少從戰(zhàn)略層面系統(tǒng)思考打好“三大攻堅戰(zhàn)”進程中國家治理能力現(xiàn)代化的可行進路。

本文嘗試將提升國家治理能力與打好“三大攻堅戰(zhàn)”結(jié)合起來，致力于取得以下進展：第一，基于國家治理能力提升的視域，推動“三大攻堅戰(zhàn)”的統(tǒng)合性研究，即對防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治中制度供給能力、政策執(zhí)行能力和社會動員能力，進行統(tǒng)一且系統(tǒng)性的研究。從國家建構(gòu)與治理能力演進的角度，統(tǒng)一探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”進程中國家治理能力結(jié)構(gòu)重構(gòu)和優(yōu)化的問題，探索出一條基于國家治理能力現(xiàn)代化的“三大攻堅戰(zhàn)”推進路徑。第二，加強新時代國家發(fā)展轉(zhuǎn)型與治理能力現(xiàn)代化的前瞻性研究，即從國家發(fā)展轉(zhuǎn)型與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建全面建成小康社會背景下國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的分析框架，探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”與國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系，基于此，進行國家治理能力現(xiàn)代化的體制、機制設(shè)計。

從理論層面看，本研究有助于彌補“三大攻堅戰(zhàn)”研究中對國家治理能力現(xiàn)代化關(guān)注的不足。打好“三大攻堅戰(zhàn)”離不開國家治理能力現(xiàn)代化。本文提出全面建成小康社會背景下國家治理能力更需要向制度供給、政策執(zhí)行和社會動員的三維能力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并以防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治為分析基礎(chǔ)和具象載體，既能充實理論研究成果，又能解決實踐工作缺少理論指導(dǎo)的問題。

從應(yīng)用層面看，本研究有助于構(gòu)建新時代國家治理能力體系，助力全面建成小康社會。本文圍繞防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的實際動態(tài)，探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”對國家治理能力提出了哪些新的挑戰(zhàn)，以及國家需要何種治理能力結(jié)構(gòu)來回應(yīng)挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，進一步探討新時代下如何構(gòu)筑與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)的國家治理能力體系，從而有助于從宏觀和長遠(yuǎn)的角度，為國家打好“三大攻堅戰(zhàn)”和推進國家治理能力現(xiàn)代化提供參考性建議。

二、國家治理能力視域下打好“三大攻堅戰(zhàn)”的內(nèi)在要求

從提升國家治理能力的視角探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”的路徑，能夠有效地凸顯打好“三大攻堅戰(zhàn)”在國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面的經(jīng)濟社會意義，充分發(fā)揮政府的政策規(guī)劃在國家現(xiàn)代化進程中的積極作用，進一步培育打好“三大攻堅戰(zhàn)”的新動能，推動全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

(一)系統(tǒng)識別、瞄準(zhǔn)突破與創(chuàng)新重大風(fēng)險管理模式

在經(jīng)濟全球化背景下，風(fēng)險外溢和跨境傳遞效應(yīng)顯著增強，國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展面對外部沖擊的風(fēng)險逐漸增大。經(jīng)濟、社會系統(tǒng)內(nèi)各部門之間的經(jīng)濟聯(lián)系愈加緊密，特別是金融風(fēng)險的交互性、傳染性和網(wǎng)絡(luò)化特征愈發(fā)突顯。居民、企業(yè)、金融機構(gòu)、政府等實體之間通過債權(quán)債務(wù)、投資權(quán)益和隱性擔(dān)保等形式相互關(guān)聯(lián)，已然形成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一方的風(fēng)險往往通過期限錯配、資本錯配等路徑轉(zhuǎn)嫁或傳遞。由此可見，防范化解重大風(fēng)險的重要任務(wù)，就是要用系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化和交互影響的視角，來觀察和分析當(dāng)前面臨的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，找到風(fēng)險根源，做到有效應(yīng)對。

金融風(fēng)險的形成和傳導(dǎo)機制主要經(jīng)過三個階段：其一，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，受人口結(jié)構(gòu)變化、企業(yè)投資邊際收益下降等因素的影響，居民、企業(yè)一般都會以提高債務(wù)杠桿率的方式，將自身面臨的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給金融機構(gòu)。其二，居民、企業(yè)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致金融機構(gòu)的債務(wù)規(guī)模快速上升，使轉(zhuǎn)型時期盈利水平不佳的金融機構(gòu)選擇不斷推高其杠桿率。一旦經(jīng)濟發(fā)展水平持續(xù)下滑，居民、企業(yè)無法短期內(nèi)償還貸款，金融機構(gòu)將面臨極大的風(fēng)險集中釋放壓力。其三，由于政府以隱性擔(dān)保的方式，對企業(yè)和金融機構(gòu)承擔(dān)“或有債務(wù)”，此時，政府將承擔(dān)著巨大的其他部門外溢的風(fēng)險。如果政府風(fēng)險應(yīng)對能力不強，政府信用就會明顯下降，進而影響其籌資能力；風(fēng)險則會進一步放大、惡化，甚至引發(fā)系統(tǒng)性危機。

金融風(fēng)險的演進既取決于內(nèi)外部環(huán)境的變化，也有結(jié)構(gòu)性、制度性等因素的共同作用。在新一輪經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，全球外需收縮，經(jīng)濟增速放緩，國內(nèi)原有的發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等平衡關(guān)系被打破，經(jīng)濟增長的動力也發(fā)生了顯著的變化。當(dāng)經(jīng)濟增速明顯回落時，國有企業(yè)高負(fù)債、地方政府性債務(wù)、房地產(chǎn)和金融系統(tǒng)聚集的潛在風(fēng)險就會暴露出來，成為金融風(fēng)險積累、傳遞的重要影響因素。

目前，政府的金融風(fēng)險管理模式并不完善，金融風(fēng)險管理能力不足。根據(jù)中國特色社會主義新時代經(jīng)濟社會發(fā)展對國家治理能力提出的要求，政府需要從提升自身制度供給能力、政策執(zhí)行能力、社會動員能力入手，加快完善風(fēng)險管理體系并促進治理能力現(xiàn)代化。在制度供給能力方面，完善風(fēng)險管理的制度設(shè)計與系統(tǒng)規(guī)劃，明確風(fēng)險管理在不同階段的工作重點。比如，加強對風(fēng)險的科學(xué)研判、分析風(fēng)險的演化規(guī)律及其傳導(dǎo)路徑；重視對風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)測、模擬評估、實時預(yù)警；制訂化解風(fēng)險的實施方案及風(fēng)險處置措施等。在政策執(zhí)行能力方面，加強政府在既有體制框架下的行動能力，包括部門協(xié)同、危機應(yīng)對、政策反饋修正等能力。在社會動員能力方面，通過宣傳、說服引導(dǎo)、建立協(xié)調(diào)機制等方式，穩(wěn)定各方主體的心理預(yù)期，防止居民和企業(yè)過度投資、不當(dāng)加杠桿、資產(chǎn)錯配等問題的發(fā)生；積極培育個人的安全風(fēng)險意識，引導(dǎo)公眾參與基層協(xié)商以化解社會矛盾。

(二)角色轉(zhuǎn)換、社會動員與健全精準(zhǔn)脫貧長效機制

目前，精準(zhǔn)脫貧工作仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。其一，隨著時間的推進，脫貧的難度越來越大，尤其是深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅任務(wù)仍然較重，貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的深層次矛盾尚未得到根本解決。其二，精準(zhǔn)脫貧的有關(guān)管理制度因與實際不符而難以落地。例如，脫貧資金的管理還存在漏洞，脫貧資金分配和使用等環(huán)節(jié)的制度約束軟化、可實施性差，致使脫貧資金的使用效率低，貪污、挪用、擠占等新老問題交織。其三，精準(zhǔn)脫貧工作已經(jīng)進入提高貧困者自我發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段，這對政府的社會動員能力提出了更高的要求。個別貧困戶安于現(xiàn)狀，自身發(fā)展能力較弱。依靠外生性扶貧資源雖然可以在短期內(nèi)實現(xiàn)較好的扶貧效果，但無法從根本上解決“被動脫貧”和“等靠要”思想根深蒂固的問題，因而難以實現(xiàn)貧困人口的長久穩(wěn)定脫貧。

應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，應(yīng)深入推進脫貧攻堅理論和實踐創(chuàng)新，不斷夯實精準(zhǔn)脫貧的社會基礎(chǔ)，聚焦深度貧困，嚴(yán)格考核，教育激勵貧困群眾自主脫貧。

1.創(chuàng)新精準(zhǔn)脫貧的制度供給。從一定意義上講，貧困的終極原因是制度貧困；制度的不完善造成個體之間能力、權(quán)利以及資源的不均，成為引發(fā)貧困問題的根本原因。推進精準(zhǔn)脫貧，最基礎(chǔ)的是要發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性、健全足以擺脫貧困的相應(yīng)制度。一方面，從創(chuàng)新脫貧攻堅責(zé)任落實制度、資金投入及使用管理制度等入手，逐步完善精準(zhǔn)脫貧制度體系，為貧困者真正脫貧并不再返貧提供有效的制度保障；另一方面，逐步完善以公平正義為價值根基的制度安排，健全發(fā)改、扶貧、教育、醫(yī)療、社保、民政等不同部門之間相互協(xié)調(diào)的制度保障機制。具體的制度設(shè)計要秉承權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的原則，最大限度地為貧困者提供平等的成長機會與發(fā)展平臺，不斷提升貧困者脫貧的可行能力。

2.鼓勵和激發(fā)民眾力量，進行廣泛的貧困戶自主脫貧動員。實踐表明，僅僅依靠政府的政策去消除貧困是不夠的。精準(zhǔn)脫貧需要借助外來資本、物質(zhì)援助等“輸血式幫扶”，但更重要的是要以內(nèi)源式發(fā)展理念為依托，增強貧困者自身的造血能力。實現(xiàn)貧困者真正擺脫貧困的目標(biāo)，應(yīng)該通過“智慧扶貧”和“能力扶貧”，從根本上提高貧困者的文化程度和綜合素質(zhì)，增強貧困者改變和消除貧困的深層動力，使其真正成為脫貧事業(yè)的主體。此外，構(gòu)建長效內(nèi)生的精準(zhǔn)脫貧機制、避免貧困者再度返貧，還需要充分發(fā)揮貧困者所在地的資源稟賦優(yōu)勢，以增強貧困者的自尊心和自信心，激發(fā)其主動脫貧的意愿和斗志。

3.促進政府在脫貧攻堅進程中的角色轉(zhuǎn)型，鼓勵多元主體參與。在精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的推進過程中，應(yīng)該建立政府、市場、社會相結(jié)合的精準(zhǔn)脫貧體制機制[4]。其中，政府作為精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略任務(wù)實施的中軸，應(yīng)該做好協(xié)調(diào)者的角色，通過頂層設(shè)計與制度創(chuàng)新，構(gòu)建起多方主體參與脫貧的制度空間，從而釋放出更多的脫貧能量。一方面，從政策執(zhí)行、資金投入、項目運作等方面做好協(xié)調(diào)工作，為其他主體參與脫貧攻堅創(chuàng)造有利的制度環(huán)境；另一方面，加快完善精準(zhǔn)脫貧公共信息平臺及配套網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，緩解幫扶群體與貧困群體之間的信息不對稱，提升脫貧資源的籌集與傳送效率。

(三)模式轉(zhuǎn)變、多方協(xié)同與健全環(huán)境污染防治協(xié)同體系

現(xiàn)行環(huán)境污染防治制度邏輯的特點是秉持一種“管制模式”的思路。相關(guān)制度以環(huán)境行政管理為中心，著重賦予政府各項環(huán)境行政管理權(quán)，偏向于采取行政指令的方式控制各類污染排放行為，然而秉持管制理念的污染防治制度存在一定的缺陷：其一，在“管制模式”制度體系下，自上而下地派發(fā)任務(wù)和指標(biāo)已經(jīng)成為各層級政府之間主要的溝通渠道；由于上下級政府之間在污染防治方面缺少有效的利益協(xié)商、對話機制，致使“運動式”污染治理成為地方政府回應(yīng)公眾環(huán)境權(quán)訴求的主要方式。一方面，主要依靠“滿足上級要求、應(yīng)對輿論壓力”等外在因素的影響和驅(qū)動，地方政府在污染防治領(lǐng)域傾向于選擇“寬松化”“形式化”的治理方式；另一方面，行政命令的作用方式受領(lǐng)導(dǎo)者職務(wù)變動的影響較大，單一的行政命令方式通常無法對污染企業(yè)產(chǎn)生持久的威懾力。由此，環(huán)境成本并沒有對企業(yè)形成實際的、有效的約束，導(dǎo)致一些企業(yè)常常在繳納罰款后回歸原狀，無法實現(xiàn)污染防治的長效化。其二，當(dāng)執(zhí)法者出于地方保護、政績考核等方面的考慮，在實施排污許可制度、征收排污費、開展排污監(jiān)測，以及制定和實施各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時，會選擇與污染者“共謀”的以罰代管、人情收費等“策略性應(yīng)對”的行為。

目前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟發(fā)展下行的壓力較大，污染防治工作具有不同于以往的新目標(biāo)和新要求。其中，黨的十九大報告確定的新目標(biāo)是到2035年，“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)”[1]。在實現(xiàn)這一宏偉藍圖時，應(yīng)充分認(rèn)識全面建成小康社會背景下污染防治工作面臨的諸多問題。具體而言，一是污染問題仍然嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴(yán)峻。大氣污染、水污染、農(nóng)業(yè)面源污染、土壤污染等問題層出不窮，生態(tài)脆弱區(qū)域占比依然較高。二是能源結(jié)構(gòu)以煤為主，污染物排放量仍然處于高位。三是環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境社會風(fēng)險日益凸顯，使政府公信力受到嚴(yán)重的損害，也使生態(tài)領(lǐng)域的風(fēng)險容易演化為社會領(lǐng)域的風(fēng)險。四是污染防治協(xié)同機制尚未建立，制度本身的不完善、不配套、不銜接造成污染治理乏力，環(huán)境污染治理體系有待完善。

面對上述缺陷和問題，需要推進政府治理轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌街卫?，強調(diào)排污者付費、市場化運作、政府引導(dǎo)推動。其一，落實主體責(zé)任，強化監(jiān)管職責(zé)。完善環(huán)保督查制度體系，切實加強對環(huán)境保護的有力監(jiān)管。同時，完善政府間污染防治協(xié)同機制，特別是處理好污染防治中的央地關(guān)系和地方政府間關(guān)系，通過強激勵措施實現(xiàn)博弈雙方的訴求同構(gòu)與信息互通，最大限度地克服污染防治領(lǐng)域中的地方保護主義。其二，綜合運用經(jīng)濟措施、行政措施、法治措施和社會措施，形成污染防治措施的合力，從正向、負(fù)向兩種激勵向度綜合發(fā)揮各項措施的效力。比如，通過特定的稅收減免與政府采購，激勵微觀經(jīng)濟主體主動參與污染防治，推進節(jié)能減排技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用；實現(xiàn)政府與市場的合理定位和相互協(xié)調(diào)，加大對環(huán)境風(fēng)險的排查預(yù)警及處理力度等。由此，在污染防治領(lǐng)域形成引導(dǎo)、激勵、協(xié)調(diào)、問責(zé)并舉的局面，從而增強污染治理的長效性。其三，創(chuàng)新企業(yè)、民眾和社會組織參與污染防治的渠道和形式，為制度化、組織化的多主體參與健全相關(guān)的服務(wù)和保障體系。完善信息公開、立法聽證和公益訴訟制度，鼓勵公眾參與環(huán)保監(jiān)督。引入多元評價主體，提高污染治理的社會化、專業(yè)化水平。充分激發(fā)社會多元主體參與污染治理的內(nèi)生動力，盡快形成全社會多元力量積極參與污染防治的新格局。

三、國家治理能力視域下打好“三大攻堅戰(zhàn)”的路徑選擇

打好“三大攻堅戰(zhàn)”是全面建成小康社會的艱巨任務(wù)，是全社會的共同責(zé)任。需要從政府治理能力提升與社會合作治理兩個層面出發(fā)，探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”的路徑設(shè)計。同時，建立政府治理能力常態(tài)化評價機制和科學(xué)的評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)政府治理能力評價結(jié)果與政府績效考核相結(jié)合。

(一)基于民主參與、動員激勵、協(xié)商合作提升政府治理能力

1.強化基于民主參與的制度構(gòu)建能力。國家對于各項事務(wù)的治理，最終需要依靠穩(wěn)定的制度體系來實現(xiàn)，制度在國家治理能力現(xiàn)代化中起著基礎(chǔ)性作用[5]。建立系統(tǒng)完備、運行有效的制度體系，核心是合理界定政府與其他主體之間的行為邊界。其中，政府作為制度生產(chǎn)的重要主體，其關(guān)鍵職責(zé)是為市場和社會機制的有序運行提供良好的制度環(huán)境，并實施科學(xué)有效的調(diào)控。為此，政府應(yīng)明確自身權(quán)力配置與權(quán)力運作的界限，將戰(zhàn)略規(guī)劃與政策標(biāo)準(zhǔn)的制定作為其核心使命。為了保證制度構(gòu)建的科學(xué)性與合理性，政府要在傳統(tǒng)的管理語境中，融入多元參與、協(xié)調(diào)互動等現(xiàn)代化治理元素。只有切實為各方力量參與制度構(gòu)建提供穩(wěn)定可靠的途徑，才能不斷地提升制度體系的彈性與活力。這就需要逐步轉(zhuǎn)變政府職能、向社會放權(quán)，讓更多的社會主體、市場主體參與到制度構(gòu)建中。同時，針對金融風(fēng)險防范化解、脫貧開發(fā)、環(huán)境保護等社會公共事務(wù)的管理開展專業(yè)化培訓(xùn)，以提高多元社會主體的制度構(gòu)建能力。此外，要將不同社會主體民主參與制度構(gòu)建的做法進一步規(guī)范化、制度化和常態(tài)化。

2.健全基于高效組織動員和激勵的政策執(zhí)行能力。實踐表明，高效的政策執(zhí)行能力既是政府治理能力的核心要素與重要支撐，也是戰(zhàn)略落地、愿景實現(xiàn)的關(guān)鍵，還能夠最大限度地保證資源的合理配置、協(xié)調(diào)各方主體之間的利益與矛盾。因此，政策執(zhí)行能力既是政府治理績效的集中反映，也是實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的必要途徑。進一步而言，政府治理能力的強弱取決于其能否迅速、準(zhǔn)確并且有力地執(zhí)行特定的制度安排。提升國家在防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治中的政策執(zhí)行能力，主要應(yīng)處理好兩種關(guān)系：一是中央與地方關(guān)系，需要通過充分的信息溝通與持續(xù)性對話，建立持久穩(wěn)定的信任資本。通過中央政府與地方政府之間的有效互動，平衡利益、共享目標(biāo)，保證中央層面的任務(wù)在地方能夠得到高效的落實。二是地方政府與企業(yè)、社會組織、民眾之間的關(guān)系，主要涉及地方政府高效動員企業(yè)、社會組織、民眾參與到具體的政策執(zhí)行中。具體而言，一方面，改變政府包攬制度安排的現(xiàn)狀，在決策和執(zhí)行階段引入民主參與。通過民主參與的強化，更多地關(guān)注社會、公眾的價值偏好，充分反映人民群眾的利益與訴求。另一方面，中央政府對地方政府的考核激勵應(yīng)將打好“三大攻堅戰(zhàn)”進展情況作為重要的衡量指標(biāo)。中央政府對地方政府的考核激勵應(yīng)當(dāng)注意傾聽公眾的聲音，將激勵措施與公眾滿意度緊密結(jié)合。體現(xiàn)在考核機制上，就是要改變過去以行政組織內(nèi)部考核為主的單一評價機制，通過公眾參與、媒體監(jiān)督等渠道，實現(xiàn)內(nèi)部評價與外部評價的有機結(jié)合。進一步而言，應(yīng)該以滿足公眾需求為出發(fā)點和著力點，建立公眾廣泛參與的多元主體考核機制，提高公眾評議結(jié)果在考核評價體系中所占的比重。

3.完善基于吸納社會協(xié)商合作的社會動員能力。治理蘊含著多元、信任、合作的協(xié)同精神與價值理念。國家治理是在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，通過政府、市場、社會之間的分工協(xié)作，實現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進的活動與過程[6]。行政整合過度與社會自治能力不足是當(dāng)前社會動員面臨的現(xiàn)實困境。一方面，行政系統(tǒng)主導(dǎo)的社會動員能夠調(diào)度的資源有限，而且調(diào)動民眾積極性和增強群眾認(rèn)同的效果并不明顯，難以應(yīng)對打好“三大攻堅戰(zhàn)”這種系統(tǒng)性強、治理對象繁雜的重大問題；另一方面，社會系統(tǒng)是由多要素、多單元構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，社會系統(tǒng)的自主動員始終是一個難題，“搭便車”或“釘子戶”問題在污染防治中尤為突出。因此，政府應(yīng)該在與其他主體明確功能定位、分享權(quán)力資源的前提下，積極動員各方主體開展廣泛的合作，共同參與對公共事務(wù)的治理。具體而言，一是為社會組織的發(fā)展提供資金、信息、人力等方面的政策支持，發(fā)展壯大社會組織；二是提高人民群眾參與社會治理創(chuàng)新的能力[7]；三是加強制度層面的平臺建設(shè)，拓展多元主體參與社會治理的渠道。這樣，才能將行政系統(tǒng)引導(dǎo)社會動員和社會系統(tǒng)自主動員通過廣泛的協(xié)商合作機制結(jié)合起來，進而調(diào)動全社會的積極性，助力打好“三大攻堅戰(zhàn)”。

(二)建立政府治理能力常態(tài)化評價機制和科學(xué)的評價指標(biāo)體系

政府作為國家治理的核心主體，其治理能力的強弱直接關(guān)系到國家的長治久安與社會的良性發(fā)展。體現(xiàn)在現(xiàn)階段，防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治對政府治理能力提出了新的要求和挑戰(zhàn)，因此，在衡量打好“三大攻堅戰(zhàn)”成效時，需要綜合考評政府治理能力，從制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度展開，設(shè)計政府治理能力現(xiàn)代化的評價標(biāo)準(zhǔn)。一方面，政府治理能力現(xiàn)代化需要長遠(yuǎn)規(guī)劃，加之“三大攻堅戰(zhàn)”實踐的進展情況各不相同，所以，需要建立常態(tài)化的評價機制，從制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度分析影響政府治理能力的重要因素。通過對政府治理的整體狀況進行系統(tǒng)的、客觀的常態(tài)化評價，持續(xù)推進政府治理能力的精進與提升。另一方面，有效的評價依賴于科學(xué)的評價指標(biāo)體系。評價指標(biāo)體系的構(gòu)建包括系統(tǒng)設(shè)計、指標(biāo)遴選、權(quán)重配置、方法選擇等一系列具體的流程。從某種意義上看，政府治理能力評價指標(biāo)體系是在一定時期內(nèi)依據(jù)評價定位的要求，對政府治理能力和水平進行測度與評估的“內(nèi)容”和“指數(shù)”。作為將政府治理能力操作化的基本環(huán)節(jié)，評價指標(biāo)體系既可以全面、翔實地體現(xiàn)出政府治理能力的預(yù)期目標(biāo)和運行狀況，也能夠通過其精細(xì)化管理清晰地指引政府治理能力提升的可行路徑。

構(gòu)建與現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的政府治理能力評價指標(biāo)體系。

1.需要對政府治理能力的核心要素予以量化，將制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度的價值意涵分解為可操作化的指標(biāo)結(jié)構(gòu)，建立起能夠真實反映政府治理能力變化狀況的量化評估體系。由于評價指標(biāo)體系的設(shè)計與特定的時代背景、價值取向、目標(biāo)導(dǎo)向有關(guān)，因此，在設(shè)計評價指標(biāo)體系時，應(yīng)從現(xiàn)實情境出發(fā)，厘清既有制度環(huán)境的條件和約束，對實踐領(lǐng)域暴露出來的與人民群眾利益息息相關(guān)的問題進行總結(jié)與反思。在此基礎(chǔ)上，切實考察防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治對政府治理能力提出的具體要求及期許。其中，指標(biāo)要素的提取是依據(jù)特定的評估目的、任務(wù)需求而做出的前提性設(shè)想。因此，指標(biāo)體系的建立，除了需要選取與當(dāng)前任務(wù)相匹配、可以精準(zhǔn)地體現(xiàn)出政府治理能力實際狀況的代表性指標(biāo)，還應(yīng)該選取彈性較大、能夠開拓政府治理能力未來發(fā)展空間的創(chuàng)新性指標(biāo)，從而使評價指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)與打好“三大攻堅戰(zhàn)”所預(yù)設(shè)的目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)高度的契合。具體到評價指標(biāo)體系的設(shè)計，可以采用關(guān)鍵績效指標(biāo)設(shè)計法，對反映制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度內(nèi)在價值理念的關(guān)鍵指標(biāo)逐級予以分類細(xì)化，明確指標(biāo)要素的內(nèi)涵與外延，從而構(gòu)建起清晰簡化、可操作性強的評價指標(biāo)體系。

2.選用科學(xué)的方法和計算因子，嚴(yán)格界定指標(biāo)要素、口徑范圍及計算方法，對政府治理能力做出客觀準(zhǔn)確的評價。具體而言，一是系統(tǒng)地把握指標(biāo)要素與戰(zhàn)略導(dǎo)向之間的關(guān)聯(lián)，對不同的指標(biāo)要素附以恰當(dāng)?shù)臋?quán)重，以發(fā)揮指標(biāo)要素之間的協(xié)同作用，實現(xiàn)政府治理能力短期目標(biāo)和長期目標(biāo)的平衡。而且以社會運行及發(fā)展的條件為基礎(chǔ)，在實踐中不斷提升指標(biāo)要素與權(quán)重分配的質(zhì)量，動態(tài)地調(diào)整和完善評價指標(biāo)體系。二是對數(shù)據(jù)進行有效的收集并展開科學(xué)的測量，以精準(zhǔn)描述、判斷并掌握政府治理能力的現(xiàn)狀，為后續(xù)評價工作的開展提供必要的前提性基礎(chǔ)。三是將評價指標(biāo)體系與特定的評估方法有機地結(jié)合起來，選用科學(xué)的測量方法及先進的測量技術(shù)，將顯性任務(wù)目標(biāo)與隱性宗旨目標(biāo)相結(jié)合，實現(xiàn)工具理性與價值理性的耦合。這樣，才能在明晰治理現(xiàn)實與治理目標(biāo)之間差距的基礎(chǔ)上，為政府治理能力的提升提供翔實的數(shù)據(jù)支持，為國家政策導(dǎo)向及調(diào)整提供科學(xué)的依據(jù)。

(三)實現(xiàn)政府治理能力評價結(jié)果與政府績效考核相結(jié)合

作為政府組織管理活動的核心環(huán)節(jié)和基本手段，政府績效考核是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是對政府及其部門在管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中的行為表現(xiàn)做出的事實判斷與價值評價。其中，構(gòu)建科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系是開展政府績效考核工作的必要前提。實踐表明，考核指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個歷時性過程，會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷地調(diào)整和轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出階段性演進的特征。由于考核指標(biāo)體系的構(gòu)成具有權(quán)威性和復(fù)雜性，其內(nèi)含指標(biāo)要素的價值取向，不僅涉及考核結(jié)果的可信度，還決定著政府行為的發(fā)展方向及演化路徑。為此，應(yīng)將國家層面的戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略重點作為根基，構(gòu)建與現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)相一致的考核指標(biāo)體系。當(dāng)前，我國政府績效考核的指標(biāo)體系設(shè)計還存在一定程度的重經(jīng)濟增長、輕人民群眾公共服務(wù)需求的問題。為了彌補政府績效考核體系中指標(biāo)設(shè)置的疏漏、提升政府績效考核體系的科學(xué)性與合理性，應(yīng)以新一輪政府治理能力提升為契機，通過制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度來拓展考核評價的基調(diào)和方向，重塑考核指標(biāo)體系的邊界，推動任務(wù)目標(biāo)與考核宗旨的有機結(jié)合。

打好“三大攻堅戰(zhàn)”，需要從頂層設(shè)計出發(fā)來統(tǒng)籌全局，其中，國家治理能力是將具體戰(zhàn)略舉措落到實處的關(guān)鍵支撐。政府治理能力作為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的核心要素，不僅是打好“三大攻堅戰(zhàn)”的必要手段，還是衡量改革成效、判斷社會進步程度的重要指標(biāo)。從考核實操性與應(yīng)用性的角度出發(fā)，政府績效考核應(yīng)將提升政府治理能力的訴求融入其中，將政府治理能力的強弱作為重要指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系。同時，需要在權(quán)重分配上予以適當(dāng)傾斜，從而為政府治理能力的提升奠定堅實的基礎(chǔ)，推動我國政府治理模式的全面升級。將政府治理能力的評價結(jié)果與政府績效考核相結(jié)合，通過績效考核診斷并發(fā)現(xiàn)問題，才能更加科學(xué)地調(diào)適政府的行為方式，改進并提升政府的服務(wù)質(zhì)量。此外，健全規(guī)范有效的政府績效考核體系，還需要依靠法律法規(guī)的保障。要通過法治手段，明確將政府治理能力的評價結(jié)果納入政府績效考核指標(biāo)體系，并使其作為關(guān)鍵要素發(fā)揮導(dǎo)向作用。

全面建成小康社會是一項系統(tǒng)性工程，不僅對國家治理能力現(xiàn)代化提出了全面的要求，還對打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”提出了更高的要求。政府作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要推動者，其根本價值是滿足公眾需要、追求公共利益。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)條件下，打好“三大攻堅戰(zhàn)”關(guān)涉人民群眾的根本利益，是實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的重要保障和推動力。因此，打好“三大攻堅戰(zhàn)”不僅與全面建成小康社會的價值基礎(chǔ)和目標(biāo)具有一致性，而且是全面建成小康社會的重要方式和手段。為了全面建成小康社會，應(yīng)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，將打好“三大攻堅戰(zhàn)”中的制度供給能力、政策執(zhí)行能力和社會動員能力是否明顯提升作為主要衡量維度，納入政府績效考核。換言之，未來一段時期內(nèi)的政府績效考核，應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展的現(xiàn)實要求，將重心放在全面建成小康社會的宏觀背景下予以重新審視，重點關(guān)注政府治理能力，以及多元主體之間治理關(guān)系、治理模式的重塑。這個過程既是考核工具升級的過程，也是政府價值重塑的過程。通過政府績效考核的“指揮棒”，可以將注意力更多地聚焦在提升政府治理能力、打好“三大攻堅戰(zhàn)”上。只有從政府治理能力的三個維度展開，完善政府績效考核指標(biāo)體系，并以此來推動政府治理能力的提升，才能實現(xiàn)政府治理能力評價指標(biāo)體系、打好“三大攻堅戰(zhàn)”、政府績效考核的有機銜接。

四、結(jié)論

國家治理作為治理的一種特殊形態(tài)，是人類社會發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物。國家治理能力在不同歷史時期有著不同的表現(xiàn)，從古代奴隸制社會發(fā)展至今，經(jīng)歷了不同的治理模式和形態(tài)[8]。新中國成立以來的現(xiàn)代國家建構(gòu)主要沿著四大主線展開，即國家官僚體制建設(shè)、政權(quán)合法性建設(shè)、市民社會建設(shè)和國家能力建設(shè)。其中，現(xiàn)代化國家能力包含兩個方面的含義：一是靜態(tài)理解，是指國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，也即國家事實上滲透市民社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)貫徹其政治決策的能力[9]；二是動態(tài)理解，更加強調(diào)與現(xiàn)代國家建構(gòu)相適應(yīng)的政策落實能力。國家建構(gòu)在不同的歷史時期，受到不同的經(jīng)濟、政治和社會等方面的條件約束，承擔(dān)著不同的重要任務(wù)。在國家政權(quán)建設(shè)初期，國家建構(gòu)需要側(cè)重外部危險的防范、社會安全的維護、國家組織機構(gòu)的健全；在國家經(jīng)濟的起飛階段，國家建構(gòu)要求健全市場機制、實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展和完善社會管理；在國家治理現(xiàn)代化階段，政府在社會治理過程中仍然發(fā)揮關(guān)鍵作用，但需要吸納社會力量參與，借助社會強大的自組織能力，實現(xiàn)特定社會發(fā)展問題的合作治理。上述不同的國家建構(gòu)階段，對國家治理能力提出了相應(yīng)的要求和挑戰(zhàn)。隨著全面建成小康社會的即將到來，我國已經(jīng)進入經(jīng)濟社會發(fā)展的新時期，以國家能力為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國家建構(gòu)朝著國家治理能力現(xiàn)代化的方向發(fā)展。基于此，本文提出全面建成小康社會背景下國家治理能力需要向制度供給、政策執(zhí)行和社會動員的三維能力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)國家建構(gòu)與國家治理能力的相互匹配。

打好“三大攻堅戰(zhàn)”對國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了更高的要求。本文基于國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的整體視角，對打好“三大攻堅戰(zhàn)”進行分類研究，分別論述在防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)、精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)、污染防治攻堅戰(zhàn)中，政府發(fā)揮其制度供給功能、政策執(zhí)行功能和社會動員功能的必要性和重要性，以及政府如何提高制度供給能力、政策執(zhí)行能力、社會動員能力，以期在體制機制層面為每一場攻堅戰(zhàn)設(shè)計實現(xiàn)路徑。在防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中，突出政府在引導(dǎo)監(jiān)管和協(xié)同聯(lián)動方面的作用；在精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)中，突出政府在精細(xì)管理和社會動員方面的作用；在污染防治攻堅戰(zhàn)中，突出政府在制度供給和組織激勵方面的作用。關(guān)于如何對打好“三大攻堅戰(zhàn)”進展情況展開科學(xué)的評估，進而對有關(guān)政策進行動態(tài)的調(diào)整和完善，則需要進一步的思考與探索。