金潔潔

（漯河醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校，河南 漯河 462000）

民生檔案的內(nèi)容具有隱私性，確保民生檔案內(nèi)容及實(shí)體的安全不僅是貫徹國(guó)家有關(guān)檔案安全工作的必然要求，也是調(diào)和信息公開與信息安全矛盾的有效舉措?！墩畔⒐_條例》的實(shí)施，急需通過建立民生檔案信息安全體系，使民生檔案在可控的范圍內(nèi)得到合法利用，同時(shí)電子文件識(shí)讀的載體依賴性也使得民生檔案信息安全體系的建設(shè)刻不容緩。

一、當(dāng)前民生檔案信息安全的現(xiàn)狀

2002年，國(guó)家檔案局提出要構(gòu)建檔案安全保障體系，并逐步完善檔案信息安全管理體制，但迄今尚未有明確的檔案信息安全保障體系框架出臺(tái)，同時(shí)也沒有明確的法律規(guī)定，各地檔案信息安全保障體系建設(shè)仍處于各自為政的狀態(tài)，體系架構(gòu)較為分散，信息安全漏洞較多。

一些單位由于員工頻繁更換或者相關(guān)管理人員的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，致使檔案散失、損毀的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。隨著信息化建設(shè)的逐步深化，電子文件、檔案數(shù)據(jù)庫(kù)的不安全因素越來越多，而且大部分?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)存有關(guān)系民生問題的檔案信息，任何損毀、散失都有可能產(chǎn)生重大的社會(huì)問題。浙江省曾對(duì)此做過一個(gè)調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，浙江省大部分地區(qū)尚未真正建立電子數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制，除省會(huì)杭州及部分垂直部門對(duì)負(fù)責(zé)區(qū)域、系統(tǒng)內(nèi)的一些關(guān)鍵業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行異地容災(zāi)備份外，其他地區(qū)、行業(yè)系統(tǒng)大都未開展異地備份；［1］即使在已開展數(shù)據(jù)備份的一些省直單位中，大部分只是將備份作為確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)在一定時(shí)限內(nèi)可恢復(fù)正常運(yùn)行的純技術(shù)手段，而未真正致力于電子信息的長(zhǎng)久安全和有效使用，且這些電子備份數(shù)據(jù)大都分散在部門內(nèi)部甚至個(gè)人手中，安全隱患極其突出。［2］

二、構(gòu)建民生檔案安全體系的法規(guī)基礎(chǔ)

民生檔案由于關(guān)系國(guó)計(jì)民生，具有重要的憑證價(jià)值和歷史價(jià)值，同時(shí)有些民生檔案尚不在國(guó)家的歸檔范圍之內(nèi)，因此積極構(gòu)建民生檔案信息安全體系就顯得極為重要。民生檔案安全體系的構(gòu)建受到安全技術(shù)、管理方法、人員素質(zhì)等多種因素影響，因此構(gòu)建民生檔案信息資源安全體系首先還是要以現(xiàn)有的法律為基礎(chǔ)。目前，《中華人民共和國(guó)檔案法》及各省的檔案管理辦法等法律規(guī)章中都有關(guān)于檔案安全的要求。在《電子公文歸檔管理暫行辦法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》等法規(guī)中，也分別對(duì)其調(diào)整對(duì)象的安全性保管做了具體規(guī)定。雖然這些法規(guī)還有待整合，其對(duì)民生檔案安全性的規(guī)定還缺乏針對(duì)性，但其在民生檔案信息安全體系構(gòu)建中的基礎(chǔ)性地位是無法動(dòng)搖的。

三、民生檔案安全體系建設(shè)的原則

民生檔案信息安全體系作為民生檔案資源體系和利用體系之外的一個(gè)獨(dú)立的體系，其構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：

（1）統(tǒng)籌規(guī)劃，有所側(cè)重。民生檔案安全體系的建設(shè)既要協(xié)調(diào)好不同層級(jí)之間的系統(tǒng)構(gòu)建工作，還要規(guī)劃好同一層級(jí)相關(guān)單位之間的工作任務(wù)，突出重點(diǎn)，圍繞館藏民生檔案資源及涉及民生的各項(xiàng)事務(wù)有重點(diǎn)地開展工作。

（2）規(guī)劃先行，步步推進(jìn)。建設(shè)民生檔案信息安全體系不可盲目實(shí)施，要從民生檔案建設(shè)的大局出發(fā)，對(duì)檔案信息安全體系建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃，并對(duì)其科學(xué)性進(jìn)行論證，之后再分地區(qū)、分級(jí)別逐步實(shí)施。

（3）因地制宜，實(shí)效為重。在民生檔案信息安全體系建設(shè)中，要根據(jù)各地區(qū)的不同情況采取靈活有效的構(gòu)建方式，要與當(dāng)?shù)氐臋n案工作、信息化水平密切結(jié)合，可先易后難、逐步完善，注重每一步發(fā)展所帶來的成效，不可急功冒進(jìn)、脫離實(shí)際。

（4）大膽創(chuàng)新，漸次細(xì)化。民生檔案信息安全體系構(gòu)建中的部分工作將是全新的，這就要求我們?cè)隗w系建設(shè)過程中大膽創(chuàng)新、勇于探索，遇到新問題時(shí)要以發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的思路和方法來解決問題，穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)要注意汲取教訓(xùn)、積累經(jīng)驗(yàn)，使安全體系建設(shè)不斷得以細(xì)化。

（5）注重安全，依法完善。民生檔案信息安全體系建設(shè)應(yīng)以各項(xiàng)現(xiàn)存的法律為依托，采取有效的措施或技術(shù)手段確保體系建設(shè)過程中國(guó)家、單位機(jī)密及個(gè)人隱私不受侵害。尤其是在發(fā)揮數(shù)字檔案快捷、高效的利用優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，注重信息開放的合法性、安全性。［3］

四、民生檔案安全體系的構(gòu)成

張美芳、王良城在《檔案安全保障體系建設(shè)研究》一文中構(gòu)建了一個(gè)檔案安全保障體系，認(rèn)為檔案安全保障體系由三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。筆者參照此體系，構(gòu)建了一個(gè)民生檔案信息安全體系。

筆者構(gòu)建的民生檔案安全體系由安全設(shè)施建設(shè)、全程控制、組織管理這三個(gè)部分構(gòu)成。把安全法規(guī)建設(shè)歸入民生檔案法規(guī)體系中，作為民生檔案法規(guī)體系建設(shè)的一部分。安全基礎(chǔ)設(shè)施主要用于維護(hù)民生檔案內(nèi)容及載體安全，保障檔案信息能夠順利應(yīng)用?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括信息存儲(chǔ)載體、利用設(shè)備、備份與恢復(fù)設(shè)備的建設(shè)。全程控制主要是對(duì)民生檔案從產(chǎn)生到銷毀或永久保存給予安全保護(hù)，在民生檔案的整個(gè)生命周期中確保檔案內(nèi)容的完整性，當(dāng)發(fā)生檔案損毀狀況時(shí)可以及時(shí)恢復(fù)。［4］組織管理則主要對(duì)工作人員而言，強(qiáng)調(diào)體系建設(shè)中對(duì)人員素質(zhì)的培養(yǎng)與業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)。同時(shí)，相關(guān)人員在接受安全意識(shí)培訓(xùn)后，還應(yīng)將這種意識(shí)以一定的方式向公眾傳播，這是由民生檔案與公民利益密切相關(guān)的特點(diǎn)決定的，民生檔案中的家庭檔案由于不在檔案管理機(jī)關(guān)的管理范圍之內(nèi)，需要公民自覺地進(jìn)行管理，而公民的檔案安全意識(shí)培養(yǎng)則需要檔案管理機(jī)關(guān)依靠自身優(yōu)勢(shì)加以解決。

五、民生檔案安全體系建設(shè)的策略

當(dāng)前民生檔案的主要組成部分是各級(jí)行政或事業(yè)單位在其業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成的與公民關(guān)系直接的各類業(yè)務(wù)文件。通常也稱之為業(yè)務(wù)檔案。民生檔案紛繁復(fù)雜，且由諸多主管部門形成。浙江省檔案局依據(jù)民生檔案產(chǎn)生的階段以及各自發(fā)揮的作用將其分成三類：登記管理類、動(dòng)態(tài)過程類和許可審批類。具體而言，主要有勞動(dòng)和社會(huì)保障局的養(yǎng)老保險(xiǎn)檔案、生育保險(xiǎn)檔案、工傷保險(xiǎn)檔案、醫(yī)療保險(xiǎn)檔案、失業(yè)保險(xiǎn)檔案、就業(yè)人員檔案、失業(yè)人員檔案、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解檔案；計(jì)生委的病殘兒童鑒定檔案、節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥鑒定檔案，以及村、鎮(zhèn)、社區(qū)計(jì)生委的計(jì)劃生育檔案；教育局的學(xué)籍檔案；民政局的婚姻登記檔案、社會(huì)救助檔案、移民檔案、收養(yǎng)登記檔案、傷殘軍人登記檔案；工商行政管理局的企業(yè)登記檔案；城建檔案館的城市拆遷檔案；住房公積金管理中心的公積金貸款檔案；建設(shè)局的廉租住房保障檔案、房地產(chǎn)檔案；公檢法系統(tǒng)的訴訟檔案、戶籍檔案；公證處（司法局）的公證檔案；環(huán)境保護(hù)局的環(huán)境監(jiān)測(cè)檔案；各鎮(zhèn)合作醫(yī)療辦公室的城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療檔案；總工會(huì)勞模檔案；農(nóng)業(yè)局的土地承包合同、土地流轉(zhuǎn)合同檔案；國(guó)土局的用地審批、農(nóng)村宅基地檔案；林業(yè)局的山林流轉(zhuǎn)檔案；各鎮(zhèn)及社區(qū)的社區(qū)低保檔案、社區(qū)失業(yè)人員檔案、社區(qū)治安綜合治理檔案；殘疾人聯(lián)合會(huì)的殘疾人檔案。［5］

（一）檔案管理部門對(duì)民生檔案登記備份

民生檔案安全體系建設(shè)初期可嘗試在縣以上檔案管理部門進(jìn)行登記備份。對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織形成的事關(guān)民生的有保存價(jià)值的檔案，如民生檔案的電子數(shù)據(jù)，通過登記備份保障其法律效力及信息安全，提升檔案部門服務(wù)社會(huì)的能力。通過登記備份可以將民生檔案安全體系中的三個(gè)系統(tǒng)結(jié)合起來，協(xié)同工作，該工作主要包括檔案登記和數(shù)字備份兩項(xiàng)。省檔案局可作為檔案登記備份的主管部門，依法管理全省的檔案登記備份工作。不同層級(jí)的主管部門各司其職，協(xié)助檔案主管機(jī)關(guān)開展工作。同時(shí)各級(jí)檔案局（館）還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的宣傳指導(dǎo)，對(duì)開展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。縣以上檔案館以原有的數(shù)字化設(shè)施為基礎(chǔ)進(jìn)行檔案登記和數(shù)據(jù)備份，確保檔案信息安全。在實(shí)施民生電子文件登記備份過程中，要與傳統(tǒng)載體登記備份相結(jié)合，以電子文件為主，逐步對(duì)重要的傳統(tǒng)載體實(shí)施數(shù)字化。要積極統(tǒng)籌各項(xiàng)目之間的人力、物力、財(cái)力的分配，為構(gòu)建民生檔案信息安全體系提供軟硬件支持；同時(shí)將登記備份與政府信息公開相結(jié)合，通過登記備份改善館藏檔案資源結(jié)構(gòu)，豐富館藏。盡量把民生檔案登記備份與檔案實(shí)體移交進(jìn)館工作結(jié)合起來，減少可能的重復(fù)勞動(dòng)。

民生檔案登記備份主要有兩項(xiàng)內(nèi)容：一是各地檔案館接收范圍內(nèi)的民生檔案，主要是電子文件登記；二是電子文件備份中心的電子文件數(shù)據(jù)備份，以便在原單位檔案信息發(fā)生損毀或產(chǎn)生利用糾紛時(shí)能提供數(shù)據(jù)恢復(fù)服務(wù)和憑證性認(rèn)定服務(wù)。［5］

在檔案登記備份工作中，各檔案形成單位的主要職責(zé)是：建立民生檔案信息變更登記制度，已歸檔的文件內(nèi)容有變動(dòng)的要記錄并保存相關(guān)變動(dòng)情況；建立數(shù)據(jù)安全備份管理制度，由各單位的數(shù)據(jù)備份管理機(jī)構(gòu)對(duì)本單位的各類重要文件進(jìn)行實(shí)時(shí)或定期備份和安全管理，并負(fù)責(zé)相關(guān)數(shù)據(jù)的登記和移交備份；重點(diǎn)建立電子文件歸檔移交制度，根據(jù)國(guó)家和省級(jí)主管部門的有關(guān)規(guī)定由本單位檔案機(jī)構(gòu)歸檔保存，形成規(guī)范化的歸檔電子文件，并按規(guī)定定期移交或備份到國(guó)家檔案館；各單位檔案部門對(duì)于已歸檔保存的電子數(shù)據(jù)，應(yīng)通過一定的管理和技術(shù)手段如質(zhì)量抽查、數(shù)據(jù)摘要、電子簽名等加以保護(hù)，確保歸檔電子數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性；開展重要傳統(tǒng)載體民生檔案的數(shù)字化，各單位檔案部門應(yīng)加快本單位重要傳統(tǒng)載體檔案的數(shù)字化，并負(fù)責(zé)檔案數(shù)字化成果的登記和移交備份工作；定期向民生檔案登記備份中心報(bào)送登記信息和備份數(shù)據(jù)，并根據(jù)需要向檔案登記備份中心申請(qǐng)檔案認(rèn)證和數(shù)據(jù)恢復(fù)等服務(wù)。

民生檔案登記備份中心的主要職責(zé)是：受理檔案移交業(yè)務(wù)；集中存儲(chǔ)接收的檔案，通過多種備份形式如脫機(jī)備份、在線備份、異地備份等確保電子備份數(shù)據(jù)的安全；根據(jù)申請(qǐng)向登記備份單位提供檔案信息查閱、檔案數(shù)據(jù)恢復(fù)和真實(shí)性認(rèn)證服務(wù)，同時(shí)確保數(shù)據(jù)可安全恢復(fù)。此外，要對(duì)管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高檔案管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。通過檔案的登記備份、組織管理，充分調(diào)動(dòng)安全體系中的組織優(yōu)勢(shì)，通過軟硬件設(shè)施和人員的搭配使檔案信息能夠安全、快速、便捷地進(jìn)行傳播、使用。

（二）家庭檔案的安全維護(hù)

目前，對(duì)家庭檔案的保存利用多由家庭主導(dǎo)，檔案管理機(jī)構(gòu)處于從屬性指導(dǎo)地位。檔案管理機(jī)關(guān)主要通過政策宣傳、協(xié)助家庭建檔等方式普及檔案安全保管的知識(shí)、方法。當(dāng)前數(shù)字化信息在家庭檔案中所占的比重越來越多，有關(guān)數(shù)字信息長(zhǎng)期安全保管的知識(shí)可有側(cè)重地給予介紹，也可進(jìn)行專門的家庭檔案建檔知識(shí)普及，通過現(xiàn)場(chǎng)咨詢、印發(fā)宣傳冊(cè)等形式將家庭檔案建檔過程中的安全問題做系統(tǒng)性介紹。［6］

建立以國(guó)家檔案管理機(jī)關(guān)為民生檔案信息資源體系建構(gòu)的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，主要是考慮到民生檔案資源體系建設(shè)工作當(dāng)前主要在各級(jí)各類檔案館開展，而且目前的法律法規(guī)也多從國(guó)家視角出發(fā)來指導(dǎo)民生檔案工作，因此從目前民生檔案工作的實(shí)際情況出發(fā)來探索可行的建設(shè)思路，能起到較好的承上啟下的作用。［7］當(dāng)然，也應(yīng)積極探索更有利于公民檔案利用的檔案服務(wù)模式，尤其是有關(guān)民生檔案立法上體現(xiàn)出公權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡，通過這種法律在制度層面上的指導(dǎo)、約束，達(dá)到更規(guī)范、更有效地使檔案信息服務(wù)民生的目的。