杜宇瑋

2020年1月1日，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式落地實施，是我國以法治方式營造一流營商環(huán)境的重要舉措。營商環(huán)境是決定一個國家和地區(qū)競爭力的核心要素，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和推動高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口。黨的十八大以來，黨中央、國務院一直高度重視優(yōu)化營商環(huán)境工作，黨的十九屆四中全會明確提出“改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”，中共江蘇省委十三屆七次全會也再次強調(diào)“打造國際一流營商環(huán)境”。江蘇作為開放型經(jīng)濟大省，迫切需要通過加強制度創(chuàng)新和制度集成，來切實推進營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化和改善。

以制度創(chuàng)新降低制度性交易成本

營商環(huán)境廣義上是指企業(yè)等商事主體生產(chǎn)經(jīng)營所需要的全要素環(huán)境。但一般來說，營商環(huán)境主要是指除了自然資源和硬件設施等物質(zhì)環(huán)境之外的，由包括經(jīng)濟體制、政治制度、文化要素等一系列軟因素構(gòu)成的制度環(huán)境。作為一種制度集合體，營商環(huán)境是政府政策、法律法規(guī)等正式制度，社會傳統(tǒng)、文化風俗等非正式制度的有機組合。作為經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生變量，營商環(huán)境直接約束著一定區(qū)域內(nèi)市場主體的行為活動，并通過制度性交易成本變量影響資源配置效率，從而決定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。

優(yōu)化營商環(huán)境，旨在降低與市場主體休戚相關(guān)的制度性交易成本，是一項涉及經(jīng)濟社會諸多領域制度改革的系統(tǒng)工程，其根本目標是通過基于制度創(chuàng)新的深化體制機制改革來降低制度性交易成本。對標國際一流營商環(huán)境地區(qū)，江蘇“放管服”改革還需深入，從而進一步降低企業(yè)制度性交易成本。主要表現(xiàn)為：在行政審批和涉企商事制度方面，仍存在手續(xù)繁雜、時間過長、環(huán)節(jié)過多、交叉重復、標準化程度不高、信息聯(lián)通共享程度較低以及“線上線下”不夠協(xié)調(diào)等問題，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中還有不少“堵點”和“痛點”;在事中事后監(jiān)管方面，存在重點領域難以覆蓋、基層監(jiān)管力量不足等問題，缺乏完善和整體的制度性安排;在政府服務方面，還存在企業(yè)融資難和融資貴現(xiàn)象依舊突出、涉企檢查干擾企業(yè)正常生產(chǎn)以及對不同所有制企業(yè)的差別化待遇等問題。

調(diào)整優(yōu)化政府治理方式

營商環(huán)境作為一種具有制度特征的公共產(chǎn)品，其建設與完善過程也是一個公共治理過程。政府是制度供給和制度創(chuàng)新的實施主體，從而也是營商環(huán)境最主要的治理主體。在過去較長一段時間里，地方政府積極開展經(jīng)濟層面的制度創(chuàng)新，較多地采取行政批文、發(fā)展規(guī)劃等直接干預手段來替代尚未發(fā)育完善的市場機制，在較大程度上催生了有利于要素快速集聚、市場快速開拓的營商環(huán)境，從而有效促進了區(qū)域經(jīng)濟高速增長和產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。

在邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府要正確調(diào)整自身角色定位，不僅要扮演公共產(chǎn)品供給者的角色，而且要更多地承擔和發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等方面的職能。因而，政府治理被賦予了新的內(nèi)涵，政府治理不是體現(xiàn)在對市場配置資源的替代作用上，而是體現(xiàn)在為市場主體提供高效服務的功能上;不是體現(xiàn)在面對企業(yè)時的“強勢”管制能力上，而是體現(xiàn)在面臨市場風險和市場失靈時的突出應變能力和調(diào)節(jié)能力上;不僅體現(xiàn)為政府的決策能力和政策制定能力強，而且要求政策的落實和執(zhí)行能力強。同時，還要充分發(fā)揮政府治理對營商環(huán)境的積極作用，轉(zhuǎn)變治理理念和工作思維，進一步簡政放權(quán)，妥善處理政府與市場關(guān)系，當好服務企業(yè)的“店小二”，做到“有求必應、無事不擾”，為企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)高效的服務環(huán)境，以“有為政府”來保障“有效市場”。

加強制度集成推進治理體制機制改革

江蘇優(yōu)化營商環(huán)境，需要從以往注重政策優(yōu)惠來“招商引資”的“洼地”思維，轉(zhuǎn)換為強調(diào)優(yōu)質(zhì)環(huán)境來“招才引智”的“高地”思維。具體而言，就是應當對標世界先進標準，以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，進一步深化“放管服”改革，著力推動行政服務效能改革，加強制度集成，形成改革合力，加快形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，充分吸引全球創(chuàng)新資源要素在江蘇集聚和扎根。

加強降成本與穩(wěn)預期政策制度的集成，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。成本是營商環(huán)境的核心內(nèi)容，降成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大重點任務之一，其重點和難點在于降低制度性交易成本。除了需要更大力度地減稅降費之外，還需通過采取政府性融資擔保、社會信用體系建設等手段切實降低中小微民營企業(yè)的融資成本。當然，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也離不開需求側(cè)的支撐，優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，需要供需兩側(cè)雙管齊下。近年來，外部貿(mào)易摩擦、國內(nèi)需求不足等因素影響下的市場不確定性有所增加，企業(yè)既缺乏投資空間也缺乏投資信心。因此，需要千方百計擴大居民可支配收入，完善社會保障制度，壯大中等收入群體。同時，加大市場化改革，消除區(qū)域市場壁壘，促進國內(nèi)統(tǒng)一大市場形成，從而穩(wěn)定企業(yè)市場預期。

加強負面清單管理與中性競爭政策制度的集成，深化“放管服”改革?！胺殴芊备母锸墙档椭贫刃越灰壮杀镜闹饕侄?，其主要目標之一是推動規(guī)則公平，即營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境。一方面，全面實施負面清單管理，加快清理不符合新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展的市場準入規(guī)則，不斷縮減清單事項，構(gòu)建完善清單信息公開機制、清單動態(tài)調(diào)整機制以及相適應的行政審批機制。另一方面，盡快摒棄以往過于注重通過財政直接補貼等政策優(yōu)惠扶持特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，而采取普惠性和競爭中性的功能性產(chǎn)業(yè)政策，對全行業(yè)采取消除所有制歧視、提高科技創(chuàng)新服務水平、加大產(chǎn)權(quán)保護力度等改革舉措，促進國內(nèi)市場的更大開放和公平競爭。

加強不同職能部門政策制度的集成，推動行政治理和行政服務效能改革。按照優(yōu)化營商環(huán)境的“1+10”文件，積極落實《聚焦企業(yè)關(guān)切大力優(yōu)化營商環(huán)境行動方案》《江蘇省深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境重點任務分工方案》等政策措施，全力構(gòu)建“集中高效審批、分類監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法”的行政治理架構(gòu)。一是推進行政審批制度改革。重點推進不同職能部門之間的信息聯(lián)通共享，清除交叉重疊的商事流程事項，建立統(tǒng)一規(guī)范的行政審批服務體系、評價機制和企業(yè)征信系統(tǒng)，切實消除部門之間的信息壁壘，打破“信息孤島”。二是推進行政服務效能改革。在互聯(lián)網(wǎng)政務時代，要加強“線上”與“線下”政策制度的集成，盡快完善“網(wǎng)上辦”的相關(guān)法律法規(guī)，真正實現(xiàn)“不見面審批（服務）”的便利暢通。三是推進綜合行政執(zhí)法體制改革。加快機構(gòu)編制資源整合和行政執(zhí)法權(quán)力調(diào)整，在市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領域?qū)嵭袑I(yè)執(zhí)法。明確職責權(quán)力邊界，做到權(quán)力不越位、監(jiān)管不缺位和執(zhí)法不錯位，切實提高綜合行政治理和執(zhí)法效能。

加強不同區(qū)域政策制度的集成，全面優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境是一個系統(tǒng)工程，特別是在涉及生態(tài)環(huán)保等跨區(qū)域治理問題時，需要不同區(qū)域政策制度的協(xié)同。這既包括省內(nèi)區(qū)域政策制度的集成，也包括更大范圍的省際區(qū)域政策制度集成。從省內(nèi)區(qū)域來看，可以通過深化江陰集成改革試點以及開展若干創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地試點，在少數(shù)幾個區(qū)域內(nèi)集中突破，然后由點到面，逐步在全省范圍內(nèi)復制推廣集成改革經(jīng)驗。從省際跨區(qū)來看，主要是積極對接長三角一體化發(fā)展規(guī)劃，加強與上海、浙江、安徽三地的設施共聯(lián)、機制共建、信息共享、標準共認，構(gòu)建完善區(qū)域一體化治理機制，提高協(xié)同治理效率，整體推動長三角區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化。

（作者系江蘇省社科院區(qū)域現(xiàn)代化研究院創(chuàng)新驅(qū)動研究中心副主任）

責任編輯：孫秋香