陳 朋

(江蘇省社會(huì)科學(xué)院 廉政與治理研究中心，南京210004)

在唯物辯證法中，形式與內(nèi)容是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，內(nèi)容決定形式，形式反作用于內(nèi)容，但是，作為一種錯(cuò)誤的思想方法和工作作風(fēng)，形式主義則需要引起注意和革除。客觀而言，歷史上歷朝歷代都存在形式主義問(wèn)題，只是表現(xiàn)形式各不相同。中國(guó)共產(chǎn)黨始終對(duì)形式主義頑疾保持高度警惕，早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東同志就對(duì)形式主義做過(guò)批評(píng)，他指出：“形式主義是一種幼稚的、低級(jí)的、庸俗的、不用腦子的東西?！盵1]并發(fā)出了“形式主義害死人”的感慨。時(shí)至今日，形式主義依然以不同形式存在并對(duì)政黨政治和現(xiàn)代國(guó)家治理產(chǎn)生消極影響，被看作“同我們黨的性質(zhì)宗旨和優(yōu)良作風(fēng)格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵”[2]。因此，無(wú)論是在改革開(kāi)放初期還是進(jìn)入新時(shí)代，力戒形式主義、官僚主義都成為加強(qiáng)執(zhí)政黨能力建設(shè)的重要任務(wù)。

客觀而言，當(dāng)前研究者對(duì)這個(gè)問(wèn)題給予了積極關(guān)注，從不同視角對(duì)形式主義的表現(xiàn)形式、現(xiàn)實(shí)危害及其預(yù)防策略等問(wèn)題做出了分析研判。但是，深入分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要集中在現(xiàn)象描述這一外部層面，尚未對(duì)形式主義的負(fù)面影響及其內(nèi)在誘因等深層次問(wèn)題做出分析。基于此，本文嘗試從界分形式與形式主義的區(qū)別入手，對(duì)形式主義所衍生的消極后果、內(nèi)在誘因以及治理方略做出探討。

一、形式與形式主義：兩種不同屬性

形式主義與形式，僅有兩字之差。因此，談及形式主義，人們首先想到的就是它與“形式”的關(guān)系。形式，本身是與內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的一個(gè)哲學(xué)范疇。從本質(zhì)意義上看，形式與內(nèi)容是內(nèi)在一體的，內(nèi)容是決定事物性質(zhì)的根本要素，也是事物存在的基礎(chǔ)；形式則是把事物內(nèi)部各要素建構(gòu)起來(lái)的結(jié)構(gòu)和方式。二者都是事物存在的重要基礎(chǔ)，從來(lái)就不存在脫離內(nèi)容的形式，也不存在游離形式的內(nèi)容。這說(shuō)明，作為一種客觀存在物，形式有其存在的必然性和重要價(jià)值。

對(duì)形式的理解需要緊扣兩個(gè)層面：其一，不可低估形式的重要性。唯物辯證法的基本原理早就告訴人們，形式是任何事物存在的重要依托載體，從來(lái)就不存在脫離一定形式的事物。正所謂，皮之不存，毛將焉附？對(duì)于任何事物而言，形式是其必備的重要載體。因此，不能把形式看作可有可無(wú)、無(wú)關(guān)緊要。誠(chéng)如鄧小平所言：“我不反對(duì)必要的形式。有了形式才能鼓起氣，才能有氣氛，但是不要只注意形式方面，而工作不夠踏實(shí)。”[3]這就是告訴人們，要把形式作為事物存在發(fā)展的重要組成部分。其二，準(zhǔn)確研判形式的定位。盡管形式對(duì)事物存在發(fā)展不可或缺，但是相對(duì)于內(nèi)容而言，它仍處于從屬地位。事實(shí)證明，只重視形式而忽略?xún)?nèi)容，最終必將使事物處于空殼狀態(tài)，就會(huì)背離唯物辯證法，使形式成為凌駕于內(nèi)容之上的空洞之物。這就告訴人們，既要重視形式，也不要過(guò)于迷戀形式。

一旦對(duì)形式的地位和作用做出誤判，就會(huì)誘發(fā)產(chǎn)生形式主義。從其本質(zhì)含義看，形式主義是一種庸俗的工作作風(fēng)和方法，其突出特征是“追求表面文章，不講實(shí)際效果、實(shí)際效率、實(shí)際速度、實(shí)際質(zhì)量、實(shí)際成本”[4]100，是“知行不一、不求實(shí)效，文山會(huì)海、花拳繡腿，貪圖虛名、弄虛作假”[5]368。由此可見(jiàn)，形式主義與形式有著顯見(jiàn)區(qū)分，呈現(xiàn)出兩種不同屬性。前者把追求形式當(dāng)作唯一目的，為了形式而不注重內(nèi)容的真實(shí)客觀性，因此極易滋生假大空的花架子；后者則把形式當(dāng)作事物存在的重要載體，既看重形式的重要性，也不會(huì)為了形式而泯滅內(nèi)容。對(duì)于形式與形式主義之間的區(qū)別，列寧在指導(dǎo)俄國(guó)革命斗爭(zhēng)時(shí)就做出過(guò)分析，在他看來(lái)，黨的綱領(lǐng)、文獻(xiàn)、章程、決議，以及實(shí)行的少數(shù)服從多數(shù)，都是一定形式和重要條件，并不是形式主義。但是，“過(guò)分玩弄辭藻或十足的官僚主義，即杜撰一些多余的、顯然沒(méi)有益處或文牘主義的條款”[6]卻是形式主義。隨后，他還批評(píng)約諾夫，認(rèn)為“約諾夫同志以輕蔑的口吻談?wù)摗问健?，卻不懂得進(jìn)行協(xié)商和遵守協(xié)定的正式條件之間的最根本的區(qū)別”[7]。

對(duì)于形式與形式主義的兩種不同屬性以及形式主義所存在的危害，中國(guó)共產(chǎn)黨也保持著高度警惕。1942年5月，毛澤東在《反對(duì)黨八股》中就用“開(kāi)中藥鋪?zhàn)印钡谋扔饕会樢?jiàn)血地抨擊形式主義：“現(xiàn)在許多同志津津有味于這個(gè)開(kāi)中藥鋪的方法，實(shí)在是一種最低級(jí)、最幼稚、最庸俗的方法。這種方法就是形式主義的方法，是按照事物的外部標(biāo)志來(lái)分類(lèi)，不是按照事物的內(nèi)部聯(lián)系來(lái)分類(lèi)的。”[8]838新中國(guó)成立之后，執(zhí)政黨對(duì)形式主義繼續(xù)保持清醒認(rèn)知。改革開(kāi)放開(kāi)啟了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新面貌，但是形式主義也隨之以多種面貌呈現(xiàn)出來(lái)。對(duì)此，鄧小平在全國(guó)科學(xué)大會(huì)上就對(duì)這種“追求表面文章，不講實(shí)際效果、實(shí)際效率、實(shí)際速度、實(shí)際質(zhì)量、實(shí)際成本的形式主義”[4]100做出批評(píng)，并要求必須制止。

進(jìn)入新時(shí)代，執(zhí)政黨對(duì)形式主義更加保持高度警醒。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于鞏固黨的執(zhí)政地位，從貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神入手，以革故鼎新之力，堅(jiān)持以上率下、以身作則、身體力行，狠抓整治“四風(fēng)”。實(shí)踐證明，一系列組合拳和強(qiáng)有力措施，讓一些歪風(fēng)邪氣和頑瘴痼疾得到了有效遏制，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固。但是從深層次看，形式主義問(wèn)題并沒(méi)有完全根絕，有時(shí)甚至披上了“新馬甲”，罩上了“新外衣”。針對(duì)這種現(xiàn)象，習(xí)近平同志做出重要指示，“看似新表現(xiàn)，實(shí)則老問(wèn)題”，并要求采取有力舉措防止形式主義以新面目、新變種回潮反彈。

二、形式主義淤積多層負(fù)面影響

歷史和實(shí)踐表明，不論形式主義以何種面目和狀態(tài)出現(xiàn)，都無(wú)法掩蓋其所隱藏的多種危害和多層負(fù)面影響。從諸多典型案例中可以看出，虛多實(shí)少、花樣繁多的形式主義不僅破壞政治生態(tài)，而且影響干群關(guān)系、增加治理成本，已經(jīng)成為黨的事業(yè)發(fā)展的突出障礙。

1.破壞政治生態(tài)。任何行為都浸潤(rùn)在一定生態(tài)之中，并且對(duì)生態(tài)構(gòu)成影響。正如德國(guó)生態(tài)哲學(xué)學(xué)者薩克塞所言：“機(jī)體不是被動(dòng)地繼承形式，如同蠟燭接受澆注模型的形狀那樣，而是在個(gè)體和環(huán)境交界處按照環(huán)境條件來(lái)塑造自己。”[9]政治生活也是如此。在分析政治現(xiàn)象時(shí)，人們習(xí)慣于“把政治生活看作一個(gè)行為系統(tǒng)，它處于一個(gè)環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對(duì)這種環(huán)境產(chǎn)生反作用”[10]。一般而言，人們大多認(rèn)為，政治生態(tài)是黨風(fēng)政風(fēng)社會(huì)風(fēng)氣的集中體現(xiàn)，也是政治主體與政治系統(tǒng)及其外部各要素之間的交互關(guān)系狀態(tài)，它從深層次影響著黨員干部的價(jià)值取向和從政行為。良好的政治生態(tài)能凝聚干事創(chuàng)業(yè)的精氣神，否則就會(huì)弊病叢生。形式主義對(duì)政治生態(tài)的負(fù)面影響也是直接而又深遠(yuǎn)的。形式主義喜歡搞浮漂虛夸、務(wù)虛不務(wù)實(shí)、擺花架子、裝點(diǎn)門(mén)面，甚至弄虛作假。久而久之，就會(huì)在黨內(nèi)營(yíng)造出虛與委蛇、欺上瞞下、不真不實(shí)的不良風(fēng)氣，讓一些干部逐漸養(yǎng)成熬資歷、混日子、等機(jī)會(huì)的不良心態(tài)。檢視諸多案例發(fā)現(xiàn)，形式主義往往成為一個(gè)地區(qū)、一個(gè)系統(tǒng)政治生態(tài)惡化的重要推手。

2.疏離干群關(guān)系。根植于人民的中國(guó)共產(chǎn)黨始終把人民作為深厚根基。也正如此，共產(chǎn)黨人有一個(gè)顯著標(biāo)志，就是與最廣大人民群眾保持最廣泛最密切的聯(lián)系，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，一切工作以人民為中心。然而，形式主義卻只注重表面形式，不關(guān)注實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，這在實(shí)際工作中的具體呈現(xiàn)就是，一些干部不愿意深入了解群眾需求，只傾向于做一些表面上看得見(jiàn)摸得著的事情，對(duì)群眾真正需要解決的問(wèn)題則漠不關(guān)心，甚至拒群眾于千里之外。其實(shí)對(duì)于這種情況，早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期毛澤東同志就直指其弊端。1930年，他在《反對(duì)本本主義》中指出：“不根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行討論和審察，一味盲目執(zhí)行，這種單純建立在‘上級(jí)’觀念上的形式主義的態(tài)度是很不對(duì)的。為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪。”[8]268當(dāng)前，這種形式主義情況依然存在，比如，在走訪慰問(wèn)、基層調(diào)研等活動(dòng)中，一些人喜歡走過(guò)場(chǎng)、搞聲勢(shì)、走馬觀花、蜻蜓點(diǎn)水，留“痕”不留“心”。制造這種形式主義的干部自己對(duì)此可能不以為意，但是群眾卻甚為反感、抵觸。近期筆者的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，在反“四風(fēng)”工作中，最受群眾反感、最容易破壞干群關(guān)系的問(wèn)題就是雷聲大雨點(diǎn)小、不解決實(shí)際問(wèn)題的形式主義。

3.增加治理成本。形式主義并不是孤立存在的，大多隱藏在基層治理活動(dòng)之中。而任何治理活動(dòng)都需要人力、財(cái)力、物力等成本投入，從來(lái)不存在零成本的治理。在理想的“成本—收益”函數(shù)關(guān)系中，一定的成本投入能獲取相應(yīng)的收益，否則就會(huì)形成非均衡的成本收益關(guān)系，影響后續(xù)活動(dòng)的正常開(kāi)展。重形式輕內(nèi)容的形式主義就是如此，它極易增加治理成本，構(gòu)成巨大浪費(fèi)。比如，一些地方在城市建設(shè)中頻繁地搞“拆了建、建了又拆，挖了填、填了又挖”的面子工程，不僅影響市民生活，而且造成了巨大浪費(fèi)，還有滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。在精準(zhǔn)扶貧工作中，各種各樣的重復(fù)性填表、登錄各種大同小異的政務(wù)APP等也是如此，它們都在無(wú)形之中增加了基層干部群眾的負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)了大量的治理資源。2018年5月，筆者在一次調(diào)研中就形式主義問(wèn)題與50多位縣鄉(xiāng)干部個(gè)別訪談，在此期間，大多數(shù)受訪干部認(rèn)為，形式主義給基層干部帶來(lái)的困擾主要集中在增加心理負(fù)擔(dān)和治理成本兩個(gè)方面。以精準(zhǔn)扶貧中的數(shù)字管理為例，為提升扶貧開(kāi)發(fā)工作的針對(duì)性和有效性，上級(jí)政府要求基層政府對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的方方面面實(shí)施數(shù)據(jù)化處理，以此力求對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作本身的精準(zhǔn)化治理，也實(shí)現(xiàn)對(duì)基層干部的有效監(jiān)管。于是，在這個(gè)過(guò)程中逐漸衍生出“數(shù)字下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)。從本意來(lái)看，“數(shù)字下鄉(xiāng)”本身并無(wú)過(guò)錯(cuò)，但是，由于參與數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)整理和反饋、數(shù)據(jù)使用的主體是多元甚至是不對(duì)等的，各自行動(dòng)邏輯也是迥異不同的，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)填報(bào)成為基層干部的一項(xiàng)常規(guī)性工作。不斷制表、重復(fù)制表、反復(fù)改表等大量形式主義的重復(fù)性勞動(dòng)既浪費(fèi)了時(shí)間精力，又增加了基層治理的成本。

4.加劇理想信念滑坡。梳理當(dāng)前形式主義的種種弊病可以看出，其不僅徒增負(fù)擔(dān)、制造冗余，而且還會(huì)進(jìn)一步加劇理想信念的喪失和滑坡。正如人們所言，“現(xiàn)在，形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)為什么盛行？說(shuō)到底，還是理想信念不堅(jiān)定”[5]414。 實(shí)際上，在理想信念與形式主義之間存在著相互作用效應(yīng)：一方面，理想信念的喪失導(dǎo)致產(chǎn)生形式主義；另一方面，形式主義又會(huì)反過(guò)來(lái)進(jìn)一步促使理想信念的滑坡。對(duì)于理想信念，習(xí)近平同志將其比喻成精神之“鈣”，指出“精神上缺了‘鈣’就會(huì)得‘軟骨病’，就會(huì)導(dǎo)致政治上的變質(zhì)、精神上的貪婪、道德上的墮落、生活上的腐化”[11]。長(zhǎng)期不滅的形式主義頑疾容易誘發(fā)廣大基層干部理想信念發(fā)生動(dòng)搖，人生觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀、政績(jī)觀發(fā)生顛覆性變化，逐漸喪失勤勉務(wù)實(shí)、腳踏實(shí)地的優(yōu)良作風(fēng)，不斷滋生浮漂浮夸、虛與委蛇的不良習(xí)氣。浸淫在形式主義風(fēng)氣之下，一些人便會(huì)出現(xiàn)思想退化，經(jīng)受不住權(quán)力和利益的誘惑，丟掉了全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，乃至陷入極端個(gè)人主義的窠臼。做事不再以是否站在人民的立場(chǎng)上、是否符合群眾的利益訴求為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是以個(gè)人利益是否滿足、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)喜好是否得到充分考慮、能否獲得上級(jí)贊譽(yù)為標(biāo)準(zhǔn)尺度。這樣一來(lái)，其工作的主要出發(fā)點(diǎn)就不是人民是否真正得到實(shí)惠、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平是否切實(shí)得到提升，而是把心思都放在主觀故意、精心策劃一些外在形式和短期政績(jī)上。這些都是理想信念進(jìn)一步惡化的結(jié)果。

三、多重因素誘發(fā)形式主義

唯物辯證法在分析事物產(chǎn)生發(fā)展時(shí)認(rèn)為，“相互作用是事物的真正的終極原因……只有從這種普遍的相互作用出發(fā)，我們才能認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)的因果關(guān)系”[12]482。在認(rèn)識(shí)形式主義危害之后，尚需從多層面剖析其誘發(fā)原因。總體上看，主要有四重因素對(duì)其產(chǎn)生影響。

1.政績(jī)觀錯(cuò)位。在唯物辯證法看來(lái)，“一切觀念都來(lái)自經(jīng)驗(yàn)，都是現(xiàn)實(shí)的反映——正確的或歪曲的反映”[12]344。對(duì)于形式主義而言，其背后的政績(jī)觀就是這種“經(jīng)驗(yàn)”。一般意義上講，政績(jī)觀是政治行為產(chǎn)生發(fā)展的“指揮棒”“導(dǎo)航儀”，對(duì)干部的施政行為產(chǎn)生直接而又深遠(yuǎn)的影響。有什么樣的政績(jī)觀，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的從政行為，形式主義之所以滋生蔓延，很大程度上就與少數(shù)干部的政績(jī)觀錯(cuò)位相關(guān)。誠(chéng)如習(xí)近平同志所言：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題?！盵13]比如，有些干部為了個(gè)人利益，搞華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、“政?jī)工程”；有些干部只愿意做熱鬧一時(shí)的“顯功”，而不愿意做功在當(dāng)代利在千秋的“潛功”；有些干部只練“唱功”不練“做功”，只“作秀”不做事；有些干部甚至弄虛作假，搞“虛假政績(jī)”“門(mén)面政績(jī)”，蒙蔽群眾、欺騙上級(jí)。事實(shí)證明，一旦政績(jī)觀扭曲，各種各樣的形式主義病象便陸續(xù)上演，比如，“圍擋遮危房”“與結(jié)對(duì)幫扶戶拍照合影”“荒山刷綠漆”“擺花架子求轟動(dòng)效應(yīng)”“重大活動(dòng)群眾不夠干部湊”“給貧困老人送跑步機(jī)”等怪象，大多源于此。政績(jī)觀的扭曲會(huì)使執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的官員認(rèn)為，國(guó)家只不過(guò)是其個(gè)人謀取私利、實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的、走向飛黃騰達(dá)的工具或手段。特別是在“授權(quán)—分層、命令—服從”為主要特征的現(xiàn)代官僚組織體系下，扭曲的政績(jī)觀會(huì)促使部分干部進(jìn)一步利用政治與行政分離、結(jié)果與行為分離的體制性結(jié)構(gòu)，使其政治行為變得更加抽象乃至空洞，進(jìn)而使形式大于內(nèi)容。

2.考核初衷偏移。從公共管理的角度看，考核是推動(dòng)工作順利開(kāi)展的重要手段，本身并無(wú)好壞之分，正因?yàn)槿绱耍陙?lái)從上至下各級(jí)政府都將考核作為推動(dòng)工作的重要抓手。然而在這個(gè)過(guò)程中，考核機(jī)制出現(xiàn)了偏差，并由此誘發(fā)產(chǎn)生了諸多形式主義問(wèn)題。一是被誤讀的“留痕管理”。所謂留痕管理，就是一些地方按照“干事有依循、程序可溯源、方便回頭看”的原則，通過(guò)保存文字、圖片和錄像等方式對(duì)所實(shí)施的管理行為采取留痕處理?？陀^而言，通過(guò)提取圖片、文字、音頻等留存資料，不僅可以檢驗(yàn)工作程序的正當(dāng)性、工作過(guò)程的完整性和實(shí)施結(jié)果的有效性，而且還可以作為問(wèn)題倒查機(jī)制過(guò)程中的佐證材料。但問(wèn)題是，正常的留痕管理在具體落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)了偏差，進(jìn)而陷入了過(guò)度形式化泥沼的“痕跡主義”之中。比如，時(shí)時(shí)處處求痕、事事求留痕、自我表功曬痕就是鮮明寫(xiě)照。實(shí)踐證明，這種痕跡主義不僅背離了留痕管理的初衷，而且淪為不計(jì)成本、不問(wèn)代價(jià)、只顧“繡花”的形式主義。二是中途“搭便車(chē)”的層層加碼。在嚴(yán)格的考核機(jī)制中，省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是考核者，也是被考核者。處于考核鏈條中的四個(gè)層級(jí)政府為了防止在考核中“出局”，就會(huì)借助所掌握的對(duì)下一級(jí)政府的考核權(quán)而額外增加新的考核任務(wù)。當(dāng)上一級(jí)政府用這種考核方式考核下一級(jí)政府時(shí)，下一級(jí)政府也會(huì)隨之應(yīng)用其來(lái)考核再下一級(jí)政府。于是，“層層加碼”式的考核就隨之產(chǎn)生。在上級(jí)政府規(guī)定的考核內(nèi)容的基礎(chǔ)上，盲目加數(shù)量、提速度、擴(kuò)內(nèi)容、增項(xiàng)目、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，都是這種層層加碼現(xiàn)象的表現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，不是所有層層加碼起來(lái)的考核都符合基層實(shí)際，一旦當(dāng)基層政府無(wú)論如何努力都無(wú)法承受壓力之際，就會(huì)訴諸形式主義的造假、摻水等做法來(lái)完成所謂的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、硬任務(wù)。

3.擔(dān)當(dāng)缺失和本領(lǐng)恐慌?！盀楣俦苁缕缴鷲u”。責(zé)任擔(dān)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)干部必備的基本素質(zhì)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)。黨的十九大報(bào)告指出，“既要政治過(guò)硬，也要本領(lǐng)高強(qiáng)”。習(xí)近平同志多次告誡各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于擔(dān)當(dāng)，“面對(duì)大是大非敢于亮劍，面對(duì)矛盾敢于迎難而上，面對(duì)危機(jī)敢于挺身而出，面對(duì)失誤敢于承擔(dān)責(zé)任，面對(duì)歪風(fēng)邪氣敢于堅(jiān)決斗爭(zhēng)”[14]。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，有強(qiáng)烈擔(dān)當(dāng)精神、本領(lǐng)高強(qiáng)的人，往往不會(huì)滋生形式主義，滋生形式主義的大多是那些擔(dān)當(dāng)精神不足、面臨本領(lǐng)恐慌的人。這些人不能與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地結(jié)合本地實(shí)際制定政策，而是僵化地照抄照搬、“依葫蘆畫(huà)瓢”，甚至囫圇吞棗、不求甚解，遇到新情況新問(wèn)題，不僅不去及時(shí)、虛心向他人請(qǐng)教，反而不懂裝懂。有的則是明顯缺乏擔(dān)當(dāng)精神，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想“出彩”不想出力，遇見(jiàn)困難就拖，遇見(jiàn)矛盾就躲?？上攵谶@種精神狀態(tài)和能力素質(zhì)之下，要么因能力不足只能搞花樣翻新的形式主義，表面上每天都在做事，實(shí)際上并沒(méi)有干成事；要么是缺乏擔(dān)當(dāng)故意搞花里胡哨的形式主義，博取表面功勞。

4.界定甄別困難。在政治學(xué)的研究中，政策“邊界”的結(jié)構(gòu)、界定和調(diào)整等問(wèn)題一直是重點(diǎn)。諸多研究表明，一般情況下，政策邊界的清晰程度與政策的執(zhí)行力度之間成正相關(guān)關(guān)系。因此，為了推動(dòng)政策執(zhí)行，人們大多在明晰政策邊界上頗費(fèi)心思。客觀而言，在反“四風(fēng)”整頓中，享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)得到了明顯糾正，但是形式主義尚未完全杜絕。深入分析發(fā)現(xiàn)，其重要原因就是形式主義的界限比較模糊，難以清晰界定和有效甄別。檢視一些形式主義陋習(xí)可見(jiàn)其蹤跡：有的具有一定程度的欺騙性和模糊性，難以準(zhǔn)確界定；有的冠上諸多堂而皇之的理由，罩上各種各樣“政治正確”外衣，具有極強(qiáng)的迷惑性。比如，有的地方為應(yīng)付上級(jí)檢查，象征性地搞一些走訪慰問(wèn)、送溫暖、解決困難群眾生活難題的活動(dòng)，但事實(shí)上并沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題，在問(wèn)及活動(dòng)開(kāi)展情況時(shí)，則以“這是密切聯(lián)系群眾”“推動(dòng)基層治理”“關(guān)愛(ài)困難群體”告知，讓人無(wú)法辯駁。盡管人們內(nèi)心深處知道這些是形式主義的做法，但由于界定難、監(jiān)督難，再加之現(xiàn)行的干部選拔機(jī)制和考核機(jī)制不夠健全，使得其在一定范圍內(nèi)頗有市場(chǎng)。

四、尋求形式主義的治理之策

認(rèn)清形式主義弊端、剖析形式主義癥結(jié)，主要目的是為了更好地尋求防治形式主義的方略。治理形式主義是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從多方面入手，當(dāng)前重點(diǎn)是要著力從以下四個(gè)方面尋求有效突破。

1.強(qiáng)化理想信念教育。政黨政治的基本理論告訴人們，“任何一個(gè)代表著未來(lái)的政黨的第一個(gè)任務(wù)，都是說(shuō)服大多數(shù)人民相信其綱領(lǐng)和策略的正確”[15]82。而要做到這一點(diǎn)，就必須加強(qiáng)理想信念教育。歷史和實(shí)踐證明，對(duì)于馬克思主義政黨而言，理想信念的動(dòng)搖是最危險(xiǎn)的動(dòng)搖，理想信念的偏差是最危險(xiǎn)的偏差。形式主義的病灶之一即在于一些黨員干部的理想信念出現(xiàn)問(wèn)題，將本應(yīng)為黨和人民謀福祉的精力用在了為個(gè)人撈好處的非正途。因此，要把理想信念教育擺在根治形式主義的突出位置。近年來(lái)，執(zhí)政黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)“全體共產(chǎn)黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，要堅(jiān)定理想信念，始終把人民放在心中最高的位置，弘揚(yáng)黨的光榮傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)，堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義，堅(jiān)決反對(duì)享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)”[16]。為此，可以通過(guò)黨校(行政學(xué)院)專(zhuān)題學(xué)習(xí)培訓(xùn)、報(bào)刊臺(tái)網(wǎng)等媒體開(kāi)設(shè)專(zhuān)欄、“兩會(huì)一課”、談心談話等載體，引導(dǎo)廣大黨員干部堅(jiān)定理想信念，始終把群眾的安危冷暖時(shí)刻放在心上，以造福人民為最大政績(jī)，想群眾之所想，急群眾之所急，主動(dòng)自覺(jué)地與各種形式主義“絕緣”。特別是要讓黨員干部從靈魂深處牢固樹(shù)立實(shí)干導(dǎo)向，充分認(rèn)識(shí)到求真務(wù)實(shí)是共產(chǎn)黨人的優(yōu)良作風(fēng)，也是檢驗(yàn)工作成效的重要標(biāo)尺，任何形式主義的想法和行為都有違求真務(wù)實(shí)的優(yōu)良傳統(tǒng)。

2.優(yōu)化完善考核機(jī)制。如前所述，考核指標(biāo)不科學(xué)、考核方式不合理是誘發(fā)形式主義的重要因素。正因?yàn)槿绱?，很多基層干部反映，從健全?yōu)化考核體系著手是解決形式主義的重要突破口。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮干部考核的指揮棒、風(fēng)向標(biāo)、助推器作用，這實(shí)際上是從健全完善考核體系的角度為治理形式主義提供了指導(dǎo)和參照，但是，考核是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從多層面入手。系統(tǒng)論對(duì)人們理解分析考核體系有重要啟示：對(duì)干部個(gè)人和任何一項(xiàng)工作的考核，都應(yīng)將其看成是有特定功能和目標(biāo)、有輸入和輸出過(guò)程的系統(tǒng)，而不是彼此孤立的。因此，在實(shí)施考核時(shí)要堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，而不能“孤軍作戰(zhàn)”，否則不僅會(huì)增加考核成本，還會(huì)滋生大量不必要的形式主義。當(dāng)前，優(yōu)化考核體系最重要的就是要著力改變當(dāng)前考核指標(biāo)不明晰、考核頻率過(guò)多過(guò)濫、考核形式過(guò)于草率等突出問(wèn)題。比如，在頂層設(shè)計(jì)上探索實(shí)施年度綜合考核，在方式方法上堅(jiān)持“考事”與“考人”相結(jié)合、“結(jié)果控制”和“過(guò)程管理”相統(tǒng)一，在基本導(dǎo)向上注重分類(lèi)施策和過(guò)程取向，努力讓考核過(guò)程更加符合事物發(fā)展規(guī)律和工作規(guī)程管理規(guī)律。

3.構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的政府職責(zé)體系。如前所述，當(dāng)前大量的形式主義同政府職責(zé)的權(quán)限不一致密切相關(guān)。因此，要把調(diào)整府際之間的職責(zé)權(quán)限作為治理形式主義的重要維度?？傮w上看，需要對(duì)不同層級(jí)政府之間的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行重新劃分，以實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。也就是說(shuō)，應(yīng)該通過(guò)清晰的權(quán)責(zé)劃分，使中央政府、省市政府和基層政府各負(fù)其責(zé)，以解決每一層級(jí)政府分別干什么、怎么干、如何干的問(wèn)題，再在此基礎(chǔ)上明確合理分工。在此過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)相一致”：一是權(quán)力和責(zé)任相一致。政治學(xué)的基本理論啟發(fā)人們，權(quán)力永遠(yuǎn)都要與責(zé)任相匹配，有多大權(quán)力就應(yīng)該承擔(dān)多大責(zé)任，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)必然滋生腐敗或制造形式主義、官僚主義。因此，應(yīng)按照“誰(shuí)的事誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則來(lái)建構(gòu)彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系。二是財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致。換言之，履行職責(zé)必須有相應(yīng)的財(cái)權(quán)相匹配；反之，就會(huì)產(chǎn)生想干事但又無(wú)權(quán)的尷尬境地，這也是形式主義滋生的重要原因所在。因此，上級(jí)政府在給下級(jí)政府布置工作任務(wù)、要求下級(jí)政府協(xié)助完成某項(xiàng)工作時(shí)，必須匹配其相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

4.抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。列寧指出：“政治事態(tài)總是非常錯(cuò)綜復(fù)雜的。它好比一條鏈子。你要抓住整條鏈子，就必須抓住主要環(huán)節(jié)。不能你想抓哪個(gè)環(huán)節(jié)就挑哪個(gè)環(huán)節(jié)?！盵15]338這一唯物辯證法告訴人們，解決問(wèn)題要善于抓主要矛盾。實(shí)際上，善于抓住關(guān)鍵、綱舉目張，也是共產(chǎn)黨人的重要思想方法和工作方法。2015年，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在任何工作中，我們既要講兩點(diǎn)論，又要講重點(diǎn)論，沒(méi)有主次，不加區(qū)別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的?！盵17]整治形式主義也是如此，要把抓“關(guān)鍵少數(shù)”作為重點(diǎn)。這里的“關(guān)鍵少數(shù)”包含兩個(gè)層面的內(nèi)容：其一，抓關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)問(wèn)題。梳理一些典型案例可以發(fā)現(xiàn)，形式主義主要以文山會(huì)海、浮漂調(diào)研、表態(tài)多調(diào)門(mén)高、行動(dòng)少落實(shí)差等形態(tài)，盤(pán)亙于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治這“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”以及安全檢查、思想宣傳教育等領(lǐng)域。因此，應(yīng)以這些典型問(wèn)題為突破口，以點(diǎn)帶面、一抓到底，集中精力形成有效突破。其二，要抓好“一把手”這個(gè)重點(diǎn)?！胺蛴罢叨似浔?，欲下廉者先之身”。諸多正反兩方面的事例表明，只有“一把手”這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”不圖浮名、不務(wù)虛功，那些浮漂作風(fēng)、表面工程、形象工程、以文件落實(shí)文件、以會(huì)議貫徹會(huì)議等形式主義才會(huì)得到極大遏制。因此，要鼓勵(lì)引導(dǎo)“一把手”主動(dòng)革除形式主義。

5.發(fā)揮監(jiān)督效力。有權(quán)要有為，用權(quán)要監(jiān)督，這是現(xiàn)代國(guó)家的基本政治生活常識(shí)。古往今來(lái)的歷史和實(shí)踐表明，有效監(jiān)督是推動(dòng)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要保障。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)講，主動(dòng)尋求監(jiān)督是加強(qiáng)自身建設(shè)的一條重要寶貴經(jīng)驗(yàn)。“監(jiān)督的目的在于規(guī)范和約束權(quán)力，防止權(quán)力溢出效應(yīng)，保障黨和人民賦予的權(quán)力服務(wù)于黨和人民的事業(yè)發(fā)展”[18]。1945年，毛澤東在與黃炎培的“窯洞對(duì)”中就提出：“只有讓人民起來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！盵19]在談及形式主義等問(wèn)題時(shí)，鄧小平也非常重視發(fā)揮民主監(jiān)督的重要作用。他指出：“對(duì)于我們黨來(lái)說(shuō)，更加需要聽(tīng)取來(lái)自各個(gè)方面的不同意見(jiàn)，需要接受各個(gè)方面的批評(píng)監(jiān)督，以利于集思廣益，取長(zhǎng)補(bǔ)短，克服缺點(diǎn)，減少錯(cuò)誤?！盵4]205深層次檢視一些形式主義現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)的原因，很大程度上與缺乏有效監(jiān)督密切相關(guān)。因此，要把加強(qiáng)民主監(jiān)督、以有效監(jiān)督倒逼根治形式主義作為重要方略。群眾既是形式主義的直接受害者，也是直接觀察者，可以通過(guò)開(kāi)設(shè)信箱、新聞媒體采訪等渠道充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，發(fā)現(xiàn)一起曝光一起，讓形式主義無(wú)處遁形。對(duì)于查證屬實(shí)并造成嚴(yán)重后果的形式主義，則要嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，使各級(jí)黨員干部心存敬畏、心有戒尺，實(shí)現(xiàn)從“不敢”“不能”到“不想”的深層次轉(zhuǎn)變。