郭圣莉，張 良

(華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海200237)

一、問題的提出

改革開放前，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配合，我國(guó)城市管理是一種“主輔雙線”結(jié)構(gòu)，所謂“主線”主要指基于“國(guó)家—單位—個(gè)人”這一縱向體系所形成的管理系統(tǒng)；所謂“輔線”主要指以“街道—居委會(huì)—地區(qū)性組織”為主體的管理系統(tǒng)[1]。20世紀(jì)80年代末到90年代中期開始的市場(chǎng)化和城市改革，給“單位制”造成了基礎(chǔ)性沖擊，使“主線”發(fā)生困難，也為基于“輔線”的基層組織體制再造提供了歷史性的機(jī)遇，“社區(qū)制”開始超越“單位制”登上歷史舞臺(tái)。

這一體制的出現(xiàn)既針對(duì)改革產(chǎn)生的各種問題，也建立在原有的體系與基礎(chǔ)之上，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的“社區(qū)”，以及在此基礎(chǔ)之上的城市基層治理體制。這一體制有效地應(yīng)對(duì)了不同時(shí)期的“社會(huì)問題”，為經(jīng)濟(jì)改革提供了保障。同時(shí)，作為城市社會(huì)系統(tǒng)，也逐步發(fā)展出立基于社會(huì)治理規(guī)則的社會(huì)治理體系，取得了顯著成就。概括起來(lái)如下：第一，構(gòu)建了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心、以街居為組織基礎(chǔ)的城市基層治理體系，保障了城市基本秩序，為經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)安全提供了基礎(chǔ)，社區(qū)治理體系成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成。第二，形成了完善的社區(qū)服務(wù)體系，為城市居民生活提供了基本民生服務(wù)和精神文化生活，社區(qū)越來(lái)越多地承載了社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理以及公共服務(wù)在微觀層面的兜底功能。第三，形成了以政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織與居民參與的基層社會(huì)治理體系①，使基層民主自治充滿活力，又能有序有效地?cái)U(kuò)大群眾參與，從而有效地推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)?？傊?，改革開放以來(lái)，我國(guó)城市基層社會(huì)基本形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理體制，這一體制中，社區(qū)構(gòu)成了基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在此過程中，“社區(qū)”及其相關(guān)概念、體制、效果與問題在理論與實(shí)踐層面一直受到密切關(guān)注，形成了豐富的成果。不過，這些研究多是將單位制與社區(qū)制作為發(fā)展的宏觀背景，展開對(duì)社區(qū)制發(fā)生與發(fā)展的具體研究：一方面形成大量爭(zhēng)論，如一些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的社區(qū)建設(shè)是政府主導(dǎo)自上而下發(fā)生的，難以促進(jìn)自主性的社會(huì)發(fā)育[2]；另一些學(xué)者則認(rèn)為社區(qū)體制的形成是自上而下與自下而上的結(jié)合，包含著基于居民自治的體制創(chuàng)新[3]。另一方面，這些研究集中從社區(qū)功能的角度對(duì)組織、權(quán)力關(guān)系等進(jìn)行微觀研究，缺乏對(duì)社區(qū)制本身演變與發(fā)展的長(zhǎng)時(shí)段總結(jié)，也缺少在此基礎(chǔ)上對(duì)這一過程形成機(jī)制的研究。本文將我國(guó)城市社區(qū)制的形成與發(fā)展作為研究對(duì)象，將其視為我國(guó)改革開放總體演進(jìn)的一個(gè)組成部分，以整體視角研究這一過程，對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行歷時(shí)性總結(jié)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理體系對(duì)其機(jī)制進(jìn)行分析，問題包括“社區(qū)制”的核心含義是什么，它是自上而下設(shè)計(jì)的產(chǎn)物還是社會(huì)發(fā)展的自然過程，“社區(qū)制”的過程應(yīng)如何劃分，其一系列制度變遷的具體機(jī)制是什么，這些變遷的發(fā)生與國(guó)家的宏觀政治經(jīng)濟(jì)、地方政府發(fā)展、基層社會(huì)治理生態(tài)以及民眾意識(shí)發(fā)育等之間什么關(guān)系。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧

關(guān)于國(guó)內(nèi)城市社區(qū)制的研究已有大量文獻(xiàn)，主要集中在以下三個(gè)板塊：第一，社區(qū)管理到社區(qū)治理的歷史脈絡(luò)。新中國(guó)成立以來(lái)的城市基層管理體制經(jīng)歷了從“單位制為主、街居制為輔”到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變[4]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位制為主的管理體制以行政性、封閉性、單一性為特征[5]。1986年，民政部首次提出“社區(qū)服務(wù)”概念，將其定位為在政府領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)和組織社區(qū)內(nèi)成員開展互助性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，就地解決社區(qū)的社會(huì)問題[6]。20世紀(jì)90年代起，民政部為開拓民政工作提出了“社區(qū)建設(shè)”概念，意在推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。此后，“社區(qū)制”取代“單位制”最大的問題是居委會(huì)的行政化現(xiàn)象以及社區(qū)參與邊緣化的現(xiàn)象[7]。第二，社區(qū)治理體制研究。在我國(guó)基層社會(huì)體制由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過程中，眾多學(xué)者在總結(jié)各地創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞著“國(guó)家與社會(huì)權(quán)利關(guān)系”這一核心問題分析了我國(guó)社區(qū)體制創(chuàng)新之路，其中，汪波提出了“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”，認(rèn)為社區(qū)管理體制的核心問題在于結(jié)構(gòu)(機(jī)構(gòu))職能的調(diào)整、重配、優(yōu)化，即如何才能在三大組織結(jié)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)職能的最優(yōu)配置[8]；陳偉東則主張，建立一種以社區(qū)自治為基礎(chǔ)的社區(qū)治理模式，實(shí)行行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、政府行政功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)、行政資源與社區(qū)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的具體運(yùn)作形式[9]；李友梅將社區(qū)建設(shè)梳理為兩種不同的理論取向，“基層政權(quán)建設(shè)”取向和“基層社會(huì)發(fā)育”取向，并指出這兩種理論取向的基層社區(qū)治理過程[10]。一些學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)是自上而下國(guó)家建構(gòu)的產(chǎn)物，如朱健剛認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)是政府主導(dǎo)的，以社區(qū)制度建設(shè)為方向的城市管理組織體制改革，促成了街區(qū)內(nèi)的行政權(quán)力由虛擬狀態(tài)向一級(jí)政府實(shí)體化的轉(zhuǎn)變[11]；楊敏進(jìn)一步指出，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)是國(guó)家治理的單元[12]。另一部分學(xué)者則持有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為自下而上的改革也可以培育社會(huì)，進(jìn)而推進(jìn)治理體制改革[13]。同時(shí)，社區(qū)建設(shè)內(nèi)在地包含著自主性的發(fā)展。比如，始于2005年深圳的“居站分離”改革，其動(dòng)機(jī)在于試圖解決城市基層社會(huì)中“行政整合過度與社區(qū)自治能力不足”的問題[14]，目的是為了加強(qiáng)城市基層治理社會(huì)治理的自主性，吸納社會(huì)力量參與基層治理，轉(zhuǎn)變政府職能。第三，社區(qū)權(quán)力格局及社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究。住房商品化帶來(lái)的社區(qū)權(quán)力變革使社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)受到很大關(guān)注，在業(yè)委會(huì)出現(xiàn)伊始，李友梅就率先提出了社區(qū)權(quán)力的“三駕馬車”，認(rèn)為其開啟了中國(guó)社區(qū)多元化治理的時(shí)期。不過，“三駕馬車”隸屬于不同關(guān)系體系，缺乏有機(jī)整合和協(xié)商合作機(jī)制，也會(huì)造成社區(qū)權(quán)力的割據(jù)[15]。隨著業(yè)主維權(quán)行動(dòng)的持續(xù)涌現(xiàn)，對(duì)業(yè)主集體行動(dòng)和業(yè)主政治參與的分析開始出現(xiàn)[16]，一些研究者也關(guān)注這種維權(quán)對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的影響。石發(fā)勇的研究表明，業(yè)主委員會(huì)的崛起為業(yè)主提供了社區(qū)治理正式參與渠道和社區(qū)合作平臺(tái)，促使街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)從國(guó)家行政機(jī)構(gòu)單方面操控的集權(quán)型轉(zhuǎn)向多元分散型，從而有效促進(jìn)了基層治理，但也在業(yè)主中出現(xiàn)了派系斗爭(zhēng)[17]。業(yè)主維權(quán)還帶來(lái)了市民組織化的力量，影響了社會(huì)治理的格局，一些業(yè)委會(huì)提供了組織動(dòng)員資源，比如業(yè)主的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)[18]、業(yè)委會(huì)聯(lián)合協(xié)會(huì)的支持[19]等。

這些研究理論眾多、案例豐富，從宏觀框架上可以分為兩大類：一是國(guó)家中心視角；二是社會(huì)中心視角。這兩者主要是出發(fā)點(diǎn)的不同，并不代表研究者的立場(chǎng)。前者將社區(qū)制及其建設(shè)過程視為國(guó)家控制、管理社會(huì)單元的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力(中央、地方政府，政黨等)以現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)為目的[20]，為創(chuàng)造一個(gè)可治理的社會(huì)而對(duì)社區(qū)進(jìn)行滲透，從而成為社區(qū)治理最為重要的行動(dòng)者[21]，并主導(dǎo)社區(qū)治理的大部分結(jié)構(gòu)、機(jī)制與過程，形成了社區(qū)居民、社會(huì)組織對(duì)公權(quán)力的合作與服從，這在本質(zhì)上強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制，是國(guó)家原有城市治理模式的延續(xù)而非轉(zhuǎn)型[22]；后者則是市民社會(huì)研究在社區(qū)治理場(chǎng)域中的體現(xiàn)，認(rèn)為城市社區(qū)的生成與發(fā)展改善了基層社區(qū)治理和中層城市治理的績(jī)效[23]，尤其是社區(qū)自治的發(fā)展促進(jìn)了國(guó)家—社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，為人民民主奠定了一定的基礎(chǔ)[24]。如果社會(huì)組織繼續(xù)在社區(qū)治理參與中成長(zhǎng)，那么，這將會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)市民社會(huì)的成長(zhǎng)[25]，從而發(fā)展出具有自身獨(dú)立性，能夠與公權(quán)力、市場(chǎng)之間良性互動(dòng)的現(xiàn)代社區(qū)[26]。隨著社區(qū)治理的實(shí)踐發(fā)展，“社區(qū)合作共治”成為一種新的社會(huì)治理模式，合作治理也成為一種新的理論框架，學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)合作治理對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、破解當(dāng)前社區(qū)沖突、實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的意義[27]。

這些研究在方法上以描述性分析、案例研究以及部分的定量調(diào)查和實(shí)證研究為主，由于多局限于一時(shí)一地的實(shí)證分析或總結(jié)與政策分析，難以統(tǒng)合改革開放以來(lái)的城市社區(qū)制的宏觀變遷。事實(shí)上，我國(guó)社區(qū)從無(wú)到有、從陌生到獲得普遍認(rèn)可，不僅是政府主導(dǎo)的結(jié)果，更是整個(gè)改革開放發(fā)展過程的一個(gè)組成部分。相對(duì)于其他國(guó)家，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不僅具有更強(qiáng)的國(guó)家性，而且具有系統(tǒng)演變的整體性。本文著眼于改革開放以來(lái)社區(qū)制形成與發(fā)展過程，從整體性治理的視角集中回答以下問題：改革開放以來(lái)城市社區(qū)的發(fā)展可以劃分為幾個(gè)階段，階段演進(jìn)背后的推進(jìn)機(jī)制是什么，與國(guó)家的改革開放進(jìn)程有著怎樣的總體關(guān)聯(lián)。

(二)分析框架

整體性治理是在20世紀(jì)末新公共管理運(yùn)動(dòng)走向衰微而新信息技術(shù)又是在發(fā)展為政府治理創(chuàng)新提供可能的背景下出現(xiàn)。根據(jù)?？怂沟亩x，整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式[28]。事實(shí)上，我國(guó)近年來(lái)經(jīng)常提到的“頂層設(shè)計(jì)”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”等指導(dǎo)思想，都閃現(xiàn)著整體改革、系統(tǒng)變革的思想[29]。不過也有學(xué)者認(rèn)為，整體性治理并不適用于中國(guó)。如尹浩、陳偉東認(rèn)為，中國(guó)與西方發(fā)展階段不同，西方資本主義工業(yè)文明發(fā)展已經(jīng)百年，工業(yè)大生產(chǎn)初期出現(xiàn)的由傳統(tǒng)共同體瓦解而導(dǎo)致的社會(huì)公共性消解問題已經(jīng)得以解決，而中國(guó)受大工業(yè)生產(chǎn)、城市化進(jìn)程等綜合影響，在社會(huì)治理中，中國(guó)既有政府部門分割而出現(xiàn)的功能分散化、破碎化困境，也有社會(huì)自身碎片化帶來(lái)的壓力，因此，中國(guó)應(yīng)通過國(guó)家構(gòu)建整體性社區(qū)，從而建構(gòu)出社會(huì)共同體[30]。在這里，整體性治理是被視為一種具體的技術(shù)方法，本文則將整體性治理視為一種國(guó)家治理的理論分析框架。

相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的特殊性不僅在于發(fā)展的階段性，更在于特殊的國(guó)家治理體系。某種程度來(lái)說，中國(guó)治理體系的最大特征在于其整體性?，F(xiàn)代西方國(guó)家的治理體系是分權(quán)式的，既有國(guó)家與社會(huì)分權(quán)，也有國(guó)家權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)，有政治與行政的分權(quán)。這保證了權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作和社會(huì)的自主運(yùn)作，但也導(dǎo)致了協(xié)調(diào)性問題。古德諾在《政治與行政——政府之研究》中指出，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政則是這種意志的執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)政治與行政二分。但是古德諾提出政治與行政分離并非單純地將這兩種職能分開，而是強(qiáng)調(diào)實(shí)際政治需要要求國(guó)家意志表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致[31]，并進(jìn)而提出了美國(guó)實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)的兩種路徑，即政治對(duì)行政的適度控制與行政的適度集權(quán)化。?？怂固岢龅摹罢w性治理”則主要是指行政內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，即應(yīng)用新的管理理念和技術(shù)手段化解科層制內(nèi)部，以及科層與社會(huì)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性問題。中國(guó)的治理也存在著碎片化的問題，但功能上、事務(wù)上的碎片化，中國(guó)各個(gè)治理子系統(tǒng)之間具有相當(dāng)高的一體化和同質(zhì)性。這種一體化不僅表現(xiàn)在不同的地區(qū)，也表現(xiàn)在不同層級(jí)的行政單位，表現(xiàn)在社會(huì)與國(guó)家的政治系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)之間具有高度的一致性。從分化的角度說，類似于經(jīng)典社會(huì)學(xué)家所一致認(rèn)同的社會(huì)結(jié)構(gòu)的“同質(zhì)性”與“未分化性”。不過，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理與傳統(tǒng)社會(huì)的未分化特征不完全一致。傳統(tǒng)社會(huì)是因?yàn)椤吧鐣?huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域在功能和需要上缺乏自主性和互補(bǔ)性，沒有形成以充分分工和自主發(fā)展為基礎(chǔ)的、開放的自愿聯(lián)合”[32]，所以才未分化，而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理是帶有一定規(guī)劃性的，是以黨及其指導(dǎo)思想為核心構(gòu)建出來(lái)的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)的體系。如果說西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家治理系統(tǒng)是建立在各個(gè)分化的子系統(tǒng)之上，以法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，各自為政，圍繞著法律規(guī)定運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成的一個(gè)運(yùn)行系統(tǒng)，中國(guó)的運(yùn)行系統(tǒng)則是圍繞著政黨(黨政系統(tǒng))這一核心組織運(yùn)行的，各個(gè)子系統(tǒng)均從屬于同一核心、圍繞同一目標(biāo)而調(diào)整運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)行系統(tǒng)。如果說前者是分化的系統(tǒng)，后者就是整體性系統(tǒng)。因此，國(guó)家中心視角、社會(huì)中心視角都不符合中國(guó)治理實(shí)踐，從宏觀上說，國(guó)家治理系統(tǒng)及其運(yùn)作是整體性的，各部門、各層級(jí)沒有真正的各自為政，也就不存在分化的子系統(tǒng)。

從這個(gè)角度說，本文所論的整體性治理與?？怂沟热怂f的整體性治理不在一個(gè)層面。后者針對(duì)具體管理(治理)碎片化問題，在理念上強(qiáng)調(diào)責(zé)任和公共利益，組織框架上強(qiáng)調(diào)無(wú)縫隙政府，在運(yùn)行機(jī)制上提倡“整體性”服務(wù)，在技術(shù)運(yùn)用上強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的重要性[33]。而本文的中國(guó)國(guó)家整體性治理體系是指中國(guó)各系統(tǒng)之間的關(guān)系，中國(guó)城市社區(qū)制正是在這一治理體系下形成和發(fā)展的，只有在這一框架下才能更深入地發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市社區(qū)制的特征及其演化機(jī)制。

三、整體性治理視角下的中國(guó)城市社區(qū)制及其階段劃分

眾所周知，社區(qū)制的出現(xiàn)是因?yàn)楦母飵?lái)的單位制瓦解，使依托于單位的城市管理體制不得不轉(zhuǎn)向社區(qū)，從而形成了依托社區(qū)治理的新城市管理體制，即以“地區(qū)性組織”街道與居委會(huì)為組織基礎(chǔ)，構(gòu)建了基層的社區(qū)治理體制。然而，社區(qū)的出現(xiàn)不完全是“單位”瓦解的結(jié)果，從某種角度說，恰恰是因?yàn)橐母镏茊挝徊判枰鐓^(qū)制，也就是說社區(qū)制的出現(xiàn)是為了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革，其后的發(fā)展也與這一目標(biāo)分不開，特別是在改革開放之初我國(guó)社會(huì)保障體系尚未建立起來(lái)之際。不過，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)開始成為國(guó)家服務(wù)于居民、建立生活秩序的基礎(chǔ)。也就是說，如果從國(guó)家整體治理的視角觀察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)社區(qū)制的出現(xiàn)及其演化是作為國(guó)家系統(tǒng)性發(fā)展與治理的一個(gè)支持系統(tǒng)，不同時(shí)期國(guó)家發(fā)展的條件及主要目標(biāo)決定了社區(qū)治理的體制與目標(biāo)，也使社區(qū)制呈現(xiàn)不同的階段性。

學(xué)界對(duì)改革開放以來(lái)城市社區(qū)制演進(jìn)的階段有多種劃分，比如，徐道穩(wěn)從社區(qū)管理體制改革內(nèi)容的視角將社區(qū)演進(jìn)劃分為三個(gè)階段，即社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)工作站的設(shè)立[34]；劉繼同從城市社區(qū)發(fā)展與社區(qū)結(jié)構(gòu)變遷的視角將社區(qū)演進(jìn)劃分為六個(gè)階段，即普及社區(qū)概念、改革傳統(tǒng)社區(qū)體制、建設(shè)新型社區(qū)體制、完善新型社區(qū)組織、發(fā)展社區(qū)服務(wù)體系，以及真正以人為本，全面發(fā)展社區(qū)居民能力、潛能和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化階段[35]；袁方成等從政府與社會(huì)的行動(dòng)過程的視角將社區(qū)建設(shè)劃分為“行政化階段”與“行政化與社會(huì)化結(jié)合”兩個(gè)階段[36]?？梢姡@些學(xué)者對(duì)社區(qū)治理發(fā)展階段劃分的依據(jù)是以社區(qū)自身的演進(jìn)。本文從整體性治理視角，即社區(qū)制所服務(wù)的大系統(tǒng)的目標(biāo)與內(nèi)容視角對(duì)社區(qū)治理的演進(jìn)過程進(jìn)行劃分，將社區(qū)制演進(jìn)劃分為三個(gè)階段：一是社區(qū)服務(wù)階段；二是社區(qū)建設(shè)階段；三是社區(qū)治理階段。這三個(gè)階段的主要目標(biāo)各有不同：社區(qū)服務(wù)階段是改革開放初期，主要是提出“社區(qū)”概念，初步構(gòu)建社區(qū)制框架，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位制的功能替代，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革鋪路；社區(qū)建設(shè)階段是社區(qū)制的探索與形成階段，其目標(biāo)是通過建立適合的社區(qū)治理體系解決改革中的各種問題，保障城市經(jīng)濟(jì)改革的深入與經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)；社區(qū)治理階段則是社區(qū)制的改革與探索階段，目標(biāo)是構(gòu)建新型社區(qū)治理體制，解決社會(huì)性問題，構(gòu)建社會(huì)秩序和安全，服務(wù)于國(guó)家的整體安全。

(一)社區(qū)服務(wù)階段(1986—1999年)

民政部借鑒我國(guó)香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在1986年首次提出了“社區(qū)服務(wù)”概念。1993年，民政部聯(lián)合14個(gè)部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱“11號(hào)文”)，從社區(qū)服務(wù)定義、目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支持系統(tǒng)等角度初步界定了社區(qū)服務(wù)在中國(guó)的方向與體系。11號(hào)文的出臺(tái)標(biāo)示著社區(qū)服務(wù)已經(jīng)超出民政部一家職能，獲得多部門的認(rèn)可，社區(qū)服務(wù)政策開始在全國(guó)開展。這一階段的突破性成果是社區(qū)概念的提出與普及，以及初步建立起了社區(qū)的體制框架，社區(qū)制開始逐漸替代單位制。之所以發(fā)生這一制度繼替，肇始于改革開放初期社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換凸顯的經(jīng)濟(jì)問題。20世紀(jì)70年代末到80年代初，全國(guó)有1500萬(wàn)“文化大革命”期間上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年以及其他因落實(shí)政策而返城的人員，這構(gòu)成了巨大的就業(yè)壓力。更大的挑戰(zhàn)和回應(yīng)過程出現(xiàn)于90年代開始的市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)有企業(yè)改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年實(shí)行合同制的工人數(shù)為1702萬(wàn)人，占全國(guó)職工總數(shù)的12.1%，到1996年合同工人數(shù)上升到7580萬(wàn)，占總數(shù)的51.1%。不僅如此，傳統(tǒng)單位組織外就業(yè)的職工人數(shù)也從1992年的282萬(wàn)人上升到1996年的942萬(wàn)人[37]。原來(lái)由單位承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)逐漸轉(zhuǎn)移到社會(huì)，給城市行政管理尤其是基層治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。民政部門接管基層政權(quán)建設(shè)后，敏銳地察覺到城市基層社會(huì)變化所具有的意義，開始將原來(lái)僅面向特殊群體服務(wù)的社會(huì)保障制度與“社區(qū)服務(wù)”結(jié)合起來(lái)。

發(fā)展社區(qū)服務(wù)來(lái)解決經(jīng)濟(jì)問題的政策由民政部制定，政策的實(shí)施過程也是由民政部主推。當(dāng)時(shí)，民政部在各地召開會(huì)議，邀請(qǐng)專家和地方民政部門的基層工作人員開展座談會(huì)。1987年，在武漢市召開“全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)”，決定開展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，提出建立具有中國(guó)特色的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)。1989年，民政部發(fā)文《關(guān)于印發(fā)全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》，總結(jié)交流兩年來(lái)城市社區(qū)服務(wù)工作的基本經(jīng)驗(yàn)，研究了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期開展社區(qū)服務(wù)的主要任務(wù)和具體措施。在11號(hào)文出臺(tái)之后，吉林省快速跟進(jìn)，民政部及時(shí)加以轉(zhuǎn)發(fā)，之后又發(fā)布了社區(qū)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，建立社區(qū)服務(wù)示范區(qū)，具體推動(dòng)了社區(qū)服務(wù)的開展。北京被認(rèn)為是社區(qū)服務(wù)發(fā)展較早的地區(qū)，但從時(shí)間上看，北京市社區(qū)服務(wù)的啟動(dòng)與發(fā)展都是在民政部文件發(fā)布之后，甚至還在其他地方之后，但北京的地利以及經(jīng)濟(jì)能力使其很快成為一個(gè)發(fā)展先進(jìn)地區(qū)；西部和一些地級(jí)市開展社區(qū)服務(wù)則要到1990年代晚期，甚至到21世紀(jì)初期。

社區(qū)服務(wù)的政策實(shí)施基本滿足了當(dāng)時(shí)國(guó)家通過建構(gòu)社區(qū)服務(wù)，滿足基層福利、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)需求的效果，但也存在功能限度。在政府財(cái)政支出的約束下，早期的社區(qū)服務(wù)所需資金主要依賴居委會(huì)自籌。這種自籌性社區(qū)服務(wù)減輕了政府財(cái)政困難，因而得到政策支持，居委會(huì)所費(fèi)不多就可獲得一定收益，補(bǔ)貼日常經(jīng)費(fèi)之不足，受此激勵(lì)源源不斷地供給了更多的服務(wù)。但是，居辦經(jīng)濟(jì)的謀利傾向與社區(qū)服務(wù)的公共性存在一定沖突，經(jīng)過激烈爭(zhēng)論，1996年后居委會(huì)終于被要求與“三產(chǎn)”脫鉤，代之以政府財(cái)政性補(bǔ)貼。從而，居委會(huì)的自治性進(jìn)一步削減，管理性地位進(jìn)一步加強(qiáng)。伴隨城市改革進(jìn)程的推進(jìn)，政府對(duì)社區(qū)愈發(fā)寄予厚望，管理重心下沉，但是顯然社區(qū)服務(wù)政策無(wú)法進(jìn)行整體性的管理，不能也不宜承擔(dān)如此多的內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)政策面臨當(dāng)時(shí)新的問題挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步調(diào)整，在國(guó)家大政方針政策要求下，結(jié)合當(dāng)時(shí)各地方的創(chuàng)新做法，民政部再次提出了社區(qū)建設(shè)。

(二)社區(qū)建設(shè)階段(2000—2011年)

社區(qū)建設(shè)階段是社區(qū)制的探索與形成階段，強(qiáng)調(diào)對(duì)更廣闊視域下的城市體制改革帶來(lái)的社會(huì)管理職能增加的負(fù)擔(dān)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一時(shí)期的標(biāo)志性文件是2000年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》(中發(fā)辦〔2000〕23號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”)。這一文件對(duì)社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)以及方法任務(wù)等做出了政策指導(dǎo)意見，強(qiáng)調(diào)“努力形成黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居委會(huì)主辦、社會(huì)力量支持、群眾廣泛參與的推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的整體合力”。伴隨23號(hào)文的落實(shí)，社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)在全國(guó)各城市中轟轟烈烈地開展起來(lái)。

從實(shí)踐上看，社區(qū)建設(shè)的發(fā)生與20世紀(jì)90年代中期以國(guó)企改制為標(biāo)志的城市改革迅速推進(jìn)密不可分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年非國(guó)有制經(jīng)濟(jì)在GDP中貢獻(xiàn)份額約占64%[38]。相比社區(qū)服務(wù)階段，社區(qū)建設(shè)階段的單位制瓦解進(jìn)一步加速，“單位”瓦解過程中剝離出來(lái)的社會(huì)管理職能迅速涌入了政府和社會(huì)，但是新的城市基層社會(huì)管理體制又尚未健全，新舊交替帶來(lái)的體制空白導(dǎo)致剝離出來(lái)的社會(huì)管理職能無(wú)處附著。同時(shí)期，城市吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2001年中國(guó)有7800萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，同比增長(zhǎng)5%，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的16.3%。如此龐大規(guī)模的人口進(jìn)入城市，帶來(lái)的社會(huì)保障、公共服務(wù)等問題更是給城市基層治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。城市基層的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了質(zhì)的變化，但是上層的政府管理體制卻沒有改變，依然保持市、區(qū)的行政建制，伴隨單位制的瓦解，上級(jí)壓下來(lái)的千條線的任務(wù)從單位樞紐中嵌入社區(qū)。當(dāng)然，如此大量的管理任務(wù)下沉到社區(qū)，社區(qū)服務(wù)政策顯然已經(jīng)無(wú)法解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問題，民政部借用聯(lián)合國(guó)援助第三世界發(fā)展中國(guó)家的社區(qū)發(fā)展理念，出臺(tái)了社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策。

社區(qū)建設(shè)適應(yīng)了急驟變化的社會(huì)情境，進(jìn)一步推進(jìn)政策擴(kuò)散，其較社區(qū)服務(wù)更為復(fù)雜。在這一階段的政策制定過程中，地方政府發(fā)揮作用的權(quán)重明顯上升，出現(xiàn)了“上海模式”“沈陽(yáng)模式”“江漢模式”等，并作為典型模式得到推廣(具體三類模式的特征比較見表1)。

表1 三類社區(qū)建設(shè)模式特征比較

從總體上說，三類模式都代表著一種自上而下設(shè)計(jì)的、由行政實(shí)踐主導(dǎo)的城市管理創(chuàng)新方式，因而同大于異。模式之間的區(qū)別不具有實(shí)質(zhì)性，所謂政府主導(dǎo)與自治之間的區(qū)別更多是出于理念上的期許。社區(qū)建設(shè)發(fā)展至2011年，已經(jīng)基本完成了當(dāng)初政策設(shè)定的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了這一階段社區(qū)建設(shè)的部分政策期望，即在5—10年的時(shí)間里，建立起以地域性為特征的新型社區(qū)，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系；推進(jìn)社區(qū)服務(wù)向社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制等[39]。社區(qū)建設(shè)模式作為一個(gè)過渡性的概念，已經(jīng)基本完成其階段性的歷史使命。隨著改革深入和社會(huì)發(fā)展，專業(yè)性社會(huì)機(jī)構(gòu)以及各種社會(huì)組織的出現(xiàn)，在政府購(gòu)買服務(wù)和創(chuàng)投等政策支持下，各種社會(huì)力量開始介入社區(qū)治理之中，在深圳、北京、上海等地出現(xiàn)“一核多元”的治理模式，主要方式是在黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用下與社區(qū)各個(gè)主體共同合作來(lái)實(shí)現(xiàn)治理[40]。在這種模式中，黨組織發(fā)揮“樞紐型”作用，采取組織滲透或設(shè)定聯(lián)席會(huì)議議程的路徑來(lái)引導(dǎo)各類主體參與社區(qū)治理[41]；整合居委會(huì)、社區(qū)工作站、民間組織、駐社區(qū)單位、企業(yè)和個(gè)人等多種參與主體，引導(dǎo)多元主體堅(jiān)持共同參與，充分發(fā)揮社區(qū)各方面的力量。此時(shí)，社會(huì)分化加劇，社會(huì)矛盾、安全事件等有激化現(xiàn)象，如何進(jìn)一步整合各方力量，促進(jìn)社會(huì)參與，支持社會(huì)成長(zhǎng)，化解社會(huì)矛盾，建立社會(huì)安全系統(tǒng)成為新時(shí)代的任務(wù)。社區(qū)建設(shè)政策主導(dǎo)范式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)問題的挑戰(zhàn)，需要對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，建構(gòu)新的政策范式來(lái)更新。

(三)社區(qū)治理階段(2012年至今)

2012年，黨的十八大首次把“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著社區(qū)治理的政策范式已經(jīng)上升到國(guó)家高度。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成，其內(nèi)涵也較傳統(tǒng)的管理和服務(wù)有了根本性的轉(zhuǎn)變和提升。社區(qū)開始服務(wù)于社會(huì)自身，著眼于社區(qū)自身發(fā)展，并不再以經(jīng)濟(jì)為中心而是轉(zhuǎn)向了社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全。

這是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，物質(zhì)基礎(chǔ)夯實(shí)，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，開始成為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。城市居民的生活需求更加多元化，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，單一的行政邏輯已經(jīng)無(wú)法滿足社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求。伴隨著住房商品化的推進(jìn)，房屋自有率快速增長(zhǎng)，居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、開發(fā)商、業(yè)主等多元主體的利益分化給國(guó)家統(tǒng)合帶來(lái)挑戰(zhàn)。另外，政府購(gòu)買社會(huì)組織多年來(lái)，探索出了政社合作互動(dòng)的豐富經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織真正地參與到社區(qū)服務(wù)供給中來(lái)。伴隨社會(huì)組織力量的注入，街居體制逐步規(guī)范，建立了新型工作機(jī)制，如南京的“四位一體”社區(qū)減負(fù)增效治理改革、江蘇太倉(cāng)的政社互動(dòng)、浙江寧海36條、武漢和成都的“三社聯(lián)動(dòng)”、重慶南岸區(qū)“三事分流”社區(qū)治理創(chuàng)新、濟(jì)南的“四社聯(lián)動(dòng)”等。這些創(chuàng)新的核心著眼于行政與社區(qū)的有效銜接，通過規(guī)范行政權(quán)力加強(qiáng)社區(qū)自治，并引入項(xiàng)目制和社會(huì)組織，打造新型社區(qū)治理的機(jī)制。

四、整體性治理視角下社區(qū)制發(fā)展的演進(jìn)機(jī)制提煉

過去學(xué)界較少研究關(guān)注社區(qū)制發(fā)展的推進(jìn)機(jī)制，推進(jìn)動(dòng)力研究主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，政府被視為“企業(yè)家政府”或追求政績(jī)的理性選擇者。社會(huì)治理績(jī)效因其難以衡量且與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度少，較少獲得系統(tǒng)性研究。但是，這是一個(gè)值得追問的問題。社區(qū)制從無(wú)到有、不斷深化的過程有其內(nèi)在邏輯，從以上階段分析可知，每一個(gè)階段均是由國(guó)家標(biāo)志性文件啟動(dòng)的，那么，政策主導(dǎo)者的政策依據(jù)是從何而來(lái)？中央與地方、地方與基層之間是何關(guān)系？社會(huì)創(chuàng)新績(jī)效既然難以體現(xiàn)，激勵(lì)效益不明顯，那么，地方社會(huì)創(chuàng)新的動(dòng)力是什么？本文將這些問題結(jié)合總體的歷時(shí)性過程，放在國(guó)家整體性治理視域下從整體治理的角度觀察。社區(qū)是國(guó)家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，國(guó)家治理的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全等，并為此制定各種大政方針，而各級(jí)部門、地方政府以及基層單位均需在此大政方針下，結(jié)合各自的職能創(chuàng)新性地完成任務(wù)。這是中國(guó)社區(qū)發(fā)展的制度變遷根源。

從這個(gè)角度看，中國(guó)社區(qū)制帶有很強(qiáng)的從屬性和工具性，其發(fā)展本質(zhì)上歸屬于國(guó)家整體治理的一部分，根據(jù)不同時(shí)期的任務(wù)目標(biāo)形成不同體制，并隨著國(guó)家的發(fā)展成長(zhǎng)將自身向前推進(jìn)。因此，不同時(shí)期，問題不同，全國(guó)性政策制定者在中央層面，問題發(fā)現(xiàn)者以及主導(dǎo)應(yīng)對(duì)者在不同的地方，不同主導(dǎo)者提出的應(yīng)對(duì)策略(社會(huì)創(chuàng)新)會(huì)根據(jù)管轄范圍，在不同層級(jí)、不同地點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)和學(xué)習(xí)傳播。中央則根據(jù)策略的有效性將其中的部分上升為國(guó)家政策，全面鋪開，推動(dòng)社區(qū)制進(jìn)入下一個(gè)階段。隨著舊問題的解決，新問題出現(xiàn)，面對(duì)新問題的主導(dǎo)者又會(huì)出現(xiàn)。如此一來(lái)，面對(duì)宏觀層面社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，這些不同層次、不同地方的行動(dòng)者出于各自的目標(biāo)，在各自的結(jié)構(gòu)約束和資源條件下，運(yùn)用政策、資源、命令、示范、競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)、迎合、選擇性執(zhí)行等治理技術(shù)，在彼此的互動(dòng)過程中調(diào)整行為策略，來(lái)實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。同時(shí)，社會(huì)情境還會(huì)改變參與治理的行動(dòng)者的目標(biāo)和策略。如此，社區(qū)制實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)單的社區(qū)服務(wù)走向社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理的更新。本文通過對(duì)社區(qū)制的縱向與橫向的全面分析，提煉中國(guó)社區(qū)制演進(jìn)的四個(gè)機(jī)制，具體如下：

(一)政策與示范——社區(qū)制演進(jìn)的中央推動(dòng)機(jī)制

這一機(jī)制體現(xiàn)在社區(qū)發(fā)展的各個(gè)階段，但在啟動(dòng)期尤為顯著。社區(qū)作為一個(gè)概念在中國(guó)出現(xiàn)及傳播，民政部功不可沒。改革開放之初，社區(qū)尚不為人所知，民政部率先提出社區(qū)服務(wù)，推動(dòng)了社區(qū)在中國(guó)普及與發(fā)展，并使這一概念進(jìn)入中央和地方層面，逐步為整個(gè)社會(huì)所認(rèn)可。其具體方式為政策先導(dǎo)，實(shí)施“一手抓實(shí)驗(yàn)(示范)，一手抓研究”的工作方法，反饋修正，形成正式的政策文本，并上升為國(guó)家政策進(jìn)行推廣。首先，民政部通過政策進(jìn)行社區(qū)倡導(dǎo)，并通過與地方合作，以在地方設(shè)立社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)為突破口。其次，民政部聯(lián)動(dòng)其他各部，將社區(qū)政策上升為國(guó)家政策，推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的開展。如11號(hào)文初步界定了社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和體系，致力于打造社區(qū)服務(wù)體系的基本框架，標(biāo)志著社區(qū)服務(wù)上升到國(guó)家層面；社區(qū)建設(shè)同樣肇始于民政部，23號(hào)文標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)概念被中央和國(guó)務(wù)院認(rèn)可，這證明了以民政部“一手抓實(shí)驗(yàn)(示范)，一手抓研究”工作方式的有效性?？偨Y(jié)之，政策與示范是指相關(guān)政府部門在工作過程中敏感地察覺到城市社會(huì)變遷中出現(xiàn)的問題，以相關(guān)講話、精神、政策加以引導(dǎo)，同時(shí)建立試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)進(jìn)行總結(jié)推廣，之后再上升為國(guó)家政策。一些具體政策則直接來(lái)自于民政部的要求，如居民委員會(huì)的直接選舉就是在民政部的要求下形成了一項(xiàng)形式化的任務(wù)。這一路徑同時(shí)還包含著橫向拓展機(jī)制，即中央多部門的合作機(jī)制。如隨著社區(qū)定義與框架的確立，以及單位職能的進(jìn)一步剝離，社區(qū)在中國(guó)的內(nèi)涵和外延不斷延伸，這個(gè)過程中其他相關(guān)職能部門發(fā)揮了類似民政部的關(guān)鍵性作用，作用路徑也類似，即先由職能部門探索、發(fā)布指導(dǎo)性文件，之后進(jìn)行試驗(yàn)、示范，再上升到國(guó)家層面的政策與法律法規(guī)，對(duì)地方形成明確要求。這種橫向上以民政部與多部門聯(lián)合為中軸、縱向上以地方政府推動(dòng)為主體的方式，推動(dòng)了社區(qū)事務(wù)的不斷擴(kuò)張。

(二)問題導(dǎo)向與學(xué)習(xí)創(chuàng)新——社區(qū)制演進(jìn)的地方創(chuàng)新機(jī)制

社區(qū)從總體上來(lái)說是在中央層面的要求下起步的，但就具體實(shí)踐來(lái)說，卻離不開地方的具體實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)。特別是當(dāng)社區(qū)制框架基本確立后，隨著改革深入，地方尤其城市政府是社會(huì)問題的直接面對(duì)者和具體問題的解決者，因此，很多具體可行的方案是由地方先行先試。如目前普遍實(shí)行的“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”是由上海率先提出，因其有效性得到各地的學(xué)習(xí)而推廣開來(lái)；網(wǎng)絡(luò)化則是由北京東城區(qū)率先試驗(yàn)的；社區(qū)工作站、居站分離是以深圳的試驗(yàn)最為突出；目前的社區(qū)基金會(huì)則始于深圳的桃源居。如果說地方上的試驗(yàn)體現(xiàn)了地方的現(xiàn)實(shí)需求，即以解決問題為導(dǎo)向，但在社會(huì)創(chuàng)新的激勵(lì)和國(guó)家政策文件的指導(dǎo)下，以問題為導(dǎo)向的地方試驗(yàn)都需要經(jīng)過理論化提升，在獲得國(guó)家背書后得以推廣。除了國(guó)家層面的推廣，社區(qū)在中國(guó)的實(shí)踐與發(fā)展還有地方之間的學(xué)習(xí)創(chuàng)新機(jī)制。社區(qū)是一個(gè)新事務(wù)，從概念、定位與框架都有一個(gè)摸索普及的過程。各地展開社區(qū)建設(shè)，特別是早期在中央政策的要求下，或者被納入民政部的社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)時(shí)，各地共同的開展方式都是出去學(xué)習(xí)其他地方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如當(dāng)年的上海模式并不受民政部和學(xué)界青睞，被認(rèn)為過于行政化，但現(xiàn)實(shí)中“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”卻迅速推廣而來(lái)，就源于這一模式的有效性得到各地的學(xué)習(xí)模仿；而受到民政部特別推崇的沈陽(yáng)模式、江漢模式等，從廣度到深度上的擴(kuò)展都相當(dāng)有限。不過，各地的學(xué)習(xí)并不是機(jī)械的，地方存在著各自的特殊性，同時(shí)社會(huì)領(lǐng)域也存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，其他地方的經(jīng)驗(yàn)很少能夠完全照搬照用。各地往往會(huì)在學(xué)習(xí)之后，結(jié)合本地進(jìn)行一些創(chuàng)新，因此，社區(qū)在地方的實(shí)踐創(chuàng)新與擴(kuò)張具有地方自主性創(chuàng)新的特征。

(三)專家與民間精英——社區(qū)制演進(jìn)的微觀創(chuàng)新機(jī)制

在中國(guó)社區(qū)發(fā)展實(shí)踐與體制改革的過程中，自始至終均有專家學(xué)者的身影。在社區(qū)服務(wù)階段，民政部在各地召開座談會(huì)時(shí)均邀請(qǐng)專家進(jìn)行研討，如在取消居辦經(jīng)濟(jì)中，專家建議就影響很大。在社區(qū)建設(shè)階段，專家的總結(jié)對(duì)各種模式的形成與推廣起到了至關(guān)重要的作用，如沈陽(yáng)模式、江漢模式等，從設(shè)計(jì)到推廣都有專家的介入。實(shí)踐部分從問題出發(fā)的做法往往需要專家學(xué)者進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)行理論化概括，形成新概念和可推廣的模式。到社區(qū)治理階段，專家就從人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域擴(kuò)展到了建筑設(shè)計(jì)等領(lǐng)域，如成都和上海嘉定的社區(qū)營(yíng)造、上海楊浦的社區(qū)規(guī)劃師、北京的清河試驗(yàn)、大柵欄社區(qū)營(yíng)造等。社區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐的另外一個(gè)行動(dòng)者來(lái)源是社區(qū)里的精英，即不同階段不同地方的居委會(huì)干部、社會(huì)組織成員、社區(qū)居民等。如目前在上海實(shí)行的居委會(huì)“三會(huì)制度”(1)“三會(huì)”，包括聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和評(píng)議會(huì)，“三會(huì)制度”即“事前聽證、事中協(xié)調(diào)、事后評(píng)議”。，就始于20世紀(jì)90年代末上海原盧灣區(qū)五里橋街道，原桑城居民區(qū)黨總支書記魏桂花回憶，這一制度是為了破解工作難題產(chǎn)生的。此后，五里橋街道進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展了與“三會(huì)”制度配套的“三制”(2)“三制”，即聽證會(huì)配套公示制、協(xié)調(diào)會(huì)配套責(zé)任制、評(píng)議會(huì)配套承諾制。、新“三會(huì)制度”(3)新“三會(huì)”制度，即在“三會(huì)”前置階段，設(shè)置議題征詢會(huì)、民主懇談會(huì)、監(jiān)督合議會(huì)。等，對(duì)誰(shuí)來(lái)自治、自治什么、如何自治等社區(qū)治理問題進(jìn)探索。2017年，“三會(huì)制度”被寫入《上海市居民委員會(huì)工作條例》。

(四)黨建引領(lǐng)——社區(qū)制演進(jìn)中黨的領(lǐng)導(dǎo)與整合機(jī)制

縱觀社區(qū)發(fā)展的歷程，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是社區(qū)發(fā)展的核心保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層社區(qū)，最重要的特征表現(xiàn)為基層黨建的引領(lǐng)與整合機(jī)制。一方面是黨的組織性領(lǐng)導(dǎo)，即在社區(qū)層面建立黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織體系。黨組織推動(dòng)城市基層社區(qū)治理首先就是推動(dòng)黨組織體系在基層的全覆蓋。2004年，《中共上海市委關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)工作的意見》首要目標(biāo)就是社區(qū)黨建全覆蓋。2006年，明確將街道黨工委統(tǒng)一調(diào)整為社區(qū)(街道)黨工委，并按照社區(qū)行政組織、駐區(qū)單位和居民區(qū)“三條線”覆蓋黨組織。在具體工作過程中，黨組織體系全覆蓋的基本方法包括：推動(dòng)兩新組織黨建；推動(dòng)黨員在居住地報(bào)到的“雙報(bào)到”機(jī)制；梳理黨的組織體系，形成“社區(qū)黨工委+社區(qū)行政組織黨組/社區(qū)綜合黨委/居民區(qū)黨委”的“1+3”機(jī)制(2014年調(diào)整為“街道黨工委+行政黨組/社區(qū)黨委”的“1+2”機(jī)制)。此外，還有結(jié)合實(shí)際組建“網(wǎng)格黨支部”“小區(qū)黨支部”“樓宇黨支部”“商貿(mào)市場(chǎng)黨支部”“QQ( 微信) 黨支部”等，確保基層黨組織建設(shè)的全覆蓋，基層黨的工作的“不留白”。另一方面，通過黨的組織與方針，有效地整合條塊，并在行政系統(tǒng)與社會(huì)組織之間搭建整合的平臺(tái)，充分保障社區(qū)治理的方向性和有效性。上海黨建發(fā)起的凝聚力工程，以深化拓展區(qū)域化黨建為重要抓手，著力構(gòu)建新的社區(qū)治理格局。打破行政隸屬壁壘，拆除相互封閉藩籬，整合條塊，打造多層次、扁平化、融合式組織平臺(tái)，由“以街道為主”向“做實(shí)街道、兩頭延伸”提升，各區(qū)普遍建立“區(qū)、街道、居民區(qū)”三級(jí)黨建聯(lián)席會(huì)議，整合、吸納駐區(qū)單位協(xié)同參與社區(qū)治理。一些地方探索基層黨建整合社區(qū)服務(wù)功能，搭建整合平臺(tái)，提升社會(huì)組織活力，通過采取“政府購(gòu)買服務(wù)、公益創(chuàng)投服務(wù)、慈善捐贈(zèng)服務(wù)、義工志愿服務(wù)”等形式，以群眾需求為導(dǎo)向，推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”，讓社區(qū)搭建平臺(tái)、社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)、社工提供服務(wù)真正聯(lián)動(dòng)起來(lái)。各地探索健全以黨組織為核心的新型城市社區(qū)治理機(jī)制，通過建立健全居民議事會(huì)、民情懇談會(huì)等制度，整合群眾訴求，推動(dòng)居民自治良性互動(dòng)。

在利益主體日漸多元的現(xiàn)代社區(qū)中，充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)和整合功能，通過社區(qū)黨組織統(tǒng)合社區(qū)中的不同利益組織，協(xié)調(diào)各種利益群體之間的矛盾，對(duì)于夯實(shí)執(zhí)政黨執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要意義?；鶎狱h組織是整個(gè)黨的組織體系的重要基石，是黨在社會(huì)治理中的橋頭堡。在基層黨建的創(chuàng)新引領(lǐng)下，各地社區(qū)大力推動(dòng)“一核多能”的社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新；在黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘的作用下，延伸拓展多項(xiàng)服務(wù)功能，即系統(tǒng)服務(wù)功能、自我服務(wù)功能、引導(dǎo)服務(wù)功能、治理服務(wù)功能、文化服務(wù)功能、智慧服務(wù)功能、依法服務(wù)功能。并且，全面提升基層黨組織在在區(qū)域內(nèi)整合資源和組織動(dòng)員能力，形成齊抓共管社區(qū)共治的強(qiáng)大合力，探索“區(qū)域統(tǒng)籌、資源整合、服務(wù)聯(lián)動(dòng)、共建共享”的區(qū)域化融合發(fā)展之路?；鶎狱h建的發(fā)展不僅是社區(qū)治理發(fā)展中的核心，最關(guān)鍵的價(jià)值在于通過黨的縱向整合和橫向協(xié)調(diào)，有效地整合各方資源，協(xié)調(diào)各方的利益，凝聚黨心，服務(wù)群眾，著力改善民生，提升了社區(qū)黨組織的治理服務(wù)功能，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，保障了城市管理體制改革的有效推進(jìn)。

五、結(jié)論

城市社區(qū)體制的演進(jìn)是改革開放以來(lái)城市新治理體制過程中形成的，其具體形成過程是問題的產(chǎn)生—解決—再生產(chǎn)的過程，問題既有宏觀社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的全國(guó)普遍性問題，也有局部地方性的問題；既有經(jīng)濟(jì)問題也有社會(huì)問題；在此基礎(chǔ)上形成的政策既有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的，也有以社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)的。不同時(shí)期主要問題和目標(biāo)不同，形成的社區(qū)治理政策和具體方式就有階段性的區(qū)分。而社區(qū)自身的發(fā)展使其自身成為整體性治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也為其自身進(jìn)入新的階段打下了基礎(chǔ)。從具體過程來(lái)看，中央政策文件始終是推進(jìn)全國(guó)進(jìn)入新階段的標(biāo)志性事件，但具體的啟動(dòng)者則有不同。如改革開放初期，民政部因?yàn)樨?fù)責(zé)政策托底和基層建設(shè)，因此成為社區(qū)服務(wù)的主導(dǎo)者，其擔(dān)當(dāng)社區(qū)服務(wù)的啟動(dòng)者，經(jīng)多方合作，對(duì)這一階段的發(fā)展方略進(jìn)行提煉，建構(gòu)出政策范式，集中力量解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。進(jìn)入20世紀(jì)，即社區(qū)建設(shè)階段，改革開放已經(jīng)多年，社會(huì)矛盾與問題累積，社會(huì)治理壓力轉(zhuǎn)向地方政府，從而使地方政府成為社區(qū)創(chuàng)新與改革的啟動(dòng)者。地方政府在壓力傳遞與問題導(dǎo)向下，針對(duì)問題不斷創(chuàng)新實(shí)踐，并結(jié)合模仿學(xué)習(xí)發(fā)展出本地模式，逐步擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)。其中的典型經(jīng)驗(yàn)經(jīng)治理網(wǎng)絡(luò)傳導(dǎo)到宏觀層面，得到地區(qū)和全國(guó)性推廣，如上海“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的提出成為全國(guó)城市管理和社區(qū)建設(shè)的新框架。社區(qū)治理階段則直接源于國(guó)家大政方針，標(biāo)志著國(guó)家治理的整體性進(jìn)一步提升。黨的十八大正式提出國(guó)家治理現(xiàn)代化，社區(qū)治理也進(jìn)入了新階段，這說明這一階段針對(duì)的問題發(fā)生了質(zhì)的變化，需要以社區(qū)自身發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行整合。在整個(gè)過程中，伴隨著單一行政體系的弱化，社會(huì)力量的發(fā)育和參與，黨的引領(lǐng)發(fā)揮著越來(lái)越重要的關(guān)鍵性作用。在具體過程中，則類似于經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)新同樣的模式，即改革沒有一個(gè)事先設(shè)計(jì)好的“一攬子的改革方案”，已出臺(tái)的改革措施及改革強(qiáng)度是針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題和社會(huì)承受能力所確定的，具有“摸著石頭過河”的基本特征，伴隨漸進(jìn)性改革的推進(jìn)，改革的目標(biāo)愈益明確[42]?？梢?，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段還是社會(huì)建設(shè)階段，社區(qū)均是在整體性治理框架下發(fā)展起來(lái)的，且具有實(shí)驗(yàn)性和漸進(jìn)性。從社區(qū)發(fā)展來(lái)說，其階段演進(jìn)過程中的治理創(chuàng)新既有中央自上而下推動(dòng)的，也有地方創(chuàng)新經(jīng)國(guó)家背書后再推廣的。社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)則隨著經(jīng)濟(jì)改革與國(guó)家治理體系變遷而不斷調(diào)整，在社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)的階段，以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，而隨著財(cái)政情況的好轉(zhuǎn)、政府職責(zé)的變化，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)調(diào)整到了民生，開始致力于社區(qū)自身的秩序與服務(wù)，以及社會(huì)治理與國(guó)家安全，服務(wù)于“以人民為中心”，充分體現(xiàn)出其作為國(guó)家整體性治理基礎(chǔ)性一環(huán)的功能。因此，中國(guó)城市社區(qū)制既有工具性也有主體性。