文 宏

(華南理工大學(xué) a.公共管理學(xué)院； b.社會治理研究中心，廣州510641)

一、引言

隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的出臺，政府機(jī)構(gòu)改革再次成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。從國際視野來講，機(jī)構(gòu)改革是政府創(chuàng)新的永恒話題[1]。隨著經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展，以及技術(shù)、環(huán)境、公民觀念的變遷，政府在不同階段亦會被要求承擔(dān)不同的責(zé)任，當(dāng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能與實(shí)踐要求難以匹配時(shí)，政府會有意識地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，從而滿足社會的和民眾的要求，化解管理危機(jī)[2]。西方學(xué)者在指出政府機(jī)構(gòu)改革的必然性和必要性的同時(shí)，認(rèn)為大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革存在“政治過程固有的短視”，缺乏對改革建制深層次的挖掘[3]。我國改革開放已有40多年，經(jīng)濟(jì)體量得到飛速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了8次改革。我國的機(jī)構(gòu)改革雖然也經(jīng)歷過“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈[4]，但政治體制與西方國家存在顯著差異，政府行為在理論上具有長效性[5]。

縱觀我國1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年這八次大型機(jī)構(gòu)改革，均是在黨代會后緊跟著實(shí)施，與改革的周期與政府換屆的周期重合[6]，這一點(diǎn)與西方大選后的機(jī)構(gòu)改革相似。但我國政府在換屆后具有較好的傳承性，機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)服從于中央自上而下的總體規(guī)劃，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會改革的特點(diǎn)[7]，因而具備一定的科學(xué)性。有學(xué)者指出，職能轉(zhuǎn)變是我國機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容，組織精簡是改革開放以來機(jī)構(gòu)變遷的主要基調(diào)[8]，大部制是落實(shí)機(jī)構(gòu)改革的有效手段[9]。從2018年機(jī)構(gòu)改革方案來看，國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)一步縮減，減少8個(gè)正部級和7個(gè)副部級單位，除辦公廳外僅設(shè)置26個(gè)部門；同時(shí)針對科學(xué)技術(shù)部、司法部、應(yīng)急管理部、審計(jì)署等機(jī)構(gòu)進(jìn)行組建、重組、整合、優(yōu)化，充分體現(xiàn)人員調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。與2013年相比，這次政府機(jī)構(gòu)改革幅度更大，側(cè)重于規(guī)范化、精細(xì)化管理，令人期待的同時(shí)，也提出新的問題：在改革宏偉藍(lán)圖下，如何更好地推進(jìn)改革成果落地。

針對這一問題，以往研究中不乏在體制機(jī)制層面提出相應(yīng)的對策建議，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，營造多元主體協(xié)同發(fā)展的制度環(huán)境[10]；對機(jī)構(gòu)、職能、制度、技術(shù)進(jìn)行整合，遵循改革的漸進(jìn)整合模式[11]；基于“財(cái)政供養(yǎng)率”來疏導(dǎo)公務(wù)員“結(jié)構(gòu)性過?！薄斑\(yùn)行性過剩”等矛盾[12]；并借鑒西方大部制改革的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，重視改革中的民生問題，突出“結(jié)果導(dǎo)向”[13]。這些研究成果為機(jī)構(gòu)改革提供了有益的思路，具有重要參考價(jià)值。但也應(yīng)看到，以往研究中更注重宏觀層面的制度探討而忽視了微觀層面公務(wù)員的利益訴求，更關(guān)注改革的應(yīng)然邏輯而較少聚焦改革的實(shí)然效果。

首先，由于我國特殊的體制，在機(jī)構(gòu)改革中，政府既是改革的推動者，同時(shí)也是被改革的對象，每一輪機(jī)構(gòu)改革既是政府有意識地自我革新，也在無形中增加了改革的成本。政府改革以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為載體，最終作用于廣大公務(wù)員群體，在任期有限的前提下改革往往會在短時(shí)間內(nèi)推進(jìn)完成，在人員方面采用“贖買式精簡”[14]，這勢必會影響一部分公務(wù)員的薪酬、晉升，眾多不確定因素往往會致使被改革者緊張、不安甚至抵觸、反對，致使改革內(nèi)動力弱化[15]，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革怪圈的惡性循環(huán)[16]，因此提升公務(wù)員對改革的認(rèn)同度至關(guān)重要。再者，我國機(jī)構(gòu)改革仍是政府主導(dǎo)，在當(dāng)今時(shí)代還未形成公眾廣泛參與的社會基礎(chǔ)，因此在改革的過程中具有封閉式特征[7]。在沒有民眾參與、缺乏社會監(jiān)督的情況下，改革的有效推進(jìn)與領(lǐng)導(dǎo)者的意志以及廣大公務(wù)員的執(zhí)行意愿密切相關(guān)，若公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度較高，則有利于推動改革的執(zhí)行。最后，從關(guān)注點(diǎn)上考量，大部分民眾更關(guān)注機(jī)構(gòu)改革帶來的“實(shí)惠”，即“結(jié)果導(dǎo)向”，對改革過程并不關(guān)心或者說無法掌握足夠的信息，因此民意調(diào)查結(jié)果反映的是機(jī)構(gòu)改革的最終成效；而基層公務(wù)員作為改革的直接施行者，對機(jī)構(gòu)改革最為關(guān)心，同時(shí)囿于自上而下的改革機(jī)制，其了解的信息又相對有限，在這種情形下最容易產(chǎn)生動搖、畏難的心理，從而增加改革的難度。

基于以上三點(diǎn)原因，筆者認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)改革的直接關(guān)系人是廣大公務(wù)員，他們對改革的立場直接影響到改革的推進(jìn)速度與效果；機(jī)構(gòu)改革在客觀上也對一部分公務(wù)員的職業(yè)生涯、薪酬福利、工作內(nèi)容等產(chǎn)生影響，因此改革的目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化、提升服務(wù)效率、惠及廣大民生的同時(shí)，也要關(guān)注公務(wù)員的合理的利益訴求。機(jī)構(gòu)改革先要得到被改革者的認(rèn)同，進(jìn)而方能有效地推動改革成果的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政府職能的優(yōu)化。2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，在這一過程中，公務(wù)員對改革是否認(rèn)同、對哪些問題尤為關(guān)注，急需有效數(shù)據(jù)來佐證并預(yù)見。檢察機(jī)關(guān)近年率先在全國諸多省份進(jìn)行大部制改革，取得了顯著的成效，同時(shí)也反映了一定的現(xiàn)實(shí)問題，對接下來的政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的前瞻意義。筆者基于S省檢察機(jī)關(guān)在大部制改革后，公務(wù)員對改革認(rèn)同度的全樣本調(diào)研數(shù)據(jù)，采用實(shí)證研究方法，梳理機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同的維度，評估不同類別公務(wù)員對改革認(rèn)同度的差異，并根據(jù)分析結(jié)果提出科學(xué)、合理、有針對性的建議，以期對新一輪機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)提供借鑒思路。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)樣本選取

2018年，政府機(jī)構(gòu)改革已在全國層面全面展開，對地方公務(wù)員機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度分析需要找到合適的樣本數(shù)據(jù)。本輪改革還沒有最新的地方公務(wù)員認(rèn)同度數(shù)據(jù)，且黨的十八大前的一些機(jī)構(gòu)改革的調(diào)研數(shù)據(jù)很難具有時(shí)效性，因此如何選擇研究樣本，使分析結(jié)果對新一輪機(jī)構(gòu)改革具有前瞻意義，是本研究的重點(diǎn)。筆者綜合考量改革時(shí)間、改革內(nèi)容與樣本數(shù)據(jù)三個(gè)維度，選擇S省檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的數(shù)據(jù)為測量樣本。具體原因如下：

第一，從機(jī)構(gòu)改革的時(shí)間角度來看，S省檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是全國試點(diǎn)單位，于2015年9月率先開始執(zhí)行，涉及反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局的轉(zhuǎn)隸以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重新整合，涵蓋機(jī)構(gòu)職責(zé)內(nèi)容的全面整合以及機(jī)構(gòu)調(diào)整。筆者于2018年7月至2019年7月對該機(jī)構(gòu)公務(wù)員的改革認(rèn)同情況進(jìn)行調(diào)研，經(jīng)過近一年的時(shí)間，改革的各項(xiàng)政策已經(jīng)得到一定程度的執(zhí)行，省、市、縣等三級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均發(fā)生深刻變革，公務(wù)員的個(gè)人工作也相應(yīng)產(chǎn)生變化，對改革政策有了較為清晰的了解，但對未來的職業(yè)發(fā)展缺少可參照的模板，心理呈現(xiàn)較為復(fù)雜的情緒特征，故在該節(jié)點(diǎn)上的調(diào)研能較為客觀、真實(shí)地反映公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度。第二，從機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容來看，S省檢察機(jī)關(guān)改革是典型的大部制改革，自上而下三級聯(lián)動，改革幅度較大，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合、人員分類管理、監(jiān)督制約機(jī)制等方面進(jìn)行了積極探索，減少職位配置、強(qiáng)化扁平化管理、優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能、推動精細(xì)化治理，可視為2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的前瞻試點(diǎn)，對此次改革的評估與分析具有重要價(jià)值。第三，從筆者回收的樣本數(shù)據(jù)來看，在S省檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的支持下，問卷的發(fā)放是面向整個(gè)省直系統(tǒng)的全樣本，在剔除一些答題不認(rèn)真、有漏選多選的數(shù)據(jù)后，仍保留1061份有效問卷，全樣本數(shù)據(jù)能全面反映該機(jī)關(guān)的改革認(rèn)同情況，在學(xué)理和實(shí)踐上都具有重要意義。

(二)問卷設(shè)計(jì)

國內(nèi)文獻(xiàn)中并沒有關(guān)于機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度的成熟量表，筆者根據(jù)前期訪談結(jié)果，結(jié)合相關(guān)研究，遵循一致性、可測性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性原則，將改革認(rèn)同度劃分為晉升機(jī)制與職業(yè)發(fā)展、薪酬福利、職能責(zé)任落實(shí)、工作積極性、思維習(xí)慣與工作方式、工作強(qiáng)度、自我調(diào)適與能力素養(yǎng)等7個(gè)指標(biāo)。本研究關(guān)注機(jī)構(gòu)改革后公務(wù)員的政治立場與利益訴求，因此指標(biāo)的設(shè)定首先要涵蓋公務(wù)員對未來的預(yù)期、合法權(quán)益的訴求，這是對改革認(rèn)同的直接體現(xiàn)；其次，由于大部制改革后機(jī)構(gòu)精簡，對公務(wù)員工作能力的要求提高，所以改革后公務(wù)員面對工作的態(tài)度是對改革認(rèn)同度的側(cè)面論證；最后，公務(wù)員面對機(jī)構(gòu)改革后的一系列變動是否愿意去適應(yīng)，這種主觀能動性亦是對改革認(rèn)同度的間接證明。

具體來講，晉升機(jī)制與職業(yè)發(fā)展指標(biāo)包括“機(jī)構(gòu)改革后，我有了更多施展才華的機(jī)會”等4道題；薪酬福利指標(biāo)包括“機(jī)構(gòu)改革后，單位為我提供公平公正的工資額”“機(jī)構(gòu)改革后，單位為我提供較滿意的津貼(交通、餐費(fèi)等)”等5道題。職能責(zé)任落實(shí)指標(biāo)包括“機(jī)構(gòu)改革后，我清楚自己現(xiàn)在的職務(wù)所需完成的工作”“我對工作的定位與單位對該職務(wù)的定位相符”等6道題；工作積極性指標(biāo)包括“機(jī)構(gòu)改革后，我每天工作在愉快的環(huán)境中”等3道題；思維習(xí)慣與工作方式指標(biāo)包括“機(jī)構(gòu)改革后，我感到難以適應(yīng)新工作”等4道題；工作強(qiáng)度指標(biāo)包括“機(jī)構(gòu)改革后，我會比以前辦理更多的工作”等3道題；自我調(diào)適與能力素養(yǎng)指標(biāo)包括“機(jī)構(gòu)改革后，我會通過各種途徑學(xué)習(xí)新崗位的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任”等4道題；總共29道題，選項(xiàng)依次設(shè)為從“非常不符合”到“非常符合”等6點(diǎn)，按程度依次賦值為1—6分。為提高數(shù)據(jù)的科學(xué)性，筆者設(shè)置了部分反向計(jì)分題，并向被調(diào)查者申明問卷數(shù)據(jù)的保密性。數(shù)據(jù)回收后，對問卷的可靠性進(jìn)行檢驗(yàn)，信度與因子載荷如表1所示。

表1 機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度信度系數(shù)與因子載荷

由表1可知，各指標(biāo)量表的Cronbach’α系數(shù)均大于0.7，信度水平較好；KMO度量值為0.920，Bartlett球形檢驗(yàn)在0.000水平上顯著，29道題共析出7個(gè)成分，解釋總方差的73.394%，每個(gè)成分析出的因子載荷大于0.55，與設(shè)想一致。且非規(guī)范擬合指數(shù)(TLI=0.951)、比較擬合指數(shù)(CFI=0.973)、標(biāo)準(zhǔn)化殘差均方根(SRMR=0.017)、近似誤差均方根(RMSEA=0.080)等指標(biāo)都優(yōu)于臨界值，因此筆者設(shè)計(jì)的改革認(rèn)同度7個(gè)指標(biāo)間具有良好的聚合效度和區(qū)分效度。

三、機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度實(shí)證分析

(一)基于人口學(xué)變量的認(rèn)同度分析

以往研究表明，人口學(xué)變量對個(gè)體的主觀感受具有重要預(yù)測作用[17]，因此我們首先基于人口學(xué)變量討論公務(wù)員對于機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度，如表2所示。第一，從性別來看，女性公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革總體上的認(rèn)同度略高于男性公務(wù)員，在公務(wù)員系統(tǒng)中，男性的晉升期待更強(qiáng)烈，但大部制改革減少了領(lǐng)導(dǎo)崗位，對男性公務(wù)員的影響更大；從社會分工的角度來看，男性往往被期望承擔(dān)更多的家庭責(zé)任，對薪酬的要求更高，但在體制內(nèi)薪酬與職級掛鉤，因此一部分對職業(yè)前景感到迷茫的公務(wù)員同樣對改革后的薪酬水平感到不滿，這在男性公務(wù)員身上體現(xiàn)得更加明顯；此外，機(jī)構(gòu)改革后，在職能責(zé)任落實(shí)、工作積極性提升、思維習(xí)慣與工作方式轉(zhuǎn)變等方面，女性公務(wù)員要優(yōu)于男性，但由于改革后對公務(wù)員個(gè)人素養(yǎng)要求更高，部門精簡但職能反而更加細(xì)化，因而工作強(qiáng)度增加，在這兩方面男性公務(wù)員的適應(yīng)性與認(rèn)同度高于女性。第二，從年齡來看，31—40歲的公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最低，這個(gè)年齡段的公務(wù)員正值壯年，處于事業(yè)上升期，對改革后的不確定因素的排斥更加明顯，在7個(gè)指標(biāo)的比較中均處于最低的水平；51—60歲的公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最高，這部分公務(wù)員多居于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者處于職業(yè)生涯的尾期，對晉升機(jī)制的調(diào)整并不敏感，且工作經(jīng)驗(yàn)相對豐富、薪酬水平相對較高，對改革能泰然處之，但由于生理客觀規(guī)律，這個(gè)年齡段的公務(wù)員的自我調(diào)整能力和對新要求的適應(yīng)力要低于其他年齡段的公務(wù)員。第三，從婚姻情況來看，未婚公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度略高于已婚公務(wù)員，在7個(gè)指標(biāo)的比較中，二者各有高低；離異或喪偶公務(wù)員由于樣本量較小，故不再具體闡述。第四，從學(xué)歷水平來看，具有博士學(xué)位的公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最高，這與當(dāng)前政府對高學(xué)歷的專家學(xué)者型公務(wù)員重視有關(guān)，改革后這部分公務(wù)員往往有更為明晰的發(fā)展前景，且薪酬水平較高，自身職業(yè)能力素養(yǎng)也較高，能夠較快適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后精細(xì)化的崗位職責(zé)，但也有一個(gè)現(xiàn)象值得注意，機(jī)構(gòu)改革后公務(wù)員群體的工作積極性呈現(xiàn)出隨學(xué)歷水平升高而遞減的趨勢，反映出現(xiàn)有的激勵措施對高學(xué)歷者的吸引力較低。第五，從工作年限來看，工作年限在26年及以上的公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最高，6—15年的公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最低，與年齡所反映出的趨勢大致對應(yīng)，但有一個(gè)現(xiàn)象值得注意，工作年限在5年以下的公務(wù)員對改革后的晉升機(jī)制有最高的認(rèn)同度，反映出機(jī)構(gòu)改革后加強(qiáng)重視對年輕公務(wù)員的激勵與培養(yǎng)。

表2 不同人口學(xué)變量公務(wù)員的機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度

從總體上來看，公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度平均分為4.120分(滿分為6分)，處于較高水平。但各指標(biāo)的分值起伏較大，公務(wù)員對晉升機(jī)制與職業(yè)發(fā)展的認(rèn)同度最低，大部制改革打破了原有的晉升機(jī)制，在改革初期增加了諸多不確定因素，改革必然有陣痛期，完善公務(wù)員系統(tǒng)的晉升激勵機(jī)制，使其能夠科學(xué)規(guī)劃職業(yè)發(fā)展在這時(shí)期尤為重要。公務(wù)員對薪酬福利水平的認(rèn)同度也較低，這與整個(gè)政府環(huán)境下公務(wù)員的薪酬水平有關(guān)，而改革后工作強(qiáng)度加大，很多公務(wù)員對此也感到困惑與疲憊。值得肯定的是，機(jī)構(gòu)改革優(yōu)化了職能配置、加強(qiáng)了精細(xì)化管理，在實(shí)際工作中公務(wù)員對職能責(zé)任落實(shí)、思維習(xí)慣與工作方式展現(xiàn)出較高的認(rèn)同度，樂于為機(jī)構(gòu)改革后工作的變化而提升自身素質(zhì)，工作積極性也比較高。

(二)基于行政級別與單位級別的認(rèn)同度分析

根據(jù)公務(wù)員行政級別與單位級別的不同，對改革認(rèn)同度進(jìn)行比較分析，具體情況如表3所示。首先，從行政級別來看，級別越高的公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度越高，高級別公務(wù)員往往是改革的推動者，且在級別較低的公務(wù)員最容易感到迷茫和不滿的晉升路徑與薪酬水平兩個(gè)維度上，高級別公務(wù)員往往已經(jīng)有清晰的規(guī)劃或已處于較高的水平，較少產(chǎn)生抗拒情緒。其次，從單位級別來看，省部級單位對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最高，而基層縣處級單位對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最低，且省部級單位在7個(gè)維度的比較中均處于水平最高的位置，這與公務(wù)員單位資源分布、晉升機(jī)制的“倒金字塔”形結(jié)構(gòu)有關(guān)。相較于縣處級單位和廳局級單位，省部級單位的公務(wù)員晉升路徑更為寬廣，而基層單位中的一線公務(wù)員承擔(dān)了更加細(xì)化與繁重的工作，但機(jī)構(gòu)改革初期對基層人員的關(guān)注相對不足。

表3不同行政級別與單位級別公務(wù)員的機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度

變量類型晉升機(jī)制與職業(yè)發(fā)展薪酬福利職能責(zé)任落實(shí)工作積極性思維習(xí)慣與工作方式工作強(qiáng)度自我調(diào)適與能力素養(yǎng)機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度行政級別科員3.141(1.353)3.671(1.327)4.431(0.942)4.312(1.231)4.075(1.154)3.914(0.713)4.748(0.966)4.051(0.767)副科3.436(1.338)3.662(1.350)4.552(0.883)4.306(1.259)4.073(1.064)4.004(0.693)4.747(0.932)4.123(0.790)正科3.379(1.281)3.755(1.281)4.583(0.839)4.335(1.209)4.170(1.048)3.896(0.775)4.683(1.034)4.134(0.736)副處3.978(1.120)4.347(1.055)4.807(0.690)4.813(1.069)4.610(0.895)4.135(0.835)5.096(0.790)4.557(0.617)正處4.385(1.249)4.800(1.073)4.958(0.817)4.944(1.203)4.260(1.311)4.125(0.767)5.313(0.622)4.717(0.679)副廳及以上4.625(0.884)5.200(1.131)5.500(0.707)5.500(0.707)4.625(1.945)5.000(1.414)5.500(0.707)5.155(1.048)單位級別縣處級3.262(1.340)3.718(1.329)4.496(0.929)4.367(1.231)4.088(1.142)3.962(0.735)4.768(0.942)4.104(0.776)廳局級3.386(1.361)3.816(1.284)4.533(0.851)4.325(1.239)4.205(1.047)3.893(0.721)4.754(0.996)4.149(0.742)省部級3.721(1.526)3.847(1.692)4.667(0.982)4.529(1.087)4.279(1.320)4.118(0.687)5.147(1.169)4.337(1.028)

(三)基于職位變動因素的認(rèn)同度分析

S省檢察機(jī)關(guān)改革的亮點(diǎn)是“員額制”的落實(shí)，只有進(jìn)入員額，才具有檢察權(quán)。進(jìn)入員額的檢察官稱為“主任檢察官”和“承辦檢察官”，未進(jìn)入員額的為“檢察輔助人員”，此外還有一些行政人員。檢察權(quán)對于檢察官是身份的象征，因此有必要針對改革后的工作崗位變化做進(jìn)一步分析。從表4可以看出，機(jī)構(gòu)改革后，院領(lǐng)導(dǎo)作為改革的推動者和具體落實(shí)者，其認(rèn)同度最高；進(jìn)入員額的主任檢察官和承辦檢察官對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度也較高，尤其在晉升機(jī)制與職業(yè)發(fā)展、薪酬福利兩個(gè)指標(biāo)上明顯高于員額外的檢察官。

表4 機(jī)構(gòu)改革后不同崗位公務(wù)員的認(rèn)同度

據(jù)悉，員額內(nèi)檢察官有檢察權(quán)，晉升前景相對樂觀，且薪酬水平高于員額外的檢察官和行政人員，當(dāng)然也要承擔(dān)更多的職責(zé)。在改革前，有一部分檢察輔助人員也有一定的檢察權(quán)，但在優(yōu)化檢察職能、規(guī)范司法運(yùn)行的改革目標(biāo)下，檢察輔助人員如果沒進(jìn)員額就不再具有辦案的權(quán)力。員額是有限的，這就造成了機(jī)構(gòu)改革后很多公務(wù)員的崗位存在落差。由于院領(lǐng)導(dǎo)居于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，員額制對其影響并不顯著，而其他人員的情況較為復(fù)雜，因此這里刪除院領(lǐng)導(dǎo)和其他人員的數(shù)據(jù)，僅探討主任檢察官、承辦檢察官、檢察輔助人員和行政人員在改革前后的崗位變動，并基于是否有檢察權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)重新編碼，進(jìn)而得出崗位變化情況。崗位情況計(jì)算出的值為1(可視為崗位比原來好，獲得檢察權(quán))、0(可視為崗位與原來持平，沒有檢察權(quán)的變動)、-1(可視為崗位比原來差，失去檢察權(quán))，如表5所示。改革后675人的崗位情況變動不大，占總?cè)藬?shù)的76.01%；144人在機(jī)構(gòu)改革后失去了檢察權(quán)，比原來的崗位“差”，占總?cè)藬?shù)的16.22%；69人在機(jī)構(gòu)改革后獲得了檢察權(quán)，崗位更加重要，占總?cè)藬?shù)的7.77%。從數(shù)據(jù)可清晰看出，崗位變動后存在明顯落差的公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度最低，尤其是晉升機(jī)制與職業(yè)發(fā)展、薪酬福利兩個(gè)指標(biāo)大幅低于其他公務(wù)員，在對晉升機(jī)制的認(rèn)同度上甚至僅為2.946分(滿分為6分)，這部分公務(wù)員的心理狀態(tài)急需改革設(shè)計(jì)者的關(guān)注。

表5 基于崗位變化的公務(wù)員機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度

為了進(jìn)一步分析崗位變化對機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度的影響，筆者構(gòu)建OLS回歸模型，如表6所示。在控制了性別、年齡、婚姻狀況、學(xué)歷水平、工作年限、行政級別等變量后，崗位變化對改革認(rèn)同度具有顯著正向影響，即改革后比改革前更為獲益者，更加認(rèn)同機(jī)構(gòu)改革，而為改革做出利益犧牲的公務(wù)員在心理上更容易產(chǎn)生抵觸情緒。具體來看，崗位變化對改革認(rèn)同度7個(gè)指標(biāo)的影響，只有“思維習(xí)慣與工作方式”一個(gè)指標(biāo)沒有統(tǒng)計(jì)學(xué)的意義，這是由于因崗位變化而產(chǎn)生的心理波動更主要映射在涉及個(gè)人利益和工作內(nèi)容上，而思維習(xí)慣與工作方式并不受這種心理落差的影響。

表6 崗位落差對機(jī)構(gòu)改革的回歸分析

注：N=888，顯著性水平：*p<0.05，**p<0.01，***p<0.001

四、結(jié)論與討論

我國行政改革雖然帶有一定的中國特色，但總體上與國際社會的公共管理變革潮流是相吻合的[18]，政府逐漸過渡為有限政府和服務(wù)型政府，重視職能的轉(zhuǎn)變和管理的精細(xì)化。在歷次機(jī)構(gòu)改革中，人員調(diào)整都是重要環(huán)節(jié)，若處理失當(dāng)會嚴(yán)重影響改革的成效。經(jīng)過上述數(shù)據(jù)分析，筆者認(rèn)為在新一輪大部制改革中，公務(wù)員總體上是持認(rèn)同的態(tài)度，面對改革后的工作調(diào)整能較快適應(yīng)并及時(shí)轉(zhuǎn)變思維習(xí)慣和工作方式，雖然工作強(qiáng)度有所提升，但大多數(shù)公務(wù)員對此都能坦然接受并做出積極的回應(yīng)。需要注意的是，由于機(jī)構(gòu)改革后的不確定因素沖擊了既有的晉升制度，很多基層公務(wù)員對未來的職業(yè)發(fā)展感到茫然，大部制重組了職能相近或相關(guān)聯(lián)的部門，強(qiáng)調(diào)扁平化管理，在客觀上減少了領(lǐng)導(dǎo)崗位的數(shù)量，使得公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展與晉升方面的壓力增大。同時(shí)，由于在公共部門中薪酬福利與職級掛鉤，在當(dāng)今公務(wù)員群體工資普遍偏低背景下，改革對薪酬的調(diào)整也影響著基層公務(wù)員的滿意度與認(rèn)同度。在基于人口學(xué)變量分析公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革認(rèn)同度的同時(shí)，筆者重點(diǎn)關(guān)注了崗位變動對公務(wù)員群體心理的影響。進(jìn)一步深化改革必須打破原有的利益格局[19]，勢必會有一部分公務(wù)員的崗位比原來做出較大調(diào)整，并直接影響晉升和薪酬。當(dāng)公務(wù)員對崗位變遷不滿意時(shí)，對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度也會降低，這部分公務(wù)員的心理疏導(dǎo)顯得尤為重要。

2018年以來，政府機(jī)構(gòu)改革陸續(xù)在各地方政府全面推進(jìn)，如何保障改革順利落實(shí)是頂層設(shè)計(jì)者和實(shí)踐執(zhí)行者共同關(guān)注的議題?；谇捌谡{(diào)研和具體數(shù)據(jù)分析結(jié)果，筆者認(rèn)為，下一步推動政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)注意以下四個(gè)方面：

第一，做好機(jī)構(gòu)改革的整體規(guī)劃，上下聯(lián)動，構(gòu)建整體性格局。政府機(jī)構(gòu)改革牽涉面廣，利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜，歷次改革都會面臨執(zhí)行時(shí)的阻力，而且以往地方政府改革中常呈現(xiàn)碎片化的現(xiàn)象，缺少宏觀設(shè)計(jì)，致使機(jī)構(gòu)改革缺乏長效機(jī)制，更容易激起普通公務(wù)員的恐慌和抵觸。此次改革中央層面已做出頂層設(shè)計(jì)，國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整對地方政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的指導(dǎo)和借鑒價(jià)值，因此，在接下來的地方政府機(jī)構(gòu)改革中，首先，需從職能對接的角度出發(fā)，兼顧地方特殊性，構(gòu)建起宏觀的改革框架；其次，需要多部門、上下級聯(lián)動，確保改革的整體效果。改革不能一蹴而就，但也不能遲疑不決，各部門應(yīng)聯(lián)合發(fā)力，縮短改革的震蕩期，盡快讓改革后的工作步入正軌，為廣大公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的機(jī)制和平臺，以期進(jìn)一步鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果，提升政府部門的工作效率。

第二，在機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)的過程中，著重關(guān)注那些崗位發(fā)生變化且客觀上存在一定落差的公務(wù)員群體的心理狀況。政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是優(yōu)化政府職能，當(dāng)前地方政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在諸如部門重疊、人員冗余、權(quán)責(zé)不清等問題，嚴(yán)重影響工作效率，大部制改革就是要將現(xiàn)有機(jī)構(gòu)按照職能優(yōu)化的目標(biāo)進(jìn)行重組整合。這個(gè)過程中，勢必會牽涉眾多人員崗位的調(diào)整，有很多優(yōu)秀的公務(wù)員可能要為改革做出犧牲。根據(jù)調(diào)研，絕大多數(shù)公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革在立場上是堅(jiān)定支持的，但如果改革對當(dāng)前的薪酬福利和未來的職業(yè)發(fā)展路徑產(chǎn)生較大影響，他們也難免出現(xiàn)抵觸情緒，嚴(yán)重的甚至?xí)a(chǎn)生“為官不為”的現(xiàn)象[20]。當(dāng)前在職公務(wù)員大多是歷經(jīng)重重選拔的高素質(zhì)人才，如果忽視其在改革中的訴求，放任其不滿情緒，將會嚴(yán)重影響改革的落實(shí)，降低政府的工作效率。在如今的人力資源管理中，心理因素已成為領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注的焦點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)改革的過程中，上級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)疏導(dǎo)崗位存在落差的公務(wù)員的心理情緒，關(guān)注他們的正當(dāng)利益訴求，幫助他們轉(zhuǎn)變思維，并協(xié)助他們做好情緒管理以及職業(yè)規(guī)劃，提升對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)同度，從而將改革的阻力轉(zhuǎn)化為推力。

第三，機(jī)構(gòu)改革的有效推進(jìn)需要根據(jù)工作屬性提前安排好人員分流，厘清崗位職責(zé)，確保改革對工作造成的波動在可控范圍內(nèi)。工作職能的整合與人員的安排是政府機(jī)構(gòu)改革中必須關(guān)注的兩大議題。優(yōu)化職能提高效率是機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但在改革過程中，往往由于規(guī)劃時(shí)的不嚴(yán)謹(jǐn)以及實(shí)踐操作問題，導(dǎo)致崗位職責(zé)模糊，影響工作正常開展。同時(shí)，這些問題也會影響公務(wù)員對改革的信心，延長改革震蕩期，破壞穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。以往研究更多地關(guān)注改革后的效果[21]，而忽視了改革過程中的工作開展和人員調(diào)整情況，但這個(gè)時(shí)間段的工作安排和公務(wù)員的心理狀態(tài)對后續(xù)改革推進(jìn)所產(chǎn)生的潛在影響卻不容小覷?？s短改革震蕩期，確保改革平穩(wěn)過渡，考驗(yàn)改革方案的設(shè)計(jì)，改革允許試錯，但不意味著前期工作可以輕視。因此，改革部署要嚴(yán)謹(jǐn)慎重、提前調(diào)研、科學(xué)規(guī)劃，盡可能清晰地匹配崗位和職能，確保在改革的調(diào)整期沒有工作處于空白狀態(tài)。職能的合理部署亦能提升公務(wù)員對改革的信心和認(rèn)同度，進(jìn)而有利于機(jī)構(gòu)改革的平穩(wěn)推進(jìn)。

第四，結(jié)合公務(wù)員自身年齡、工作經(jīng)驗(yàn)、學(xué)歷等特點(diǎn)，安排匹配度較高的崗位。機(jī)構(gòu)改革是對現(xiàn)有部門與人員結(jié)構(gòu)的一次“精裝修”，在遵照職級等硬性條件的前提下，應(yīng)充分考慮結(jié)合公務(wù)員自身的特點(diǎn)來安排相應(yīng)的工作。調(diào)研結(jié)果也證實(shí)，不同性別、工作年限、學(xué)歷水平的公務(wù)員對改革的認(rèn)同度存在差異，對工作的適應(yīng)性、對工作強(qiáng)度的承受力也不同，因此在改革前需要對公務(wù)員的心理特點(diǎn)、工作適應(yīng)能力等方面做科學(xué)調(diào)研，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作用，綜合考量領(lǐng)導(dǎo)、同事的主觀評價(jià)與個(gè)人的自我測評，從而使人員的安排既有“人情味”，又兼顧科學(xué)性。