彭金冶，杜忠連

(1．哈爾濱學(xué)院 a.經(jīng)管學(xué)院，b.文法學(xué)院，哈爾濱150081；2．吉林大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)春130012)

黨的十九大報(bào)告提出要轉(zhuǎn)變政府治理模式，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)與創(chuàng)新監(jiān)管方式，以此構(gòu)建現(xiàn)代化的服務(wù)型政府。我國(guó)政府治理模式發(fā)展方向是明確的，就是要建立服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府必然是一個(gè)有限政府。為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)，政府要積極推進(jìn)治理模式轉(zhuǎn)變，收縮公共權(quán)力，減少行政干預(yù)，建立一個(gè)以人民利益為出發(fā)點(diǎn)、以供給必要的公共服務(wù)為主體任務(wù)的權(quán)責(zé)清晰的負(fù)責(zé)任政府。如何建設(shè)一個(gè)高效負(fù)責(zé)的政府，讓政府治理朝著服務(wù)目標(biāo)邁進(jìn)，在理論上還存在爭(zhēng)議。這需要我們回歸原典，重溫洛克關(guān)于有限政府的思想，并結(jié)合中國(guó)具體的國(guó)情，尋找推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)、加速政府治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑。

一、洛克有限政府思想的核心要義

為了論證政府權(quán)力的有限性，洛克從古老的自然法傳統(tǒng)出發(fā)，根據(jù)自然狀態(tài)的基本假設(shè)，以此系統(tǒng)揭示現(xiàn)代政府權(quán)力產(chǎn)生的根源。

(一)自然狀態(tài)與自然法

洛克以自然狀態(tài)為前提來(lái)論證國(guó)家權(quán)力的起源，并在這一狀態(tài)下展開(kāi)思想實(shí)驗(yàn)。自然狀態(tài)是一種自由、平等、公平、和平的非政治的社會(huì)狀態(tài)，處于自然狀態(tài)中的人擁有完整的自然權(quán)利，自然權(quán)利則來(lái)源于自然法。自然法即人的理性，人類理性是人獲得自然權(quán)利的源泉。人們按照自然法的理念處理他們?nèi)松砗拓?cái)產(chǎn)自由問(wèn)題，而不要聽(tīng)從他者的命令[1]5。在自然狀態(tài)中，人應(yīng)當(dāng)信奉自然法的理念，進(jìn)而形成對(duì)人的行為約束，因此，自然狀態(tài)中的人也并非可以為所欲為，但人們不再受到來(lái)自自然法之外的其他限制性條件?！霸谧匀粻顟B(tài)下，每個(gè)人都要遵守自然法，且任何人都無(wú)權(quán)損害他人的生命、健康、自由或者財(cái)產(chǎn)”[1]59。自然狀態(tài)符合人類的理性，因此可視為一種理想的、完美的人類社會(huì)形態(tài)，但自然狀態(tài)存在重大的缺陷，使其無(wú)法成為人類社會(huì)的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。自然狀態(tài)的缺陷在于每個(gè)人對(duì)于自然法的理解是不一致的，當(dāng)生活在自然狀態(tài)中的人因?yàn)槔姘l(fā)生沖突且無(wú)法調(diào)和時(shí)，缺少裁決是非的準(zhǔn)繩和裁決的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，也找不出任何強(qiáng)制性力量用于保證裁決結(jié)果能夠得以落實(shí)。遵循自然法則并不必然意味著人與人之間不會(huì)存在沖突和矛盾。比如，在自然狀態(tài)下，某人基于自身的自然權(quán)利實(shí)施某種行為，而這種行為在客觀上形成對(duì)另外一個(gè)人的利益的侵犯。當(dāng)受害者發(fā)現(xiàn)自己的自然權(quán)利受到侵犯者的侵犯，那么，對(duì)侵犯人實(shí)施報(bào)復(fù)同樣是遵循自然法的要求。因此，我們可以設(shè)想一個(gè)初始時(shí)處于自然狀態(tài)的社會(huì)，但由于這樣的社會(huì)中缺少解決糾紛的強(qiáng)力機(jī)制，自然狀態(tài)最終會(huì)陷入混亂和無(wú)序。簡(jiǎn)言之，在自然狀態(tài)下，雖然每一個(gè)人都可以享受到自由和平等的完整權(quán)利，但沒(méi)有一種外在強(qiáng)力來(lái)對(duì)自由和平等的權(quán)利加以保障。當(dāng)不同的人因遵循自然法而產(chǎn)生行為沖突時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生由于自然權(quán)利相互侵犯而導(dǎo)致社會(huì)的混亂和無(wú)序。因此，為了保證這種混亂和無(wú)序不至于摧毀人類社會(huì)發(fā)展延續(xù)的根基，人們選擇通過(guò)放棄一部分原本屬于自己的權(quán)利，通過(guò)協(xié)商契約的方式，將自己所放棄的權(quán)利交給一部分人代為行使，由此就形成政府權(quán)力合法性的基礎(chǔ)，亦即政府誕生的根源在于自然狀態(tài)的缺陷，而政府誕生的方式則是人們通過(guò)訂立契約來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。

(二)財(cái)產(chǎn)權(quán)：自然權(quán)利的核心

依照洛克的觀點(diǎn)，在自然法范疇內(nèi)明確界定了人類所擁有的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并且這些權(quán)利均不可剝奪和轉(zhuǎn)讓，其中，財(cái)產(chǎn)權(quán)是洛克最為重視的一項(xiàng)自然權(quán)利。他認(rèn)為，人自出生那一刻起便享有生命權(quán)，任何人不得以任何理由強(qiáng)制性剝奪他人的生命權(quán)，或者惡意地對(duì)他人進(jìn)行恐嚇、折磨和虐待，這必然違背自然法之公義。“一個(gè)人既然沒(méi)有創(chuàng)造自己生命的能力，就不能用契約或者通過(guò)同意把自己交由任何人奴役，或置于另一人的絕對(duì)的、任意的權(quán)力之下，任其奪去生命”[1]15。洛克認(rèn)為，個(gè)體所擁有的自由權(quán)既是確保人脫離強(qiáng)制性壓制的必要前提，也是實(shí)現(xiàn)人自我保存的唯一條件，如果有人試圖奪取他人權(quán)利以保全自我，必然讓社會(huì)陷入沖突不斷的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。因此，自然狀態(tài)下任何試圖侵犯和剝奪人自由權(quán)的任何人，必然會(huì)被認(rèn)定帶有侵略性地掠奪一切其他事物的欲望[1]12。財(cái)產(chǎn)權(quán)是保障人類主體生存所需的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)也是自由權(quán)與生命權(quán)的終極保障。財(cái)產(chǎn)權(quán)為生命權(quán)帶來(lái)安全保障，自由權(quán)確保個(gè)體擁有支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，因而財(cái)產(chǎn)權(quán)是自然法體系構(gòu)建與實(shí)踐的關(guān)鍵和核心[1]18。洛克同時(shí)指出，來(lái)自上帝的土地以及在這一土地上所孕育的果實(shí)和動(dòng)物都是人類所共享的集體財(cái)產(chǎn)，個(gè)體對(duì)自身權(quán)利的絕對(duì)壟斷權(quán)，為此，個(gè)體勞動(dòng)所得的勞動(dòng)成果應(yīng)該全部歸個(gè)體所有。因此，個(gè)體通過(guò)勞動(dòng)改變了事物的自然形態(tài)，這就意味著勞動(dòng)者將自身的勞動(dòng)力注入到自然事物中，由此導(dǎo)致勞動(dòng)者對(duì)勞動(dòng)對(duì)象產(chǎn)生排他性的所有權(quán)，從而構(gòu)成個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心。勞動(dòng)者對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品擁有無(wú)可爭(zhēng)議的所有權(quán)，那么對(duì)于這一增值物排斥其他人對(duì)此一物財(cái)產(chǎn)權(quán)的覬覦[1]18。洛克通過(guò)人的勞動(dòng)來(lái)界定個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這一自然權(quán)利具有明顯的排他性和不可剝奪性。洛克在此處詳細(xì)而明確地論證了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的正當(dāng)性。在這一觀點(diǎn)支撐下，洛克甚至認(rèn)為，人們正是為了保障他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才聯(lián)合起來(lái)組建了國(guó)家和政府。

(三)讓渡部分權(quán)利

在自然狀態(tài)下，個(gè)體之間的行為需要遵照自然法，在這一制度下個(gè)體之間擁有平等和獨(dú)立的社會(huì)地位以及均等化的個(gè)體權(quán)利，不存在任何形式的特權(quán)。在自然狀態(tài)下，每個(gè)個(gè)體享有自然法所賦予的執(zhí)法權(quán)，每個(gè)人都有懲治違反自然法的行為，由此形成自然法框架下規(guī)范個(gè)體和群體行為的法律系統(tǒng)。如若存在違反自然法的犯罪行為，必然意味著這一行為主體違背了社會(huì)公正和理性原則，而這兩個(gè)原則正是確保人類安全的基本前提。因此，誰(shuí)打破了這一原則，就要對(duì)其行為進(jìn)行懲治，所有人都有權(quán)利去懲罰這一行為，甚至在必要情形下需要對(duì)危害人類安全的行為或事物進(jìn)行毀滅。為此，洛克提出在自然狀態(tài)下每個(gè)人都擁有懲治犯罪行為以及執(zhí)掌自然法的執(zhí)行權(quán)[1]6，但問(wèn)題在于，基于自然法傳統(tǒng)而來(lái)的個(gè)體之間的懲治犯罪裁決權(quán)具有沖突性，不可避免地存在部分人為了一己私利或者由于對(duì)自然法一知半解而出現(xiàn)違背自然法的行為，最終導(dǎo)致侵害他人自然權(quán)利的犯罪行為。由此可見(jiàn)，自然狀態(tài)下面臨三大缺陷：其一，欠缺明確、穩(wěn)定且廣被熟知的法律，社會(huì)文明狀態(tài)下所形成的法律體系是經(jīng)過(guò)全體社會(huì)成員普遍性接受和認(rèn)可的制度性規(guī)范，是人們?cè)诮鉀Q社會(huì)糾紛時(shí)持有的共同標(biāo)準(zhǔn)。其二，在自然狀態(tài)下欠缺擁有明確權(quán)力根基的法律制度所界定的公正裁決主體。其三，在自然狀態(tài)下的公正判決欠缺權(quán)力支持，導(dǎo)致判決無(wú)法正當(dāng)執(zhí)行。由于欠缺明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)以及仲裁機(jī)關(guān)，導(dǎo)致個(gè)體在面對(duì)與自身有關(guān)的糾紛裁決中，很難保證懲治犯罪的行為符合自然法的程序正義，且由于主觀情緒中的沖動(dòng)或盲點(diǎn)而產(chǎn)生偏差或失誤，最終導(dǎo)致懲治犯罪行為過(guò)當(dāng)[2]。為了保障每個(gè)個(gè)體所享有的生命權(quán)、自然權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，需要在社會(huì)中指定公正的共同裁判防范個(gè)體裁決的盲區(qū)。正是由于個(gè)體執(zhí)掌自然法裁決權(quán)力的局限性，迫使自然狀態(tài)中個(gè)體讓渡部分單獨(dú)行使的懲罰權(quán)，并交由專門的組織和個(gè)人按照社會(huì)的公共意見(jiàn)來(lái)行使，由此產(chǎn)生原始權(quán)利的分化與制衡，這是政府及社會(huì)權(quán)力的起源[1]78。政府權(quán)力源自社會(huì)人的委托關(guān)系，因此具有一定的限定性，其權(quán)力范疇局限于所訂立的契約內(nèi)容。

二、從有限走向服務(wù):洛克有限政府理論的三重批判

有限政府理論實(shí)質(zhì)是要調(diào)節(jié)平衡個(gè)人權(quán)利和政府權(quán)力關(guān)系，試圖尋找個(gè)體自由與政府權(quán)力之間的有效契合點(diǎn)。有限政府理論在當(dāng)代國(guó)家發(fā)展中得到廣泛應(yīng)用和借鑒，但有限政府在理論、實(shí)踐以及倫理這三個(gè)視角上，又表現(xiàn)出不同程度的不足和缺陷。

(一)從理論上看，有限政府不等于服務(wù)政府

從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，政府組織的構(gòu)建和運(yùn)營(yíng)必然需要持續(xù)投入大規(guī)模的社會(huì)財(cái)富。從實(shí)質(zhì)上看，有限政府和服務(wù)政府具有內(nèi)在統(tǒng)一性，但這兩個(gè)概念的內(nèi)涵并不完全等同：首先，有限政府側(cè)重于對(duì)政府權(quán)力行使邊界的限制，服務(wù)政府側(cè)重于政府服務(wù)效能；其次，有限政府構(gòu)建涉及司法、公民及政府等參與主體，而服務(wù)政府主體則主要是涉及政府本身；最后，作為政府的同等價(jià)值追求目標(biāo)，部分非自由主義國(guó)家及政府并不認(rèn)同有限政府這一價(jià)值目標(biāo)，服務(wù)政府幾乎是所有政府構(gòu)建的目標(biāo)。在現(xiàn)代政治實(shí)踐中，有限政府的著力點(diǎn)放置在公民權(quán)力對(duì)政府權(quán)力的制約上，旨在通過(guò)不同權(quán)力主體的相互制衡來(lái)控制政府運(yùn)行，而服務(wù)型政府的著力點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力所擁有的權(quán)威性，通過(guò)設(shè)定不同的原則、層級(jí)以及秩序來(lái)支持政府運(yùn)行，有限政府強(qiáng)調(diào)權(quán)力分散，服務(wù)型政府傾向于權(quán)力集中。在具體的政府實(shí)踐中不能向任何一方傾斜，為此，需要正確把握有限政府和服務(wù)政府的著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)二者的互補(bǔ)和平衡，共同推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化建設(shè)。

(二)在實(shí)踐中，有限政府理論并非完全奏效，這一理論的應(yīng)用必須與特定的發(fā)展階段、社會(huì)現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，才能充分發(fā)揮這一理論的優(yōu)勢(shì)

實(shí)際上，有限政府治理理論在應(yīng)用實(shí)踐中一度陷入困境。其一，19世紀(jì)末期，資本主義開(kāi)始朝著壟斷方向發(fā)展，整個(gè)社會(huì)內(nèi)的階級(jí)矛盾日益激化，不斷爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，“守夜人”政府理論、自由放任的經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)發(fā)展需求相脫離，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)政府失靈狀況，由于市場(chǎng)存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、信息不均等、外部影響等各項(xiàng)因素，市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)了無(wú)法有效配置資源的失靈現(xiàn)象，整個(gè)社會(huì)陷入無(wú)序狀態(tài)。在這一情形下，產(chǎn)生了與有限政府理論相對(duì)的凱恩斯主義。其二,任何理論必然根植于特定的土壤，擁有獨(dú)特的發(fā)展階段和國(guó)情。比如，就轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)的政府改革而言，在經(jīng)濟(jì)治理層面上首先要強(qiáng)調(diào)有限而后追求服務(wù)；但在政治治理層面上服務(wù)優(yōu)于有限。這是我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情所提出的現(xiàn)實(shí)性要求。如果打造服務(wù)政府，沿用西方民主和憲政制度，必然會(huì)給政府帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)成本，導(dǎo)致其很難為社會(huì)提供真正有效的公共服務(wù)；并且會(huì)在短期內(nèi)引發(fā)社會(huì)巨大沖擊，因而導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本更高，最終會(huì)讓社會(huì)逐漸失去了對(duì)這一政治理論的需求。

(三)在“人性惡”假設(shè)條件下的有限政府，在道德層面擁有明顯的自由至上的傾向性

有限政府理論，在追求經(jīng)濟(jì)自由時(shí)，追求小政府理念，且排斥政府對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)制性干預(yù)，同時(shí)認(rèn)為政府必須堅(jiān)持“有所不為”，并且可探索利用外控性的憲政路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)既定價(jià)值目標(biāo)。從這一視角看，有限政府治理理論在某些領(lǐng)域具備應(yīng)用價(jià)值，但是，從道德哲學(xué)視角上看，這一理論至少潛藏著兩大問(wèn)題：一方面，忽視了人性中的善和個(gè)人超凡魅力所具備的道德價(jià)值，過(guò)分追求法治而忽視了德治。而最佳政府必然是適應(yīng)人的善性而壓制人的惡性，從而在良好的制度環(huán)境中將人性中美好的神性激發(fā)出來(lái)。政府官員作為社會(huì)中擁有理性的經(jīng)濟(jì)人，不僅僅具備利己主義傾向，同時(shí)在他們身上擔(dān)負(fù)著公共職責(zé)，需要踐行公共精神和公共倫理要求。因此，需要在自律和外控之間打造有效橋梁，實(shí)現(xiàn)德治與法治的有效契合，由此才能為實(shí)現(xiàn)政府有效治理找到可行路徑。另一方面，以自由主義至上為價(jià)值觀念的有限政府理論并沒(méi)有對(duì)“有所為”這一問(wèn)題給出相對(duì)完善的答案，在自由和平等價(jià)值目標(biāo)取舍方面存在選擇性偏差。當(dāng)代西方福利國(guó)家的政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)踐表明，謀求公眾福祉是服務(wù)政府的宗旨，這不僅是由政府的政治性質(zhì)決定的，而且也是社會(huì)公共體的共同愿望和價(jià)值目標(biāo)。例如，由于當(dāng)代人在認(rèn)知上存在的狹隘性以及所持有的功利主義和利己主義傾向，在目標(biāo)偏好上很難克服代內(nèi)公平，無(wú)法自覺(jué)理性地以未來(lái)人視角來(lái)看待問(wèn)題。政府可以通過(guò)環(huán)保政策有效調(diào)節(jié)代際資源分配不公問(wèn)題，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。因此，政府不僅僅是要保護(hù)社會(huì)中最廣泛人的利益，同時(shí)不能對(duì)少數(shù)人權(quán)利形成侵犯，不僅要保障當(dāng)代人所享有的利益，同時(shí)要將未來(lái)人的利益納入考量范圍。總之，隨著社會(huì)問(wèn)題的日益復(fù)雜化和多樣化，政府在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和和諧社會(huì)目標(biāo)的進(jìn)程中，更應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)、示范及引導(dǎo)作用，而有限政府理論面對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題顯得力不從心。

三、洛克有限政府理論對(duì)新時(shí)代構(gòu)建服務(wù)型政府的啟示

黨的十九大報(bào)告再次重申構(gòu)建人民滿意的服務(wù)性政府的目標(biāo)，這是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府所需遵循的指導(dǎo)原則。在新時(shí)代背景下，我國(guó)所構(gòu)建的服務(wù)型政府擁有特定的含義。從政府的本質(zhì)上看，人民是政府權(quán)力合法性的來(lái)源，為此必須樹(shù)立為人民服務(wù)和負(fù)責(zé)的政府治理目標(biāo)，所有的治理行為都必須以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益為宗旨，從這一視角上所理解的政府就等同于服務(wù)治理，政府的所有行為在本質(zhì)意義上就是為廣大社會(huì)公眾服務(wù)。因此，無(wú)須在政府這一主體前附加服務(wù)型進(jìn)行界定，因?yàn)槲覈?guó)政府自身就擁有服務(wù)的本質(zhì)屬性，但從政府職能上看，政府存在及其治理的價(jià)值必然以服務(wù)為核心，除此之外，還包含治安保全等附加職能，履行這些職能從本質(zhì)上反映出治理實(shí)質(zhì)上是政府公眾服務(wù)的本質(zhì)規(guī)定。我國(guó)所提出的服務(wù)型政府這一概念是基于政府職能本質(zhì)所提出的，著重強(qiáng)調(diào)了政府所承載的服務(wù)職能，更是集中反映了政府職能體系朝著公共服務(wù)方向的轉(zhuǎn)型。

(一)有限政府理論在界定政府職能范疇、提升政府效能、提高政府治理水平及強(qiáng)化政府責(zé)任等領(lǐng)域具備更多合理性

本源治理視域下的政府首先是有限政府，集中體現(xiàn)：(1)政府治理權(quán)力來(lái)自人民，并且針對(duì)這一權(quán)力設(shè)定了約束和限制，政府治理權(quán)始終在某一框架范圍內(nèi)運(yùn)行；(2)政府的治理行為具有合法性，是遵循相關(guān)法律規(guī)則和程序的，即依法限定政府的職能范圍；(3)政府需要有明確的責(zé)任義務(wù)，而觸犯法律法規(guī)的治理必被問(wèn)責(zé)，以防止政府權(quán)力的不作為或亂作為；(4)政府治理行為具有公開(kāi)性和透明性，始終堅(jiān)持讓人民充分知曉治理行為并主動(dòng)接受人民監(jiān)督的基本原則，此處的治理不僅僅指向政府的行為方式，更為關(guān)鍵的是保障人民在政府治理領(lǐng)域所擁有的知情權(quán)和參與權(quán)。服務(wù)政府的規(guī)范性首先要求明確劃分政府職能。將政府職能限定在合理的框架范圍內(nèi)，明確界定職能轉(zhuǎn)換的路徑和約束條件。黨的十八屆三中全會(huì)指出，政府必須擔(dān)負(fù)的職能集中包含確保宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定、優(yōu)化和完善公共服務(wù)、營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境、做好市場(chǎng)監(jiān)督與管理、維護(hù)市場(chǎng)秩序以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)健康發(fā)展，有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈以及促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府轉(zhuǎn)變職能實(shí)質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模最優(yōu)化，是對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行重新梳理和規(guī)范的過(guò)程，并且在這一過(guò)程中不斷培育和提高經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的自治能力[3]?，F(xiàn)代服務(wù)政府是推進(jìn)社會(huì)治理進(jìn)程的主體，利用強(qiáng)制性權(quán)威來(lái)確保法律的順利執(zhí)行，維護(hù)社會(huì)正當(dāng)秩序，但是政府不可能替代市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府行為無(wú)法替代市場(chǎng)行為。一旦政府的職能超出其邊界，不僅導(dǎo)致自身面臨更重的負(fù)擔(dān)，還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)成長(zhǎng)帶來(lái)不利影響。在這一形勢(shì)下，轉(zhuǎn)變政府全能的治理理念，從服務(wù)角度理清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，在三大主體間尋找最佳契合點(diǎn)，逐步將政府從企業(yè)、從具體事務(wù)以及社會(huì)資本中分離出來(lái)，讓政府真正成為服務(wù)組織，歸還社會(huì)更多的自主性，努力提升政府的規(guī)范性和高效性，為社會(huì)及市場(chǎng)留下更大的自治空間，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑和核心舉措。在政府本身并不完美的情形下，政府很難完全充分地發(fā)揮其既定職責(zé)，如行政審批改革，歷時(shí)十幾年漫長(zhǎng)的推進(jìn)，最終找到“放管服”改革路徑，即從清理權(quán)力清單視角入手來(lái)展開(kāi)，這一項(xiàng)改革在微觀層面上可謂政府治理理念與職能設(shè)定的全方位轉(zhuǎn)型，即打造現(xiàn)代服務(wù)政府。政府治理轉(zhuǎn)變所涉及的不僅僅是質(zhì)的問(wèn)題，同時(shí)涵蓋了這一過(guò)程中的方方面面，如果無(wú)法將職能轉(zhuǎn)變與各方面相聯(lián)系，無(wú)法解決政府有效治理的問(wèn)題。行政審批改革異常緩慢根本原因在于這一改革關(guān)系到政府自身的既得利益，而要真正解決這一問(wèn)題必須從改革管理體制、強(qiáng)化法制建設(shè)等方面入手。

(二)有限政府理論打造了政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治基礎(chǔ)

有限政府的目的在于維護(hù)社會(huì)的公平正義及其穩(wěn)定秩序，以此構(gòu)建市場(chǎng)中的政府角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府是有限政府而非全能型政府，將政府所擁有的權(quán)力行使范圍限定在公共事務(wù)方面。政府治理關(guān)鍵在于合理利用第三方來(lái)配置和供給公共產(chǎn)品，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)解決爭(zhēng)端、維護(hù)正當(dāng)秩序以及促進(jìn)市場(chǎng)法治化等目的。正確處理政府與市場(chǎng)之間的問(wèn)題需要處理三種關(guān)系：一是二者治理關(guān)系，它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立相伴而生，但至今沒(méi)有找到有效解決路徑，比如，政企分開(kāi)這一改革事項(xiàng)推進(jìn)多年并未取得預(yù)期實(shí)效，關(guān)鍵在于政府治理職能和角色是否能夠?qū)崿F(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展治理模式，改變長(zhǎng)期以來(lái)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的治理模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能；三是市場(chǎng)主體內(nèi)部調(diào)節(jié)問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展需要維護(hù)各市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以穩(wěn)步推進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。具體而言，主要包含三個(gè)層面的內(nèi)容：(1)充分保障人民的合法權(quán)利。除了憲法所賦予的基本人權(quán)等需要保護(hù)以外，政治權(quán)利的保護(hù)因其直接關(guān)系到個(gè)體參與國(guó)家治理問(wèn)題，更應(yīng)該得到尊重和保護(hù)。(2)規(guī)制和約束公權(quán)力，避免濫用公權(quán)力而侵害公民權(quán)利。(3)鼓勵(lì)人民參與政府治理，“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”[4]。依法行政是實(shí)現(xiàn)服務(wù)政府法制化的集中體現(xiàn)和必然要求。在洛克看來(lái)，政府在政治領(lǐng)域一旦失去了立法根基將會(huì)變得不可控制?！敖y(tǒng)治者無(wú)論有怎樣正當(dāng)?shù)馁Y格，如果不以法律而以他的意志為準(zhǔn)則，如果他的命令和行動(dòng)不以保護(hù)他的人民而以滿足他自己的野心、私憤、貪欲和任何其他不正當(dāng)?shù)那橛麨槟康?，那就是暴政”[1]127。由此可以看出，實(shí)現(xiàn)政治文明必然要以法律為必要前提。依法治國(guó)不僅僅是治國(guó)理政的重要方針，法治精神所呈現(xiàn)的公平特征與人們對(duì)社會(huì)正義的訴求相吻合，依法治國(guó)必須堅(jiān)持法律面前人人平等，不存在擁有特權(quán)的人或群體，法律面前都要無(wú)差別地尊重個(gè)體的權(quán)利與自由，并以最自然的狀態(tài)接受公正法律的裁決。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及相關(guān)人員必須在法律的框架范圍內(nèi)行使職權(quán)，必須做到“法律職責(zé)必為、法無(wú)授權(quán)不可為”；不存在任何凌駕于法律之上的個(gè)人或組織，一切社會(huì)行為都必須在憲法以及法律范圍內(nèi)開(kāi)展；所有社會(huì)成員公平地的享有法律界定的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，觸犯法律的行為必須承擔(dān)司法責(zé)任。在國(guó)家治理現(xiàn)代化逐步推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，要將政府建設(shè)成法治型政府，充分發(fā)揮政府在社會(huì)發(fā)展中的積極作用以消除負(fù)面或消極因素。而當(dāng)前我國(guó)的法治實(shí)踐并不完美，打造法治型政府必然依賴于各個(gè)主體的相互協(xié)調(diào)。首先，以法律為制定和實(shí)施各項(xiàng)體制機(jī)制的重要依據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策存在與法律相悖之處，必須對(duì)這些政策進(jìn)行調(diào)整或完善法律，由此確保政府治理行為能夠在法律框架內(nèi)得以實(shí)施。其次,法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于治國(guó)者必須尊法守法，等同于說(shuō)政府行為必須接受法律約束與規(guī)制。只有符合法律的權(quán)力，才會(huì)贏得人們的尊重和服從，因此政府必須確保各項(xiàng)行為符合法律要求，經(jīng)得起法律的監(jiān)督和檢驗(yàn)。當(dāng)然，并非將政府強(qiáng)制性地限定在固態(tài)化的法律制度框架內(nèi)，而是要求始終堅(jiān)持踐行公平、平等、自由、公正以及人權(quán)等基本理念和精神，并基于內(nèi)外環(huán)境變動(dòng)不斷健全和完善，確保各項(xiàng)法律能夠真正實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的目的和宗旨。因此，必須從立法層面明確界定政府的權(quán)力范疇，明確設(shè)立組織制度和運(yùn)行程序，確保各項(xiàng)事權(quán)都能擁有明確的法制規(guī)定。最后，提高法治宣傳和教育的實(shí)效性，從整體上改善和提升社會(huì)法治意識(shí)。打造法治型政府必須依賴于科學(xué)完善的立法體系，能夠?qū)φ畽?quán)力的來(lái)源、組織及其應(yīng)用給出明確的制度規(guī)定，同時(shí)，能夠讓社會(huì)公眾形成摒棄一切違法違規(guī)思想的自覺(jué)性，提高法律遵從度，能夠養(yǎng)成利用法律途徑監(jiān)督政府、保障自身權(quán)益的自覺(jué)意識(shí)。

(三)有限政府理論通過(guò)強(qiáng)化約束政府職權(quán)而形成與市民社會(huì)的良好互動(dòng)關(guān)系

有限政府理論通過(guò)不斷優(yōu)化創(chuàng)新政府職能形式，而著力推進(jìn)服務(wù)型政府構(gòu)建，且利用多方社會(huì)主體力量更為全面地監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行，從而確保政府與社會(huì)能夠形成良性互動(dòng)機(jī)制。洛克認(rèn)為，有限政府理論解釋自然權(quán)利的基本原理，在他看來(lái)，財(cái)產(chǎn)自由是對(duì)抗政府權(quán)力的必備條件。一方面，政府必須以為公民提供服務(wù)為宗旨，持續(xù)推動(dòng)公共利益最大化為價(jià)值目標(biāo)，真正能夠做到為人民謀求福祉；另一方面,對(duì)權(quán)力的濫用和腐敗嚴(yán)重侵犯了個(gè)人治理權(quán)利，對(duì)政府權(quán)力限制的目的在于防止政府暴政以侵害公民與生俱來(lái)的基本權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行法律體系明確人民在社會(huì)即國(guó)家事務(wù)中的基本治理權(quán)，賦予人民擁有對(duì)國(guó)家職能機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。這在一定程度上擴(kuò)大人民參與政府治理的范圍和力度，強(qiáng)化公民權(quán)利意識(shí)，以更大的強(qiáng)度和廣度來(lái)強(qiáng)化對(duì)政府治理權(quán)力的制衡。洛克所提出的有限政府職能理論充分論證了治理社會(huì)權(quán)力的重要性，要實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的有效限制，必然需要發(fā)揮中介作用，這一中介就是市民社會(huì)。由于社會(huì)公民處在分散狀態(tài)下，要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效治理，他們的力量相對(duì)有限。而市民社會(huì)可以充當(dāng)這一中介和橋梁，將分散化的力量組織起來(lái)，明確限定國(guó)家治理權(quán)力的行使范圍，在社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)制衡。由此，法律必須為社會(huì)各類中介的產(chǎn)生與發(fā)展提供孵化作用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)家之所以擁有治理社會(huì)的強(qiáng)大力量，關(guān)鍵在于它代表著最廣大公民的共同意志，擁有最具競(jìng)爭(zhēng)性的資源要素。因此，政府治理的關(guān)鍵在于維護(hù)資源競(jìng)爭(zhēng)秩序的公平性，其資源多寡直接影響著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。因此，只有在相對(duì)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，才能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治理權(quán)力的監(jiān)督。服務(wù)政府的民主建設(shè)需要改進(jìn)政府工作方式。第一，推進(jìn)政府從管理到治理這一模式的有效轉(zhuǎn)變。管理和治理這兩個(gè)概念存在一定的相似之處，但在本質(zhì)上截然不同，管理更傾向于權(quán)力集中，選擇自上而下的運(yùn)行方式，相應(yīng)的工作形式集中在命令、規(guī)制或控制層面；而治理側(cè)重于權(quán)力重心下移，傾向于沿用自下而上或平行化的運(yùn)行規(guī)則，相應(yīng)的工作形式集中在對(duì)話合作及協(xié)商層面。20世紀(jì)七八十年代，人們開(kāi)始關(guān)注治理理論，并且引發(fā)了對(duì)這一理論的研究熱潮，逐漸成為民主政治發(fā)展中的必要構(gòu)成部分。治理理論迎合了社會(huì)公眾日益高漲的民主訴求，并且符合社會(huì)自主發(fā)展規(guī)律，并且與民主政治價(jià)值預(yù)期趨同。第二，政府必須關(guān)注民生，從民意出發(fā)矯正政府治理行為。政府必須擔(dān)負(fù)起服務(wù)社會(huì)全體利益的重要職責(zé)，致力于服務(wù)全體社會(huì)公眾。隨著各項(xiàng)改革的逐步深化，對(duì)政府這一主體提出了更為強(qiáng)烈的指導(dǎo)和服務(wù)需求，逐漸成為建設(shè)中國(guó)特色政治文明的關(guān)鍵任務(wù)。政府必須以保障和實(shí)現(xiàn)人民利益為核心來(lái)制定各項(xiàng)政策，將人民利益最大化作為政府治理的終極目標(biāo)，并為此調(diào)動(dòng)各方力量參與社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)，將主權(quán)交由人民，最大限度地確保社會(huì)公平、公正、自由、民主。第三，政府必須著力推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)管理、決策及監(jiān)督的民主化。社會(huì)公眾將自身所掌握的權(quán)力讓渡出來(lái)交由政府這一組織機(jī)構(gòu)，因此公眾對(duì)于政府的行為過(guò)程和結(jié)果擁有充分的參與權(quán)和知情權(quán)。政府應(yīng)主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，為公眾參與國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)提供有效路徑。第四，提高政府治理信息的透明度。政府與公眾之間存在明顯的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，政府必須致力于消除信息障礙，提高政府行為的公開(kāi)性和透明性。除了涉及秘密和機(jī)密問(wèn)題，政府應(yīng)最大限度地消除政治領(lǐng)域的封閉性，拒絕暗箱操作的存在，將行政過(guò)程和結(jié)果對(duì)外公開(kāi)，確保政府和公民擁有同等的信息知情權(quán)，強(qiáng)化公眾對(duì)政府公信力的認(rèn)同感，進(jìn)而提升政府的治理效率。