李素艷，盧 毅

(1.中共黑龍江省委黨校， 哈爾濱150080；2.黑龍江大學(xué)，哈爾濱150080)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)決策體制改革始終是以科學(xué)化、民主化、制度化和法治化為主線、目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)現(xiàn)原則的，我們將這一過(guò)程梳理為四個(gè)發(fā)展階段。由于各階段的歷史環(huán)境和中心工作等的不同，每一階段的決策體制改革還是有所側(cè)重的。研究決策體制改革四個(gè)階段的劃分、內(nèi)容及取得的成就，可以為新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)決策體制改革以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要的借鑒和參照。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)決策體制改革的發(fā)展脈絡(luò)

(一)決策體制改革起步階段(1978—1989年)，民主化改革相對(duì)明顯

這一時(shí)段，決策體制改革主要體現(xiàn)為對(duì)“文化大革命”中以個(gè)人專(zhuān)斷為特征的決策體制的破除和反思，重點(diǎn)從個(gè)人決策轉(zhuǎn)向集體決策，從非制度化決策轉(zhuǎn)向制度化和依法決策，決策民主化改革相對(duì)突出。

1.決策體制改革的思想前提。黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了我國(guó)改革開(kāi)放的大幕，會(huì)議確立的黨的“解放思想，實(shí)事求是”的思想路線，為我國(guó)進(jìn)行決策體制改革解除了思想枷鎖，提供了不可或缺的思想前提。

2.決策體制改革的先聲。鄧小平同志《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話雖然以黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革為分析對(duì)象，沒(méi)有明確提出決策體制改革問(wèn)題，但實(shí)際上道出了黨在領(lǐng)導(dǎo)上的重大失誤與其決策不民主、不科學(xué)緊密相關(guān)這一關(guān)鍵問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，這一講話推開(kāi)了我國(guó)決策體制改革的大門(mén)。

3.觸及決策體制改革問(wèn)題。黨的十二大《黨章》和1982年憲法，分別規(guī)定了黨和國(guó)家集體決策的正式制度以及具體辦法。《黨章》取消了中央委員會(huì)主席、副主席職務(wù)設(shè)置，恢復(fù)設(shè)立了中央總書(shū)記，規(guī)定地方對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行決策都要由黨的委員會(huì)民主討論，這體現(xiàn)在《黨章》對(duì)黨的中央和地方組織體制所做的重要改變和新的規(guī)定中?！饵h章》提出的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”與《憲法》明確的依憲治國(guó)共同成為治黨治國(guó)的根本遵循，也必然是黨和國(guó)家決策體制改革的根本遵循和努力方向。

4.在黨的歷史上首次提出決策體制改革的民主化、科學(xué)化目標(biāo)。1986年，萬(wàn)里同志發(fā)表的《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》的講話，在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上首次明確了“實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化”的決策體制改革的基本目標(biāo)。決策民主化、科學(xué)化由此成為我國(guó)決策體制改革的重要原則、基本目標(biāo)和方向。

5.促進(jìn)決策民主化、科學(xué)化第一次成為全黨的意志。黨的十三大第一次以黨的全國(guó)代表大會(huì)的名義提出了“黨的決策的民主化和科學(xué)化”主張，這表明促進(jìn)決策的民主化和科學(xué)化已經(jīng)成為全黨的意志和共識(shí)。這里“民主化”是放在“科學(xué)化”前面的，凸顯了決策民主化的緊迫性。黨的十四大則將“科學(xué)化”放在了“民主化”之前，這種不同表述主要是由不同歷史環(huán)境等因素所致。

(二)決策體制改革發(fā)展階段(1989—2002年)，制度化改革相對(duì)明顯

中央領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)過(guò)黨的十三屆四中和五中兩次全會(huì)，實(shí)現(xiàn)了新老交替，中國(guó)政治從強(qiáng)人政治向常人政治過(guò)渡[1]，決策體制開(kāi)始逐步走向制度化。

1.提出“十六字”集體決策方針。黨的十三屆五中全會(huì)要求“一切重大問(wèn)題，都要集體討論、集體決定，作出決定之后，分工負(fù)責(zé)，堅(jiān)決貫徹”。2001年，黨的十五屆六中全會(huì)明確提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的“十六字”集體決策方針。這一方針既是決策要遵循民主的原則，決策體制民主化的表現(xiàn)，也是民主集中制這一根本制度在黨委內(nèi)部議事和決策機(jī)制上的具體運(yùn)用；既是對(duì)民主集中制的發(fā)展，也是一種制度創(chuàng)新。黨的十六大將此“十六字”集體決策方針寫(xiě)入黨章，將這一民主原則制度化。

2.提出建立民主化科學(xué)化決策程序和制度。黨的十三屆六中全會(huì)提出，要“建立和健全民主的、科學(xué)的決策和執(zhí)行程序”，這是黨的文件第一次對(duì)決策和執(zhí)行程序的民主化、科學(xué)化做出明確的具體規(guī)定。同時(shí)，這里將決策和執(zhí)行作為一個(gè)整體來(lái)談，表明二者間的不可分割性，展示了廣義決策的含義。黨的十四大進(jìn)一步提出，要“加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度”。黨的十六大則使之具體化為“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序”。可見(jiàn)，黨對(duì)決策制度化、科學(xué)化和民主化不斷提出要求并持續(xù)深化細(xì)化。

3.第一次比較完整系統(tǒng)地提出改革和完善決策機(jī)制。由靜態(tài)制度內(nèi)容要求到動(dòng)態(tài)機(jī)制運(yùn)行規(guī)定，決策體制改革的內(nèi)容逐步具體化。黨的十四屆四中全會(huì)提出了“決策機(jī)制”的概念，并著眼于構(gòu)建集思廣益的決策機(jī)制，即領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家、群眾相結(jié)合的決策機(jī)制。黨的十六大報(bào)告第一次比較完整系統(tǒng)地提出改革和完善決策機(jī)制和制度的問(wèn)題，指出，“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，完善專(zhuān)家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制”，不斷提升決策的科學(xué)化、民主化和制度化水平，避免決策的專(zhuān)斷和隨意。

(三)決策體制改革推進(jìn)發(fā)展階段(2002—2012年)，科學(xué)化改革相對(duì)明顯

這一階段，我們黨提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，決策體制改革因此也打上了科學(xué)發(fā)展觀的烙印，以人為本的決策理念及突出對(duì)決策權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的制度化規(guī)定彰顯了決策體制改革的科學(xué)性。

1.提出以人為本，執(zhí)政為民的決策理念。黨的十六大以來(lái)，逐步形成了以人為本、執(zhí)政為民的核心決策理念。黨的十六屆三中全會(huì)正式提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，四中全會(huì)因此強(qiáng)調(diào)指出，“必須堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民”的思想；黨的十七大進(jìn)一步具體化為，要“做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這“三個(gè)民”既是執(zhí)政為民的人民觀的具體體現(xiàn)，也是對(duì)黨的決策理念的進(jìn)一步豐富和發(fā)展。2011年，胡錦濤同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)講話中提出，“以人為本、執(zhí)政為民是我們黨的性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)，是指引、評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)我們黨一切執(zhí)政活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)”[2]，突出了決策體制的人民性，彰顯了民本決策的理念和以人為本、人民主體的思想。

2.第一次把決策科學(xué)化作為提高黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。黨的十六屆四中全會(huì)對(duì)決策的科學(xué)化內(nèi)涵進(jìn)行了系統(tǒng)而全面的論述，將黨的決策能力提升為執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。全會(huì)指出：“改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。完善重大決策的規(guī)則和程序，通過(guò)多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上。對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)，要廣泛征詢意見(jiàn)，充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)；對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真進(jìn)行專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估；對(duì)同群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，要實(shí)行公示、聽(tīng)證等制度，擴(kuò)大人民群眾的參與度。建立決策失誤責(zé)任追究制度，健全糾錯(cuò)改正機(jī)制。有組織地廣泛聯(lián)系專(zhuān)家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)?！睕Q策的科學(xué)化、民主化既是我國(guó)民主政治建設(shè)重要任務(wù)，也是全面提高黨的執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要措施。

3.建立和完善決策糾錯(cuò)改正機(jī)制。在黨的十六屆四中全會(huì)上第一次從制度建設(shè)層面提出對(duì)決策失誤進(jìn)行糾正，標(biāo)志著黨在決策上的自我糾錯(cuò)意識(shí)和能力向制度化層面邁出了重要一步。全會(huì)從完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制的角度，首次提出“糾錯(cuò)機(jī)制”概念和“健全糾錯(cuò)改正機(jī)制”的論斷。五年后的十七屆四中全會(huì)則明確提出，要“健全決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制”，這一機(jī)制其實(shí)也是一個(gè)重要的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制度，它表明，不僅要對(duì)決策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，更要從源頭上對(duì)決策“拍板”進(jìn)行監(jiān)督，不僅要對(duì)一般干部進(jìn)行監(jiān)督，更要對(duì)作為決策者的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。黨的十八大從健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的要求上，在“機(jī)制”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“制度”的要求，即要“建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”。

4.建立決策責(zé)任及責(zé)任追究制度。黨的十六大明確提出，要“實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制”，防止決策的隨意性。這是我國(guó)決策體制方面的重大制度創(chuàng)新，對(duì)決策主體將起到一種巨大的心理警示和行為督促作用，成為決策者進(jìn)行科學(xué)、民主、依法決策的內(nèi)在動(dòng)力，避免決策失誤。黨的十六屆四中全會(huì)和黨的十七屆四中全會(huì)則進(jìn)一步鮮明地提出了要“建立決策失誤責(zé)任追究制度”和健全“責(zé)任追究制度”，力爭(zhēng)將權(quán)責(zé)統(tǒng)一起來(lái)、落實(shí)下去。這一時(shí)段，還密集出臺(tái)了很多關(guān)于決策責(zé)任追究的制度規(guī)定，凸顯了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)決策失誤進(jìn)行追究的決心。

5.建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督制約協(xié)調(diào)機(jī)制。黨的十七大在黨的十六大提出的 “決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”論斷的基礎(chǔ)上，第一次提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。決策、執(zhí)行和監(jiān)督不僅要協(xié)調(diào)，還要相互制約，這必然有助于減少和避免由于權(quán)力和責(zé)任難以清晰劃分或集決策、執(zhí)行與監(jiān)督于一身而缺乏應(yīng)有制衡的體制所帶來(lái)的決策失誤的問(wèn)題。黨的十七屆二中全會(huì)將“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間相互制約、協(xié)調(diào)”作為推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的具體要求提出來(lái)，目的在于完善行政運(yùn)行機(jī)制。此后的黨的十八大和黨的十九大從政治建設(shè)高度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)提出了“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”和“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的論斷。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)，實(shí)際上就是要優(yōu)化黨和政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題，即國(guó)家的決策體制問(wèn)題，這事關(guān)國(guó)家治理體系的構(gòu)建以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

6.將政治協(xié)商納入決策程序。將政治協(xié)商納入決策程序，進(jìn)一步豐富了對(duì)決策的民主監(jiān)督。2004年，胡錦濤同志在中國(guó)政協(xié)成立55周年講話中首次提出，重大決策前和重大決策執(zhí)行中都要同民主黨派進(jìn)行協(xié)商，政治協(xié)商“是黨和政府廣集民智、實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)”“對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題，在決策之前和就決策執(zhí)行中的重要問(wèn)題在人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商”。在政協(xié)成立60周年大會(huì)上，胡錦濤同志進(jìn)一步提出，要“規(guī)范協(xié)商內(nèi)容，豐富協(xié)商形式和層次，切實(shí)把政治協(xié)商納入決策程序 ”，并首次在黨的全國(guó)代表大會(huì)——黨的十七大上將其明確為，要“把政治協(xié)商納入決策程序”，使對(duì)決策民主監(jiān)督的方式愈發(fā)多元。之后黨的十八屆三中全會(huì)在原有政治協(xié)商的基礎(chǔ)上，提出要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，并要求堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。

(四)決策體制改革全面深化發(fā)展階段(2012年至今)，法治化改革相對(duì)明顯

進(jìn)入到新時(shí)代，決策體制改革繼續(xù)沿著科學(xué)化、民主化和制度化目標(biāo)不斷前行，繼續(xù)秉持著民本導(dǎo)向的決策理念，特別提出要堅(jiān)守人民立場(chǎng)，并將決策體制改革提升到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度上進(jìn)行思考和部署，強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，依法決策，系統(tǒng)、全面、協(xié)同地深化推進(jìn)決策體制改革。

1.建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在總結(jié)新世紀(jì)初四川、江蘇和上海推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)定的基礎(chǔ)上，首次在黨的全國(guó)代表大會(huì)——黨的十八大上提出要“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”問(wèn)題，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為全黨共識(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“健全重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，并在四中全會(huì)上，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策必經(jīng)的法定程序規(guī)定下來(lái)。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將社會(huì)力量導(dǎo)入到?jīng)Q策過(guò)程中，在國(guó)家和社會(huì)之間架起一個(gè)制度通道，不僅可以從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)隱患，將矛盾消滅在基層和萌芽狀態(tài)，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的新手段，而且是促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的新途徑，并以這種“決策的民主化、法治化與科學(xué)化增強(qiáng)社會(huì)治理的合法性、有效性與適應(yīng)性”[3]，進(jìn)而提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，戰(zhàn)略地位不言而喻。

2.健全依法決策的法定程序和機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，明確了依法決策的法定程序和機(jī)制的主要內(nèi)容。為此提出，一方面，要積極推行政府法律顧問(wèn)制度，“建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”；另一方面，在黨的十八屆三中全會(huì)提出要完善“重大決策合法性審查機(jī)制”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求行政機(jī)關(guān)對(duì)重大決策“未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》更進(jìn)一步明確提出了推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的具體目標(biāo)和措施。此“三化”作為法治政府建設(shè)的重點(diǎn)，黨的十九大再次予以強(qiáng)調(diào)為“健全依法決策機(jī)制”。自2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》對(duì)重大行政決策做出的程序(即公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定)加以細(xì)化、法定化、明確化，以有效地避免“決策不科學(xué)、不民主、不合法”的現(xiàn)象，解決主要領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”決策、“閉門(mén)”決策、“拍腦袋”決策問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)重大行政決策的啟動(dòng)、公布等也做了規(guī)定。

3.健全各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”，這是中國(guó)共產(chǎn)黨首次在中央全會(huì)上就政府重大決策向人大報(bào)告做出規(guī)定，這既是依法決策機(jī)制的重要組成部分，也是對(duì)政府進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策提出的新要求，還意味著將國(guó)家機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能，必將有利于全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[4]。

4.建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究其法律責(zé)任，明確提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，與此之前一般性規(guī)定責(zé)任追究不同，這里強(qiáng)調(diào)的是“重大決策”，而且重大決策責(zé)任追究的要害在于“終身追責(zé)”與“責(zé)任倒查”，并將其上升到法律高度，這是推進(jìn)全面依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。

5.建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)。從2004年中央開(kāi)始謀劃建立智庫(kù)和思想庫(kù)起，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展之后，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)”，建立健全決策咨詢制度。這是針對(duì)國(guó)家發(fā)展大勢(shì)和未來(lái)決策環(huán)境做出的重要部署，標(biāo)志著智庫(kù)建設(shè)進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)的層面，切實(shí)提到黨政決策的議事日程中。

二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)決策體制改革取得的主要成就

回首歷史，我們發(fā)現(xiàn)決策體制改革的民主化、科學(xué)化、制度化和法治化目標(biāo)不斷落實(shí)，要求不斷提高，決策理念的人民立場(chǎng)不斷強(qiáng)化，決策主體結(jié)構(gòu)、決策思維品質(zhì)、決策方式方法不斷優(yōu)化，黨委核心作用不斷凸顯，決策體系不斷完善，決策體制改革成就卓著。這里選擇部分重要成就加以闡述。

(一)以人民為中心的決策理念不斷強(qiáng)化

決策理念是指人們進(jìn)行決策活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、前提條件等的思想觀念，作為一種價(jià)值觀念，它深蘊(yùn)于決策體制的背后和內(nèi)里，但對(duì)決策發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和支持作用。改革開(kāi)放之初，鄧小平同志就曾經(jīng)提出，要把人民擁護(hù)與否、贊成與否、高興與否、答應(yīng)與否作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入新世紀(jì)，江澤民同志提出，中國(guó)共產(chǎn)黨必須始終代表最廣大人民的根本利益，提出“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制”[5]，建立社情民意反映制度。胡錦濤同志堅(jiān)持將上述思想作為制定政策的依據(jù)和衡量尺度，進(jìn)一步提出了“以人為本，執(zhí)政為民”的決策理念，強(qiáng)調(diào)要“把人民的愿望和要求作為決策的根本依據(jù)”。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平同志堅(jiān)守“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”的信念，第一次提出了以人民為中心的發(fā)展思想，彰顯了人民至上的價(jià)值取向，要求“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)”，要“堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向”。這些思想內(nèi)容始終貫穿著一條一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)的思想主線——人民大眾立場(chǎng)這一中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，這一立場(chǎng)與中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨具有內(nèi)在的一致性。在實(shí)踐中，將增進(jìn)民生福祉作為發(fā)展的根本目的，強(qiáng)調(diào)多謀民生之利、多解民生之憂，關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，努力“在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”[6]23，人民群眾的獲得感、安全感和幸福感不斷提升。

(二)作為國(guó)家治理體系關(guān)鍵組成部分的決策體系不斷完善

決策體系泛指決策中承擔(dān)決策任務(wù)的各個(gè)要素按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，它也是政治體制結(jié)構(gòu)的組成部分和內(nèi)容。包含決策體制、機(jī)制和制度等內(nèi)容在內(nèi)的決策體系直接決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力的高低以及國(guó)家與社會(huì)發(fā)展水平的高下，自然成為國(guó)家治理體系的關(guān)鍵組成部分。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化對(duì)決策體系提出了越來(lái)越高的要求，同時(shí)，決策體系的不斷完善也強(qiáng)化著國(guó)家治理體系的功能作用和國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。在決策體系中，信息系統(tǒng)的日益現(xiàn)代化、咨詢系統(tǒng)的智力支持的增強(qiáng)、中樞系統(tǒng)等的強(qiáng)化毫無(wú)疑問(wèn)地有助于提升國(guó)家治理現(xiàn)代化所需要的開(kāi)放性、合法性和權(quán)威性等。幾十年的改革，我國(guó)的決策體系結(jié)構(gòu)愈發(fā)合理、科學(xué)和規(guī)范，體系整體功能得到了極大的改善和提升。

1.信息系統(tǒng)不斷現(xiàn)代化。信息系統(tǒng)是服務(wù)于中樞系統(tǒng)的功能系統(tǒng)。信息是制定決策的基礎(chǔ)，不僅決策思維的原料來(lái)源于信息，決策的執(zhí)行也離不開(kāi)信息，信息的基礎(chǔ)作用空前重要和凸顯。我國(guó)在信息化建設(shè)上不斷推進(jìn)，不僅為決策提供了越來(lái)越全面、及時(shí)和準(zhǔn)確的信息，而且還提供了便捷的共享信息，減少了信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，大大提高了決策的科學(xué)化水平和效率。信息化建設(shè)水平的提升，也使決策信息化管理、流程化運(yùn)作成為可能。特別是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高科技信息技術(shù)的運(yùn)用，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面，極大地發(fā)揮了制約和制衡作用，使科學(xué)決策和民主決策得到了更為重要的保證。

2.咨詢系統(tǒng)作用不斷增強(qiáng)。咨詢系統(tǒng)作為“智囊系統(tǒng)”“思想庫(kù)”和決策的外腦，是為黨和政府決策提供真知灼見(jiàn)、建言獻(xiàn)策的主體。改革開(kāi)放以來(lái)，咨詢系統(tǒng)對(duì)決策的智力支持作用不斷增強(qiáng)，與從中央到地方各個(gè)層級(jí)及其領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是分不開(kāi)的。在高校實(shí)施的馬克思主義理論研究和建設(shè)工程的研究成果直接地進(jìn)入到黨和政府的決策當(dāng)中，較好地發(fā)揮了思想庫(kù)和智囊團(tuán)的作用；兩院院士為國(guó)家科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策，為中央決策提供了重要支撐和科學(xué)依據(jù)。全國(guó)政協(xié)委員也成為中央決策時(shí)集中民智的重要陣地。國(guó)家宏觀決策咨詢制度的建立，極大地推進(jìn)了決策的科學(xué)化和民主化。目前，綜合性與專(zhuān)業(yè)性、機(jī)關(guān)內(nèi)與機(jī)關(guān)外、官方與民間的決策咨詢力量發(fā)展迅速，在黨和國(guó)家決策中的地位和作用愈發(fā)重要。

3.中樞系統(tǒng)不斷強(qiáng)化。中樞系統(tǒng)是指那些對(duì)決策承擔(dān)全部責(zé)任的行為主體。中樞系統(tǒng)在決策過(guò)程中具有權(quán)威性和主導(dǎo)性。改革開(kāi)放以來(lái)，中樞系統(tǒng)的構(gòu)成及要素相互組合方式愈加合理、規(guī)范和權(quán)威，作用不斷強(qiáng)化。

決策主體的素質(zhì)和本領(lǐng)不斷提高。改革開(kāi)放之初完成了從老一輩革命家向一線領(lǐng)導(dǎo)集體的轉(zhuǎn)變，革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的“四化”方針的實(shí)施，使決策主體充滿活力，結(jié)構(gòu)漸趨合理。進(jìn)入新世紀(jì)，江澤民同志提出的“建設(shè)跨世紀(jì)高素質(zhì)干部隊(duì)伍”的要求、胡錦濤同志提出的“領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力的本領(lǐng)、管理社會(huì)事務(wù)的本領(lǐng)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的本領(lǐng)、處理人民內(nèi)部矛盾的本領(lǐng)、開(kāi)展群眾工作的本領(lǐng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的本領(lǐng)”[7]的要求極大地提升了決策者決策水平。新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記提出，要堅(jiān)持“把好干部標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處”“突出政治標(biāo)準(zhǔn)”，全面增強(qiáng)包括學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)在內(nèi)的執(zhí)政本領(lǐng)，領(lǐng)導(dǎo)干部的決策能力和水準(zhǔn)得到了極大的提升。

決策結(jié)構(gòu)從實(shí)際存在的個(gè)人決策轉(zhuǎn)向集體決定。改革開(kāi)放之初，中央決策已經(jīng)從個(gè)人決策逐漸轉(zhuǎn)為集體決策，明確提出了要堅(jiān)持集體決策與個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的決策原則，明確提出了集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則——書(shū)記和委員不是上下級(jí)關(guān)系，大家在黨的委員會(huì)中地位平等，明確了黨委會(huì)決策原則以及黨委委員與黨委書(shū)記的關(guān)系。地方層面也明確了政府及其部門(mén)要“堅(jiān)持重大行政決策集體決定制度”，杜絕擅權(quán)專(zhuān)斷、濫用權(quán)力。

黨委在決策主體結(jié)構(gòu)中的核心作用更加凸顯。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在中央層面相繼設(shè)立了國(guó)家安全委員會(huì)、全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組以及中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組(2018年3月，將“小組”改為“委員會(huì)”)等三個(gè)中央決策機(jī)構(gòu)，來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)并由黨中央總書(shū)記擔(dān)任“一把手”，大大加強(qiáng)了黨中央對(duì)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的直接領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大報(bào)告則直接提出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”可以說(shuō)，“在國(guó)家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’”[8]，黨中央要對(duì)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí),發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的核心作用，其權(quán)威性和效能持續(xù)得到加強(qiáng)，決策力和執(zhí)行力不斷提高。同樣，地方各級(jí)黨委也強(qiáng)化了對(duì)改革、發(fā)展和穩(wěn)定重大決策的領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，從中央到地方，都極大地提高了黨“把方向、謀大局、定政策、促改革”[6]20的能力和定力。

(三)作為國(guó)家治理能力核心內(nèi)容的決策思維品質(zhì)不斷優(yōu)化

決策思維是對(duì)決策的本質(zhì)與要素間規(guī)律聯(lián)系的反應(yīng)，它決定著決策的思路。思維的品質(zhì)表征了主體的思維水平之差異。決策思維可以說(shuō)是決策的方向盤(pán)和引擎，是決策之法和謀事之道，自然會(huì)成為國(guó)家治理能力中的核心內(nèi)容。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化對(duì)決策思維品質(zhì)提出了越來(lái)越高的要求，同時(shí)，決策思維品質(zhì)的不斷優(yōu)化也有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨和國(guó)家能夠站到新的歷史起點(diǎn)上，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，制定出一系列大政方針，推出一系列重大舉措，解決許多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的難題，辦成許多過(guò)去想辦而沒(méi)有辦成的大事，取得一系列重大成就，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，這都是幾代中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心正確決策的結(jié)果，而正確的決策則源于其決策思維方式的合理選擇及其思維品質(zhì)的深刻性、獨(dú)創(chuàng)性、高遠(yuǎn)性、前瞻性、批判性、靈活性、敏捷性和系統(tǒng)性等。

1.整體聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)思維。系統(tǒng)思維要求從整體上綜合地把握對(duì)象。鄧小平同志高瞻遠(yuǎn)矚，統(tǒng)攬全局，根據(jù)國(guó)內(nèi)外大勢(shì)，要求高級(jí)干部“要從大局看問(wèn)題，放眼世界，放眼未來(lái)，也放眼當(dāng)前，放眼一切方面”[9]300，他做出的對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)改革的偉大決策，都鮮明地展示了他的系統(tǒng)思維的品格。習(xí)近平總書(shū)記針對(duì)我國(guó)進(jìn)入全面深化改革、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，提出“全面深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃”[10]，在實(shí)踐中加強(qiáng)關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、整體性、聯(lián)動(dòng)性研究，提出的要統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，無(wú)疑也是系統(tǒng)思維的鮮活表征。

2.高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略思維。戰(zhàn)略思維是具有相當(dāng)高度、長(zhǎng)度、深度、寬度、久遠(yuǎn)的前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、關(guān)鍵性的立體思維。鄧小平同志站在時(shí)代的前沿和戰(zhàn)略全局的高度，提出“考慮任何問(wèn)題都要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼于大局”[11]，有了這種戰(zhàn)略思維，我們黨也才可能做出黨的基本路線要管一百年的戰(zhàn)略論斷。當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，在這個(gè)大背景下，習(xí)近平總書(shū)記提出，要“加強(qiáng)戰(zhàn)略思維，增強(qiáng)戰(zhàn)略定力，更好統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局”[12]，審時(shí)度勢(shì)地提出了從2020年到本世紀(jì)中葉可以分為“兩個(gè)階段”的重大戰(zhàn)略安排和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)以及許多治國(guó)理政的戰(zhàn)略思想和觀點(diǎn)。

3.理性智慧的辯證思維。辯證思維是一種以全面、聯(lián)系、發(fā)展的觀點(diǎn)看問(wèn)題的關(guān)系思維、矛盾思維、整體思維和規(guī)律思維。鄧小平同志堪稱辯證唯物主義者中的大家，他認(rèn)為，“決策一定要慎重”[9]177，但是，也“不要怕冒風(fēng)險(xiǎn)，膽子還要再大些”[9]263，并將這種辯證思維運(yùn)用于先富、后富與共富問(wèn)題、計(jì)劃和市場(chǎng)、對(duì)外開(kāi)放的時(shí)空布局、進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)等決策制定上。辯證思維也是習(xí)近平總書(shū)記最經(jīng)常運(yùn)用的一種哲學(xué)思維。他認(rèn)為：“我們想問(wèn)題、作決策、辦事情，不能非此即彼，要用辯證法、要講兩點(diǎn)論，要找平衡點(diǎn)?！盵13]我們的工作既要講兩點(diǎn)論，又要講重點(diǎn)論，他對(duì)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主、制度反腐與高壓反腐關(guān)系的處理等，都進(jìn)行了辯證的思考。

4.不拘一格的創(chuàng)新思維。決策必須破除對(duì)經(jīng)驗(yàn)、權(quán)威的崇拜，克服從眾和保守的心理，才可能有創(chuàng)新。鄧小平同志認(rèn)為：“我們現(xiàn)在所干的事業(yè)是一項(xiàng)新事業(yè)，其他社會(huì)主義國(guó)家也沒(méi)有干過(guò)，所以，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可學(xué)。我們只能在干中學(xué)，在實(shí)踐中摸索。”[9]258他創(chuàng)造性提出了“一國(guó)兩制”和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏大構(gòu)想。走了前人沒(méi)走過(guò)的路，做了前人沒(méi)做過(guò)的事。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視創(chuàng)新，認(rèn)為創(chuàng)新是解決矛盾和問(wèn)題的根本出路，是牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的“牛鼻子”，因此，把創(chuàng)新擺在了國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，習(xí)近平總書(shū)記講，一定要“讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作”[14]。

5.鏡鑒啟迪的歷史思維。歷史思維是一種“將歸納、演繹、分析、綜合、比較、假設(shè)等一般科學(xué)方法與歷史事件結(jié)合而成的認(rèn)識(shí)歷史的方法”[15]。習(xí)近平總書(shū)記在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，得出了中國(guó)特色社會(huì)主義“這條道路是在改革開(kāi)放30多年的偉大實(shí)踐中走出來(lái)的，是在中華人民共和國(guó)成立60多年的持續(xù)探索中走出來(lái)的，是在對(duì)近代以來(lái)170多年中華民族發(fā)展歷程的深刻總結(jié)中走出來(lái)的，是在對(duì)中華民族5000多年悠久文明的傳承中走出來(lái)的”結(jié)論。習(xí)近平總書(shū)記不僅以歷史思維去分析中國(guó)特色社會(huì)主義道路，還認(rèn)為，“歷史是最好的教科書(shū)，也是最好的清醒劑”[16]，我們要善于總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，以歷史教訓(xùn)為戒，任何“去歷史化”的想法和做法都是絕對(duì)沒(méi)有前途的。

6.理性有格的法治思維。決策必須破除權(quán)力之上的人治思維，以法律為準(zhǔn)繩，樹(shù)立法律至上的思想觀念。鄧小平同志提出的“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的方針和要求。在黨與法、民主與法制關(guān)系問(wèn)題上，也都提出了很多真知灼見(jiàn)。新世紀(jì)之后，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略和目標(biāo)展示了法治思維的高度。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步豐富和發(fā)展了依法治國(guó)的理論和實(shí)踐，“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，依靠法治來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，制定出臺(tái)了許多法律法規(guī)。同時(shí)，他要求“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”[17]。

7.知止而定的底線思維。底線思維作為一種風(fēng)險(xiǎn)思維，要求決策者凡事要從壞處準(zhǔn)備，做到有備無(wú)患。這也是鄧小平同志以來(lái)的中央領(lǐng)導(dǎo)集體運(yùn)用的一種思維，習(xí)近平總書(shū)記更是多次強(qiáng)調(diào)要謀劃和推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)工作，必須堅(jiān)持底線思維，“決不能在根本性問(wèn)題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤”[18]，增強(qiáng)憂患意識(shí)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

總之，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)決策體制改革涉及內(nèi)容豐富，范圍廣泛，成就巨大，但與此同時(shí)，我們也要看到，實(shí)踐中的很多決策還屬于權(quán)力決策的模式，特別是決策權(quán)力還比較集中，“一把手”個(gè)人說(shuō)了算現(xiàn)象還比較多、決策過(guò)程中社會(huì)公眾參與程度還不高，專(zhuān)家智庫(kù)的獨(dú)立性還不夠，信息公開(kāi)有待于進(jìn)一步加大，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查機(jī)制運(yùn)行中的形式主義問(wèn)題還比較多，決策失誤糾錯(cuò)機(jī)制還需進(jìn)一步完善，等等?？梢哉f(shuō)，我國(guó)未來(lái)決策體制改革依然任重而道遠(yuǎn)。