席婷婷 武艷瓊 龐艷慶 郝會(huì)宇

2013 年5 月，民政部下達(dá)了《關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，該通知推動(dòng)了地方未成年人社會(huì)保護(hù)中心的成立。湖北省荊州市最早在未成年人社會(huì)保護(hù)方面進(jìn)行試點(diǎn)改革，在民政部通知后的2013年10月即通過政府購買服務(wù)開展未成年人保護(hù)工作。這項(xiàng)工作主要是通過救助站購買社會(huì)工作服務(wù)來進(jìn)行，這在全國的未成年人保護(hù)工作中是新的嘗試與變革?！?〕我國各地都在積極探索困境未成年人的保護(hù)與服務(wù)工作，改善困境未成年人的現(xiàn)狀，提升其能力，促進(jìn)其發(fā)展。本研究主要調(diào)查了D 市A區(qū)政府購買困境未成年人社會(huì)工作服務(wù)的項(xiàng)目，分析了項(xiàng)目實(shí)施過程中的工作機(jī)制，并思考我國未成年人保護(hù)工作的特征。

一、“四方聯(lián)動(dòng)”的主體和網(wǎng)絡(luò)

未成年人社會(huì)保護(hù)中心作為民政部門的下屬機(jī)構(gòu)，是救助困境未成年人的專門機(jī)構(gòu)，它具有發(fā)現(xiàn)、救助和安置困境未成年人的完備職能?！?〕D 市救助站本身也是當(dāng)?shù)氐奈闯赡耆吮Ｗo(hù)中心，嘗試通過購買社會(huì)組織的社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，整合當(dāng)?shù)卦谖闯赡耆吮Ｗo(hù)中原本相對(duì)分散的工作，探索當(dāng)?shù)匚闯赡耆吮Ｗo(hù)的工作辦法。該項(xiàng)目立足困境未成年人的需求，結(jié)合D 市未成年人救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，致力于建立“社會(huì)工作者——救助站——街道——社區(qū)”四方聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制，搭建困境未成年人社會(huì)支持服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

1.“四方聯(lián)動(dòng)”的主體

（1）社會(huì)工作者。社會(huì)工作者是運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)，為案主開展服務(wù)的一種角色?？梢允蔷戎尽⒔值蕾徺I服務(wù)，也可以是社會(huì)組織進(jìn)駐當(dāng)?shù)亻_展服務(wù)。本研究中的社會(huì)工作者屬于社會(huì)組織，救助站即未成年人保護(hù)中心通過政府購買服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)工作者。社會(huì)工作者所隸屬的社會(huì)組織在專業(yè)領(lǐng)域積累了一定經(jīng)驗(yàn)，承擔(dān)過多項(xiàng)國家級(jí)、省級(jí)的社會(huì)工作項(xiàng)目，并獲得了良好的評(píng)價(jià)，有一定的專業(yè)支撐。

（2）救助站。D 市救助站成立于2008年，內(nèi)設(shè)未成年人保護(hù)科和社會(huì)工作科，為有需要的未成年人提供保護(hù)以及心理疏導(dǎo)、法律維權(quán)，并針對(duì)需求開展個(gè)案、小組工作等服務(wù)。D 市救助站同時(shí)也是當(dāng)?shù)匚闯赡耆吮Ｗo(hù)中心，主要承擔(dān)困境未成年人的保護(hù)、服務(wù)工作。

（3）街道。街道是未成年人保護(hù)站所在地，D 市未成年人保護(hù)中心在街道的派駐機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)發(fā)現(xiàn)困境未成年人并對(duì)其進(jìn)行救助和安置的職責(zé)。工作內(nèi)容包括管理未成年人保護(hù)站的日常工作，統(tǒng)籌規(guī)劃相關(guān)工作計(jì)劃、協(xié)調(diào)工作人員。并與其他街道、機(jī)構(gòu)或部門建立合作關(guān)系，及時(shí)為困境未成年人提供救助、保護(hù)、服務(wù)等，建立未成年人保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)合反應(yīng)機(jī)制。

（4）社區(qū)。社區(qū)直接與轄區(qū)內(nèi)的家庭聯(lián)系，落實(shí)、跟進(jìn)未成年人保護(hù)工作。社區(qū)內(nèi)設(shè)置專門的未成年人保護(hù)工作崗位，D 市將這個(gè)崗位設(shè)定為兒童主任。兒童主任負(fù)責(zé)日常的困境未成年人發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測(cè)工作，并定期向街道匯報(bào)，同時(shí)承擔(dān)一些基礎(chǔ)的相關(guān)政策宣傳、協(xié)助困境未成年人申請(qǐng)救助、配合社會(huì)工作者入戶家訪、提供合適的活動(dòng)場(chǎng)地及設(shè)施等工作。

2.“四方聯(lián)動(dòng)”的網(wǎng)絡(luò)

為了更好地開展困境未成年人保護(hù)工作，救助站率先在D 市進(jìn)行了政府采購，購買了社會(huì)組織的社會(huì)工作服務(wù)。在工作機(jī)制的摸索過程中，救助站牽頭，社會(huì)工作者負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容的實(shí)施。這一階段推動(dòng)D 市民政局出臺(tái)了在街道設(shè)立未成年人保護(hù)站的政策。接下來，社會(huì)工作者需要和街道建立關(guān)系，走訪每一個(gè)街道，向街道宣傳未成年人保護(hù)工作以及街道在整個(gè)工作網(wǎng)絡(luò)中的定位、角色和職責(zé)。通過街道，社會(huì)工作者和社區(qū)建立關(guān)系，讓社區(qū)了解自身在一線未成年人保護(hù)工作中的職責(zé)，如何和街道、救助站、社會(huì)工作者合作，為未成年人服務(wù)。所以，在摸索“四方聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制如何開展的過程中，其網(wǎng)絡(luò)格局基本體現(xiàn)為社會(huì)工作者和其他三個(gè)主體的分別互動(dòng)，社會(huì)工作者努力打通幾個(gè)主體之間的關(guān)聯(lián)。

社會(huì)工作者——救助站。在社會(huì)工作者一線服務(wù)的基礎(chǔ)上，救助站推動(dòng)D 市民政局出臺(tái)了《D 市民政局關(guān)于在城區(qū)試點(diǎn)設(shè)立街道未成年人保護(hù)工作站的通知》，旨在積極探索對(duì)遭遇生存和發(fā)展困境的未成年人的保護(hù)性救助模式。救助站通過引進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)完善其和政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建構(gòu)未成年人社會(huì)保護(hù)工作格局。

社會(huì)工作者——街道。通過前期救助站和民政等部門聯(lián)系以及政策倡導(dǎo)、落實(shí)等工作，各個(gè)街道對(duì)于未成年人保護(hù)工作有了一定了解。在摸索創(chuàng)建困境未成年人保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的過程中，首先需要在街道掛牌成立未成年人保護(hù)站。建站的過程中，社會(huì)工作者一直在和各個(gè)街道溝通，向其介紹正在搭建的致力于多個(gè)主體合作的工作機(jī)制。建站之后，街道要承擔(dān)起統(tǒng)籌社區(qū)上報(bào)困境未成年人的需求以及和上一級(jí)的未成年人保護(hù)中心聯(lián)絡(luò)的橋梁角色。

社會(huì)工作者——社區(qū)。社會(huì)工作者與社區(qū)兒童主任聯(lián)系，了解社區(qū)概況，包括社區(qū)的地理位置、樓宇結(jié)構(gòu)、社區(qū)人口及未成年人數(shù)據(jù)、社區(qū)居委會(huì)的主要工作內(nèi)容、社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)地、與哪些社會(huì)組織或企業(yè)有合作等，并著重了解困境未成年人的具體情況，依照《困境未成年人分類標(biāo)準(zhǔn)》與社區(qū)進(jìn)行溝通，以期社區(qū)能結(jié)合自身工作明確本轄區(qū)內(nèi)困境未成年人的精準(zhǔn)信息。這一分類標(biāo)準(zhǔn)，是社會(huì)工作者與未成年人保護(hù)中心結(jié)合前期走訪所獲信息修改制定的。這樣做的目的是從社區(qū)一線掌握未成年人的情況，有利于后續(xù)開展更為符合需求而有效的服務(wù)。

“社會(huì)工作者——救助站——街道——社區(qū)”的“四方聯(lián)動(dòng)”是通過不斷摸索形成的。在摸索的過程中，具體工作主要由社會(huì)工作者承擔(dān)，打通從救助站到街道、社區(qū)的溝通渠道，從上而下疏通工作路徑。這一工作機(jī)制啟動(dòng)后，社區(qū)主動(dòng)監(jiān)測(cè)、發(fā)現(xiàn)困境未成年人的需求，并上報(bào)給街道未成年人保護(hù)站，這是一種自下而上的工作方向，也是更貼近真實(shí)需求的方式。這一工作機(jī)制體現(xiàn)為：

第一階段：以兒童主任為主的社區(qū)負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)困境未成年人。社區(qū)兒童主任負(fù)責(zé)每年對(duì)所轄區(qū)的困境未成年人進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，一年一篩查，核實(shí)情況后將基本信息匯總名單上報(bào)至街道未成年人保護(hù)站。街道負(fù)責(zé)匯總本街道所有困境未成年人名單，并將名單上報(bào)到未成年人保護(hù)中心。未成年人保護(hù)中心派社會(huì)組織中專業(yè)的社會(huì)工作者走訪社區(qū)。

第二階段：社會(huì)工作者根據(jù)社區(qū)上報(bào)的數(shù)據(jù)，對(duì)困境未成年人入戶建檔，并清楚了解每一個(gè)未成年人的需求，進(jìn)行需求評(píng)估。這是接下來開展專業(yè)服務(wù)的重要基礎(chǔ)。

第三階段：社會(huì)工作者提供專業(yè)服務(wù)，包括個(gè)案工作、小組活動(dòng)、社區(qū)活動(dòng)等，并與街道、社區(qū)配合。

救助站所在的未成年人保護(hù)中心負(fù)責(zé)全程統(tǒng)籌工作。救助站是當(dāng)?shù)亟⑽闯赡耆吮Ｗo(hù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)起者，本身即承擔(dān)統(tǒng)籌工作，加上屬于政府單位，與民政等部門有緊密的工作聯(lián)系，有能力進(jìn)行統(tǒng)籌。其統(tǒng)籌工作也包括協(xié)助解決社會(huì)工作者在一線服務(wù)中遇到的政策體制阻礙、推動(dòng)相關(guān)政策的出臺(tái)等內(nèi)容，旨在不斷完善未成年人保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。目前在D 市未成年人保護(hù)中心的推動(dòng)下，A 區(qū)民政局已下發(fā)政策文件推動(dòng)在所轄街道試點(diǎn)建立五個(gè)未成年人保護(hù)工作站。

二、“四方聯(lián)動(dòng)”的困境

“四方聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制旨在為困境未成年人提供全面、周到的服務(wù)工作。然而，這一機(jī)制存在兩個(gè)方面的困境，一是各主體本身存在著或多或少的角色失衡；二是在運(yùn)行的過程中出現(xiàn)偏差，制約了機(jī)制的功能發(fā)揮。

1.“四方聯(lián)動(dòng)”中主體角色失衡

（1）救助站的權(quán)力優(yōu)勢(shì)與行動(dòng)滯后性

在多方主體合作中，救助站屬于權(quán)力優(yōu)勢(shì)的一方。雖然救助站和街道、社區(qū)在行政體制中并沒有直接的上下級(jí)關(guān)系，但救助站在原有的工作中與地方民政部門有著比較緊密的合作關(guān)系。推動(dòng)當(dāng)?shù)孛裾块T出臺(tái)文件，即《D 市民政局關(guān)于在城區(qū)試點(diǎn)設(shè)立街道未成年人保護(hù)工作站的通知》，這對(duì)街道、社區(qū)接受社會(huì)工作介入的服務(wù)有非常重要的作用。社會(huì)工作者的工作有了行政、體制上的“正當(dāng)性”，更符合街道、社區(qū)的工作風(fēng)格。然而救助站等地方政府機(jī)構(gòu)意識(shí)先行，卻往往行動(dòng)滯后。雖已認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織、社會(huì)工作者在服務(wù)中的作用，并采取了政府購買服務(wù)等方式為困境未成年人服務(wù)，但是工作機(jī)制正式啟動(dòng)后，救助站等地方政府機(jī)構(gòu)卻將服務(wù)工作完全交給社會(huì)工作者開展，除了一些資源協(xié)調(diào)外，具體工作參與較少。

（2）街道、社區(qū)與居民的關(guān)系優(yōu)勢(shì)與路徑依賴性

社區(qū)是和居民直接接觸的組織，和居民有經(jīng)常性的聯(lián)系，了解社區(qū)情況，更容易發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的真實(shí)需求。社區(qū)的主要代言人是居委會(huì)，雖然其在法定性質(zhì)上是群眾自治組織，但在實(shí)際上，居委會(huì)仍被視為政府的“代理人”，且執(zhí)行著上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，仍有較強(qiáng)的路徑依賴性。〔3〕街道與社區(qū)是國家基層治理的重要單位，承接著各個(gè)上級(jí)部門下派到基層的工作，工作內(nèi)容繁多，工作人員有限，很難在諸多行政事務(wù)的壓力之外主動(dòng)尋求工作模式的改進(jìn)。而與此同時(shí)，這是一項(xiàng)需要摸索的工作，可能存在反復(fù)甚至倒退的可能，需要投入精力與工作熱情。

（3）社會(huì)工作者的專業(yè)優(yōu)勢(shì)與權(quán)力弱勢(shì)

能夠進(jìn)入政府購買服務(wù)的社會(huì)工作者，一般都接受過專業(yè)的社會(huì)工作教育，并在相關(guān)領(lǐng)域積累了一定經(jīng)驗(yàn)，有能力開展專業(yè)服務(wù)；能夠從未成年人需求出發(fā)，制定合適的服務(wù)方案，具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。政府購買服務(wù)中的社會(huì)工作者，一方面希望保持專業(yè)性，不過多受到政府部門的限制或其他項(xiàng)目之外事務(wù)的干預(yù)；另一方面，社會(huì)工作者不隸屬于政府組織，很難在一開始就得到相關(guān)單位的配合和支持。迫于權(quán)力弱勢(shì)的現(xiàn)狀，在開展工作中不得不依賴政府參與其中協(xié)調(diào)。這在一定程度上打擊了社會(huì)工作者對(duì)專業(yè)的認(rèn)識(shí)，也是目前我國社會(huì)工作人才流動(dòng)性較大的一個(gè)原因，客觀上制約了這一領(lǐng)域的專業(yè)化與職業(yè)化的發(fā)展。

從各個(gè)主體角色分析中可以看出，“四方聯(lián)動(dòng)”處于傾斜的結(jié)構(gòu)，需要進(jìn)一步完善。多主體聯(lián)動(dòng)、合作工作機(jī)制的順利開展，需要街道、社區(qū)等的體制創(chuàng)新，這不單是社會(huì)工作者一方力量可以達(dá)成的。

2.“四方聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行過程中出現(xiàn)偏差

（1）困境未成年人的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在實(shí)際開展工作中，不同部門對(duì)困境未成年人存在不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。救助站在每年的救助活動(dòng)中，會(huì)根據(jù)當(dāng)年的經(jīng)費(fèi)情況，設(shè)置不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。這樣會(huì)導(dǎo)致社會(huì)工作者在進(jìn)行走訪時(shí)，收集到的資料不一致。在項(xiàng)目初期，救助站將困境未成年人劃分為監(jiān)護(hù)缺失或不當(dāng)類、重病重殘類、經(jīng)濟(jì)困難類。但在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，這幾個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)存在交叉不明確的問題，如因監(jiān)護(hù)人重病重殘導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難，削弱了監(jiān)護(hù)未成年人能力的情況。既能劃分到監(jiān)護(hù)缺失類，也能劃分到重病重殘類、經(jīng)濟(jì)困難類，分類類別沒有排他性。社會(huì)工作者在開展工作中，對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改，目前已基本形成了分類明確、清晰的類別。遵循排他性原則，屬于困境未成年人本身的原因劃分為一類，屬于家長(zhǎng)的原因劃分為一類。具體劃分為兩類標(biāo)準(zhǔn)：一是未成年人自身重病重殘類；二是家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)困境類，包括監(jiān)護(hù)人重病重殘類、監(jiān)護(hù)人忽視未成年人、監(jiān)護(hù)人虐待未成年人等。

（2）問題視角與優(yōu)勢(shì)視角的分割

受救助站工作體系的影響，社會(huì)工作者在設(shè)計(jì)具體的項(xiàng)目方案時(shí)，更多將服務(wù)對(duì)象當(dāng)成問題人群?！袄Ь澄闯赡耆恕边@一概念的界定，本身即充滿著“問題”的傾向。例如，社會(huì)工作者在某個(gè)案接案表中對(duì)服務(wù)對(duì)象情況的記錄是：“孩子身體不好，經(jīng)常生病，現(xiàn)在還患有過敏性鼻炎，醫(yī)生囑咐不能吃涼的食物，現(xiàn)在病情得到控制。孩子比較內(nèi)向，不愿意和陌生人說話，而且說話聲音很小?！卑l(fā)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象存在的問題本身是必要的，社會(huì)工作者根據(jù)問題可以更有針對(duì)性地設(shè)計(jì)服務(wù)方案，但是在解決問題的過程中，社會(huì)工作者需要發(fā)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象的優(yōu)勢(shì)。在對(duì)一個(gè)患病的孩子開展服務(wù)的過程中，問題視角下的工作只看到孩子殘缺的身體，如何通過鏈接資源等服務(wù)能夠改善孩子的身體狀況才是最重要的。孩子有哪些優(yōu)點(diǎn)，如有什么才能、才藝或者其他做得比較好的地方，都是可以發(fā)現(xiàn)并著重強(qiáng)調(diào)的。讓孩子發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，可促進(jìn)因身體不健康造成的心理、社會(huì)交往等方面問題的解決。兩種視角在實(shí)務(wù)中應(yīng)該共同合作，而它們的分割在一定程度上沖擊了社會(huì)工作者的專業(yè)性。

（3）數(shù)字指標(biāo)評(píng)估與服務(wù)對(duì)象主體性缺位

政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目從申請(qǐng)時(shí)就確定了周期內(nèi)各項(xiàng)服務(wù)要完成的數(shù)字指標(biāo)，而對(duì)未成年人能力提升方面則沒有有效的評(píng)估方式。本研究中涉及的項(xiàng)目書規(guī)定的服務(wù)產(chǎn)出指標(biāo)為：“建立1 套保護(hù)站工作流程標(biāo)準(zhǔn)；開展4次400人次的宣傳活動(dòng)；完成100人次的建檔工作；走訪40人次；開展120人次個(gè)案輔導(dǎo)，20 次160 人次的小組工作，20次400 人次社區(qū)活動(dòng)；4 場(chǎng)社會(huì)工作培訓(xùn)?！痹陧?xiàng)目實(shí)際進(jìn)展中，前期與民政部門溝通和走訪、聯(lián)系街道推進(jìn)未成年人保護(hù)站的建立投入了大量時(shí)間，導(dǎo)致在中期評(píng)估時(shí)，很多要求完成的工作量沒有完成。在這個(gè)時(shí)候，社會(huì)工作者很容易為了完成工作量而開展活動(dòng)，而不是從服務(wù)對(duì)象的需求出發(fā)考慮，從而出現(xiàn)了專業(yè)服務(wù)與績(jī)效考核邏輯沖突的困境?！?〕

一線社會(huì)工作者在項(xiàng)目反思中提到：“這一周有好多文書要寫，一份觀影活動(dòng)計(jì)劃書及總結(jié)報(bào)告，一份社會(huì)工作宣傳活動(dòng)計(jì)劃書，剩下就是更新建檔表。感覺就是跟陀螺一樣，被抽著轉(zhuǎn)動(dòng)，這種感覺非常不好，怎樣才能跳出這個(gè)魔咒，我們成為工作的主導(dǎo)者，不是為了工作而工作。”這是在政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的問題，也體現(xiàn)了我國改革開放四十年以來越來越注重以數(shù)字化、理想化和科層化管理為特征的技術(shù)治理?！?〕這樣的管理方式有其優(yōu)越性，如將模糊性的工作成果轉(zhuǎn)化為清晰、規(guī)范的指標(biāo)，更容易評(píng)價(jià)工作成效，但是很容易出現(xiàn)“指標(biāo)綁架”的問題，以至于為了追求工作量的完成，而逐漸偏離了“以需求為導(dǎo)向”的服務(wù)邏輯。

在過于強(qiáng)調(diào)數(shù)字的客觀指標(biāo)的同時(shí)，往往忽視未成年人的主觀感受。如在評(píng)估個(gè)案介入效果上，有時(shí)候受限于特定的時(shí)間、空間等因素，更多的是在和家長(zhǎng)溝通。例如，S 是一名小學(xué)生，家長(zhǎng)反映孩子平時(shí)不愛說話，希望能變得開朗些。社會(huì)工作者針對(duì)這一需求進(jìn)行過幾次個(gè)案介入，介入中孩子表現(xiàn)較好，能夠主動(dòng)發(fā)言、結(jié)交朋友。在考慮是否進(jìn)入結(jié)案階段中，家長(zhǎng)反映“孩子還是太內(nèi)向，一天在家也說不了幾句話”。在S的個(gè)案服務(wù)中，首先需求是家長(zhǎng)提出的，忽視了孩子自身的想法。評(píng)估時(shí)，更多的是家長(zhǎng)評(píng)價(jià)孩子的表現(xiàn)，孩子的聲音很微弱。其實(shí)，在服務(wù)后期，社會(huì)工作者發(fā)現(xiàn)孩子沉默寡言在很大程度上和家長(zhǎng)的教育態(tài)度相關(guān)。該家長(zhǎng)因過于擔(dān)心安全問題而常常讓孩子待在家中，并對(duì)孩子身體體弱多病抱有深深的自責(zé)感，認(rèn)為自己沒有照顧好孩子。如果在初期能充分了解孩子及家長(zhǎng)的情況，介入方案會(huì)更加有針對(duì)性。專業(yè)常常會(huì)急于幫助人，但不了解人。因此，助人的成效大打折扣，資源往往錯(cuò)置?！?〕這里出現(xiàn)的問題是，沒有關(guān)注到最應(yīng)該了解的人。

三、結(jié)論與討論

1.體制內(nèi)外博弈的過程

“四方聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制的建立是體制內(nèi)外博弈的過程?！八姆铰?lián)動(dòng)”模式的探索是救助站通過購買社會(huì)工作服務(wù)發(fā)起的，旨在構(gòu)建未成年人保護(hù)工作網(wǎng)絡(luò)。“聯(lián)動(dòng)”本質(zhì)上是合作，而合作必須在共同的目標(biāo)指向下才能達(dá)成。這個(gè)共同的目標(biāo)體現(xiàn)為三個(gè)方面：對(duì)個(gè)體而言，在D 市某區(qū)的項(xiàng)目中體現(xiàn)為提升困境未成年人的福利水平，促進(jìn)學(xué)習(xí)、生活、發(fā)展等能力的提升；對(duì)社區(qū)而言，是建設(shè)一個(gè)有序的治理結(jié)構(gòu)，將社區(qū)建設(shè)成為生活共同體；對(duì)政府管理而言，通過以上兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，減少對(duì)社區(qū)管理的干預(yù)，保證基層秩序的穩(wěn)定?！?〕

然而，在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中，社會(huì)工作者承擔(dān)了大部分工作。這四個(gè)主體中，救助站、街道、社區(qū)是原本就存在于體制內(nèi)的政府單位，有自身的行政考核工作。社會(huì)工作者是屬于體制外的力量，希望通過努力能夠達(dá)成幾個(gè)主體間的緊密合作：從困境未成年人的監(jiān)測(cè)、發(fā)現(xiàn)、上報(bào)到走訪建檔、開展專業(yè)服務(wù)、統(tǒng)籌資源等。

社會(huì)工作在參與社區(qū)治理的過程中，在思維方式與行動(dòng)方式上均與原有治理機(jī)制存在一定的對(duì)接障礙，存在專業(yè)基層融入的困境?！?〕由于社會(huì)工作“外來者”的身份，很多工作難以推進(jìn)。如果不是上一級(jí)下達(dá)的行政任務(wù)，下一級(jí)政府單位對(duì)“額外”的工作不太愿意主動(dòng)參與、承擔(dān)。只能依附救助站的行政力量，通過推動(dòng)民政局下達(dá)政策文件，再和街道溝通，這樣才有了“正式的理由”與街道聯(lián)系。

體制內(nèi)外的博弈還體現(xiàn)在與服務(wù)對(duì)象的接觸中。D 市的社會(huì)工作發(fā)展較為落后，社會(huì)公眾對(duì)這一專業(yè)并不了解。很多時(shí)候社會(huì)工作者在介紹自己的時(shí)候會(huì)說自己是救助站的社會(huì)工作者，以便于建立信任關(guān)系。而基于救助站的工作內(nèi)容，對(duì)困境未成年人在每年的固定時(shí)間段會(huì)有物資發(fā)放的救助工作。很多服務(wù)對(duì)象在初期接受社會(huì)工作者時(shí)，都寄希望于能申請(qǐng)到救助站的一些金錢上的補(bǔ)助，對(duì)社會(huì)工作這一工作有一定誤解。

2.社會(huì)救助范式向服務(wù)范式的轉(zhuǎn)變

“四方聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制體現(xiàn)了未成年人保護(hù)由社會(huì)救助范式向服務(wù)范式的轉(zhuǎn)變。救助站的工作體現(xiàn)了未成年人保護(hù)的社會(huì)救助范式，是最早、最基礎(chǔ)的未成年人福利類型。社會(huì)救助范式是指國家和社會(huì)對(duì)那些因個(gè)人因素與結(jié)構(gòu)性因素而遭遇不幸事故，從而導(dǎo)致未成年人及其家庭成員勞動(dòng)能力或生活能力暫時(shí)或永久性喪失，而必須由國家和社會(huì)予以救濟(jì)、救助，以便保障其基本生活需要滿足的福利性政策與服務(wù)體系。〔9〕這一范式在我國的未成年人保護(hù)體系中發(fā)揮著重要作用。傳統(tǒng)的救助站主要關(guān)注的是流浪兒童，對(duì)其進(jìn)行發(fā)現(xiàn)，并接入救助站，實(shí)行站內(nèi)救助，包括住宿、吃飯、尋親等。對(duì)社區(qū)內(nèi)的困境未成年人的保護(hù)主要體現(xiàn)為物資幫扶，在一定程度上緩解困境未成年人家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。傳統(tǒng)的救助更側(cè)重物質(zhì)上的救濟(jì)，服務(wù)內(nèi)容較單一，對(duì)精神健康、社交需求等回應(yīng)得較少。

近年來，救助站在困境未成年人保護(hù)方面做了不少嘗試。其中，購買社會(huì)工作服務(wù)是創(chuàng)新傳統(tǒng)救助工作的重要舉措。社會(huì)工作參與救助困境未成年人，是實(shí)現(xiàn)救助范式向提升服務(wù)范式轉(zhuǎn)變的努力嘗試，旨在通過資源整合與聯(lián)結(jié)，打造以未成年人為服務(wù)主體和中心的體制。未成年人不是消極被動(dòng)地接受救助、教養(yǎng)和社會(huì)保護(hù)，而是積極主動(dòng)和廣泛地參與家庭生活、文化生活和社會(huì)生活?！?0〕

這一體制從探索到成熟的過程是漫長(zhǎng)的，其間遇到的問題與困境還需各方通力合作。本研究中D 市通過引進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)，提升困境未成年人的保護(hù)工作，是引進(jìn)社會(huì)力量的嘗試。通過專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)以未成年人為焦點(diǎn)，關(guān)注未成年人的整體發(fā)展和福祉的目的，并能夠超越物質(zhì)幫扶層面，實(shí)現(xiàn)以需求為本的服務(wù)，進(jìn)而更加注重未成年人的成長(zhǎng)、發(fā)展的能力。