季乃禮，許 曉

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，城市治理成為諸多研究領(lǐng)域關(guān)注的熱門話題。無論是在研究視角還是在研究方法上，城市治理研究正變得越來越微觀化、精細(xì)化、科學(xué)化以及現(xiàn)代化。社區(qū)治理、環(huán)境保護(hù)、公共政策、空間分配、信息技術(shù)、城市人口、文化傳統(tǒng)、智慧城市，甚至橋下空間，均成為研究者所細(xì)致探討的主題。應(yīng)當(dāng)說，日漸興盛的城市治理研究為推動(dòng)我國城市社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展，營造更加美好的城市人居環(huán)境提供了理論支撐，明確了實(shí)踐路徑，具有重要的價(jià)值。但是，與許多城市治理領(lǐng)域的研究景象相比，學(xué)者們對(duì)城市公共安全領(lǐng)域的關(guān)注顯得明顯不足。按照馬斯洛經(jīng)典的需求層次論，對(duì)個(gè)體而言，安全需求與生存需求一樣，都是人們最基本的需求，人的社交、尊重和愛，以及自我實(shí)現(xiàn)的需要，都是在此基礎(chǔ)上展開的。同樣，公共安全也是城市社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的根本性要件，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征日益凸顯的當(dāng)下，良好的公共安全不但是城市居民實(shí)現(xiàn)個(gè)體安全的前提，而且是城市各個(gè)治理領(lǐng)域繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)，更是在宏觀層面上構(gòu)成國家安全的重要組成部分。特別是在黨的十八大以來中央政府突出強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家安全、建設(shè)平安中國、保障人民安全的政策背景下，研究城市公共安全治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

從整體上看，在國內(nèi)研究中，學(xué)者們經(jīng)常將風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)這兩個(gè)同安全緊密相關(guān)的概念納入到研究視域，將城市公共安全治理視作由風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防—安全維護(hù)—危機(jī)控制組成的鏈條，集中分析當(dāng)下我國城市公共安全治理中存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的改善策略。在問題方面，有學(xué)者認(rèn)為，我國公共安全治理由政府主導(dǎo)，側(cè)重于應(yīng)急而疏于防控，屬于以“事件”為中心的運(yùn)行邏輯，所以有必要將治理工作的“關(guān)口前移”，防控在前，應(yīng)急在后(1)薛瀾、周玲、朱琴：《風(fēng)險(xiǎn)治理：完善與提升國家公共安全管理的基石》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。；在挑戰(zhàn)方面，學(xué)者們普遍認(rèn)同，現(xiàn)代城市是一個(gè)充斥著各類風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，公共安全問題體現(xiàn)出領(lǐng)域泛化、危害加重、頻度增強(qiáng)的趨勢(2)相關(guān)研究成果參見郭秀云：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論與城市公共安全——基于人口流遷與社會(huì)融合視角的分析》，《城市問題》2008年第11期；張春艷：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的城市公共安全應(yīng)急機(jī)制：挑戰(zhàn)與變革》，《長白學(xué)刊》2013年第6期；；在改善策略方面，研究者普遍認(rèn)為公共安全作為社會(huì)成員普遍需求的公共產(chǎn)品，未來的發(fā)展方向必定是供給主體的多元化，開放式治理、多主體協(xié)同、公眾性參與成為共識(shí)性的策略(3)相關(guān)研究成果參見單勇：《城市公共安全的開放式治理——從公共安全地圖公開出發(fā)》，《中國行政管理》2018年第5期；王瑩、王義保：《社會(huì)公共安全治理中公眾參與的模式與策略》，《城市發(fā)展研究》2015年第2期。?？傮w而言，學(xué)者們對(duì)城市公共安全治理所作的探討在理論指向上具有較強(qiáng)的一致性，這對(duì)完善城市公共安全治理體系有所裨益。但在實(shí)踐路徑上，大多直接從宏觀到微觀，較少關(guān)注中觀層面的連接載體，因此，鮮有研究者注意到城市社區(qū)對(duì)公共安全治理的重要性。另外，現(xiàn)有研究普遍將公共安全作為獨(dú)立對(duì)象進(jìn)行單一性分析，缺乏對(duì)城市社會(huì)的聯(lián)系性認(rèn)識(shí)，這為進(jìn)一步探究城市公共安全的治理提供了空間。事實(shí)上，隨著城市的發(fā)展，事物之間的聯(lián)系更為緊密，公共安全必然從屬于城市社會(huì)發(fā)展，城市公共安全的治理必須從城市社會(huì)這一治理場域中展開。作為城市社會(huì)的細(xì)胞，城市社區(qū)自然是公共安全治理的基本單元。在社區(qū)之中，社會(huì)資本具有重要價(jià)值，支撐著多元主體參與公共安全治理。

二、危機(jī)預(yù)防導(dǎo)向下的城市公共安全治理

城市是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志。進(jìn)入21世紀(jì)后，全球化和現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)著各國城市在體量、功能、人口容量及復(fù)雜程度上不斷提升，更多的人得以享受到城市繁榮帶來的成果。但與城市社會(huì)發(fā)展相伴的是，威脅城市穩(wěn)定的因素也不斷滋生，現(xiàn)代城市社會(huì)已然成為一個(gè)充斥著大量風(fēng)險(xiǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。在此背景下，城市公共安全治理成為極具挑戰(zhàn)性的工程。

(一)城市公共安全及其基本特點(diǎn)

人類對(duì)公共安全的認(rèn)識(shí)經(jīng)過了一個(gè)不斷深化的過程。較早的時(shí)候，由于認(rèn)知和生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制，公共安全僅是指一種不受自然災(zāi)害、治安事故和犯罪行為所侵害的狀態(tài)。后來，隨著生存條件的改善，公共安全所涵蓋的范圍不斷擴(kuò)展?，F(xiàn)在，公共安全主要指社會(huì)公眾能享有安全和諧的生活，擁有良好的工作環(huán)境以及社會(huì)秩序，公眾的生命財(cái)產(chǎn)、身心健康、民主權(quán)利和自我發(fā)展能得到良好的保障，能最大限度地避免各種災(zāi)難的傷害。由此可見，現(xiàn)代意義的公共安全并不僅僅是指外在的保證人身安全，還指心理上具有安全的感知；不僅僅指公眾普遍的生活狀態(tài)能不受侵害，還指公共的穩(wěn)定秩序沒有受到實(shí)質(zhì)性破壞或威脅。公共安全按照地區(qū)可劃分為城市和鄉(xiāng)村兩種類型，與鄉(xiāng)村公共安全相比，城市公共安全具有以下特點(diǎn)：

首先，城市公共安全問題的出現(xiàn)大多來自人為風(fēng)險(xiǎn)源。引發(fā)公共危機(jī)的因素統(tǒng)稱為風(fēng)險(xiǎn)源?？傮w上看，這些風(fēng)險(xiǎn)源可以分為兩類：第一類風(fēng)險(xiǎn)源來自然環(huán)境，主要是地震、海嘯、洪水、臺(tái)風(fēng)、森林大火、山體滑坡等自然災(zāi)害；第二類風(fēng)險(xiǎn)源則源于人類行為，包括事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等。吉登斯將前一種風(fēng)險(xiǎn)稱為“外部風(fēng)險(xiǎn)”(external risk)，將后一種風(fēng)險(xiǎn)稱為“人為被制造出來的風(fēng)險(xiǎn)”(manufactured risk)(4)[英]安東尼·吉登斯：《失控的世界》，周紅云譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第22頁。。就城市而言，威脅公共安全的風(fēng)險(xiǎn)源既有第一類，也有第二類，但主要是第二類。這是因?yàn)?，隨著城市社會(huì)復(fù)雜性的增長，威脅城市公共安全的主要風(fēng)險(xiǎn)類型已是“人為風(fēng)險(xiǎn)”，人類自身的各種行為已經(jīng)成為各種風(fēng)險(xiǎn)滋生蔓延的主要源頭，維護(hù)城市公共安全的關(guān)鍵就在于對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和治理。

其次，城市公共安全問題所涉領(lǐng)域出現(xiàn)分化。理論上，鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)相對(duì)同質(zhì)化的社會(huì)。由于經(jīng)濟(jì)尚未得到充分發(fā)展，社會(huì)得以在一種穩(wěn)定狀態(tài)下長期運(yùn)轉(zhuǎn)，并沒有分化出眾多具有明顯區(qū)分度的事務(wù)或領(lǐng)域，社會(huì)成員活動(dòng)之間差異性特征也較少。而現(xiàn)代城市作為經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的產(chǎn)物，與鄉(xiāng)村社會(huì)相比最為顯著的差別在于不斷增長的多樣性，社會(huì)生活正變得越來越復(fù)雜化。社會(huì)成員基于社會(huì)分工的不同歸屬于不同的領(lǐng)域，產(chǎn)生了明顯的區(qū)隔。在多元性的社會(huì)中，各個(gè)領(lǐng)域都存在威脅公共安全的風(fēng)險(xiǎn)，這些領(lǐng)域的防控有時(shí)需要專業(yè)的知識(shí)，僅僅依靠人力已經(jīng)完全無法清除風(fēng)險(xiǎn)，城市公共安全的良性治理變得愈為困難。

再次，城市公共安全問題具有復(fù)雜性。在鄉(xiāng)村社會(huì)，社會(huì)成員往往在相對(duì)有限的空間內(nèi)活動(dòng)，社會(huì)并不具有較強(qiáng)的變動(dòng)性。在這種相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)中，公共危機(jī)很少體現(xiàn)出復(fù)雜的理路，能夠相對(duì)容易地識(shí)別和控制。與之不同，變動(dòng)性和不確定性是現(xiàn)代城市社會(huì)的鮮明特征。由于事物之間存在緊密的聯(lián)系，公共安全問題的發(fā)生往往是多重因素綜合作用產(chǎn)生的結(jié)果，有著復(fù)雜作用過程和發(fā)生路徑，表現(xiàn)出不可預(yù)知及難以干預(yù)的特點(diǎn)(5)唐鈞：《社會(huì)公共安全的治理研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。，很難通過簡單的方式識(shí)別、干預(yù)和控制。

最后，城市公共安全問題存在溢出效應(yīng)。在構(gòu)成形式相對(duì)簡單的鄉(xiāng)村社會(huì)，事物之間的聯(lián)系既不緊密也不復(fù)雜，公共安全問題的發(fā)生鏈條相對(duì)簡明，很難波及到較廣的領(lǐng)域。但在現(xiàn)代城市社會(huì)，任何事物都處在極其龐雜的整體性系統(tǒng)中，彼此之間相互影響，相互型塑。任一領(lǐng)域出現(xiàn)公共安全問題，必定會(huì)觸動(dòng)事物之間連接紐帶，波及到其他領(lǐng)域，產(chǎn)生一系列連鎖效應(yīng)。更為重要的是，公共安全問題經(jīng)常突然爆發(fā)，不但極易造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而且可能引發(fā)城市居民心理的不安甚至恐慌，降低人們的安全感。特別是在信息高度發(fā)達(dá)的今天，公共安全事件出現(xiàn)之后，往往會(huì)在短時(shí)間內(nèi)廣泛傳播，溢出效應(yīng)更為明顯，一旦處置不當(dāng)，還容易二次引生諸多問題。

(二)社會(huì)轉(zhuǎn)型：我國城市公共安全的治理背景

自1978年始，我國開啟了以現(xiàn)代化為導(dǎo)向的治理變遷。在這個(gè)過程中，基于中國共產(chǎn)黨自覺而有序地推動(dòng)漸進(jìn)式改革，我國經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，取得了輝煌成就。在此過程中，城市作為各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)展開的主要場所，處在優(yōu)先發(fā)展的位置，變得越來越具有吸引力。當(dāng)今中國，越來越高的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，越來越多選擇向城市流動(dòng)的人群，已成為一個(gè)顯著的社會(huì)現(xiàn)象。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截止到2016年末，我國的城市數(shù)量為657個(gè)，城鎮(zhèn)人口數(shù)接近8億，相比1978年分別增加了464個(gè)和62053萬人；相應(yīng)地，我國的城鎮(zhèn)化率也持續(xù)提升，到2017年已經(jīng)躍升到58.52%。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》指出，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)將繼續(xù)推進(jìn)，爭取在2020年使常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，努力實(shí)現(xiàn)一億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的背景下，城市社會(huì)正處在快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這個(gè)階段，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人口的流動(dòng)推動(dòng)著社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，而增量改革所造成的新舊體制的摩擦問題也不斷凸顯，與此同時(shí)，不同社會(huì)力量之間的利益博弈愈演愈烈，社會(huì)矛盾錯(cuò)雜交織，大量威脅社會(huì)治理質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)源不斷出現(xiàn)?？梢哉f，在充斥風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型社會(huì)，城市生活的各個(gè)方面遍布威脅公共安全的因素。

首先，城市社會(huì)變遷造成異質(zhì)性增長。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市社會(huì)的快速變化必然對(duì)公共安全產(chǎn)生負(fù)面影響，出現(xiàn)大量犯罪行為。比如群體性事件及惡性傷害事件?，F(xiàn)代城市社會(huì)比傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)在社會(huì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成上更為復(fù)雜，不同階層的社會(huì)群體有不同的生活狀態(tài)和利益訴求。另外，城市的快速發(fā)展引發(fā)了人口的大規(guī)模流動(dòng)。與之伴隨，不同的思想觀念、文化信仰、生活方式頻繁交織，人們很可能基于不同的認(rèn)知和立場產(chǎn)生分歧，引發(fā)對(duì)抗性行為，從而對(duì)城市的社會(huì)秩序和公共安全構(gòu)成威脅。

其次，漸進(jìn)改革衍生出大規(guī)模腐敗現(xiàn)象。我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以漸進(jìn)的方式進(jìn)行的。在這個(gè)過程中，扮演主導(dǎo)角色的政府通過有計(jì)劃地控制轉(zhuǎn)型的速度和方向，使我國得以避免現(xiàn)代化過程中可能出現(xiàn)的“轉(zhuǎn)型陷阱”。但在另一方面，政府主導(dǎo)的改革卻不可避免地會(huì)導(dǎo)致政治權(quán)力的集中，再加上轉(zhuǎn)型過程客觀存在的制度性缺陷，城市社會(huì)肌體不免為腐敗所侵害。透明國際的調(diào)查數(shù)據(jù)(CPI)顯示，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國的清廉指始終在3.4—3.6之間，2017年在全球180國家和地區(qū)中僅排名77位。有學(xué)者認(rèn)為，我國的腐敗問題正愈發(fā)嚴(yán)重，逐漸向系統(tǒng)性腐敗發(fā)展(6)陳國權(quán)：《權(quán)力法治與廉政治理》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2018年版，第93頁。。在基層社會(huì)，腐敗的蔓延會(huì)導(dǎo)致社會(huì)權(quán)利再分配的失衡，削弱公眾對(duì)政府的信任，引發(fā)官民對(duì)抗現(xiàn)象，成為社會(huì)沖突爆發(fā)的重要誘因。此外，還有研究指出，政治特權(quán)和腐敗現(xiàn)象的蔓延容易使犯罪團(tuán)伙與公務(wù)人員相互勾結(jié)，結(jié)成庇護(hù)同盟，造成犯罪猖獗與秩序混亂，成為又一危害城市公共安全的動(dòng)因(7)張鵬：《城市里的陌生人》，袁長庚譯，南京：江蘇人民出版社，2013年版，第155—156頁。。

再次，市場化進(jìn)程造成的結(jié)構(gòu)性差異。我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型是以市場化為導(dǎo)向的，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是轉(zhuǎn)型過程的根本指南。在發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，通過“讓一部分人先富裕起來”(8)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第23頁。的策略激發(fā)社會(huì)活力，造就了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。但是，由于市場本身的不完善和發(fā)展方式的不均衡，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)在變化的過程中出現(xiàn)了內(nèi)部落差，最突出的表現(xiàn)便是貧富分化(9)劉燕、萬欣榮：《中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)、特點(diǎn)與缺陷》，《社會(huì)主義研究》2011年第4期。。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1980年以來我國的基尼系數(shù)持續(xù)增長，近年來也始終維持在0.46—0.47之間，超過國際警戒線。實(shí)證研究表明，我國犯罪率的上漲和基尼系數(shù)的提高呈顯著正相關(guān)(10)胡聯(lián)合：《轉(zhuǎn)型與犯罪——中國轉(zhuǎn)型期犯罪問題的實(shí)證研究》，北京：中央黨校出版社，2006年版，第27—29頁。。與此同時(shí)，一些研究也發(fā)現(xiàn)，貧富差距擴(kuò)大所造成的仇富情緒的擴(kuò)散是近年來社會(huì)破壞行為多發(fā)的重要原因。這都意味著貧富差距問題已經(jīng)成為破壞城市社會(huì)公共安全的重要原因(11)管傳林：《社會(huì)階層分化和社會(huì)變遷過程中的社會(huì)治理創(chuàng)新與選擇》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。。另外，經(jīng)過40多年的高速發(fā)展，我國的社會(huì)階層也從急劇分化走向慢慢固化。在此期間，一些利益受損的弱勢群體出現(xiàn)，他們一般聚居于城市的邊緣，形成了一個(gè)安全隱患較高且犯罪行為頻發(fā)的地帶。同時(shí)，階層的固化阻礙了各階層間的溝通，人們很難理解彼此的處境，更不容易達(dá)成共識(shí)。這種情況隨著時(shí)間的延續(xù)變得越來越突出，嚴(yán)重破壞社會(huì)的整合性，引發(fā)社會(huì)群體間的頻繁沖突，破壞城市公共安全。

最后，功利心理下的道德失范及改革過程中的問題累加。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅改變了社會(huì)結(jié)構(gòu)，而且也深刻地影響著人們的基本觀念。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)下的主體是以利益最大化為行為指向的，用最小的支出創(chuàng)造最大的利潤是其運(yùn)行的根本邏輯。但是，在完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚未充分建立和完善的情形下，一些有違社會(huì)道德和核心價(jià)值的逐利行為會(huì)削弱人們之間的信任，敗壞社會(huì)風(fēng)尚，降低社會(huì)容忍水平，引發(fā)社會(huì)矛盾?，F(xiàn)在，道德性失范已經(jīng)成為一項(xiàng)嚴(yán)峻的社會(huì)病癥，它不斷腐蝕人的思想和行為，成為犯罪滋生的溫床(12)朱力：《變遷之痛：轉(zhuǎn)型期的社會(huì)失范研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年版，第257—287頁。。此外，作為后發(fā)國家，雖然我國40年的市場化建設(shè)以漸進(jìn)改革為特征，但與歐美國家歷經(jīng)幾百年的發(fā)展進(jìn)程相比，在事實(shí)上仍極為迅速。由于沒有足夠的時(shí)間和空間用以解決發(fā)展過程的問題，一些發(fā)展過程中出現(xiàn)的弊病可能不斷累加。比如，像毒品、色情、槍支、暴力這些以往受到嚴(yán)苛管制的事物在改革開放后就獲得了更大的市場和流動(dòng)空間，嚴(yán)重地降低著人們對(duì)公共安全的切身感知。

總之，隨著現(xiàn)代性的增長，處在轉(zhuǎn)型期的城市社會(huì)成為一個(gè)存在著大量社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突等危及公共安全誘因的高風(fēng)險(xiǎn)型社會(huì)。一方面，轉(zhuǎn)型社會(huì)制造了大量威脅公共安全的因素，另一方面也對(duì)治理這些因素提出了迫切的要求。一旦這些問題不能恰當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)，它們便會(huì)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化而不斷強(qiáng)化，甚至可能阻礙整個(gè)轉(zhuǎn)型過程的順利完成。換言之，當(dāng)下我國的城市公共安全治理既是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的工程，同時(shí)又具有極其重要的基礎(chǔ)性意義。

(三)危機(jī)預(yù)防：城市公共安全治理的根本之策

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，威脅公共安全的因素遍布城市生活的各個(gè)領(lǐng)域。目前，在應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)象構(gòu)成的治理挑戰(zhàn)時(shí)，我國大多數(shù)城市政府所采取的是“以事件為中心”的治理模式。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，這種側(cè)重于事后補(bǔ)救的方式不但成本高昂，而且很容易將決策者推入一種被動(dòng)的境地。因此，政府有必要反思以往的治理策略，開展公共安全的源頭治理，側(cè)重危機(jī)預(yù)防。

在飛行安全領(lǐng)域，有一條著名的海恩法則：每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。而如果人們能夠在嚴(yán)重事故發(fā)生之前及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并排除導(dǎo)致危機(jī)的輕微事故、未遂先兆以及事故隱患的話，那么嚴(yán)重事故就可以避免發(fā)生(13)曹惠民：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角下城市公共安全治理策略研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第3期。。換言之，在事故發(fā)生之前做好預(yù)防工作是減少事故發(fā)生的有效方法。這一點(diǎn)，對(duì)城市公共安全治理具有啟示意義。

首先，大部分公共安全事件的爆發(fā)往往突如其來，而且涉及范圍廣、危害程度重，緊迫的情勢要求決策者必須在有限的時(shí)間內(nèi)作出決策。經(jīng)驗(yàn)表明，可靠的決策必須以全面準(zhǔn)確的信息為基礎(chǔ)。但在安全事件爆發(fā)時(shí)，決策者很可能既沒有足夠的時(shí)間來獲取信息，也沒有足夠的時(shí)間來細(xì)致地綜合和分析已得到的信息，因此事后治理的方式并不總能保證決策的質(zhì)量。其次，在現(xiàn)代信息社會(huì)，城市中的公共安全事件往往是社會(huì)成員關(guān)注的焦點(diǎn)，一次失敗的決策可能會(huì)引發(fā)民眾對(duì)決策者的不滿，從而極大地降低政府的公信力，甚至可能使政府陷入信任危機(jī)。另外，城市不但是人口密集、財(cái)富聚集的地方，而且體量大、綜合性較強(qiáng)，這意味著，對(duì)公共安全事件進(jìn)行事后治理所耗費(fèi)的成本也是巨大的。更為重要的是，公共安全事件產(chǎn)生的擴(kuò)散效應(yīng)還可能對(duì)城市居民尤其是事故親歷者的心理造成難以彌合的損傷。

基于此，城市公共安全的治理者有必要反思以往的治理思路，將治理的側(cè)重點(diǎn)放在公共安全問題的潛伏期，注重危機(jī)預(yù)防。在這一時(shí)期，危機(jī)的苗頭雖已出現(xiàn)，城市卻依然處在安定有序的狀態(tài)。決策者可以通過信息收集，在相對(duì)寬松的條件下，細(xì)致深入地分析相關(guān)信息，制定正確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急管理策略。這種治理方式不但可以極大地降低公共安全的治理成本，最大程度地維持城市的正常生產(chǎn)生活秩序，而且能控制公共安全事件的影響范圍，避免危機(jī)可能對(duì)政府信任產(chǎn)生的影響，保證城市居民心理狀態(tài)的穩(wěn)定。

(四)危機(jī)預(yù)防在城市公共安全治理中的挑戰(zhàn)

在實(shí)踐中，如何實(shí)現(xiàn)城市公共安全的危機(jī)預(yù)防，在一定程度上對(duì)政府能力構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

首先，政府作用范圍有限。在轉(zhuǎn)型社會(huì)，可能誘發(fā)城市公共安全事件的因素較多，況且一次公共安全事件的發(fā)生往往不是由于單一因素的作用，而是多種因素綜合作用的結(jié)果。要真正做到危機(jī)預(yù)防，政府既要能控制足夠廣闊的范圍，還要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整合化解各項(xiàng)潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)越來越復(fù)雜，任何政府作用的范圍都存在一定的限度，因而要想完全寄托于政府的力量來做到對(duì)威脅公共安全因素的全方位的防控，是很難實(shí)現(xiàn)的。

其次，信息識(shí)別及處理難度大。良好的政府行為既需要可靠的信息作為支撐，還需要決策者能甄別和挖掘相關(guān)信息價(jià)值。但在紛繁復(fù)雜的城市社會(huì)，挖掘和整合與公共安全事件相關(guān)的信息需要耗費(fèi)巨大成本，而且管理人員也有可能不具備有效辨別和利用這些信息的能力。以上海外灘“12.31”踩踏事件為例，政府公布的調(diào)查報(bào)告顯示，相關(guān)責(zé)任部門事前既未對(duì)可能發(fā)生的事故作深入的評(píng)估，也未做好應(yīng)對(duì)公共安全事件的措施，致使事件升級(jí)，造成嚴(yán)重的人員傷亡。

最后，政府行為具有內(nèi)在缺陷。政府作為一種人格化的主體，本身也具有自利的特性。以純粹公共物品出現(xiàn)的公共安全由于存在非營利性，往往不能通過市場化的方式得到良好的供給。而作為公共物品的唯一供給者，政府因?yàn)樵陬A(yù)防公共安全的過程中缺乏有力的競爭，也很難保持較高供給效率。因此，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常存在的現(xiàn)象是：一些地區(qū)的政府部門并不會(huì)將公共安全治理納入到城市發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃中，不愿在危機(jī)預(yù)防中付出足夠的成本，對(duì)公眾訴求的回應(yīng)存在一定遲滯性，在供給公共安全物品時(shí)常伴隨著資源浪費(fèi)等。

在某種意義上，政府在城市公共安全治理中存在的問題，已成為威脅公共安全的體制性風(fēng)險(xiǎn)源。為克服這些弊病，政府就必須轉(zhuǎn)變治理方式，在公共安全領(lǐng)域?qū)で髤f(xié)助，鼓勵(lì)社會(huì)參與，走協(xié)同共治之路?，F(xiàn)在，理論界和實(shí)務(wù)界均注意到城市公共安全的預(yù)防工作需要依靠合作治理。理論方面，西方有學(xué)者在分析如何控制城市犯罪時(shí)認(rèn)為，犯罪是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治方面問題導(dǎo)致的副產(chǎn)品，因此減少犯罪需要正式與非正式的合作(14)J.R.Green，Civic Accountability and the Police Lessons Learned from Police and Community Relations，in R.Dunham，G.Alpert ed.Critical Issues in Policing：Contemporary Readings，Waveland Press，1993，pp369-395.。國內(nèi)一些學(xué)者也認(rèn)為，以政府為單一主體的傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)日益復(fù)雜的城市安全風(fēng)險(xiǎn)的治理需要，多元主體共同參與風(fēng)險(xiǎn)治理成為一種趨勢(15)董幼鴻：《社會(huì)組織參與城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的困境與優(yōu)化路徑》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。。還有學(xué)者基于治理理論的啟示指出，政府需要在城市公共安全治理中轉(zhuǎn)變角色，從唯一的供給者轉(zhuǎn)型為多元治理格局的領(lǐng)導(dǎo)者(16)趙汗青、柏維春：《政府在我國城市公共安全中的角色分析》，《東北亞論壇》2010年第6期。。同樣，在實(shí)踐方面，自20世紀(jì)90年代以來，一些主要的西方國家為了應(yīng)對(duì)維護(hù)城市社會(huì)治安過程中存在的治理績效不佳問題，逐步放棄了傳統(tǒng)的集權(quán)主義策略，將權(quán)力分散并下放給基層社區(qū)單位，吸納群眾參與治理過程，引發(fā)了“社區(qū)警政”的革命，并取得了良好的治理效果(17)陳周旺：《社區(qū)中的國家——中國城市社區(qū)治安體系研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年版，第1—5頁。。這對(duì)我國的城市公共安全治理提供了有益的借鑒。

(五)依托社區(qū)的危機(jī)預(yù)防：基于社會(huì)資本理論的分析

在現(xiàn)代城市，人們居住于社區(qū)之中，形象地說，社區(qū)是城市的細(xì)胞。在社會(huì)學(xué)上，社區(qū)是指存在于具有一定邊界的地域中，其成員有著穩(wěn)定聯(lián)系和心理聯(lián)系的人類生活共同體(18)王小章：《何謂社區(qū)與社區(qū)何為》，《浙江學(xué)刊》2002年第2期。。由于長期在一定的空間內(nèi)進(jìn)行共同的生活，社區(qū)成員通過重復(fù)性的交往活動(dòng)不斷強(qiáng)化彼此間的聯(lián)系，建構(gòu)了穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，塑造了屬于這一群體的人際氛圍和價(jià)值規(guī)范。因此可以說，社區(qū)成員之間存在大量的良性社會(huì)資本。

社會(huì)資本是一種具有重要價(jià)值的資本形式。它內(nèi)嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)和互動(dòng)關(guān)系之中，由信任關(guān)系、參與網(wǎng)絡(luò)和共同規(guī)范等要素組成(19)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015年版，第216頁。，是一種能夠促使人們參與集體行動(dòng)的重要資源。在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，集體行動(dòng)時(shí)，如果人們互不熟知，且不存在強(qiáng)制或激勵(lì)機(jī)制，那么基于一種機(jī)會(huì)主義的心理，人們很可能選擇“搭便車”，即期望在不付出任何成本的前提下共享集體收益。這樣，個(gè)體理性和集體理性便會(huì)出現(xiàn)沖突，公共物品無從得到供給，公共目標(biāo)也無法得到實(shí)現(xiàn)。假如人們之間彼此熟知，建立了穩(wěn)定的互動(dòng)聯(lián)系和情感紐帶，形成有較強(qiáng)的信任關(guān)系和共識(shí)性的互惠規(guī)范，但是在公共物品供給的過程中，不參與集體行動(dòng)就很可能損壞個(gè)人在集體中的聲譽(yù)，弱化與其他成員的人際聯(lián)系，降低從其他成員那里獲取幫助的可能性。這顯然不符合理性人的認(rèn)知邏輯。也就是說，社會(huì)資本內(nèi)在地有一種隱性規(guī)制機(jī)制，可以提高規(guī)避責(zé)任的成本，控制機(jī)會(huì)主義的心理，使個(gè)人理性和集體理性實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。進(jìn)一步而言，社會(huì)資本能促進(jìn)集體成員強(qiáng)化合作關(guān)系，參與到改善共同生活的集體行動(dòng)中來。另外，社會(huì)資本除了是一種工具性資源，也是一種情感性資源。與其他類型的資本不同，社會(huì)資本“使用”得越頻繁，越會(huì)不斷累積和生成，即不斷地強(qiáng)化人際關(guān)系，密化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。在日常生活中，人們以人際網(wǎng)絡(luò)為紐帶深化認(rèn)識(shí)，相互支持，化解困境，改善共同的生存狀態(tài)，奠定社會(huì)整合的基礎(chǔ)。從這個(gè)角度講，社會(huì)資本的形成和積累還意味著集體成員培養(yǎng)了深刻的情感聯(lián)系，形成了共同的價(jià)值規(guī)范。情感聯(lián)系的深化使得成員之間更能相互包容，共同規(guī)范的作用則使得沖突的化解具備了非正式的依據(jù)。這對(duì)抑制矛盾的升級(jí)和外溢，維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定與和諧有積極作用。

因?yàn)樯鐣?huì)資本的重要性，社區(qū)被很多研究者視為城市社會(huì)轉(zhuǎn)型期重構(gòu)基層社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。而從公共安全治理的角度來說，以社區(qū)為依托是開展危機(jī)預(yù)防的一條可行的路徑。

首先，依托社區(qū)能擴(kuò)展治理范圍。既然危害城市公共安全的因素存在于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，那么社區(qū)就是安全風(fēng)險(xiǎn)的基本來源，也是進(jìn)行公共安全治理的基本單位。社會(huì)資本是公民精神的重要源泉，社區(qū)又是良性社會(huì)資本衍生的載體。政府通過與社區(qū)建立共治關(guān)系，能夠拓展城市公共安全的治理控制范圍，全面地收集相關(guān)信息。因此，依托社區(qū)，做好危機(jī)預(yù)防就有了現(xiàn)實(shí)支撐。同時(shí)，相對(duì)懸浮于社區(qū)之外的干預(yù)力量，長期生活在社區(qū)空間的社會(huì)成員無疑更了解社區(qū)中存在的安全治理問題，也具備應(yīng)對(duì)這些問題的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)和智慧。政府通過利用這些資源，既可以制定合理的行動(dòng)方案，又能減少在應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)時(shí)的成本。

其次，依托社區(qū)有助于控制人為風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本形成于集體成員所形成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)越密，人們之間交往就越頻繁。在一個(gè)成熟的社區(qū)，社會(huì)資本的存量很高，人們之間形成穩(wěn)定的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，可謂彼此熟知。這種熟知將公民信任與共有責(zé)任聯(lián)系起來，形成了一個(gè)包容性的空間。這樣一個(gè)空間的存在，能夠促進(jìn)信任關(guān)系的形成，推進(jìn)社會(huì)的整合，幫助城市化過程中的外來群體融入到城市社會(huì)，減少社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和貧富差距的拉大所導(dǎo)致的越軌行為。另外，在共同利益的基礎(chǔ)上，不同的聲音和意見得以表達(dá)，多元的觀念和利益得以對(duì)話，通過這種協(xié)商互動(dòng)機(jī)制，人們能夠更好地理解對(duì)方、解決矛盾、減少對(duì)立，將沖突抑制于萌芽狀態(tài)。通過這種機(jī)制，大量威脅城市公共安全的誘因得到預(yù)先控制。從這個(gè)角度看，以社區(qū)為依托的治理進(jìn)路，不但可以比傳統(tǒng)的方式對(duì)公民造成的心理損傷更少，而且可以在更積極的意義上培養(yǎng)公民的參與能力，維護(hù)社會(huì)和諧。

最后，依托社區(qū)有助于提升政府治理能力。社會(huì)資本以互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)為載體，而互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)又是信息傳遞的渠道。在轉(zhuǎn)型社會(huì)，政府與公眾溝通途徑的缺失是一些危害公共安全事件發(fā)生的因素。通過與社區(qū)的合作，互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)可以幫助政府及時(shí)整合社區(qū)成員形成利益訴求，制定合理的政策，減少不合理的行為方式所造成的官民沖突。此外，政府與社區(qū)的合作可以促進(jìn)民眾對(duì)政府行政過程的了解，控制腐敗行為的發(fā)生，塑造良好的政府公共形象。這樣，政府在處理公共安全事件時(shí)就能更具領(lǐng)導(dǎo)力，在處理突發(fā)事件時(shí)也能獲得更大的緩沖空間，減輕決策失誤帶來的負(fù)面效應(yīng)。

三、依托社區(qū)治理城市公共安全的現(xiàn)實(shí)困境及實(shí)踐進(jìn)路

理論上，政府以社區(qū)為依托，通過協(xié)同共治的方式來預(yù)防公共危機(jī)，是有效治理城市公共安全的可行路徑。但是，在城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)背景下，實(shí)施這一治理路徑尚面臨著一定的困境。

(一)現(xiàn)實(shí)困境：社會(huì)資本流失與自主供給風(fēng)險(xiǎn)

首先，社區(qū)變遷造成社會(huì)資本流失。改革開放以來，作為我國經(jīng)濟(jì)體系中的熱門領(lǐng)域，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展驅(qū)動(dòng)著城市居民生活樣態(tài)的變化。在單位制解體以及住房商品化的背景下，大量新型小區(qū)得以建立，人們擁有了更多的擇居自由。同時(shí)，為了適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在需求，自20世紀(jì)90年代開始，大規(guī)模城市改造運(yùn)動(dòng)興起，城市不斷擴(kuò)張，許多存在了較長時(shí)間的社區(qū)被打破，城市居民必然面臨社會(huì)重組。基于這兩股力量的推動(dòng)，很多長期存在于社區(qū)之內(nèi)的“熟人社會(huì)”消失了，新近重組的社區(qū)居民之間存在著重大分化，這主要表現(xiàn)在：橫向上，居民在種族、民族、語言、文化、宗教、職業(yè)等領(lǐng)域的差異增大；縱向上，居民在收入、財(cái)富、教育資源占有上的差異加大(20)蔡禾、賀霞旭：《城市社區(qū)異質(zhì)性與社區(qū)凝聚力——以社區(qū)鄰里關(guān)系為研究對(duì)象》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。。這必然阻礙人際聯(lián)系的發(fā)展，使社區(qū)居民之間發(fā)生區(qū)隔，進(jìn)而造成家庭生活“原子化”以及公共生活的減少。換言之，當(dāng)下城市社區(qū)中的社會(huì)資本急劇流失，人們之間的認(rèn)同感、凝聚力下降，社區(qū)的整合力也逐步降低。

其次，人口流動(dòng)成為社會(huì)資本生成的障礙。在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，大規(guī)模農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成了人口流動(dòng)的熱潮。而如何整合外來人口，使他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?huì)，是保證城市社會(huì)良性發(fā)展的關(guān)鍵問題。但是，受到現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元體制的限制，城市政府在社區(qū)建設(shè)中大多采取的是以城市居民為主的治理邏輯，忽略了對(duì)大量外來人口群體的吸納(21)黎熙元、陳福平、童曉頻：《社區(qū)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)——中國城市基層社會(huì)再整合》，北京：商務(wù)印書館，2011年版，第59頁。，客觀地造成了城市居民和外來人口的差別，人為地阻礙了二者之間的溝通。在體制性因素的制約下，大部分外來人口難以居于穩(wěn)定的狀態(tài)，一些社區(qū)想建設(shè)開放包容的公共氛圍變得困難重重，很難穩(wěn)定推進(jìn)社會(huì)資本的生成和積累。

最后，公共安全自主供給面臨著失效的可能。按照政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，公共安全是一種典型的公共物品，即一種為全體社會(huì)成員所共享的資源(22)李禮：《城市公共安全供給的合作網(wǎng)絡(luò)》，《中國行政管理》2011年第7期。。這一特性決定了在供給公共安全的集體行動(dòng)中，理性追求自我收益最大化的每一個(gè)集體成員都會(huì)傾向于讓其他人承擔(dān)公共安全的供給成本，以便使自身在不付出任何成本的前提下享有安全福利。在這種行為邏輯下，個(gè)人利益與公共利益便會(huì)形成較強(qiáng)內(nèi)在張力，公共安全無法自主得到供給。這也就是為什么在大多數(shù)情形下政府需要獨(dú)自扮演公共安全供給主體的原因。但在協(xié)同共治的治理需求下，供給失效困境必須想辦法克服，其基本思路有兩條：一是通過改造“理性人”，使人們?cè)谥饔^上放棄自利行為；二是通過引入制度和政策強(qiáng)制，禁止“理性人”自由選擇(23)燕繼榮：《社會(huì)變遷與社會(huì)治理——社會(huì)治理的理論解釋》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。。一方面，自利行為的克服可以依靠社會(huì)資本的作用，作為社會(huì)的黏合劑，社會(huì)資本可以強(qiáng)化人際之間的認(rèn)同和信任，使集體成員建立隱性規(guī)約，增強(qiáng)公益精神；另一方面，制度的供給則必須依靠國家的介入，即政府通過制度建設(shè)實(shí)施有效激勵(lì)，處理機(jī)會(huì)主義行為，引導(dǎo)人們參與增進(jìn)公共利益的集體行動(dòng)(24)龍海波：《信用政府構(gòu)建及治理能力現(xiàn)代化——社會(huì)資本視角的考察》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2016年版，第46頁。。這意味著，公共安全的有效供給需要社區(qū)發(fā)展與政府干預(yù)的協(xié)調(diào)合作。但在當(dāng)下城市社區(qū)社會(huì)資本大量流失的情況下，實(shí)現(xiàn)公共安全治理的協(xié)同共治，需要政府將安全治理內(nèi)化到社區(qū)發(fā)展中。

(二)實(shí)踐進(jìn)路：以社區(qū)建設(shè)切入?yún)f(xié)同共治

城市社區(qū)中社會(huì)資本的流失和公共安全的公共物品性阻礙了以社區(qū)為依托的城市公共安全治理，克服這些困境的關(guān)鍵在于重建社區(qū)中的社會(huì)資本。具體實(shí)踐時(shí)，政府可從轉(zhuǎn)變公共安全的治理理念入手參與社區(qū)建設(shè)，拓展社區(qū)公共空間，密切社區(qū)公眾之間的互動(dòng)，鼓勵(lì)人們對(duì)公共安全事務(wù)的參與，同時(shí)建設(shè)協(xié)同共治的制度，促進(jìn)社會(huì)資本的生成和積累，最終實(shí)現(xiàn)公共安全治理方式轉(zhuǎn)變。

1.轉(zhuǎn)變治理理念，參與社區(qū)建設(shè)

我國推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程導(dǎo)致了城市社會(huì)的整體性變遷，一個(gè)遍布風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)已經(jīng)形成。在這樣的背景下，城市的穩(wěn)定運(yùn)行和健康發(fā)展對(duì)公共安全治理提出了更高的要求。在傳統(tǒng)治理模式中，政府是城市公共安全的主要供給者，其他力量的參與是有限的，這種側(cè)重于事中和事后補(bǔ)救的治理方式不僅對(duì)政府能力提出了越來越多的挑戰(zhàn)，而且也無法保證良好的治理績效。因此，轉(zhuǎn)變治理模式勢在必行。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，要轉(zhuǎn)變治理模式，須從轉(zhuǎn)變政府治理理念著手。首先，政府應(yīng)意識(shí)到在城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，現(xiàn)有的治理方式成本高昂，難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)內(nèi)在要求，從危機(jī)控制轉(zhuǎn)向危機(jī)預(yù)防才是公共安全治理的基本趨勢和根本之策。其次，為了克服政府在治理能力方面的有限性，政府必須轉(zhuǎn)變角色定位，構(gòu)建協(xié)同共治的治理格局。最后，要實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，拓展危機(jī)預(yù)防的范圍，政府還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到社區(qū)的積極作用和重要價(jià)值，即社區(qū)是連接城市社會(huì)良性發(fā)展和公共安全有效治理的載體。

另外，政府以社區(qū)為依托開展公共安全治理，還必須認(rèn)識(shí)到社會(huì)資本是良性資源。社會(huì)資本是公共參與精神的重要來源，內(nèi)含化解人際矛盾的隱性規(guī)制，并能為制度效力的發(fā)揮提供支撐。社會(huì)中只有存在一定存量的社會(huì)資本時(shí)，才能在健康的軌道上良性運(yùn)行。但城市發(fā)展是城市社會(huì)從舊有的穩(wěn)態(tài)中解離而達(dá)到更高程度的穩(wěn)態(tài)過程，這個(gè)過程必然使社區(qū)中的社會(huì)資本出現(xiàn)劇烈流失的問題。一旦流失過重，社會(huì)很可能陷入惡性循環(huán)。在社會(huì)難以依靠自我調(diào)整提高社會(huì)資本存量、打破惡性循環(huán)的情況下，政府需要作為外部的激發(fā)力量重建社會(huì)資本。事實(shí)上，一些實(shí)證研究證明，特定形式的政府介入是社區(qū)中社會(huì)資本得以發(fā)展和增進(jìn)的必要?jiǎng)恿?25)劉春榮：《國家介入與鄰里社會(huì)資本的生成》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。。

2.拓展公共空間，開展協(xié)商治理

政府介入是城市社區(qū)中社會(huì)資本增生的重要途徑，但并非所有的政府行為都能對(duì)社會(huì)資本的增生有積極的影響，甚至有一些行為還可能起破壞作用。因此，政府介入必須講求策略，采取合理的行為方式。理論上，社會(huì)資本可分成垂直結(jié)構(gòu)的社會(huì)資本和水平結(jié)構(gòu)的社會(huì)資本。前者表現(xiàn)為縱向的等級(jí)服從關(guān)系，具有封閉性；后者則表現(xiàn)為橫向的廣泛聯(lián)系，具有開放性(26)燕繼榮：《社會(huì)資本與國家治理》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年版，第113頁。。社會(huì)資本起源的主導(dǎo)解釋模型認(rèn)為，垂直網(wǎng)絡(luò)的密集程度同社會(huì)成員之間的信任關(guān)系和合作行為沒有相關(guān)性，相反，社會(huì)中的水平社會(huì)資本越多，越能夠推動(dòng)集體行動(dòng)和制度規(guī)范走向成功。這意味著政府投資社會(huì)資本應(yīng)以水平社會(huì)資本為導(dǎo)向，以此為基礎(chǔ)來促進(jìn)共享性的態(tài)度、價(jià)值、信任、規(guī)范的形成。

在實(shí)踐中，政府要促進(jìn)社會(huì)資本的生成和積累，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)社區(qū)成員間的互動(dòng)開始，逐步激發(fā)民眾參與城市公共安全治理的熱情。一些成功的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)表明，搭建社區(qū)公共論壇是一種能夠強(qiáng)化個(gè)體聯(lián)系、驅(qū)動(dòng)公共參與的有效途徑(27)潘小娟：《中國基層社會(huì)重構(gòu)——社區(qū)治理研究》，北京：中國法制出版社，2004年版，第161—186頁。。所謂公共論壇，指的是公民可以參與公共事務(wù)的公共空間或公共平臺(tái)，形式多樣，既可以是正式的，如社區(qū)議事會(huì)、社區(qū)自治委員會(huì)，也可以是非正式的，如社區(qū)微信群、社區(qū)居民咖啡館會(huì)議、茶話會(huì)、座談會(huì)等。作為社區(qū)中組織化的公共空間，公共論壇存在很多優(yōu)勢：其一，公共論壇有利于打破商品住宅時(shí)代存在于社區(qū)成員間的壁壘，使人們從彼此隔離的狀態(tài)下解放出來，通過公共論壇中不同形式的組織活動(dòng)豐富聯(lián)系途徑，增進(jìn)彼此間的了解和信任。長此以往，社區(qū)中的社會(huì)資本就會(huì)增多。其二，公共論壇也為信息的匯集和流通創(chuàng)造了空間。政府在公共論壇中通過與社區(qū)群眾進(jìn)行溝通，能夠?qū)⒎稚⒌墓舶踩畔⒄掀饋恚瑸橹贫ê侠淼墓舶踩卫矸铰?，提前著手化解風(fēng)險(xiǎn)源奠定信息基礎(chǔ)。其三，政府在公共空間的積極作為還能豐富與公眾溝通的渠道，樹立良好政府形象，提升公眾對(duì)政府的信任。這不但有利于增強(qiáng)政府在公共安全治理中的號(hào)召力，而且也能緩解政府在突發(fā)公共安全事件下所面臨的決策壓力，降低二次誘發(fā)其他問題的可能。

另外，在對(duì)相關(guān)的公共安全議題進(jìn)行決策時(shí)，政府應(yīng)采取協(xié)商治理的方式。與簡單的投票表決不同，協(xié)商關(guān)注的是參與各方對(duì)決策過程平等且真實(shí)的參與，強(qiáng)調(diào)通過參與來彌合差異、達(dá)成妥協(xié)，形成共識(shí)性意見。與壟斷性的決策方式不同，協(xié)商能夠使決策過程從封閉走向開放，轉(zhuǎn)變政府行為，使其在公共事務(wù)治理的過程中從被動(dòng)的應(yīng)對(duì)走向主動(dòng)的吸納。首先，在流動(dòng)性和不確定性因素交織的轉(zhuǎn)型城市社會(huì)，依靠協(xié)商治理的機(jī)制，政府能夠?qū)⒏鞣矫娴闹卫砹α浚貏e是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被邊緣化的外來群體吸納到?jīng)Q策過程中，使多元意見獲得表達(dá)的渠道，擴(kuò)大不同群體間的共識(shí)，疏解負(fù)面情緒，促進(jìn)社會(huì)整合。在此基礎(chǔ)上，以包容為導(dǎo)向的社會(huì)風(fēng)氣和以公益為導(dǎo)向的公共精神便能形成，各種異質(zhì)性因素之間的摩擦沖突也可受到抑制。其次，協(xié)商的過程也是合作關(guān)系形成的過程。不同于情緒化的宣泄，協(xié)商是一種在理性精神指導(dǎo)下展示高品質(zhì)的公民活動(dòng)。在此過程中，協(xié)商突顯出公共利益的重要性，這有助于引導(dǎo)人們信任、合作、寬容，以及形成和理性有關(guān)的價(jià)值觀和態(tài)度，拓寬公民參與的渠道，增進(jìn)社區(qū)居民對(duì)政府的信任。通過協(xié)商，社區(qū)成員可以凝聚起來，使社會(huì)資本不斷循環(huán)累加、快速增長。最后，廣泛的協(xié)商對(duì)促進(jìn)志愿行動(dòng)和集體行為的形成有積極作用。協(xié)商不只是意見表達(dá)的過程，同時(shí)也是責(zé)任確立的過程。通過意見表達(dá)，參與各方確立了集體行動(dòng)中所需扮演的角色，這可以避免責(zé)任混亂狀態(tài)下治理無效局面的發(fā)生。另外，政府可以在協(xié)商中充分挖掘群體的智慧，廣泛地動(dòng)員社區(qū)中的公共資源，提升城市公共安全治理的能力。

3.構(gòu)建激勵(lì)和監(jiān)督制度

由于公共安全在供給時(shí)面臨著集體行動(dòng)的困境，如果沒有制度的支撐，協(xié)同治理就很難實(shí)現(xiàn)。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它是一些人為的設(shè)計(jì)形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束(28)[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海：上海人民出版社，2014年版，第3頁。。要避免集體行動(dòng)的陷阱，必須通過制度克服個(gè)體的“理性人”傾向，這需要依靠選擇性激勵(lì)制度和監(jiān)督制度。

選擇性激勵(lì)是奧爾森提出的克服搭便車行為的一種方法(29)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：上海人民出版社，2014年版，第34頁。。這種方法要求選擇性地對(duì)待集體行動(dòng)所涉及的成員。具體講，在公共安全供給的過程中，對(duì)于積極參與者，要給予其一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，也可以給予其一定的榮譽(yù)表彰。對(duì)于規(guī)避責(zé)任者，則需適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行一定的懲罰。本質(zhì)上，選擇性激勵(lì)是一種扭轉(zhuǎn)集體成員“成本—收益”失衡局面的方法。尤其是在社區(qū)中的社會(huì)資本初始存量較低的情形下，它不但可以激發(fā)不同主體參與城市公共安全治理的動(dòng)力，而且能進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資本的形成。

監(jiān)督制度的設(shè)置對(duì)規(guī)則的長期運(yùn)行和集體行動(dòng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)均具有重要意義。奧斯特羅姆認(rèn)為，對(duì)于集體來說，共同行動(dòng)的長期實(shí)現(xiàn)需要解決新制度的供給、可行承諾和互相監(jiān)督三大問題(30)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，于遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年版，第69頁。。監(jiān)督不力時(shí)，違規(guī)行為會(huì)層出不窮，制度便無法為人們提供一種穩(wěn)定的預(yù)期，效力也會(huì)衰減。奧斯特羅姆認(rèn)為，社會(huì)資本可以為自我監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。然而，在當(dāng)下的社區(qū)條件下，制度監(jiān)督的責(zé)任需要政府承擔(dān)，并通過促進(jìn)社會(huì)資本的增生為日后自主監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。另外，從制度系統(tǒng)整體運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來說，監(jiān)督也承擔(dān)著信息反饋的功能。通過監(jiān)督，人們可以清楚地了解制度運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況，也能夠依據(jù)這些反饋得到的信息，調(diào)整協(xié)作治理的目標(biāo)和方式，對(duì)相關(guān)治理主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和制裁。當(dāng)然，除監(jiān)督之外，政府也要特別注意滿足參與者的回應(yīng)性需求，及時(shí)公開公共安全治理過程中產(chǎn)生的信息，使制度得到切實(shí)的執(zhí)行。