鐘麗娟，王開鋒

(中共山東省委黨校[山東行政學(xué)院]政治和法律教研部，山東 濟南 250103；青島國際院士港綜合管理委員會，山東 青島 266100)

1949年9月，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》宣告，中華人民共和國實行人民代表大會制度。在新中國尚未制定憲法的情況下，《共同綱領(lǐng)》以最高法律效力的形式確立了我國的根本政治制度。經(jīng)過建國初期的過渡，1954年9月15日，一屆全國人大一次會議開幕，這標(biāo)志著人民代表大會制度在我國正式建立。我國人民代表大會制度從萌芽到確立再到逐步完善，是與中國共產(chǎn)黨的成立與發(fā)展壯大同步的。在此過程中，馬克思的代表理論為其提供了不竭動力和思想源泉。

一、馬克思代表理論的內(nèi)涵解讀

我國的人民代表大會制度，理論上淵源于巴黎公社經(jīng)驗。1871年的巴黎公社，是法國無產(chǎn)階級打碎資產(chǎn)階級國家機器、建立無產(chǎn)階級政權(quán)的嘗試。巴黎的20個市區(qū)的無產(chǎn)階級，直接選舉產(chǎn)生了86名代表，組成公社委員會，行使公社全部權(quán)力。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對此給予了高度評價，認為公社所采取的各項具體措施，顯示出走向?qū)儆谌嗣?、由人民掌?quán)的政府的趨勢(1)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第107、100頁。。

馬克思認可并推崇巴黎公社，同時對資產(chǎn)階級議會制度進行了無情批判。馬克思指出，在巴黎公社之前，普選權(quán)一直是被濫用的，或者是被當(dāng)做以議會方式批準(zhǔn)神圣國家政權(quán)的工具，或者是被當(dāng)做統(tǒng)治階級手中的玩物，只是每三年或六年決定一次，究竟由統(tǒng)治階級中的什么人在議會里當(dāng)人民的假代表(2)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第107、100頁。。由于資本主義國家對議會選舉的選舉權(quán)和被選舉權(quán)設(shè)定財產(chǎn)資格，排斥工人階級和農(nóng)民，議員名義上是選出的，實際上是土地貴族和大資產(chǎn)階級的代表。

馬克思所生活的時代，正是資本主義經(jīng)濟危機爆發(fā)、基本矛盾凸顯的時期。資本主義的各項政治制度剛剛建立，還遠不夠完善，諸如性別、種族、財產(chǎn)等條件的選舉權(quán)限制，導(dǎo)致議會議員幾乎全部是土地貴族和大資產(chǎn)階級的代表。以英國為例，1832年英國第一次議會改革前，不僅議會議席分配失衡，選民范圍也極為有限。在英格蘭及愛爾蘭，只有百分之五的成年男性有選舉權(quán)，蘇格蘭200萬人口中僅有3000人有選舉權(quán)。1832年的議會改革，降低了選民的財產(chǎn)和身份要求，即便如此，英國有選舉權(quán)的人口占當(dāng)時英國總?cè)丝诘谋嚷?，也僅僅是從大約2%增加到3.3%(3)陳敏昭：《英國議會制度及其改革》，《人大研究》2009年第6期。。美國同樣經(jīng)歷了從限制選舉到普遍選舉的歷史過程。1871年巴黎公社成立時，美國剛剛通過憲法第15條修正案，規(guī)定選舉權(quán)不得因種族、膚色而被剝奪或限制。但在實踐中，美國普選權(quán)的真正落實在此之后又經(jīng)歷了一個世紀(jì)之久。

馬克思在對資產(chǎn)階級議會批判的基礎(chǔ)上，勾勒出新型無產(chǎn)階級國家政權(quán)建設(shè)的理想。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，馬克思指出，巴黎公社實質(zhì)上是工人階級的政府，公社是由巴黎各區(qū)普選出的市政委員組成，這些委員要對選民負責(zé)，隨時可以罷免，其中大多數(shù)是工人或工人階級的代表；每一個地區(qū)的農(nóng)村公社，通過設(shè)在中心城鎮(zhèn)的代表會議來處理它們的共同事務(wù)；這些地區(qū)的各個代表會議又向設(shè)在巴黎的國民代表會議派出代表，每一個代表都可以隨時罷免，并受到選民給予他的限權(quán)委托書(正式指令)的約束(4)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第98—99、101—102頁。。在這里，馬克思強調(diào)了巴黎公社的工人階級政府性質(zhì)，以及選民控制代表會議的重要性。對于農(nóng)民階級的地位，馬克思早在《路易·波拿巴的霧月十八日》中，就通過分析法國社會結(jié)構(gòu)和階級斗爭狀況，闡述了工農(nóng)聯(lián)盟的思想，指出無產(chǎn)階級革命只有獲得農(nóng)民的支持，才能形成一種合唱，否則，它在一切農(nóng)民國度中的獨唱都會成為孤鴻哀鳴(5)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年版，第769頁。。公社體制把農(nóng)村的生產(chǎn)者置于他們所在地區(qū)中心城市的精神指導(dǎo)之下，使他們在中心城市有工人作為他們利益的天然代表者。公社完全是一個具有廣泛代表性的政治形式(6)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第98—99、101—102頁。。

因此，馬克思的代表理論，其獨特性在于：一是強調(diào)廣泛的代表性尤其是工人階級的代表屬性；二是強調(diào)代表向選民負責(zé)并隨時可以罷免。這一理論最終指向人民主權(quán)，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

盡管巴黎公社存在時間很短，但對后來社會主義國家的政權(quán)建設(shè)影響深遠。1917年，俄國蘇維埃的建立，使馬克思的人民代表機關(guān)理論得到制度上的實踐，并在理論和制度上進一步創(chuàng)新。列寧在《什么是蘇維埃政權(quán)？》一文中指出：“日益吸引每個國家的工人的新政權(quán)的實質(zhì)就在于：從前管理國家的總是富人或資本家，而現(xiàn)在卻第一次由正是遭受過資本主義壓迫的那些階級而且是為數(shù)眾多的人來管理國家”(7)《列寧全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年版，第226頁。。俄國在世界上第一次建立了沒有剝削者參加，只由工人和勞動農(nóng)民組成的群眾組織——蘇維埃，并把全部國家政權(quán)都交給蘇維埃。不同于現(xiàn)代議會以地域為基礎(chǔ)的選舉原理，社會主義國家的政權(quán)強調(diào)的是階級代表制，即強調(diào)其成員身份是來自底層的工人、農(nóng)民和其他勞動人民，而士兵也主要是由農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來，對此，毛澤東曾解釋：兵士主要是穿軍服的農(nóng)民(8)參見《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1272頁。。

在人民代表大會制度以及代表制度建設(shè)上，我國與馬克思主義的政權(quán)建設(shè)理論一脈相承，同時吸收借鑒蘇維埃制度的成功經(jīng)驗，形成了具有中國特色的政權(quán)建設(shè)理論。

二、馬克思代表理論的中國實踐

中國共產(chǎn)黨從誕生之日起，就堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，以實現(xiàn)人民當(dāng)家作主為己任。1921年以來的近百年歷史進程中，每一時期我國的代表制度都堅持了馬克思的代表理論并將其應(yīng)用于實踐。

(一)中國革命時期(1921—1949)

第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨就組建了工會和農(nóng)會等組織形式。1921年7月，黨的一大通過的黨的第一個綱領(lǐng)宣告：“我們黨承認蘇維埃管理制度，要把工人、農(nóng)民和士兵組織起來，并以社會革命為自己政策的主要目的?！?9)中國革命博物館：《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，北京：人民出版社，1979年版，第2頁。這一時期，全國性的政權(quán)尚未形成，但各地蘇維埃的代表大會構(gòu)成成分普遍以工農(nóng)兵為主，排除了地主和資產(chǎn)階級。比如，鄂東蘇維埃在1930年的規(guī)定是：工人占十分之三，農(nóng)人占十分之五，知識分子占十分之二。閩西蘇維埃的規(guī)定是：工人占百分之三十，農(nóng)民占百分之六十，士兵占百分之五，教員學(xué)生占百分之五(10)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年版，第40—41、48頁。。

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨根據(jù)不同時期階級力量的對比形勢和社會矛盾的變化，不斷探索適合中國的政權(quán)組織形式。1928年，中國共產(chǎn)黨召開第六次全國代表大會，會議通過了《政治決議案》和《蘇維埃政權(quán)組織決議案》，提出了黨在民主革命中的任務(wù)和綱領(lǐng)，包括要力爭建立工農(nóng)兵代表會議(蘇維埃)的政權(quán)，強調(diào)蘇維埃的人員構(gòu)成要有廣泛的工農(nóng)兵群眾基礎(chǔ)，同時，產(chǎn)業(yè)工人應(yīng)有特權(quán)，以保證其在蘇維埃中領(lǐng)導(dǎo)的作用(11)尹世洪、朱開楊：《人民代表大會制度發(fā)展史》，南昌：江西人民出版社，2002年版，第40、42頁。。此時，蘇維埃不僅強調(diào)了工農(nóng)兵群眾基礎(chǔ)，同時強調(diào)了產(chǎn)業(yè)工人的重要性。1931年11月在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會，標(biāo)志著蘇維埃政權(quán)作為全國性政權(quán)組織形式的形成?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定了中華蘇維埃共和國的階級基礎(chǔ)：“中華蘇維埃政權(quán)所建立的是工人和農(nóng)民的民主專政的國家。蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人農(nóng)民紅軍兵士及一切勞苦民眾的。在蘇維埃政權(quán)下，所有工人農(nóng)民紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權(quán)選派代表掌握政權(quán)的管理”。由此可見，蘇維埃政權(quán)掌握在工農(nóng)群眾手中，保障了工農(nóng)勞動群眾的當(dāng)家作主地位。對此，周恩來曾指出：“關(guān)于蘇維埃，不管名詞是否妥當(dāng)，但蘇維埃是工農(nóng)代表會議，它與資產(chǎn)階級的議會制度是有原則區(qū)別的”(12)《周恩來選集》(上卷)，北京：人民出版社，1980年版，第161頁。。同時，為保證工人階級的領(lǐng)導(dǎo)地位，中華蘇維埃政權(quán)在選舉時，給工人階級增大比例名額。比如，當(dāng)時的規(guī)定是，工人代表的比例，在區(qū)一級蘇維埃中為20%～25%，在縣蘇維埃中為20%～30%，在省蘇維埃中為25%～30%；全國為25%～30%(13)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年版，第40—41、48頁。。如此，通過嚴格設(shè)定代表比例結(jié)構(gòu)這一制度安排，保障工人階級在蘇維埃政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

當(dāng)中日民族矛盾成為中國社會最主要的矛盾時，中國共產(chǎn)黨將民族利益放在首位，在政權(quán)建設(shè)上作出重大調(diào)整。在《論反對日本帝國主義的策略》一文中，毛澤東指出：“如果說，我們過去的政府是工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級聯(lián)盟的政府，那末，從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)改變?yōu)槌斯と?、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級以外，還要加上一切其他階級中愿意參加民族革命的分子?！?14)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年版，第156頁。在抗日戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)的性質(zhì)，是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。為團結(jié)大多數(shù)的抗日力量，實現(xiàn)不同社會階層或階級都在抗日民主政權(quán)中占據(jù)一定比例，邊區(qū)參議會實行“三三制”的參議員結(jié)構(gòu)，即在代表名額的分配上，共產(chǎn)黨員、非黨的左派進步分子、不左不右的中間派各占三分之一。1940年，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中對此作了解釋：必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位。只要占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件，就能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；必須使黨外進步分子占三分之一，因為他們聯(lián)系著廣大的小資產(chǎn)階級群眾；給中間派以三分之一的位置，目的在于爭取中等資產(chǎn)階級和開明紳士(15)《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年版，第742頁。。在“三三制”原則下，這一時期政權(quán)的階級基礎(chǔ)極為廣泛，凡是不屬于漢奸、賣國賊以外的一切力量，全部納入到了統(tǒng)一戰(zhàn)線當(dāng)中。

解放戰(zhàn)爭時期，國內(nèi)的主要矛盾由民族矛盾重新轉(zhuǎn)化為階級矛盾，人民代表會議成為主要的政權(quán)組織形式。在革命形勢和革命對象發(fā)生變化的情況下，為爭取各界群眾對新政權(quán)的支持，中國共產(chǎn)黨極為重視代表組成的廣泛性。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上的講話中指出：“在各級人民代表會議中，必須使一切民主階層，包括工人、農(nóng)民、獨立勞動者、自由職業(yè)者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進去”，因為“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)氐娜嗣竦臋?quán)力機關(guān)”(16)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1308、1475頁。。此時，解放區(qū)的政權(quán)比馬克思所講的無產(chǎn)階級民主實現(xiàn)形式有著更為廣泛的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。為了保證代表的廣泛性，同時實現(xiàn)黨對人民代表會議的領(lǐng)導(dǎo)，1949年9月4日，中央在《關(guān)于各地召開各界代表會議的指示》中指出，在代表構(gòu)成上，無論是各界代表會議還是人民代表大會，黨員都不要太多，以能保證通過決議為原則，黨員以及可靠左翼分子略為超過二分之一即夠，以便吸收大批中間分子和少數(shù)不反動的右翼分子，爭取他們向我們靠攏(17)毛澤東：《關(guān)于各地召開各界代表會議的指示》，《人民代表大會制度重要文獻選編》(一)，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社，2015年版，第31頁。。

(二)中國建設(shè)時期(1949—1978)

1949年9月，周恩來在向全國政協(xié)作報告時講到，這次中國人民政治協(xié)商會議具有全國人民代表大會的性質(zhì)。從政治上考慮，要擴大參加政協(xié)的成分、單位和名額，使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求。在確定代表名額和人選時，重點要“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)”。有了重點，同時又照顧到各個方面。周恩來對解放軍的代表權(quán)也作了解釋：人民解放軍不單是軍事組織，又是政治組織，不僅是普通軍隊，而且是工作隊，因此，他們所代表的不僅是軍隊，而且代表著他們出身的人民，首先是農(nóng)民，解放軍代表參加，體現(xiàn)了“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)”的重點(18)《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第130—132、244頁。。

1953年3月，周恩來在談到政權(quán)建設(shè)時又強調(diào)：我們在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)體制的同時，也考慮自己的國情。人民代表大會與蘇維埃相比，蘇聯(lián)只是工人和農(nóng)民兩個階級的聯(lián)盟，而中國是四個階級的聯(lián)盟(19)《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第130—132、244頁。。而這四個階級，直接在中華人民共和國的國旗圖案上予以體現(xiàn)。1949年6月，毛澤東在《論人民民主專政》中解釋了“人民是什么”，指出：在中國，在現(xiàn)階段，是工人階級、農(nóng)民階級、城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級(20)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1308、1475頁。。也就是說，在每個歷史階段，人民的含義是不同的。新中國的成立，實現(xiàn)了勞動人民翻身作主，億萬中國人民從此成為國家和社會的主人。

1954年9月，第一屆全國人大第一次會議召開，這標(biāo)志著人民代表大會制度在我國正式確立。由誰來代表人民當(dāng)家作主，是我國政治生活中的一件大事。1953年選舉法制定時，鄧小平對各級人大代表名額的確定原則作了說明：一是關(guān)于數(shù)量，即它必須使各級人民代表大會是具有工作能力的國家政權(quán)機關(guān)，既便于召集會議，又便于討論問題和解決問題；二是關(guān)于結(jié)構(gòu)，即它必須使各級人民代表大會與人民之間具有密切的聯(lián)系，既須有相當(dāng)于社會各民主階級地位和有相當(dāng)于各民族地位的代表，又須注意到代表的地區(qū)性(21)參見鄧小平：《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法(草案)〉的說明》，《人民代表大會制度重要文獻選編》(一)，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社，2015年版，第153—154頁。。

從第一屆全國人大到第四屆全國人大，代表的階級性、民族性、地區(qū)性、代表性，在選舉法中得到了強調(diào)，也在實踐中得到了全面落實。

比如，1954年9月召開的第一屆全國人大第一次會議，1226名全國人大代表中，中共黨員668人，占54.48%；黨外人士558人，占45.52%；工人100人，占8.16%；農(nóng)民63人，占5.14%；解放軍60人，占4.89%；少數(shù)民族177人，占14.44%；婦女147人，占11.99%；歸國華僑30人，占2.45%(22)闞珂：《人民代表大會那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁。。《中央選舉委員會關(guān)于中華人民共和國第一屆全國人民代表大會代表選舉工作完成的報告》中指出，在全部代表名額中，各民族、各階層都有與其地位相當(dāng)?shù)拇?23)《中央選舉委員會關(guān)于中華人民共和國第一屆全國人民代表大會代表選舉工作完成的報告》，《人民代表大會制度重要文獻選編》(一)，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社，2015年版，第188頁。。

第三屆全國人民代表大會，盡管代表名額增加到了3040人，但在代表構(gòu)成上，依然傾向于將工人、農(nóng)民、知識分子等屬性作為標(biāo)準(zhǔn)來進行名額安排。1975年召開的第四屆全國人民代表大會第一次會議，人大代表不是經(jīng)過選舉方式產(chǎn)生，而是采取協(xié)商的方式，由各省、市、自治區(qū)和軍隊等方面推選，以及指定或特邀產(chǎn)生的。2885名全國人大代表中，中共黨員2217人，占76.3%；工人813人，占28.2%；農(nóng)民662人，占22.9%；解放軍486人，占16.85%(24)闞珂：《人民代表大會那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁。。在代表構(gòu)成中，工人、農(nóng)民、解放軍代表人數(shù)和比例都遠高于前三屆。

(三)中國改革時期(1978年以來)

1979年，我國對1953年選舉法進行了重新修訂。新的選舉法將直接選舉范圍擴大到縣一級，實行差額選舉，投票方法一律采用無記名等，進一步改革和完善了我國的選舉制度。1981年下半年開始，我國縣級直接選舉全面開展，這是黨的十一屆三中全會之后進行的第一次較大范圍的選舉活動?！蛾P(guān)于全國縣級直接選舉工作的總結(jié)報告》顯示，從1925個選舉單位選舉出的人大代表中，工人占10.56%，農(nóng)民占47.61%，干部占25.53%，知識分子占8.44%，軍人、愛國人士、歸僑占7.86%，婦女占21.89%，非中共黨員占33.15%(25)《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編(1949—1990)》，北京：中國民主法制出版社，1990年版，第170頁。。工人和農(nóng)民代表比例較高，二者之和占到58.17%。

改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，工農(nóng)代表的比例一度有所下降。人大代表中私營企業(yè)主多、社會弱勢群體少，干部和管理者多、普通群眾少等問題，引起社會廣泛關(guān)注。對此，我國及時修改選舉法，并通過中央文件予以回應(yīng)和指導(dǎo)。

我國2010年修改的選舉法明確規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表，應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表。2016年新一屆人大和政協(xié)換屆時，中共中央又出臺了《關(guān)于加強和改進人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》。通知強調(diào)，人大代表人選要符合憲法、法律等規(guī)定的基本條件，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，堅持道德品行要求，注重能力素質(zhì)，體現(xiàn)廣泛的代表性；要嚴格人選結(jié)構(gòu)要求，根據(jù)不同層級人大工作要求，分別提出提高基層一線特別是工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員和婦女人選的比例要求，越往下越要提高來自基層一線的人選比例。這些規(guī)定，為增加工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員代表的比例提供了法律和政策依據(jù)。

2017年3月，第十二屆全國人民代表大會第五次會議發(fā)布了《關(guān)于十三屆全國人大代表名額和選舉問題的決定》。目前我國全國人大代表的選舉，主要貫徹了三個原則：一是人人平等，即城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，公民享有平等的選舉權(quán)，城鄉(xiāng)約每67萬人分配1名代表，共計2000名；二是地區(qū)平等，即各行政區(qū)域不論人口多少，都有相同的基本名額數(shù)，省、自治區(qū)、直轄市各分配相同的地區(qū)基本名額數(shù)為8名，各地方在國家權(quán)力機關(guān)有平等的參與權(quán)；三是民族平等，即各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有1名代表。也就是說，我國全國人民代表大會代表主要由三部分組成，即人口比例代表、行政區(qū)域代表和少數(shù)民族代表。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也給予適當(dāng)?shù)膬A斜和照顧。

通過考察人民代表大會制度以及人大代表制度的歷史，可以看出，代表構(gòu)成一直是我國人大制度的一個重要內(nèi)容，人大代表的構(gòu)成被當(dāng)作是一個整合了廣泛性和代表性的制度安排。從第一屆全國人大到第十三屆全國人大，以及各級地方人大，代表構(gòu)成始終作為代表來源廣泛性和代表性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在社會發(fā)展中，隨著情勢變化，代表構(gòu)成中的屬性要求也相應(yīng)作出一定的調(diào)整。但在制度預(yù)設(shè)上，我國的政權(quán)組織形式始終保證了中國共產(chǎn)黨以及工農(nóng)聯(lián)盟的政治地位和作用。

全國人大代表身份構(gòu)成占比表(%)(26)第一屆至第十二屆數(shù)據(jù)，參見闞珂：《人民代表大會那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁；第十三屆數(shù)據(jù)，參見《2980名十三屆全國人大代表的代表資格確認全部有效》，《人民日報》2018年2月25日。

三、馬克思代表理論的時代啟示

習(xí)近平總書記指出，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中，這一基本定位，什么時候都不能含糊、不能淡化(27)習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日。。從這一定位出發(fā)，加強人民當(dāng)家作主制度保障，充分發(fā)揮人民代表大會的制度優(yōu)勢，必須遵循并進一步發(fā)展馬克思主義的代表理論。

(一)理解代表構(gòu)成的價值意蘊

馬克思主義經(jīng)典作家是以階級分析方法來分析和看待社會現(xiàn)象。他們認為，在資本主義議會制度里，工人階級和廣大勞動人民享受不到真正的民主，只有無產(chǎn)階級掌握政權(quán)，才能真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。在國體與政體的關(guān)系上，是國體決定政體，政體反映國體。正是在馬克思主義經(jīng)典作家的理論指導(dǎo)下，我國的人民代表大會制度從萌芽到確立，一直非常重視政權(quán)建設(shè)中代表的身份屬性。在不同的歷史時期，根據(jù)階級力量的對比形勢和社會矛盾的變化，政權(quán)組織形式中的代表類別和比例也適時作出調(diào)整，從而在代表的比例安排上真實地反映出我國的階級關(guān)系和社會形勢。

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征。人民代表大會制度作為我國的政體，其核心內(nèi)容在組織上體現(xiàn)出工人階級(通過共產(chǎn)黨)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家這一國體。執(zhí)政黨、工人和農(nóng)民在國家權(quán)力機關(guān)中應(yīng)有一定的比例，就其政治價值取向來看，這是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和工農(nóng)政權(quán)性質(zhì)的歷史必然。人民民主專政的國家性質(zhì)和人民代表大會制度的政體設(shè)計，通過代表構(gòu)成比例的形式予以落實和體現(xiàn)。由此，我國人大代表結(jié)構(gòu)比例的設(shè)定，有其深厚的理論根基和政治意蘊，其價值不容否認。

正因如此，就可以理解我國人大代表的身份為何是選舉的前提而非選舉的結(jié)果。一直以來，身份是研究我國人民代表大會構(gòu)成的一個重要元素。通過對工人、農(nóng)民、知識分子、軍人以及黨員等代表屬性的安排，來體現(xiàn)我國的階級基礎(chǔ)。我國憲法第一條規(guī)定的國家性質(zhì)，由此得以成立和彰顯。

(二)明確代表構(gòu)成的優(yōu)化方向

根據(jù)選舉法和2016年中共中央《關(guān)于加強和改進人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》精神，新時代人大代表的選舉，一要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，二要嚴格人選結(jié)構(gòu)。

在代表結(jié)構(gòu)方面，強調(diào)要按照人大的定位和職能來配備代表并優(yōu)化代表構(gòu)成。從人大的定位來講，我國的人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，承擔(dān)著立法、監(jiān)督、決定、任免等重要職能。從代表的性質(zhì)來講，人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表的履職能力直接決定了人大權(quán)力機關(guān)職能的發(fā)揮。不同層級的人民代表大會，其所對應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)也不同，關(guān)注的事務(wù)也有差別。對于全國人大而言，作為最高國家權(quán)力機關(guān)，它關(guān)注的往往是全國性乃至世界性問題，需要代表具有更高的理論素養(yǎng)和世界眼光。對于縣鄉(xiāng)兩級基層人大而言，作為基層國家權(quán)力機關(guān)，它關(guān)注的更多是具體的民生問題，需要代表更多地貼近民意、表達民意。由此，對于代表屬性的關(guān)注，應(yīng)按照中央有關(guān)要求，越往下越要提高來自基層一線的人選比例。

鑒于傳統(tǒng)的階級劃分方法已無法適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變化，理論界和實務(wù)界不少人認為，代表結(jié)構(gòu)需要進行適當(dāng)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)不可固化、虛化。比如，有的地方人大改變傳統(tǒng)做法，對于代表結(jié)構(gòu)按照行業(yè)來劃分。新的代表結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，或許可以探索，在傳統(tǒng)身份的基礎(chǔ)上，注入新的社會階層和職業(yè)的類別，以期實現(xiàn)更廣泛的代表性，進而實現(xiàn)代表制的設(shè)置目的，即實現(xiàn)公民的普遍參與，最大可能地接近直接民主的程度。

除了身份，人大代表的構(gòu)成，還包括年齡、學(xué)歷、能力等諸多要素。人大代表是否有意愿和能力代表民意，是否能夠擔(dān)當(dāng)其應(yīng)有的職責(zé)，無不依賴于代表本身的素質(zhì)和能力。因此，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，不僅僅是身份的優(yōu)化，更應(yīng)是多維度全方位的優(yōu)化，尤其是代表素質(zhì)和能力的提升。

在年齡結(jié)構(gòu)方面，代表年齡應(yīng)進一步年輕化。比如，在第八屆全國人大，60歲以上的代表超過了三分之二，70歲以上的代表超過了20%。第十屆全國人大以來，70歲以上的代表比例逐漸減少到占比1%以下，代表主力軍逐步向年輕化轉(zhuǎn)移。如何保證代表隊伍既有經(jīng)驗，又充滿活力，需要在年齡結(jié)構(gòu)方面進一步作出調(diào)整。

在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，人大代表的整體學(xué)歷水平近年來有較大提升。如第十二屆全國人大代表中，一半以上代表擁有碩士學(xué)歷。雖然學(xué)歷并不代表著參政議政能力，但提升代表的學(xué)識、眼界和格局，對提高代表大會的效率以及促進議事議案的專業(yè)化無疑更為有利。

(三)強化代表的履職監(jiān)督

按照馬克思的代表理論，工人階級代表機關(guān)的代表必須要接受人民的監(jiān)督，而且人民隨時可以撤換罷免他們。我國人民代表大會制度從萌芽到新中國成立之前的各個發(fā)展階段，馬克思代表理論中的代表身份問題得到充分實踐，但對代表的監(jiān)督罷免在理論和實踐中尚未充分展開。

新中國成立后，代表必須接受監(jiān)督在我國憲法中得以確認。我國1954年憲法明確規(guī)定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序隨時撤換本單位選出的代表?！蔽覈F(xiàn)行憲法即1982年憲法對此作了重申，只是將“隨時撤換”改為更為規(guī)范的“罷免”。憲法第一百零二條對地方人大代表的監(jiān)督作了規(guī)定，我國《選舉法》《代表法》等也都設(shè)專章具體規(guī)定了對代表的監(jiān)督。

代表履職需要自律，更需要他律。人大代表是受人民委托行使職權(quán)，因而防止代表脫離人民或凌駕于人民之上是其應(yīng)有之義。2016年《中共中央關(guān)于加強和改進人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》明確提出，各級黨委要切實擔(dān)負起人大代表選舉的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，除了把好政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)和結(jié)構(gòu)關(guān)，還要著力加強對人大代表的管理監(jiān)督，完善工作機制，避免重產(chǎn)生輕管理、重換屆不重平時的現(xiàn)象。這就需要從機制上對代表履職監(jiān)督進行完善和落實。

一是完善代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)規(guī)劃。代表培訓(xùn)是我國代表法規(guī)定的代表的權(quán)利，同時也是義務(wù)。人大代表的職務(wù)行為，法律性、專業(yè)性、綜合性都很強。比如，習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，人民代表大會的具體制度、議事規(guī)則，規(guī)范的議案、建議的提出等，不僅需要代表自行了解掌握，也需要通過集中的培訓(xùn)學(xué)習(xí)來提升履職的能力和水平。我國代表培訓(xùn)從2005年啟動，包括初任代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、代表的履職培訓(xùn)、代表的專題培訓(xùn)等，已經(jīng)形成了比較系統(tǒng)的培訓(xùn)。目前代表培訓(xùn)特別是基層代表的培訓(xùn)，還需要進一步制度化、規(guī)范化。

二是建立代表履職檔案。這也是近年來地方人大在工作中探索出的對代表監(jiān)督的有效方式。代表履職檔案包括，對代表參加人大會議、在人大會議期間審議發(fā)言、提出議案或者建議、在人大閉會期間參加集體活動和代表小組活動，以及聯(lián)系群眾等情況進行登記。履職情況通過一定途徑予以公開，增強監(jiān)督的透明度，包括在公共場所和人大代表活動室、工作室或代表之家等履職平臺設(shè)立代表公示牌和代表履職公開欄、建立代表接訪日制度，從方法、手段上拓寬對代表履職的監(jiān)督渠道。近年來，江蘇省提出省人大代表在一屆內(nèi)至少回原選舉單位報告一次履職情況，海南省人大公開了所有人大代表的提案及政府部門的回復(fù)情況，山東省為省人大代表建立了履職檔案，每年年初與本人見面，并作為繼續(xù)推薦提名的重要依據(jù)。這些舉措，對于拓展代表工作、強化代表履職監(jiān)督都起到了很好的促進作用。

三是健全代表退出機制。根據(jù)代表法，人大代表存在法定的終止代表資格或者暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)情形的，應(yīng)當(dāng)依法終止其人大代表資格或暫時停止其執(zhí)行代表職務(wù)。盡管我國憲法、法律和中央文件明確了代表的退出機制，但實踐中操作難、成本高。比如對縣級人大代表的罷免，需要原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名提出罷免要求，并經(jīng)原選區(qū)過半數(shù)的選民通過。實踐中，這一規(guī)定的落實存在諸多困難，所以我國各級人大對代表的罷免運用不多。罷免作為一種最為嚴厲的監(jiān)督方式，實踐中運用較少也是必然。我國人大代表每屆任期五年，“隨時罷免”雖然操作不便，但可以通過其他方式，比如選舉時源頭上把關(guān)、日常中強化管理、換屆時更新淘汰等方式，不斷優(yōu)化代表隊伍。

黨的十九大報告強調(diào)，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。黨的十九屆四中全會《決定》進一步指出，要適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量。人大代表作為人民代表大會的組織細胞，其結(jié)構(gòu)是否合理，關(guān)系到人民主體地位能否實現(xiàn)，關(guān)系到人民代表大會制度何以自信，最終關(guān)系到我國的國體和政體。由此，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，需要在關(guān)注代表身份屬性的同時，進一步提升其履職能力，強化其履職監(jiān)督，最終更好地保障和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。