王佃利，洪 揚(yáng)

(山東大學(xué)當(dāng)代社會(huì)主義研究所，山東 濟(jì)南 250100；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200)

建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要目標(biāo)。在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的建設(shè)，就需要將我國(guó)體制改革積累的制度優(yōu)勢(shì)通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新的方式更好地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?。從“制度?yōu)勢(shì)”到“治理效能”，是將制度從“文件上”落實(shí)到“執(zhí)行中”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是將改革效能從“最先一公里”延續(xù)到“最后一公里”的重要實(shí)踐。從制度向效能的轉(zhuǎn)化，離不開(kāi)良性的政府體制改革以及高效的政府機(jī)制運(yùn)行?！胺殴芊弊鳛檎姓w制改革以及政府機(jī)制創(chuàng)新的重要“抓手”，理應(yīng)成為制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的“催化酶”與“孵化器”。持續(xù)深化“放管服”改革，對(duì)推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的撬動(dòng)作用，也對(duì)國(guó)家制度建設(shè)與治理效能釋放具有推動(dòng)促進(jìn)作用(1)王柳：《以深化“放管服”改革推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年12月23日。。

一、國(guó)家治理的探索成效與邏輯進(jìn)展

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)國(guó)家治理經(jīng)歷了從治理實(shí)踐探索的“中國(guó)之治”到制度建設(shè)的“中國(guó)之制”再回到治理效能轉(zhuǎn)換的“中國(guó)之治”的演變，遵循的是從實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的邏輯。我國(guó)豐富的治理實(shí)踐經(jīng)過(guò)不斷的提煉總結(jié)內(nèi)化為我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，依靠機(jī)制創(chuàng)新持續(xù)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，彰顯了在國(guó)家治理層面的“中國(guó)智慧”。

(一)從“中國(guó)之治”到“中國(guó)之制”

新中國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)國(guó)家治理創(chuàng)造了世所罕見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定兩大奇跡，不僅形成了獨(dú)特的中國(guó)治理模式，也從長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中不斷證明了中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的強(qiáng)大生命力和無(wú)比優(yōu)越性。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)?！稕Q定》明確回答了黨在新時(shí)代應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固”以及“完善和發(fā)展”什么樣的國(guó)家制度與國(guó)家治理的根本性政治問(wèn)題。事實(shí)上，國(guó)家制度與國(guó)家治理之間具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性與內(nèi)涵延續(xù)性，且隨著時(shí)代的不斷發(fā)展呈現(xiàn)出不同的演變特征。具體來(lái)看：

其一，以國(guó)家治理實(shí)踐探索為重心展開(kāi)的“中國(guó)之治”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體發(fā)展目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上拉開(kāi)了全面深化改革實(shí)踐的大幕。隨之，黨的十八屆四中、五中、六中全會(huì)又相繼圍繞全面依法治國(guó)、貫徹新發(fā)展理念全面建成小康社會(huì)、全面從嚴(yán)治黨提出了一系列重要改革舉措(2)穆虹：《黨的十八大以來(lái)全面深化改革的非凡歷程和歷史性成就》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月28日。，展開(kāi)了豐富而又全面的治理實(shí)踐探索，為我國(guó)特色治理模式的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是我國(guó)開(kāi)展國(guó)家治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

其二，以建設(shè)和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度為重心展開(kāi)的“中國(guó)之制”。習(xí)近平總書(shū)記在主持十九屆中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“古人說(shuō)：‘經(jīng)國(guó)序民，正其制度?！馑际牵卫韲?guó)家，使人民安然有序，就要健全各項(xiàng)制度?！?3)王杰：《經(jīng)國(guó)序民 正其制度》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年1月8日。我國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索與改革創(chuàng)新，建立和完善社會(huì)主義制度，形成與發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度(4)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。，并體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、民主、法治、力量、速度、目標(biāo)等13個(gè)方面顯著的制度優(yōu)勢(shì)。制度是國(guó)家發(fā)展的重要保障和有力支撐，因此要堅(jiān)定改革信心，不斷提高改革效率，進(jìn)一步放大制度優(yōu)勢(shì)，在時(shí)代發(fā)展中為中國(guó)特色社會(huì)主義制度注入新的生命力。

中國(guó)實(shí)踐提煉升華為中國(guó)制度，而“中國(guó)之制”又是“中國(guó)之治”的核心密碼，兩者之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。正如《決定》所指出的，“我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”(5)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。。由此可見(jiàn)，“中國(guó)之制”以其顯著優(yōu)勢(shì)支撐著“中國(guó)之治”，國(guó)家治理的一切活動(dòng)都要圍繞相應(yīng)的制度展開(kāi)；而“中國(guó)之治”則是國(guó)家制度的具體應(yīng)用，是國(guó)家制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)；“中國(guó)之制”的生命力在于執(zhí)行(6)王杰：《經(jīng)國(guó)序民 正其制度》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年1月8日。，在于國(guó)家治理過(guò)程中的具體實(shí)踐。

(二)從制度建設(shè)到治理效能

為了在新時(shí)代有效推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨首次以一次中央全會(huì)專門研究了國(guó)家制度與國(guó)家治理問(wèn)題，在系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，首次提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”(7)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。。我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)來(lái)源于我國(guó)獨(dú)特的頂層制度設(shè)計(jì)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)形成了支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，國(guó)家制度建設(shè)已趨于完備。上述三種制度分屬不同層次的制度范疇，三者相互作用又環(huán)環(huán)相扣，低層級(jí)制度是對(duì)高層級(jí)制度的鮮明表達(dá)與具體闡釋。通過(guò)加強(qiáng)三類制度的有效銜接和各領(lǐng)域具體制度的配套，能夠使制度的頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)落地，真正發(fā)揮制度效能(8)肖貴清：《把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能(深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月19日。。

為什么在新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨要強(qiáng)調(diào)將我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能呢？從國(guó)家內(nèi)部發(fā)展層面來(lái)看，將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐遵循。通過(guò)將制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，能夠彰顯制度根本優(yōu)越性從而優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，能夠提升制度執(zhí)行能力從而優(yōu)化治理功能，也能夠促進(jìn)制度和制度執(zhí)行能力充分結(jié)合以及制度建設(shè)和治理實(shí)踐有效互動(dòng)，從而整體上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。從國(guó)家和社會(huì)的治理效果出發(fā)來(lái)衡量、改進(jìn)和完善我國(guó)的制度規(guī)則，能夠極大程度地彌補(bǔ)制度漏洞，加速推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展(9)李忠杰：《全面把握制度與治理的辯證關(guān)系》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2019年11月20日。。從國(guó)家外部競(jìng)爭(zhēng)層面來(lái)看，“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)”(10)習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2020年第1期。，只有將制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為治理效能，才能在日益激烈的世界競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中占據(jù)有利地位。面對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要充分發(fā)揮我國(guó)制度的內(nèi)在凝聚力與外在影響力，而運(yùn)用制度力量的前提，就是把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，保障國(guó)家治理效能的持續(xù)、穩(wěn)定輸出，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

(三)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化中的“放管服”

強(qiáng)化制度執(zhí)行力是將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的核心，而國(guó)家治理體系與治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)(11)《人民觀點(diǎn)：把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能——治理現(xiàn)代化的“中國(guó)智慧”》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年10月30日。。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”(12)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。，這對(duì)于深化國(guó)家治理體系改革和提高國(guó)家治理效能具有重大而深遠(yuǎn)的意義。政府治理體系和治理能力不僅是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，也是整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力發(fā)揮作用的有力保障(13)姜明安：《完善國(guó)家行政體制 提高政府治理能力》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月4日。。為了更好地促進(jìn)政府治理體系的改進(jìn)和政府治理能力的提升，就必須以人民的需求為導(dǎo)向，建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府。

把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民參與、政府推進(jìn)三者并行。政府在國(guó)家治理中處于主導(dǎo)地位，主要的治理措施都要由各級(jí)政府落實(shí)、推進(jìn)。因此，提高治理效能，需要進(jìn)一步完善國(guó)家行政體制，創(chuàng)新政府治理和服務(wù)方式。完善國(guó)家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系，就是要“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”(14)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。，也就是要深化“放管服”改革?！胺殴芊备母镏荚谕苿?dòng)政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府的治理作用。近些年來(lái)，“放管服”改革在各地深入推進(jìn)，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面取得了切實(shí)成效；黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，取得了一系列重要理論成果、制度成果、實(shí)踐成果(15)《人民觀點(diǎn)：把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能——治理現(xiàn)代化的“中國(guó)智慧”》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年10月30日。。一項(xiàng)項(xiàng)制度法規(guī)從“紙上”落到“地上”、走進(jìn)“心里”，取得了實(shí)實(shí)在在的治理成效。

二、何以是“放管服”：政府改革中制度建設(shè)的“新抓手”

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)將推進(jìn)“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的重要抓手，將簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要紐帶?！胺殴芊备母锸峭苿?dòng)政府體制轉(zhuǎn)型與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要舉措，是將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的特色實(shí)踐。

(一)我國(guó)機(jī)構(gòu)與行政體制改革的歷程

改革開(kāi)放40多年來(lái)，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)化改革的需要，我國(guó)先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進(jìn)行了8次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)與行政體制改革，推動(dòng)了政府“放管服”改革的縱深發(fā)展(16)張占斌、孫飛：《改革開(kāi)放40年：中國(guó)“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國(guó)行政管理》2019年第8期。。在市場(chǎng)發(fā)展與政企關(guān)系演變的過(guò)程中，以“放管服”改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)來(lái)劃分，我國(guó)“放管服”改革大致經(jīng)過(guò)了五個(gè)發(fā)展階段：第一階段，從1978年到1992年，改革的重點(diǎn)是政府向企業(yè)放權(quán)，政企職責(zé)分開(kāi)。該階段主要是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度集中的、全能型、管制型行政管理體制進(jìn)行改革，以盡量小的代價(jià)拆除或替換計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府機(jī)構(gòu)框架(17)左然、左源：《40年來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《中國(guó)行政管理》2018年第9期。。第二階段，從1993年到2002年，改革的重心是向市場(chǎng)放權(quán)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在前一階段機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，逐步培育適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府行政機(jī)構(gòu)。第三階段，從2003年到2012年，改革的重點(diǎn)是取消下放審批權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能。該階段的特點(diǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)育完善，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能以及服務(wù)型政府建設(shè)(18)李軍鵬：《改革開(kāi)放40年：我國(guó)放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。第四階段，從2013年到2015年，主要內(nèi)容是放管結(jié)合，深化行政審批制度改革。該階段的特點(diǎn)是把簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為“當(dāng)頭炮”和“先手棋”，在政府職能轉(zhuǎn)變方面邁出了重大步伐(19)張占斌、孫飛：《改革開(kāi)放40年：中國(guó)“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國(guó)行政管理》2019年第8期。。第五階段，從2015年至今，改革的重點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下。該階段的主要特點(diǎn)是將“放管服”改革作為一個(gè)系統(tǒng)工程，綜合考量簡(jiǎn)政放權(quán)、監(jiān)管體制、政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)體系的改革，打好“放管服”改革這套組合拳(20)李軍鵬：《改革開(kāi)放40年：我國(guó)放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。

綜合來(lái)看，我國(guó)“放管服”改革主要呈現(xiàn)出以下三方面的特征：第一，始終以轉(zhuǎn)變政府職能為改革的核心軸線，以充分發(fā)揮政府作用為邏輯前提。經(jīng)過(guò)40多年的實(shí)踐探索，逐漸厘清了行政體制改革的基本邏輯——在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，各級(jí)政府緊緊扭住職能轉(zhuǎn)變的“牛鼻子”，統(tǒng)籌推進(jìn)、重點(diǎn)突破，持續(xù)將“放管服”改革推向深入(21)張占斌、孫飛：《改革開(kāi)放40年：中國(guó)“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國(guó)行政管理》2019年第8期。。第二，牢牢把握市場(chǎng)決定性作用，形成了以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的“放管服”改革的目標(biāo)導(dǎo)向。改革開(kāi)放以來(lái)，“放管服”改革始終堅(jiān)持“市場(chǎng)決定性作用”這一經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，沿著市場(chǎng)化、效率化和法治化的改革路徑，持續(xù)完善簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)，有效破除了阻礙市場(chǎng)良性發(fā)展的體制機(jī)制弊端，推動(dòng)了全面深化改革的進(jìn)程(22)張占斌、孫飛：《改革開(kāi)放40年：中國(guó)“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國(guó)行政管理》2019年第8期。。第三，“放管服”將“自上而下”與“自下而上”兩種指向的改革融為一體。在黨中央、國(guó)務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一部署下，我國(guó)各級(jí)地方政府進(jìn)行了有益探索，并通過(guò)先試先行、持續(xù)創(chuàng)新，不斷反饋修正完善改革方案，為全國(guó)范圍內(nèi)深化“放管服”改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了我國(guó)政府改革“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的特征(23)李軍鵬：《改革開(kāi)放40年：我國(guó)放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。

(二)從體制改革到機(jī)制創(chuàng)新的重心轉(zhuǎn)變

從我國(guó)“放管服”改革的主要層次來(lái)看，可以大致分為體制改革與機(jī)制創(chuàng)新兩個(gè)層面。在政府體制層面，“放管服”改革注重的是政府理念和政府職能的變革。從理念上講，“放管服”改革需從行政需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娦枨髮?dǎo)向。在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府不再以方便供給為標(biāo)準(zhǔn)改革相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)，而是從民眾的需求出發(fā)，推動(dòng)“以人民為中心”指向的服務(wù)型政府建設(shè)。從內(nèi)容上講，“放管服”改革需要重塑政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，政府要把該由政府管的事項(xiàng)管住管好，新建、修復(fù)和強(qiáng)化在這些事項(xiàng)上的政企、政社互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，把政府從不擅長(zhǎng)、不應(yīng)該管的企業(yè)經(jīng)營(yíng)、微觀管理和直接干預(yù)中解放出來(lái)，有效破解政府職能缺位、錯(cuò)位、越位和不到位等問(wèn)題(24)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府》，《中國(guó)行政管理》2019年第3期。。在政府機(jī)制層面，“放管服”改革注重的是管理方式和管理技術(shù)的革新。從方式上講，“放管服”改革就是要優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，充分考慮群眾個(gè)性化、多樣化的需求，以群眾的切身體驗(yàn)作為評(píng)價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。從手段上講，“放管服”改革是通過(guò)運(yùn)用新興信息技術(shù)手段，突破部門數(shù)據(jù)壁壘、府際分隔等束縛，重構(gòu)政府管理模式和公共服務(wù)供給流程，以適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)為了解決深層次體制性障礙，進(jìn)行了一系列重大體制改革，在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)(25)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議》，《改革與開(kāi)放》2019年第17期。。當(dāng)前，要把著力點(diǎn)與突破點(diǎn)聚焦到微觀層面的政府機(jī)制運(yùn)行上，通過(guò)加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的機(jī)制執(zhí)行，鞏固和深化我國(guó)在體制改革、政策創(chuàng)新方面已取得的諸多成效，并持續(xù)發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)改革效能的穩(wěn)定輸出。由此可見(jiàn)，我國(guó)經(jīng)過(guò)40多年的政府改革，在體制改革方面已經(jīng)趨于完備，形成了較為成熟、定型的中國(guó)特色社會(huì)主義制度。在下一階段，發(fā)展的重心則是通過(guò)持續(xù)不斷的機(jī)制創(chuàng)新以發(fā)揮體制改革的效應(yīng)，將我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)積累的制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為治理效能。政府機(jī)制創(chuàng)新主要通過(guò)轉(zhuǎn)變管理方式與革新管理技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在管理方式層面，“放管服”改革要以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為發(fā)力點(diǎn)，著力打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展；在管理技術(shù)革新層面，則要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與平臺(tái)，提升政府服務(wù)能力與效率，倒逼政府流程再造，推動(dòng)集約化、高效化、透明化的政府治理模式形成。

三、“放管服”為了啥：政府改革中治理效能的“濟(jì)南故事”

“放管服”改革是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手，而營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的好壞則是“放管服”改革效能的重要體現(xiàn)。濟(jì)南市積極對(duì)標(biāo)先進(jìn)地區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)做法，不斷改進(jìn)作風(fēng)、優(yōu)化流程、打造品牌，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)解決制約營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的根本問(wèn)題。

(一)放出活力：快捷的市場(chǎng)準(zhǔn)入

近年來(lái)，濟(jì)南市委、市政府針對(duì)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化問(wèn)題采取了多項(xiàng)措施，其中行政審批制度改革是該市創(chuàng)建良好營(yíng)商環(huán)境的重要發(fā)力點(diǎn)與突破口。濟(jì)南市重點(diǎn)圍繞“行使相對(duì)集中的行政審批權(quán)”“減材料、減環(huán)節(jié)、縮時(shí)限、再造流程”“一次辦成”等事項(xiàng)展開(kāi)了豐富的改革創(chuàng)新。

2018年6月，濟(jì)南市政府印發(fā)了《深化“一次辦成”改革進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的若干措施》，其中包括“推進(jìn)商事登記便利化、提高建設(shè)項(xiàng)目審批效率、加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)要素保障、減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”等在內(nèi)的四個(gè)方面均涉及到簡(jiǎn)政放權(quán)，旨在為企業(yè)提供更加快捷的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)自主運(yùn)轉(zhuǎn)的活力。同年，《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于公布市級(jí)政務(wù)服務(wù)“零跑腿”、“只跑一次”、“你不用跑我來(lái)跑”事項(xiàng)清單的通知》中提及，“市級(jí)‘最多跑一次事項(xiàng)清單’共納入依申請(qǐng)辦理的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)(包括行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng))1165項(xiàng)(含子項(xiàng)207項(xiàng))。其中，‘零跑腿’事項(xiàng)168項(xiàng)(含子項(xiàng)25項(xiàng))，‘只跑一次’事項(xiàng)948項(xiàng)(含子項(xiàng)177項(xiàng))，‘你不用跑我來(lái)跑’事項(xiàng)49項(xiàng)(含子項(xiàng)5項(xiàng))”。諸多“行政審批制度改革”舉措的落實(shí)，為濟(jì)南市市場(chǎng)主體提供了大量便捷的審批服務(wù)，企業(yè)開(kāi)辦、行業(yè)準(zhǔn)入、納稅社保等業(yè)務(wù)辦理已經(jīng)非常便利，從而切實(shí)增強(qiáng)了企業(yè)群眾的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“獲得感”。

(二)管出公平：有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

2019年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化條例》中明確提出：國(guó)家加快建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，依法促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，建立競(jìng)爭(zhēng)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容。2019年3月，《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深化放管服改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》中對(duì)濟(jì)南市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的監(jiān)管層面作出了重要探索。具體來(lái)看，主要聚焦于三個(gè)層面：其一，探索信用監(jiān)管。將行政監(jiān)管信息、司法懲戒信息與信用信息相掛鉤，積極推動(dòng)各級(jí)各部門出臺(tái)信用便民惠企舉措。同時(shí)，加快推進(jìn)涉企信息歸集共享，深化公共信用信息平臺(tái)應(yīng)用，建設(shè)信用查詢系統(tǒng)，積極推動(dòng)建設(shè)“信用濟(jì)南”，為解決企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題提供必要的信用信息支持。其二，全面推進(jìn)事中事后監(jiān)管工作。將“信用等級(jí)”與“雙隨機(jī)抽查”相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管的體制機(jī)制，加快事中事后監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)與國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)(山東)協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)的對(duì)接，充分發(fā)揮平臺(tái)功能。其三，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，保障不同所有制主體在資質(zhì)許可、政府采購(gòu)、科技項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的公平待遇，破除地方保護(hù)，增大市場(chǎng)環(huán)境對(duì)各類企業(yè)的吸引力。

總體來(lái)看，濟(jì)南市各級(jí)政府、各監(jiān)管部門是在按照職責(zé)全面推進(jìn)“事中事后監(jiān)管”工作。在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的同時(shí)，通過(guò)“信用等級(jí)”與“雙隨機(jī)抽查”相結(jié)合、“檢查全覆蓋”與“雙隨機(jī)抽查”相結(jié)合等創(chuàng)新監(jiān)管的體制機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的執(zhí)法檢查。同時(shí)，通過(guò)積極探索信用信息平臺(tái)建設(shè)，濟(jì)南市公共信用信息平臺(tái)和“信用濟(jì)南”已初具規(guī)模。

(三)服出實(shí)惠：實(shí)在的企業(yè)紅利

企業(yè)作為市場(chǎng)的主體，是深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要作用對(duì)象。濟(jì)南市政府在深化稅制改革、提供惠企政策、改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境等方面作出了巨大努力。首先，通過(guò)進(jìn)行全方位、多角度的政策宣傳，持續(xù)推進(jìn)“減稅降費(fèi)”政策落地生根，使各類企業(yè)均能享受“減稅降費(fèi)”的政策福利。通過(guò)實(shí)施“涉企收費(fèi)清單管理制”做到清單之外不收費(fèi)，最大程度地降低制度性交易成本。其次，在惠企政策制定方面，充分體現(xiàn)了濟(jì)南市各部門、各區(qū)域的積極性與主動(dòng)性。根據(jù)《濟(jì)南市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策指引(2019版)》的匯總情況可以發(fā)現(xiàn)，除了中央制定的部分財(cái)稅惠企政策外，約有近60%的惠企政策由濟(jì)南市各級(jí)各部門自主制定，優(yōu)惠內(nèi)容涵蓋財(cái)政、融資、土地、創(chuàng)新、人才等5大類。同時(shí)，在濟(jì)南市財(cái)政收入相對(duì)較為充裕的地區(qū)，除了嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家、省、市出臺(tái)的惠企政策外，還制定了對(duì)企業(yè)進(jìn)行額外補(bǔ)貼的配套政策。最后，為了配合國(guó)家“減稅降費(fèi)”政策的落地實(shí)施，確保企業(yè)真正享受到“減稅降費(fèi)”紅利，相關(guān)部門形成了一套分工明確、上下互通、左右聯(lián)動(dòng)的良性工作機(jī)制。綜合來(lái)看，對(duì)于企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體而言，這些惠企政策的落地實(shí)施，給企業(yè)帶來(lái)了真金白銀的實(shí)惠，激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新的活力，帶動(dòng)了濟(jì)南市營(yíng)商環(huán)境的良性發(fā)展。

(四)創(chuàng)出品牌：優(yōu)良的服務(wù)口碑

濟(jì)南市政府在深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面具有眾多的創(chuàng)新舉措，并通過(guò)對(duì)改革實(shí)踐的不斷提煉形成了獨(dú)具濟(jì)南特色的政府服務(wù)品牌與公共資源交易品牌。

其一，“在泉城，全辦成”已成為濟(jì)南特有的政務(wù)服務(wù)品牌。濟(jì)南市從辦事角度重新定義了政務(wù)服務(wù)的渠道、效果和監(jiān)督問(wèn)題，瞄準(zhǔn)政務(wù)服務(wù)的痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)，為濟(jì)南打造金牌營(yíng)商環(huán)境提供了基礎(chǔ)保障。2019年11月，濟(jì)南官方政務(wù)服務(wù)APP“泉城辦”正式上線，全面引入市級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，強(qiáng)化“秒批秒辦”“掌上辦”“全鏈條辦理”等實(shí)用功能，形成了集辦事服務(wù)、便民查詢、互動(dòng)交流、生活繳費(fèi)于一體的移動(dòng)端政務(wù)服務(wù)總門戶，并將繼續(xù)拓展接入公積金、出入境、社保、醫(yī)保等領(lǐng)域的高頻事項(xiàng)，推動(dòng)更多服務(wù)事項(xiàng)在移動(dòng)端“秒批秒辦”，進(jìn)一步豐富不動(dòng)產(chǎn)登記全鏈條辦理場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)對(duì)用戶提供在線服務(wù)24小時(shí)不打烊(26)《“泉城辦”APP開(kāi)啟市民指尖辦事模式》，《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》2019年11月23日。。

其二，濟(jì)南市推出了公共資源交易品牌，創(chuàng)新研究制定了符合濟(jì)南本地特色的《濟(jì)南市公共資源交易項(xiàng)目交易績(jī)效評(píng)估實(shí)施辦法》，在全國(guó)率先開(kāi)展了公共資源交易項(xiàng)目交易績(jī)效評(píng)估。通過(guò)開(kāi)創(chuàng)綜合監(jiān)管新模式，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，優(yōu)化簡(jiǎn)化交易流程，一次性取消了4個(gè)公共資源交易環(huán)節(jié)，為企業(yè)有效節(jié)約了交易成本，成為了公共資源交易“濟(jì)南品牌”。2018年，全市共完成交易項(xiàng)目13003個(gè)，成交金額達(dá)3095億元，公共資源交易規(guī)模增勢(shì)顯著(27)《我市公共資源交易工作獲多項(xiàng)全國(guó)榮譽(yù)》，《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》2019年12月16日。。

通過(guò)上述兩個(gè)“濟(jì)南品牌”的打造，不僅改善了濟(jì)南市整體的營(yíng)商環(huán)境，同時(shí)也在全國(guó)范圍內(nèi)彰顯著濟(jì)南市“放管服”改革的成效，在我國(guó)“放管服”改革的“考場(chǎng)”上交上了一份令人滿意的濟(jì)南“答卷”。

四、化解機(jī)制性梗阻：深化政府改革的突破點(diǎn)

從微觀的機(jī)制運(yùn)行層面對(duì)“放管服”改革進(jìn)行審視，旨在探索政府運(yùn)轉(zhuǎn)與制度執(zhí)行過(guò)程中的機(jī)制性梗阻。解決了這些機(jī)制性梗阻，才能更好地將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能，也才能更好地發(fā)揮“放管服”的改革力量，不斷推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程。

(一)政府有效機(jī)制的影響因素

“機(jī)制”一詞在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間作用的過(guò)程或方式，強(qiáng)調(diào)的是事物之間的“有機(jī)聯(lián)系”與“相互作用”。將機(jī)制概念引入政府管理中，并通過(guò)制度性安排形成相對(duì)穩(wěn)定的管理模式，就構(gòu)成了政府機(jī)制(28)沈榮華：《政府機(jī)制》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁(yè)。。政府機(jī)制指的是有目的地通過(guò)制度安排形成的政府內(nèi)部主體之間、政府與外部主體之間相互聯(lián)系和相互作用的模式，具有相對(duì)獨(dú)立性、穩(wěn)定性和雙向互動(dòng)性特征(29)沈榮華：《政府機(jī)制》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁(yè)。。政府機(jī)制的有效性不僅是指政府建立的一種能夠高效運(yùn)作的機(jī)制，更重要的是指這種機(jī)制能夠有效地實(shí)現(xiàn)政府設(shè)立它的目的(30)沈榮華：《政府機(jī)制》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁(yè)。。也就是說(shuō)，政府機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)政府管理的方法與手段，不僅在運(yùn)行速度上有一定要求，同時(shí)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的準(zhǔn)確性上也有相應(yīng)的規(guī)范。

從我國(guó)政府機(jī)制的結(jié)構(gòu)和特征來(lái)看，一個(gè)有效的政府機(jī)制往往具備耦合的有效度、運(yùn)行的同向性以及信息傳遞的暢通性等特征。具體來(lái)看，耦合的有效度是指系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)部門、管理要素的協(xié)調(diào)程度，任何一個(gè)部門或環(huán)節(jié)的運(yùn)行都直接影響整體功效的發(fā)揮；運(yùn)行的同向性是指各個(gè)參與變量運(yùn)行的體系、程序都是在同一方向前進(jìn)，有著共同方向和行為動(dòng)機(jī)；信息傳遞的通暢性在當(dāng)下信息化時(shí)代的作用更加突出，既是先進(jìn)技術(shù)的體現(xiàn)，也是高效靈活機(jī)制的要求。有效政府機(jī)制的三個(gè)影響因素具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。耦合的有效度針對(duì)的是政府的各級(jí)主體，要求政府內(nèi)部主體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；運(yùn)行的同向性強(qiáng)調(diào)的是政府的運(yùn)轉(zhuǎn)方向，追求的是政府運(yùn)行同方向矢量之和最大；信息傳遞的暢通性指向的是政府運(yùn)行中信息流的高速流通、準(zhǔn)確匹配，是人流、物流能夠準(zhǔn)確匹配的基礎(chǔ)。三個(gè)因素各有側(cè)重，但又共同緊密配合綜合服務(wù)于政府機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)執(zhí)行性梗阻的類型分析

事實(shí)上，即使具備良好的、穩(wěn)定的制度以及機(jī)構(gòu)完備、職能健全的運(yùn)行機(jī)制，也并不能完全保障政府機(jī)制按照設(shè)定的軌道運(yùn)轉(zhuǎn)。在政府機(jī)制實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，往往會(huì)面臨著功能性梗阻、結(jié)構(gòu)性梗阻以及信息性梗阻等一系列執(zhí)行障礙。

第一，政府機(jī)制在執(zhí)行過(guò)程中常常面臨功能性梗阻。它是指由于政府部門自身的信念、職能、權(quán)力、資源、能力等因素，影響了功能的發(fā)揮，致使建立起來(lái)的政府機(jī)制不能很好實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。政府機(jī)制執(zhí)行的功能性梗阻表現(xiàn)為，由于政府自身定位不明確、政府部門權(quán)責(zé)邊界不清晰、政府執(zhí)行部門權(quán)責(zé)不匹配、政府人員職位與能力不相稱等原因，使得政府機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中首先要面臨來(lái)自政府內(nèi)部的壓力，導(dǎo)致已經(jīng)制定形成的良性機(jī)制無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，政府機(jī)制執(zhí)行中遭遇聯(lián)結(jié)性梗阻。聯(lián)結(jié)性梗阻是指由于政府內(nèi)部或政府與外部行為主體間缺乏真正有效的互動(dòng)，使得各個(gè)環(huán)節(jié)要素之間造成割裂，從而導(dǎo)致政府整體性功能難以形成和發(fā)揮。政府機(jī)制的良性運(yùn)行需要依靠政府內(nèi)外有機(jī)系統(tǒng)的支撐。因此，一旦系統(tǒng)內(nèi)部各主體、各要素不能緊密聯(lián)系、有機(jī)配合，就會(huì)造成政府機(jī)制因?yàn)槁?lián)結(jié)不暢而無(wú)法運(yùn)行。政府機(jī)制的聯(lián)結(jié)性梗阻很大程度上緣于各級(jí)政府之間以及政府各部門之間長(zhǎng)期存在的多頭領(lǐng)導(dǎo)和各自為政現(xiàn)狀。因此，有必要充分整合政府內(nèi)外主體，提升政府機(jī)制運(yùn)行的整體協(xié)同性。

第三，政府機(jī)制執(zhí)行過(guò)程中面臨的信息性梗阻。信息性梗阻是由于信息的獲取、傳遞、利用不到位，導(dǎo)致信息阻隔、拖延甚至失真，致使政府機(jī)制運(yùn)行不暢。信息性梗阻緣于政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享不到位，形成了“信息孤島”，導(dǎo)致政府各級(jí)部門在機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中難以獲得完整的信息鏈，從而導(dǎo)致既定的目標(biāo)因?yàn)橹匾畔⒌膫鬟f不到位而出現(xiàn)執(zhí)行偏差。要想破除信息性梗阻，就必須突破條塊分割的體制壁壘、部門割裂的管理壁壘、數(shù)據(jù)保密缺位的法律制度壁壘、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)缺乏的技術(shù)壁壘和保守固化的心理壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的共享。

五、以機(jī)制創(chuàng)新釋放“放管服”治理效能

(一)提煉“放管服”改革理念，釋放改革綜合效應(yīng)

“放管服”改革是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型、提升政府治理能力的重要內(nèi)容，也是全面深化改革、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的著力點(diǎn)，是政府自身的改革。目前，我國(guó)“放管服”改革已步入縱深推進(jìn)階段，對(duì)“放管服”改革的理解不能再簡(jiǎn)單地停留在“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的字面意義上(31)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府》，《中國(guó)行政管理》2019年第3期。，而是要結(jié)合諸如高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家治理現(xiàn)代化等新發(fā)展觀，不斷提煉深化“放管服”的改革理念，以全面釋放“放管服”改革的綜合效應(yīng)。第一，需要大刀闊斧地“放”，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律下，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，以市場(chǎng)和人民的需求為“放權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的作用，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升市場(chǎng)監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)由“嚴(yán)進(jìn)寬管”到“寬進(jìn)嚴(yán)管”的轉(zhuǎn)變，確保市場(chǎng)“活而不亂”(32)沈榮華：《十八大以來(lái)我國(guó)“放管服”改革的成效、特點(diǎn)與走向》，《行政管理改革》2017年第9期。。第二，在放管結(jié)合的基礎(chǔ)上，從便利企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)出發(fā)，持續(xù)“簡(jiǎn)約”化政府管理，不斷創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)，塑造良好的城市營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)“放權(quán)—監(jiān)管”合力，全面釋放改革的綜合效應(yīng)。第三，“放管服”改革要始終踐行“一切為了人民”的改革理念。明確“放管服”改革的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值基礎(chǔ)是“以人民為中心”的發(fā)展觀。改革是為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，是為了更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的發(fā)展需要。改革發(fā)展也要依靠人民，人民才是推動(dòng)“放管服”改革的最大動(dòng)力。

(二)建立審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效性

“簡(jiǎn)政不減責(zé)，放權(quán)不放任”。權(quán)力下放的目的是為了讓政府有更多的精力建立審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將簡(jiǎn)化行政審批與優(yōu)化事中事后監(jiān)管整合起來(lái)，形成“審批—監(jiān)管”的互動(dòng)鏈條，及時(shí)有效地將監(jiān)管信息反饋到相關(guān)的行政審批部門，以此將審批與監(jiān)管部門的職責(zé)串起來(lái)，健全制度化的“審批—監(jiān)管”規(guī)則，規(guī)范行政執(zhí)法，增強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效性。第一，按照政府內(nèi)部審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)既相互分離又相互制約的要求，各級(jí)政府需進(jìn)一步明確審批與監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界，出臺(tái)相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單，并通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)對(duì)審批監(jiān)管過(guò)程中的行政權(quán)力運(yùn)行實(shí)行有效監(jiān)督，保障行政權(quán)力行使過(guò)程中不被濫用。第二，為了有效解決審批過(guò)程與監(jiān)管過(guò)程的脫節(jié)問(wèn)題，應(yīng)打通審批部門與監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)共享、工作互補(bǔ)通道。行政審批部門需將審批過(guò)程中的關(guān)鍵信息推送給相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門，相關(guān)監(jiān)管部門即時(shí)獲取審批信息后，依法將監(jiān)管職責(zé)行使到位?！氨O(jiān)管部門作出的有關(guān)檢查備案、信用管理、行政處罰等信息，需要即時(shí)推送給行政審批部門，以便采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的全過(guò)程、全覆蓋監(jiān)管。”(33)《昆明共識(shí)》，《昆明日?qǐng)?bào)》2019年10月22日。第三，要注意把權(quán)力下放與基層承接聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，推動(dòng)“放管服”改革由“粗放式削權(quán)減證”向“精準(zhǔn)式協(xié)同減放”轉(zhuǎn)變(34)李坤軒：《新時(shí)代深化“放管服”改革的問(wèn)題與對(duì)策》，《行政管理改革》2019年第6期。。放權(quán)的前提是確保基層“接得住管得好”，因此，在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中要注意上下的工作銜接，權(quán)力下放和基層承接聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，有效避免權(quán)力下放后因基層承接能力不足而影響簡(jiǎn)政放權(quán)的質(zhì)量。同時(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)要有針對(duì)性，權(quán)力下放必須實(shí)事求是，不能只看重放權(quán)的“數(shù)量”，而要秉持依法下放、宜放則放的思路，更加看重放權(quán)的“質(zhì)量”，注重放權(quán)取得的實(shí)際效果。

(三)推動(dòng)技術(shù)變革，打造實(shí)體與網(wǎng)絡(luò)融合的綜合性政務(wù)服務(wù)體系

無(wú)論是效能政府、有為政府、服務(wù)型政府還是整體性政府，都需要先進(jìn)的治理理念的引領(lǐng)以及先進(jìn)的治理技術(shù)的支持。政府機(jī)制運(yùn)行有效的關(guān)鍵是運(yùn)用和處理數(shù)據(jù)的能力，而這離不開(kāi)新興信息技術(shù)的支撐。深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快建設(shè)高水平全應(yīng)用的全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，是推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要途徑(35)《昆明共識(shí)》，《昆明日?qǐng)?bào)》2019年10月22日。。

當(dāng)前，將虛擬網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)引入政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)中已成為我國(guó)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)和創(chuàng)新的關(guān)鍵舉措。具體來(lái)看，第一，深化實(shí)體大廳與網(wǎng)上大廳的融合，進(jìn)一步規(guī)范線上線下辦事流程，形成標(biāo)準(zhǔn)一致、功能互補(bǔ)、相輔相成的政府服務(wù)新體系，從而解決“線下”“多次”“分頭”辦理行政事項(xiàng)的實(shí)際問(wèn)題，提高政務(wù)服務(wù)效率，激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)的活力，在“政府—社會(huì)”“市場(chǎng)—企業(yè)”中形成權(quán)力和資源的有效匹配與良性循環(huán)。第二，加快建設(shè)適應(yīng)“只進(jìn)一扇門”要求的各級(jí)實(shí)體政務(wù)服務(wù)中心，整合優(yōu)化各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心的功能。堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向與人民需求導(dǎo)向相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)全過(guò)程在政務(wù)中心完成，推動(dòng)“進(jìn)一扇門、辦所有事”“一窗綜合受理”落實(shí)落地(36)《昆明共識(shí)》，《昆明日?qǐng)?bào)》2019年10月22日。。第三，推動(dòng)各類政務(wù)服務(wù)資源分類整合和條塊統(tǒng)籌，加強(qiáng)政務(wù)信息資源跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域流通和共享，增強(qiáng)多部門協(xié)同服務(wù)能力，創(chuàng)新融合行政審批、公共服務(wù)、公共資源交易、一號(hào)響應(yīng)等全方位、多維度的綜合性政務(wù)服務(wù)體系(37)《昆明共識(shí)》，《昆明日?qǐng)?bào)》2019年10月22日。。第四，在積極推進(jìn)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)快速辦理的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重審核企業(yè)與群眾提供信息的真實(shí)性與完整性。只有將快速辦理與精準(zhǔn)審核結(jié)合起來(lái)，才能對(duì)政務(wù)服務(wù)資源進(jìn)行合理分配，從而提高政府服務(wù)的效率。

(四)將機(jī)制建設(shè)納入法治化軌道，為改革的制度成果提供法治保障

政府運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)旨在將我國(guó)累積的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能，而治理效能是服務(wù)于人民的。因此，政府行政權(quán)力的來(lái)源必須由法律授予，政府機(jī)制的運(yùn)行也必須受到法律的制約。全面推進(jìn)政府機(jī)制的法治化，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的政府運(yùn)行機(jī)制，依法對(duì)政府機(jī)制運(yùn)行的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范(38)鹿心社：《全面推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行法治化》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月24日。。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境(39)陸婭楠、吳秋余、劉志強(qiáng)、林麗鸝：《法治是最好的營(yíng)商環(huán)境》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年5月5日。。因此，深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，就要樹(shù)立法治理念，用法治思維和法治方式運(yùn)行政府機(jī)制，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定(40)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府》，《中國(guó)行政管理》2019年第3期。。法治化的政府機(jī)制，理應(yīng)包括關(guān)系結(jié)構(gòu)法定、權(quán)責(zé)配置法定、運(yùn)行程序法定、監(jiān)督責(zé)任法定四個(gè)方面，從而使得政府的行政權(quán)力于法有據(jù)、依法行使、受法制約。

2017年，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上提出，要把“放管服”推向深入，形成不可逆的改革成果(41)李克強(qiáng)：《在全國(guó)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上的講話》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2017年第7期。。這就需要從國(guó)家和省級(jí)層面盡快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的總體行政程序，實(shí)現(xiàn)程序法定，確保政府機(jī)制正常有序運(yùn)行，同時(shí)把近年來(lái)各級(jí)政府“放管服”改革的經(jīng)驗(yàn)做法上升為不可逆的制度化成果，形成獨(dú)具特色的中國(guó)治理模式。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)化了“中國(guó)之治”的概念。寬泛來(lái)講，“中國(guó)之治”是對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)治理實(shí)踐的總結(jié)與提煉，是我國(guó)特色社會(huì)治理體系與治理制度的表征，是我國(guó)現(xiàn)代化、法治化、國(guó)際化發(fā)展的美好愿景。因此，正確認(rèn)識(shí)“中國(guó)之治”的理念，理解其中的“以人民為中心”“法治”“民主”“現(xiàn)代化”等思想，并形成“中國(guó)之治”的規(guī)范表述，對(duì)中國(guó)治理模式的總結(jié)與詮釋具有深遠(yuǎn)的意義。