董君

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧 沈陽，110032）

遼寧是礦業(yè)大省，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)為老工業(yè)基地的振興發(fā)展提供了重要的物質(zhì)支撐做出了重大貢獻(xiàn)。近年來，隨著遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和資源環(huán)境約束進(jìn)一步趨緊，各類礦山特別是砂石礦山積累的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益增多，礦權(quán)“多、小、散”問題突出。未來一段時期，遼寧將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展的“動能再造期”、實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展的“基礎(chǔ)再建期”和加快推進(jìn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的“優(yōu)勢再創(chuàng)期”，新使命新機(jī)遇也將為解決砂石礦山的突出問題提供了“最佳窗口期”。

一、砂石礦山發(fā)展現(xiàn)狀

1.資源概況

遼寧省砂石礦山資源豐富，現(xiàn)已開采的砂石土類礦產(chǎn)有17種，包括建筑用砂巖、建筑用砂、建筑用石料（凝灰?guī)r）、建筑石料用灰?guī)r、建筑用安山巖、建筑用花崗巖、建筑用白云巖、建筑用大理巖、建筑用橄欖巖、建筑用輝綠巖、建筑用玄武巖、建筑用閃長巖、水泥用石灰?guī)r、陶粒用粘土、磚瓦用粘土、磚瓦用砂巖、磚瓦用頁巖等。除盤錦全市、臺安縣、長海縣等區(qū)域外，均有分布。

2.礦權(quán)管理

（1）管理制度

在《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》《關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》等國家、部有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，遼寧省出臺了《關(guān)于深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念全面實(shí)施非煤礦山綜合治理的意見》（以下簡稱“《意見》”）《關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范全省采礦權(quán)管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步清理和規(guī)范礦業(yè)權(quán)審批〈方案〉（報(bào)告）要件的通知》《關(guān)于貫徹落實(shí)遼寧省人民政府辦公廳嚴(yán)格控制和規(guī)范全省采礦權(quán)管理的通知》《關(guān)于貫徹落實(shí)遼寧省人民政府辦公廳嚴(yán)格控制和規(guī)范全省采礦權(quán)管理的補(bǔ)充通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建筑用砂石采礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》等一系列文件，進(jìn)一步規(guī)范全省砂石礦山管理工作。

（2）準(zhǔn)入條件

新建礦山企業(yè)、采礦許可證換證（延續(xù)、變更、擴(kuò)建），礦山企業(yè)必須符合下列準(zhǔn)入和許可條件：必須達(dá)到國家和省規(guī)定的勘查工作程度，必須具有滿足礦山設(shè)計(jì)和省、市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃要求的資源儲量規(guī)模；礦山的開采規(guī)模必須與礦床的儲量規(guī)模相適應(yīng)，不得低于規(guī)劃確定的相應(yīng)礦床的最低開采規(guī)模和礦山服務(wù)年限；應(yīng)符合國家和省產(chǎn)業(yè)政策，符合省、市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局、總量調(diào)控及結(jié)構(gòu)調(diào)整等要求；要具備法律、法規(guī)規(guī)定的企業(yè)法人，與所從事礦業(yè)活動相適應(yīng)的資金、人才、技術(shù)和裝備等資質(zhì)條件；要有符合規(guī)定的礦山設(shè)計(jì)，可行性研究報(bào)告或礦產(chǎn)開發(fā)利用方案，有經(jīng)過專家審查批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案；不在各級各類保護(hù)區(qū)或環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線和其他禁止開采區(qū)域，禁止在重要的生態(tài)功能區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以及鐵路、主要交通干線兩側(cè)直觀可視范圍內(nèi)采礦；必須符合《意見》新立礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入要求。

（3）審批程序

需經(jīng)過受理、審查、審核、審批、決定、辦結(jié)等程序，具體參照《意見》規(guī)定的審批程序。砂石礦山延續(xù)年限一般為3年，延續(xù)程序嚴(yán)格執(zhí)行國家、省、市的相關(guān)文件規(guī)定，受理的采礦權(quán)延續(xù)申請后，依法進(jìn)行審批。審批程序一般是自然資源部門完成初審，部分地區(qū)要求水利、環(huán)保、文物、林業(yè)等部門出具意見，由自然資源部門按程序進(jìn)行審批頒發(fā)許可證。同時，根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范采礦權(quán)新立有關(guān)問題的通知》，嚴(yán)格控制和規(guī)范采礦權(quán)新立。審批辦理時限：新立、延續(xù)、變更等審批不超過40天。

3.開采情況

截至2018年，遼寧省的砂石礦山總數(shù)有1114個，小型礦山占比較大，約占全省81%，開采方式多為露天開采，生產(chǎn)總規(guī)模31142萬噸左右，實(shí)際總產(chǎn)量9289萬噸左右。主要表現(xiàn)為開發(fā)主體眾多，生產(chǎn)規(guī)模較小，市場需求旺盛，總體產(chǎn)能偏小，粗制骨料泛濫，精品骨料缺乏的特點(diǎn)。

4.市場需求

近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，沈陽、丹東、營口、朝陽等市的砂石礦山開采規(guī)模已不能滿足發(fā)展需求，尤其沈陽市95%以上需要從外地調(diào)運(yùn)。撫順、本溪、鐵嶺、葫蘆島等市的砂石礦山開采規(guī)模基本可以滿足本市發(fā)展需求，自給自足，供需平衡。大連、鞍山、錦州、阜新、遼陽等市的建筑石料資源供給充足甚至過剩，因河北、山東、吉林、內(nèi)蒙古等周邊省份砂石礦山相繼關(guān)閉，價格升高，個別地區(qū)出現(xiàn)砂石土外運(yùn)的情況，有的遠(yuǎn)至江蘇、浙江、福建等南方省份。

二、面臨的難題和亟待解決的痛點(diǎn)

1.礦山空間布局分散，效益差

小型以下礦山占比過高，資源富集地區(qū)開采存在零星開采、分頭開采，規(guī)模效益無法體現(xiàn)，礦業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級，礦產(chǎn)品余缺并存，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低，礦山企業(yè)技術(shù)、工藝和裝備改造水平低，礦產(chǎn)資源“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率）普遍不高。

2.礦企安全總體低效，隱患大

一些礦山企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)、安全生產(chǎn)條件不達(dá)標(biāo)、安全措施和安全投入保障不到位，安全教育培訓(xùn)缺失，“三違”（違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動紀(jì)律）問題較為突出，生產(chǎn)安全事故多發(fā)頻發(fā)現(xiàn)象仍未得到有效遏制。

3.礦山治理任務(wù)艱巨，難度高

礦山開采破壞環(huán)境的行為時有發(fā)生，粗放的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式造成的植被破壞、水土污染和大氣污染，給礦山環(huán)境帶來了嚴(yán)重破壞，次生地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。

4.礦區(qū)穩(wěn)定不容忽視，問題多

超層越界開采、濫采盜挖礦產(chǎn)資源等違法違規(guī)問題屢禁不止，且在全面整頓后出現(xiàn)明顯抬頭現(xiàn)象，一些礦山涉黑涉惡，因涉礦糾紛引發(fā)的信訪案件上升勢頭明顯。

這些問題成為重要的民生之患、民心之痛，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。產(chǎn)生這些問題的原因錯綜復(fù)雜，但深層次是政績觀念偏差和發(fā)展理念陳舊導(dǎo)致的發(fā)展模式、生產(chǎn)方式和管理方式嚴(yán)重滯后。

三、今后砂石礦山高質(zhì)量發(fā)展趨勢預(yù)判

高質(zhì)量發(fā)展是速度與質(zhì)量的協(xié)調(diào)，是短期利益與長期利益的平衡。在生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)新型“工業(yè)-信息-產(chǎn)業(yè)”化戰(zhàn)略發(fā)展的新背景下，合法化、規(guī)?；⒕G色化、產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)遼寧省砂石礦山高質(zhì)量發(fā)展的新趨勢。

1.合法化是基礎(chǔ)

合法化即礦山企業(yè)經(jīng)營要手續(xù)完備，礦山開采要嚴(yán)格遵循審批流程，在法制約束的框架下合理開發(fā)利用砂石礦山資源，切實(shí)履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。

2.規(guī)?；癁橹髁?/h3>

規(guī)模化即提升礦山生產(chǎn)規(guī)?！，F(xiàn)行的《意見》中已明確提出，嚴(yán)控普通建筑用砂、石、粘土等礦山數(shù)量，對破壞環(huán)境嚴(yán)重的普通建筑用砂、石、粘土等礦山，實(shí)施縣域總數(shù)控制，按照平均每500平方公里設(shè)置1個采礦權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，確定礦山數(shù)量上限，超出的必須進(jìn)行核減。保留和新建的礦山必須達(dá)到規(guī)劃確定的最低開采規(guī)模和綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)砂石礦山規(guī)?；a(chǎn)。

3.綠色化是方向

綠色化即提升礦山企業(yè)與環(huán)境的契合度。遼寧省規(guī)定，砂石土礦需按礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案、環(huán)境影響評價報(bào)告完成年度工作任務(wù)。且《意見》中提出，新建的礦山必須達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，推進(jìn)現(xiàn)代化綠色礦山建設(shè)，也是遼寧省規(guī)范管理砂石行業(yè)的核心目標(biāo)之一。礦山企業(yè)需不斷加大環(huán)保力度、確保生態(tài)環(huán)境安全。

4.產(chǎn)業(yè)化成趨勢

產(chǎn)業(yè)化即充分利用資源、交通、地形等有利條件，提升行業(yè)集中度。通過規(guī)劃設(shè)立禁采、限采區(qū)引導(dǎo)使得砂石生產(chǎn)由分散狀向集聚狀轉(zhuǎn)換，最終將會形成以大企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展模式，為當(dāng)?shù)厣笆V業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。

四、對策建議

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極探索砂石礦業(yè)領(lǐng)域全方位、全要素、全鏈條融合發(fā)展的路子，對深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、引領(lǐng)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進(jìn)全省砂石礦山高質(zhì)量發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

1.下好政策“先手棋”，規(guī)劃先行

統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一實(shí)施，編制砂石資源開發(fā)利用規(guī)劃，以研究資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性為基礎(chǔ)，兼顧生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線體系，結(jié)合生態(tài)環(huán)境、資源富集、交通區(qū)位、市場需求等因素，劃定未來重點(diǎn)開采、后備資源等空間布局和管制措施，提出總量調(diào)控要求，嚴(yán)把礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入關(guān)，實(shí)現(xiàn)全省砂石資源開發(fā)利用“一張圖”管理，有效保障遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、突破遼西北等五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)建設(shè)。

2.打好工作“組合拳”，多措并舉

結(jié)合砂石礦山特點(diǎn)，從鼓勵規(guī)?；a(chǎn)、鼓勵跨產(chǎn)業(yè)合作、延長綠色產(chǎn)業(yè)鏈、推進(jìn)礦山修復(fù)與綜合開發(fā)利用等方面開展管理創(chuàng)新，加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，促進(jìn)規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)，提高砂石供給能力，縮減供需缺口。同時，綜合利用其他礦山尾礦廢石或建筑垃圾生產(chǎn)砂石產(chǎn)品，變廢為寶。嚴(yán)格固廢利用標(biāo)準(zhǔn)，保證砂石產(chǎn)品質(zhì)量，大力探索利用尾礦廢石生產(chǎn)砂石產(chǎn)品，促進(jìn)砂石礦產(chǎn)供給側(cè)改革。

3.堅(jiān)持上下“聯(lián)動抓”，統(tǒng)籌兼顧

一方面，加強(qiáng)源頭管控。加大對非法開發(fā)砂石打擊力度，嚴(yán)格非法產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)市場良性循環(huán)。嚴(yán)查并打擊盜采濫挖的非法行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)砂石資源開發(fā)健康發(fā)展。另一方面，強(qiáng)化有序引導(dǎo)。自然資源主管部門建立與公安、安監(jiān)、水利、環(huán)保、工信、林業(yè)等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)各部門相關(guān)規(guī)劃和準(zhǔn)入條件的銜接，在專項(xiàng)規(guī)劃編制、劃定礦區(qū)范圍、出讓審批等環(huán)節(jié)密切配合，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合審批，把矛盾和問題解決在事前。