甄 冰

(朝陽市不動產(chǎn)登記中心，遼寧 朝陽 122000)

國家以保護不動產(chǎn)安全交易、穩(wěn)定稅收、限制非法改變土地用途等為目標，制定設(shè)立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。如果問什么是不動產(chǎn)登記制度的主要部分，答案是不動產(chǎn)登記審查制度。沒有土地登記審查制度，就無從談起保護不動產(chǎn)登記的國家公信力不受侵犯。不動產(chǎn)物權(quán)只有經(jīng)程序依法登記審查通過、登記在不動產(chǎn)登記簿上才具有法律效力，才是權(quán)利人享有的受法律保護的不動產(chǎn)物權(quán)。

對不動產(chǎn)登記的公信力起決定作用、登記結(jié)果是否真實有效及登記錯誤的賠償界定起重要作用的，是土地登記的審查方式。合理科學(xué)的審查制度是提高登記效率的前提，也是提高不動產(chǎn)登記質(zhì)量的基礎(chǔ)，對于確保不動產(chǎn)登記信息的正確性將產(chǎn)生極其重要的推動作用。審查制度制定得越詳盡，越有利于不動產(chǎn)登記人員準確掌握，避免產(chǎn)生理解性錯誤，提高登記審查的準確率。目前，《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）等法律規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件為不動產(chǎn)登記提供法律制度體系支撐。但我國不動產(chǎn)登記審查制度只是在發(fā)展過程的中間段落，審查制度在理論實踐的層面還有相當長的時間需要補充、完善和提高。按照其客觀實際，調(diào)查研究，全面了解各方面的情況，規(guī)范審查過程中出現(xiàn)的可能性和條件，制定符合不動產(chǎn)登記客觀實在的方法和步驟，意義重大。

一、審查制度的幾個爭議問題

1.審查模式存在爭議

我國《物權(quán)法》中僅僅是對審查原則進行了規(guī)定，但是對審查的操作缺少規(guī)定，導(dǎo)致登記機構(gòu)的審查權(quán)不明確。在工作實踐中，這也是困擾不動產(chǎn)登記人員的最大問題。審查分為實質(zhì)和形式兩種和而不同的類型，二者在本質(zhì)上有巨大差別。實質(zhì)審查是指工作人員需要根據(jù)不同的登記事項審查提交材料是否完整而清楚，還要對不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因、材料與事實是否名實相符、有無瑕疵、權(quán)利人取得權(quán)利是否確實，有無糾紛等詳細審查后確定是否予以登記。形式審查是指工作人員按照申請人的登記事項，只審查提交材料的是否缺失。只要提交符合要求的完整材料，且該材料在表面上是真實準確的，不動產(chǎn)登記機構(gòu)就應(yīng)當實行相應(yīng)的登記，不過問權(quán)利事項在實質(zhì)上是否真實。這在法理上是行得通的，但會對實際登記質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。追根究底，應(yīng)該采取哪種執(zhí)行制度或標準進行登記審查，各種理論從不同的角度一直各執(zhí)己見，互不相讓。以普遍理論與具體實踐相結(jié)合，單純采取實質(zhì)審查或形式審查的方式明顯是不能滿足需求的。從朝陽工作情況看，市不動產(chǎn)登記中心日均處理不動產(chǎn)登記審查件數(shù)大體上在200件左右（新冠病毒疫情防控期間數(shù)量減半），如果按照實質(zhì)審查方式登記審查，工作量巨大，很難達到逐件實質(zhì)性審查。兩種審查模式，會造成最后登記狀態(tài)的不同。無法擔保做到登記結(jié)果與真實狀況完全一致，登記結(jié)果不能完全符合實際。長此以往，社會公眾將無法承認登記的結(jié)果，喪失登記的公信力。

2.錯誤賠償規(guī)定模糊

在實踐中，由于多種可能會造成登記內(nèi)容與真實情況不符。國家有理由和義務(wù)不斷調(diào)整和完善不動產(chǎn)登記政策，進一步明確相關(guān)錯誤賠償細則，在界定賠償?shù)腻e誤類型、賠償金額范圍、錯誤登記責(zé)任等方面明確細節(jié)，把理論或原則結(jié)合到具體的實務(wù)上，為不動產(chǎn)登記申請人提供切實可行的制度性保障?！段餀?quán)法》第二十一條規(guī)定了審查登簿后，出現(xiàn)錯誤登記的承擔者、賠償責(zé)任及合理的追償制度等。這種定性而非定量的規(guī)定，應(yīng)該說政策愿景是好的，對保護申請人權(quán)益提供了有力屏障。但該法恰恰并未明確規(guī)定關(guān)于登記錯誤的具體責(zé)任、賠償范圍和賠償經(jīng)費。結(jié)合上一點提出的問題，由于該法并未清晰明白而確定不移的規(guī)定登記審查模式，采取不同模式致使審查責(zé)任不清造成的登記錯誤不可避免。如何維護真實權(quán)利人的利益、掌控登記機構(gòu)審查尺度、合理承擔賠償責(zé)任，最大程度地減少登記錯誤賠償費用，難以準確把握。

3.專業(yè)化水平低

《條例》第十一條對從事不動產(chǎn)登記的工作人員提出政策性要求和知識能力要求，同時規(guī)定，通過制定發(fā)展方向和執(zhí)行計劃，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)及隊伍建設(shè)。但缺乏整套的準入標準、考核方式、獎懲措施等科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的管理，導(dǎo)致入口寬泛，門檻較底。從國家不動產(chǎn)登記審查工作任務(wù)看，登記人員既需要熟悉土地、林業(yè)、海域等多個領(lǐng)域業(yè)務(wù)，同時又必須掌握法律法規(guī)特別是不動產(chǎn)登記法律政策，是專業(yè)化的隊伍。從朝陽乃至全省、全國情況看，由于專業(yè)人員短缺，登記審查工作的一線人員及主力軍主要是非相關(guān)專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生或是現(xiàn)有知識體系、文化水平及與實際工作有所欠缺的老同志，他們短時間內(nèi)強化和提升知識水平的可能性不高，缺乏法律專業(yè)知識，局限于一套辦事的操作步驟，了解“怎么辦”，而不知“為什么”。使得審查工作效率低下。處理非程序性工作感覺茫然，行為冒進或踟躕不前，極易對權(quán)利人申請事項處置不當，埋下偏差理解適用法律的種子。

二、相關(guān)完善建議

1.規(guī)范審查模式

為實現(xiàn)不動產(chǎn)登記的職能，保障權(quán)利主體的權(quán)利事項，保證物權(quán)登記結(jié)果的準確程度，以明確界定審查模式，提高國家登記制度建設(shè)的公信力為最終目標。國家應(yīng)統(tǒng)一制定更為嚴謹?shù)牟粍赢a(chǎn)登記審查標準，同時對審查內(nèi)容做出更具體明確的規(guī)定，規(guī)范審查操作，確保申請信息的真實性，減少登記信息中的錯誤，降低不動產(chǎn)交易的風(fēng)險，最大限地實現(xiàn)登記內(nèi)容的真實準確一致。筆者認為，實質(zhì)審查及形式審查應(yīng)“一主一輔”，“主”為形式審查，“輔”為實質(zhì)審查，互相輔助，缺一不可。按照《房屋登記辦法》第十九條規(guī)定，對房屋所有權(quán)初始登記、在建工程抵押權(quán)登記、因房屋滅失導(dǎo)致的房屋所有權(quán)注銷登記、法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當實地查看的其他房屋登記進行實地查看。一般來說，其他登記類型，在提供證件有效合法、申請事項所需相關(guān)材料無缺項，內(nèi)容完整，形式上能夠反映申請事項真實情況，由申請人自己對提交材料的真實性負責(zé)，不動產(chǎn)登記申請事項的緣由登記機構(gòu)不具體審查。特殊需要實質(zhì)調(diào)查的范圍，只審查直接影響的相關(guān)因素，限制在影響權(quán)利人或利害關(guān)系人申請事項造成物權(quán)變動或在特別條件下可能造成登記錯誤的范圍內(nèi)。同時，有條件的地區(qū)完全可以大力推動建立和完善不動產(chǎn)登記中介代理制度，充分發(fā)揮中介代理政策、技術(shù)和人才優(yōu)勢，讓中介代理機構(gòu)承擔大多數(shù)實質(zhì)審查工作。但是，必須要復(fù)制和推廣“放管服”改革，創(chuàng)新監(jiān)管，優(yōu)化服務(wù)，強化行業(yè)自律及錯誤追償制度落實，保證依法操作、監(jiān)管有力、過程可控、成果真實。一定程度上減輕不動產(chǎn)機構(gòu)實質(zhì)審查的工作量，提高工作效率。

2.明確賠償細節(jié)

按照《條例》規(guī)定，對不動產(chǎn)登記的錯誤賠償規(guī)定采取無過錯歸責(zé)原則。無論何種原因，不區(qū)分錯誤類型，承擔賠償責(zé)任登記機構(gòu)首當其沖。筆者認為，不動產(chǎn)機構(gòu)代國家行使登記審查、登簿發(fā)證的權(quán)限，發(fā)生登記審查錯誤造成不動產(chǎn)相關(guān)損失應(yīng)屬于國家賠償，適用于《國家賠償法》。由不動產(chǎn)登記機構(gòu)賠償?shù)怯涘e誤給單位或個人的合法權(quán)益造成的損失。做好登記審查的錯誤賠償事宜，要做到“四個確定”。

一是確定登記錯誤類型。首先，登記機構(gòu)自身行為不合理法。申請人提供申請事項材料齊全、真實，審查中因為重復(fù)登簿、保存不當造成登記材料丟失等；其次，登記申請人提供申請材料造假。工作人員采用審查模式不適宜，未發(fā)現(xiàn)登記錯誤；再次，登記申請人提供申請材料造假。工作人員采用審查模式適宜，未發(fā)現(xiàn)登記錯誤；以及，申請人提供作為審查依據(jù)的公證書、司法鑒定、測繪報告等第三方文書出現(xiàn)錯誤，影響登記結(jié)果；最后，申請人、第三方、登記機構(gòu)工作人員故意聯(lián)合作假，造成登記錯誤等等。

二是確定賠償金額范圍。包括立即返還可以返還的財產(chǎn)，已經(jīng)滅失返還不了的財產(chǎn)，賠償相應(yīng)價值的金額。已經(jīng)變賣拍賣，高于或等于不動產(chǎn)實際價格的，賠償拍賣價款，低于不動產(chǎn)實際價格的，按不動產(chǎn)實際價值賠償。其他損害按照直接損失賠償?shù)取Ｋ?，賠償金額范圍不得超過所涉不動產(chǎn)的直接經(jīng)濟損失。

三是確定責(zé)任，行使追償權(quán)。登記機構(gòu)、申請人、提供前置審批依據(jù)（公證書、司法文書等）及相關(guān)服務(wù)（估價報告、測繪成果等）的部門單位等，共同完成不動產(chǎn)申請事項的登記。登記機構(gòu)明確錯誤登記的過錯方，按照錯誤產(chǎn)生原因?qū)?yīng)類型，明確各方的登記錯誤責(zé)任、相關(guān)人員的過失程度以及對真實權(quán)利人造成的直接經(jīng)濟損失等。通過建立嚴格的責(zé)任追償制度，行使追償權(quán)，通過形成壓力督促登記人員更好地履行審查義務(wù)，并對相關(guān)責(zé)任人進行追償。

四是確定賠償經(jīng)費渠道。我國目前采用的是國家賠償機制, 其顯而易見的弊端是造成國家負擔過重, 不利于行政工作的開展?？煽紤]引入商業(yè)保險機制，雙管齊下，以商業(yè)保險為主，國家賠償為輔?？上虮ｋU公司投保，在登記收取的費用中抽取一定比例資金作為保險經(jīng)費，建立責(zé)任保險制度，發(fā)生登記錯誤應(yīng)承擔賠償責(zé)任時，由保險公司負責(zé)，尋求保險賠償，以分散登記機構(gòu)賠償責(zé)任的風(fēng)險。

3.提高準入標準

不動產(chǎn)登記審查事項的涉獵范圍要求工作人員具備高標準的準入門檻、掌握足夠的法律條款、正確的職業(yè)價值觀、專業(yè)的職業(yè)技能等以滿足崗位所需的特殊要求，它與人的參與實施分不開。因此，登記人員應(yīng)通過考試的方式取得全國統(tǒng)一的《土地登記上崗資格證》等職業(yè)資格認證要求后上崗，以適應(yīng)崗位的職業(yè)要求。要通過公開選聘、招錄等有效渠道，分階段、分批次地培育一大批整體素質(zhì)高，了解土地、林業(yè)、海域等多領(lǐng)域工作的專業(yè)人才，要堅持“缺什么補什么，干什么學(xué)什么”的原則，注重把把住入口、寬泛出口的原則，大力開展政策理論提升工程，不斷改善不動產(chǎn)登記審查隊伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，充實和壯大不動產(chǎn)登記審查隊伍。要提升職業(yè)意識、培養(yǎng)職業(yè)技能等顯性職業(yè)素養(yǎng)及職業(yè)作風(fēng)、職業(yè)道德等隱形職業(yè)素養(yǎng)。逐漸培育一支政治強、業(yè)務(wù)精、專業(yè)技術(shù)過硬的骨干力量。此外，不動產(chǎn)登記人員上崗后要加強自身學(xué)習(xí)，努力充實自己，自覺更新現(xiàn)勢性的法律法規(guī)，以優(yōu)異的專業(yè)技術(shù)水平及職業(yè)素養(yǎng)，勝任登記審查工作的高標準嚴要求。

4.建立監(jiān)督機制

符合客觀規(guī)律的監(jiān)督機制是保障登記審查信息的安全、減少工作失誤及提高工作效率的重要方法。要科學(xué)構(gòu)建跟蹤監(jiān)督的督查機制、懲戒無為的問責(zé)機制、環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任追究制及指標合理的考核機制等。強化監(jiān)督，有效運行工作執(zhí)行力，以更加科學(xué)的措施，健全登記審批規(guī)章制度，圓滿完成不動產(chǎn)登記審查工作。