趙 彬

(1.西南交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，成都610031；2.貴州商學(xué)院 管理學(xué)院，貴陽(yáng)550014)

一、引言

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)發(fā)生重大的變化，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展提出了新的要求。雖然我國(guó)早已超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的呼聲也高喊了幾年，但依然在高新技術(shù)行業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面不盡如人意，這一問(wèn)題在當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)以及全民戰(zhàn)“疫”的大背景下顯得尤為突出。因此，通過(guò)大力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)占領(lǐng)全球高新技術(shù)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，對(duì)增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力乃至實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興至關(guān)重要。領(lǐng)先的創(chuàng)新能力必須得到與之相適應(yīng)的創(chuàng)業(yè)投資的支持，政府出面設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入高新技術(shù)領(lǐng)域是十分有效的方法。

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“引導(dǎo)基金”)是政府為了引導(dǎo)社會(huì)資本重點(diǎn)投向國(guó)家扶持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)行業(yè)，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)而由政府通過(guò)注入財(cái)政資金而成立的、以市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式運(yùn)營(yíng)的政策基金，投資處于種子期、初創(chuàng)期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。同時(shí)，引導(dǎo)基金也是政府為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決市場(chǎng)資源配置在中小企業(yè)融資方面出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題的有效手段。

20世紀(jì)90年代，在美國(guó)出現(xiàn)了以互聯(lián)網(wǎng)、生物制藥、新能源等為標(biāo)志的新經(jīng)濟(jì)，而以創(chuàng)新為靈魂的新經(jīng)濟(jì)的崛起和21世紀(jì)初出現(xiàn)的創(chuàng)業(yè)投資息息相關(guān)[1]。由于高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、投資周期長(zhǎng)、投資額度大、投資風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，普通的社會(huì)資本無(wú)法直接參與其中，在這一歷史背景下，創(chuàng)業(yè)投資應(yīng)運(yùn)而生。創(chuàng)業(yè)投資不僅為初創(chuàng)期的企業(yè)提供了發(fā)展所急需的資金，還將其掌握的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)傳授給企業(yè)從而增加了企業(yè)附加值，然而，資本的逐利性使得創(chuàng)業(yè)投資通常更傾向于收益較高且風(fēng)險(xiǎn)可控的成熟性行業(yè)，而未來(lái)不確定性極大、風(fēng)險(xiǎn)極高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)難以獲得創(chuàng)業(yè)投資的更多關(guān)注，僅僅依靠市場(chǎng)配置資源很難滿(mǎn)足高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求。為了解決這一矛盾，各國(guó)政府在具體的金融實(shí)踐中，通常采用政府財(cái)政出資方式建立引導(dǎo)基金[2]。

與商業(yè)型的創(chuàng)業(yè)投資不同，引導(dǎo)基金作為支持初創(chuàng)期高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，其政策性在投資目標(biāo)中占據(jù)更為重要的地位。引導(dǎo)基金能夠充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入高新技術(shù)行業(yè)中。一方面，市場(chǎng)力量的介入有利于保證投資計(jì)劃的實(shí)施及最終效果的衡量；另一方面，社會(huì)資本的參與有利于緩解傳統(tǒng)模式下過(guò)于濃重的行政色彩所導(dǎo)致的尋租問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)資源的有效配置。更為重要的是，引導(dǎo)基金在推動(dòng)高新技術(shù)行業(yè)發(fā)展方面，能夠充分體現(xiàn)堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用與政府引導(dǎo)推動(dòng)作用相結(jié)合這一原則，在確保資源配置市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上，有選擇地發(fā)揮政府對(duì)高新技術(shù)行業(yè)投資的引導(dǎo)作用，結(jié)合市場(chǎng)和政府兩方面力量，確保我國(guó)高新技術(shù)行業(yè)健康發(fā)展。

二、加快發(fā)展引導(dǎo)基金是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措

在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，這是一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。過(guò)去，我們一提到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)自然而然地把“擴(kuò)大需求、刺激消費(fèi)”作為一種應(yīng)對(duì)之策，但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩，通過(guò)傳統(tǒng)的需求刺激方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得的效果收效甚微。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！绷?xí)近平總書(shū)記對(duì)目前我國(guó)社會(huì)主要矛盾的精辟論述表明，我國(guó)人民對(duì)物質(zhì)的需求已經(jīng)從過(guò)去的滿(mǎn)足基本需要轉(zhuǎn)化為對(duì)物質(zhì)品質(zhì)的需求。有了消費(fèi)動(dòng)力，但生產(chǎn)和提供的產(chǎn)品和服務(wù)如果滿(mǎn)足不了消費(fèi)者日益增長(zhǎng)的對(duì)品質(zhì)的追求，就會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢(shì)在必行。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)該如何進(jìn)行？習(xí)近平總書(shū)記給我們指明了方向，提出了四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：化解過(guò)剩產(chǎn)能、幫助企業(yè)降低成本、化解房地產(chǎn)庫(kù)存、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記提出的這四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，可以清晰地得出創(chuàng)新、資本、政府、勞動(dòng)力是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的四條主線(xiàn)。

引導(dǎo)基金作為政府出資的政策性基金，其目的是通過(guò)發(fā)揮杠桿效應(yīng)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，將資金投向處于初創(chuàng)期的高新技術(shù)型和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，解決發(fā)展所急需的資金，緩解融資困難，從而扶持和促進(jìn)我國(guó)高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展[3]。從引導(dǎo)基金的內(nèi)涵可以看出，引導(dǎo)基金事關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革四條主線(xiàn)的創(chuàng)新和資本兩大主線(xiàn)，毋庸置疑，加快發(fā)展引導(dǎo)基金是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。近年來(lái)，特別是黨的十九大以來(lái)，在加快政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)股權(quán)投資的大背景下，我國(guó)引導(dǎo)基金進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。截至2019年上半年，我國(guó)共設(shè)立1311只引導(dǎo)基金，引導(dǎo)基金總規(guī)模達(dá)19694億元，引導(dǎo)基金母子基金群總規(guī)模約為82271億元，資金主要投向人工智能、智能制造、大數(shù)據(jù)、機(jī)器人、生物制藥、新能源、新型環(huán)保、新材料、新零售等高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)高新技術(shù)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)成分的多元化做出了巨大貢獻(xiàn)。

對(duì)引導(dǎo)資金支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的效果進(jìn)行評(píng)估，是督促引導(dǎo)資金進(jìn)一步完善的重要步驟。多目標(biāo)性是引導(dǎo)基金的主要特點(diǎn)，因此，對(duì)其績(jī)效的構(gòu)成需要從多角度來(lái)分析。根據(jù)引導(dǎo)基金的基本特征，本文認(rèn)為引導(dǎo)基金績(jī)效的目標(biāo)構(gòu)成主要包括政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、管理目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制等五個(gè)方面。

(一)政策目標(biāo)

發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期企業(yè)的不足，這是引導(dǎo)基金創(chuàng)設(shè)的基本宗旨。作為一種市場(chǎng)化運(yùn)作的政策性基金，引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷主要是為了支持創(chuàng)投行業(yè)的發(fā)展，吸引更多的社會(huì)資本參與到創(chuàng)投行業(yè)中來(lái)，扶持符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的高新技術(shù)企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。因此，政策目標(biāo)是引導(dǎo)基金成立的基本和首要目標(biāo)。

(二)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

盡管引導(dǎo)基金的首要目標(biāo)是政策目標(biāo)，但同時(shí)引導(dǎo)基金也是需要按市場(chǎng)化規(guī)則運(yùn)作的基金。在引導(dǎo)基金中，社會(huì)資本占了很大的比重，而社會(huì)資本的最大追求就是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，追求經(jīng)濟(jì)利益也就成為引導(dǎo)基金的目標(biāo)之一。站在引導(dǎo)基金自身的角度，政策目標(biāo)是引導(dǎo)基金的“天然目標(biāo)”，但為了引導(dǎo)基金的持續(xù)健康發(fā)展，引導(dǎo)基金也需要實(shí)現(xiàn)一定盈利；站在創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的角度，創(chuàng)投企業(yè)是引導(dǎo)基金的合作機(jī)構(gòu)，設(shè)立引導(dǎo)基金需要幫助創(chuàng)投公司產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益以使其實(shí)力不斷發(fā)展壯大，從而保證創(chuàng)投行業(yè)的良性發(fā)展；站在引導(dǎo)基金所扶持的創(chuàng)業(yè)企業(yè)角度，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益的不斷增長(zhǎng)既是最關(guān)鍵也是最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，這就要求引導(dǎo)基金能夠幫助創(chuàng)業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈利。

(三)社會(huì)目標(biāo)

在我國(guó)，一項(xiàng)政策制度的出臺(tái)不僅僅要對(duì)其提出政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通常還會(huì)在社會(huì)效益方面對(duì)其提出要求。引導(dǎo)基金作為一種按市場(chǎng)化方式運(yùn)行的政策性基金，吸引社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，投向符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的高新企業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)地會(huì)產(chǎn)生一些社會(huì)效益，比如，在科技研發(fā)投入、提供就業(yè)崗位、為國(guó)家繳納稅金方面有所作為，這些構(gòu)成了引導(dǎo)基金的社會(huì)目標(biāo)。

(四)管理目標(biāo)

引導(dǎo)基金是政府財(cái)政資金和社會(huì)資金分別按一定的比例出資共同設(shè)立的基金，對(duì)引導(dǎo)基金的管理和日常運(yùn)作一般會(huì)委托給第三方的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其管理水平的高低對(duì)引導(dǎo)基金的運(yùn)作和健康發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。因此，本文把對(duì)引導(dǎo)基金的管理作為引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)之一。

(五)風(fēng)險(xiǎn)控制

風(fēng)險(xiǎn)控制維度是在對(duì)已有文獻(xiàn)關(guān)于引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究的基礎(chǔ)上新增的維度。引導(dǎo)基金的本質(zhì)也是一種創(chuàng)業(yè)投資資金，是創(chuàng)業(yè)投資資金的一種特殊形式，由于具有政策性和市場(chǎng)性，引導(dǎo)基金面臨的風(fēng)險(xiǎn)既有普通創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的一般性，也有政策性基金所帶來(lái)的特殊性。具體地說(shuō)，引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是投資風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)基金的資金最終是投向創(chuàng)投領(lǐng)域，這就與其他的創(chuàng)業(yè)資本一樣會(huì)面臨一般性的創(chuàng)投風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為投資項(xiàng)目的失敗率較高，導(dǎo)致發(fā)生投資損失的概率較大；二是委托代理風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)基金作為政策性基金，本身不直接從事創(chuàng)投業(yè)務(wù)，不參與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)具體的投資管理活動(dòng)，更不參與到被投資的創(chuàng)業(yè)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理中去，這就容易產(chǎn)生委托代理風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在委托的基金管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)行為導(dǎo)致基金遭受損失甚至偏離基金的運(yùn)行目標(biāo)。

三、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)行中存在的問(wèn)題

政府設(shè)立引導(dǎo)基金可以引導(dǎo)民間資金的聚集，形成資本供給效應(yīng)；可以?xún)?yōu)化資金配置方向，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策；可以引導(dǎo)資金投資的方向，助力高新技術(shù)型的中小企業(yè)發(fā)展；可以通過(guò)引導(dǎo)資金的區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)基金的實(shí)際運(yùn)作中還存在一些問(wèn)題，如果要有效提高我國(guó)引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率就必須解決這些問(wèn)題。

(一)定位不清

吸引社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，向處于初創(chuàng)期的高新技術(shù)中小企業(yè)提供發(fā)展所需資金，解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，是政府設(shè)立引導(dǎo)基金的目的。在我國(guó)，有的地方政府雖然也設(shè)立了引導(dǎo)基金，但卻沒(méi)有把握好引導(dǎo)基金的特點(diǎn)，使基金變相地成為地方政府的政府投資公司，用來(lái)迎合其政績(jī)需要，導(dǎo)致引導(dǎo)基金的社會(huì)功能定位不清。有的地方政府沒(méi)有充分落實(shí)引導(dǎo)基金的政策屬性，把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看得過(guò)重，與民爭(zhēng)利，挫傷了民間資本參與到創(chuàng)投領(lǐng)域的積極性。有的引導(dǎo)基金為了規(guī)避項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)，甚至為了保值增值，就盡量不對(duì)處于初創(chuàng)期高新技術(shù)型中小企業(yè)進(jìn)行投資，因?yàn)檫@樣的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大、未來(lái)不確定性高，轉(zhuǎn)而向處于成熟期的投資項(xiàng)目甚至是處于上市前期的項(xiàng)目進(jìn)行投資，完全忘記了引導(dǎo)基金的“初心”，對(duì)基金政策性目標(biāo)的落實(shí)形成阻礙。

(二)政府出資占比過(guò)大

“引導(dǎo)”二字是引導(dǎo)基金的核心，政府在創(chuàng)投行業(yè)的作用是引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)。在政府的正確引導(dǎo)下，引導(dǎo)基金能夠引導(dǎo)更多的民間資金進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，更好地幫助處于初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)解決融資難題。通過(guò)權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，引導(dǎo)基金的政府出資占比過(guò)大。在2018年創(chuàng)業(yè)投資資本來(lái)源中，政府財(cái)政的出資所占比例為18.21%，國(guó)有公司出資所占比例為43.01%，兩項(xiàng)合計(jì)占比為61.22%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家40%的平均水平。政府出資占比過(guò)大會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響：一是財(cái)政出資過(guò)高必然使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重；二是引導(dǎo)基金有非營(yíng)利性的特點(diǎn)，投入主要來(lái)自財(cái)政撥款，政府出資比例過(guò)高使這一方式不可持續(xù)；三是政府出資的比例過(guò)高使政府對(duì)所參股的子基金進(jìn)行較嚴(yán)厲的行政干預(yù)成為必然，有可能出現(xiàn)權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，勢(shì)必遏制創(chuàng)投行業(yè)的健康發(fā)展。

(三)利益分配不合理

《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》第十八條規(guī)定：“參股基金增值收益用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)參股基金管理機(jī)構(gòu)”；第十九條規(guī)定：“對(duì)投資于初創(chuàng)期創(chuàng)新型企業(yè)的資金比率70%以上的參股基金，引導(dǎo)基金將給予更大讓利空間?！边@些法律條款的規(guī)定不僅缺乏詳細(xì)的可操作的具體實(shí)施細(xì)則，而且基金讓利于民的精神沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)，有違政府設(shè)立引導(dǎo)基金時(shí)不以營(yíng)利為目的的初衷。政府和社會(huì)投資人投資的目的明顯不同，政府始終把政策性目標(biāo)放在首要位置，而社會(huì)投資人以追逐經(jīng)濟(jì)利益為第一要?jiǎng)?wù)，在這一背景下，利益分配不合理會(huì)嚴(yán)重?fù)p傷社會(huì)投資人參與創(chuàng)投領(lǐng)域的積極性，降低引導(dǎo)基金的吸引力，不利于引導(dǎo)基金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)退出機(jī)制不健全

從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)引導(dǎo)基金的成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，這些引導(dǎo)基金能高效地運(yùn)作與其具有十分完善的退出機(jī)制息息相關(guān)。在這些國(guó)家和地區(qū)，政府設(shè)立引導(dǎo)基金并通過(guò)引導(dǎo)基金吸引和引導(dǎo)社會(huì)資金共同成立子基金，政府準(zhǔn)許社會(huì)投資人按事先的約定以?xún)?yōu)惠的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)政府出資的份額，從而實(shí)現(xiàn)政府緩慢退出。此外，通過(guò)IPO實(shí)現(xiàn)退出也是一種很好的方式，然而在我國(guó)，一方面，當(dāng)一些被投資的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀況較好時(shí)，政府看重經(jīng)濟(jì)效益而不愿意退出；另一方面，當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)還不完善，項(xiàng)目無(wú)論通過(guò)A股市場(chǎng)還是創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)進(jìn)行上市都比較困難，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)投資的退出渠道十分有限。

以上問(wèn)題的存在，導(dǎo)致我國(guó)引導(dǎo)基金的績(jī)效較為低下。

四、提高引導(dǎo)基金績(jī)效的路徑

通過(guò)對(duì)引導(dǎo)基金績(jī)效目標(biāo)構(gòu)成的分析，本文將從政策績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、管理績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)控制等五個(gè)層面探討提高引導(dǎo)基金績(jī)效的對(duì)策。

(一)政策績(jī)效層面

1.明確引導(dǎo)基金定位

在基金的實(shí)際運(yùn)行中要實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，在利潤(rùn)分配上不與民爭(zhēng)利，是引導(dǎo)基金在其設(shè)立和運(yùn)作的過(guò)程中必須堅(jiān)持的原則，政府只有明確自身定位，政策效力才能在創(chuàng)投領(lǐng)域充分地發(fā)揮。目前在我國(guó)參股的基金中財(cái)政資金占比高達(dá)60%，勢(shì)必使政府過(guò)多地采用行政手段干預(yù)基金的日常運(yùn)作，使引導(dǎo)基金角色錯(cuò)位，從而抑制引導(dǎo)基金發(fā)揮效力。我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)際上引導(dǎo)基金的成功經(jīng)驗(yàn)，積極采取多種措施，以充分保證社會(huì)資本的參與程度，有效發(fā)揮引導(dǎo)基金的引導(dǎo)效應(yīng)和放大效應(yīng)?？梢詫W(xué)習(xí)和借鑒以色列的YOZMA基金，政府財(cái)政資金的占比最高不超過(guò)40%，再通過(guò)一系列讓利于民和適時(shí)退出措施，使引導(dǎo)基金健康發(fā)展。

2.明確政府資金占比

與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，國(guó)內(nèi)引導(dǎo)基金起步較晚，實(shí)際運(yùn)作基金的經(jīng)驗(yàn)不夠，特別體現(xiàn)在政府的出資比例上，依然沒(méi)有一個(gè)明確的、合理的比例限制。如果對(duì)政府出資沒(méi)有一個(gè)明確的、合理的比例限制，必然導(dǎo)致引導(dǎo)基金的變形走樣，甚至變成為招商引資而采取的一種手段，違背了基金設(shè)立的“初心”。政府設(shè)立引導(dǎo)基金應(yīng)該明確一個(gè)合理的政府出資比例，該比例不應(yīng)被定得過(guò)高，過(guò)高的政府出資比例勢(shì)必增加財(cái)政資金投入，加重政府的包袱。政府出資比例也不應(yīng)被定得過(guò)低，定得過(guò)低則社會(huì)資本的投資熱情就無(wú)法被充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)，基金的引導(dǎo)作用就不能有效地發(fā)揮。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)基金的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，政府出資比例保持在20%—40%之間較好，最高不能超過(guò)50%。

3.營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境

引導(dǎo)基金作為由政府發(fā)起的、吸引社會(huì)資本參與的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，最終的投資對(duì)象是高新技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)?；鹂?jī)效的好壞取決于以下兩個(gè)因素：一是引導(dǎo)基金自身的運(yùn)營(yíng)管理水平；二是被投資的企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況。如果被投資的企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況好，則引導(dǎo)基金績(jī)效就高，所以，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)的生存和成長(zhǎng)創(chuàng)造優(yōu)惠條件，強(qiáng)化政策扶持力度，從而帶動(dòng)創(chuàng)投行業(yè)的繁榮興盛，是提高引導(dǎo)基金績(jī)效的關(guān)鍵[4]。具體來(lái)說(shuō)，可以對(duì)符合要求的創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供支持措施，包括在一定期限內(nèi)免除租金和稅金、提供科研經(jīng)費(fèi)、政府優(yōu)先采購(gòu)其產(chǎn)品和服務(wù)等。此外，政府應(yīng)搭建平臺(tái)、整合資源，向創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)它們不斷發(fā)展，只有企業(yè)發(fā)展了，引導(dǎo)基金才發(fā)揮了真正意義上的引導(dǎo)作用。

4.弱化地域限制

引導(dǎo)基金的資金供給大多源于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政資金，因此在使用資金進(jìn)行投資的方向上通常會(huì)受到地域限制，譬如，要求所投資的企業(yè)的注冊(cè)地必須在本行政區(qū)域內(nèi)、參股子基金的投資管理公司的注冊(cè)地必須在本行政區(qū)域內(nèi)等，這些策略盡管對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展起到一定的作用，但卻不利于增強(qiáng)引導(dǎo)基金對(duì)社會(huì)資金的吸引力，財(cái)政資金的杠桿放大效果也大打折扣。要弱化地域限制，以“擇優(yōu)不擇地”的原則和相關(guān)的優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施，吸引社會(huì)資金參與到創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域中來(lái)，從而壯大引導(dǎo)基金的規(guī)模，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的發(fā)展。

(二)經(jīng)濟(jì)績(jī)效層面

1．強(qiáng)化引導(dǎo)基金市場(chǎng)化運(yùn)作

我國(guó)的引導(dǎo)基金具有很強(qiáng)的政策性，在成立之初就被賦予過(guò)多的政策色彩，被強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮政策效應(yīng)。盡管各級(jí)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作的基本原則仍然是政策導(dǎo)向的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，然而在具體的實(shí)踐過(guò)程中，由于受到行政主管部門(mén)的投資管理水平制約，引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作并不完善，與市場(chǎng)化方式運(yùn)作的創(chuàng)投基金相比，引導(dǎo)基金在甄別、策略、激勵(lì)、投后管理、退出等諸多方面還有很長(zhǎng)的路要走。要強(qiáng)化基金的市場(chǎng)化運(yùn)作，需要做到以下兩點(diǎn)：一是資金渠道市場(chǎng)化，作為主要的出資人，政府應(yīng)和有實(shí)力的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，充分配置好雙方資源，做到資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，讓杠桿效應(yīng)得到有效發(fā)揮；二是基金管理市場(chǎng)化，政府應(yīng)選擇具備專(zhuān)業(yè)能力的第三方商業(yè)性的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，委托他們進(jìn)行管理，提高引導(dǎo)基金的經(jīng)濟(jì)效益。

2．實(shí)施投資組合策略

依據(jù)不同情況，對(duì)引導(dǎo)基金投資的范圍、階段、區(qū)域采取不同的投資策略。依據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H狀況，考慮合作創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的實(shí)際能力和專(zhuān)業(yè)方向，可適當(dāng)?shù)夭鸱置總€(gè)子基金的投資目標(biāo)。譬如，有的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)偏好于投資生物醫(yī)藥行業(yè)，如果本區(qū)域該領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)較少，則在本區(qū)域的投資比例就可以適當(dāng)降低；有的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)偏好于投資新能源領(lǐng)域，如果本區(qū)域在該領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)較多，則在本區(qū)域的投資比例就可以適當(dāng)提高。就投資所處的階段而言，可以適當(dāng)?shù)卦试S那些承受風(fēng)險(xiǎn)能力差、規(guī)模小的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資項(xiàng)目后期階段，同時(shí)鼓勵(lì)那些規(guī)模較大的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資項(xiàng)目的前期階段。實(shí)行投資組合策略，在充分發(fā)揮引導(dǎo)基金政策性的同時(shí)，能夠獲取較好的投資回報(bào)，有利于引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展。

3.健全退出機(jī)制

目前，我國(guó)引導(dǎo)基金的退出方式主要分為IPO后出售股份、企業(yè)并購(gòu)、創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)回購(gòu)、破產(chǎn)清算退出這四種方式，在這四種方式中，IPO后出售股份是引導(dǎo)基金退出的最理想的方式，但這種方式大多數(shù)時(shí)候僅僅是一種理想而已，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中難以實(shí)現(xiàn)，對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，要達(dá)到A股市場(chǎng)對(duì)盈利水平和資產(chǎn)規(guī)模的嚴(yán)苛要求幾乎是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。破產(chǎn)清算退出是最糟糕的退出方式，這種方式意味著投資項(xiàng)目失敗，引導(dǎo)基金遭受較大的損失。較為現(xiàn)實(shí)的做法是將引導(dǎo)基金的退出方式主要集中在創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)回購(gòu)和企業(yè)并購(gòu)這兩種方式上。

(三)社會(huì)績(jī)效層面

1．加大政府對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)研發(fā)扶持力度

采取財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠、低息貸款等多種手段，鼓勵(lì)有條件的創(chuàng)業(yè)企業(yè)適當(dāng)?shù)卦黾涌萍佳邪l(fā)投入。在研發(fā)活動(dòng)過(guò)程中，既要重視創(chuàng)業(yè)企業(yè)本身的研發(fā)投入，也要關(guān)注民間資金的地位和作用發(fā)揮，通過(guò)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策吸引民間資金進(jìn)入到研發(fā)活動(dòng)中來(lái)，掃除民間資金投資研發(fā)活動(dòng)的各種制度性障礙，激發(fā)創(chuàng)業(yè)企業(yè)在研發(fā)投入方面的自信心和積極性。此外，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，保護(hù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過(guò)研發(fā)投入所得到的成果不被侵害，提高創(chuàng)業(yè)企業(yè)科技創(chuàng)新能力。

2.強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)企業(yè)研發(fā)投入意識(shí)

與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)對(duì)科技研發(fā)的投入尚有很大的差距。從國(guó)外成功企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，企業(yè)加大對(duì)科技研發(fā)的投入能夠極大地提高企業(yè)的盈利水平，幫助企業(yè)持續(xù)健康成長(zhǎng)。創(chuàng)業(yè)企業(yè)要結(jié)合自身的實(shí)際情況，制訂一個(gè)詳細(xì)的研發(fā)投入計(jì)劃，科學(xué)合理地進(jìn)行研發(fā)經(jīng)費(fèi)的使用。研發(fā)費(fèi)用的投入必須符合企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r，不能片面地認(rèn)為研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入越多越好。要善于利用各種金融工具，拓寬融資渠道，以保證能有足夠的資金投入到所需的研發(fā)活動(dòng)中去。創(chuàng)業(yè)企業(yè)在進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)時(shí)，要優(yōu)化配置研發(fā)人員和研發(fā)資金，注重對(duì)內(nèi)部研發(fā)人員的培養(yǎng)，提升研發(fā)人員的專(zhuān)業(yè)水平，建立能滿(mǎn)足企業(yè)發(fā)展需要的研發(fā)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)企業(yè)應(yīng)積極走出去，與相關(guān)的高校和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行研發(fā)技術(shù)的合作，充分利用雙方的資源，實(shí)行互利共贏。

(四)管理績(jī)效層面

1．建立管理團(tuán)隊(duì)遴選機(jī)制

由于引導(dǎo)基金具有政策性和市場(chǎng)性的雙重屬性，這就對(duì)管理基金的團(tuán)隊(duì)提出了高標(biāo)準(zhǔn)的要求，要求管理團(tuán)隊(duì)僅具備引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力還不夠，更要具有把握政策導(dǎo)向的意識(shí)和能力。必須建立遴選管理團(tuán)隊(duì)的規(guī)章制度和流程，根據(jù)設(shè)立的引導(dǎo)基金的類(lèi)型，按照“公開(kāi)、公正、公平”的原則，對(duì)參與報(bào)名的管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的考核，考核管理團(tuán)隊(duì)組成人員的教育背景、工作經(jīng)歷、歷史成績(jī)以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能。對(duì)于通過(guò)考核的管理團(tuán)隊(duì)，還要進(jìn)一步要求其模擬推演將要運(yùn)作的引導(dǎo)基金，并由本領(lǐng)域的專(zhuān)家對(duì)推演方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)合該團(tuán)隊(duì)實(shí)際操作基金的歷史成績(jī)，遴選出發(fā)揮最好、穩(wěn)定性最強(qiáng)的人員。

2．規(guī)范項(xiàng)目投資決策流程

投資決策流程包括項(xiàng)目的篩選、項(xiàng)目初步調(diào)查、盡職調(diào)查、項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)、投后管理、投資退出等過(guò)程，應(yīng)該以書(shū)面的方式記錄每個(gè)環(huán)節(jié)的決策活動(dòng)。做好全面的盡職調(diào)查是進(jìn)行最終投資決策的先決條件，盡量不做倉(cāng)促?zèng)Q策。為了避免發(fā)生利益沖突的情況，在投票權(quán)的安排上要引入回避機(jī)制和制衡機(jī)制。在投資前，可根據(jù)需要聘請(qǐng)行業(yè)內(nèi)的專(zhuān)家參與調(diào)查并給出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和建議；聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)盡職調(diào)查；聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的律師事務(wù)所進(jìn)行法律法規(guī)方面的盡職調(diào)查。在投資后，要在被投企業(yè)的董事會(huì)占有席位，要擁有對(duì)重大決策的“一票否決權(quán)”。

(五)風(fēng)險(xiǎn)控制層面

1．加強(qiáng)政府對(duì)引導(dǎo)基金的監(jiān)管

道德風(fēng)險(xiǎn)是引導(dǎo)基金經(jīng)常面對(duì)的問(wèn)題，為了有效防止道德風(fēng)險(xiǎn)，可以將基金委托給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，政府設(shè)置監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，資金則委托給國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行托管。專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)要獨(dú)立地負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)作，包括甄選、論證、出資以及退出。國(guó)有商業(yè)銀行要擔(dān)負(fù)起托管責(zé)任，將投資資金劃撥到指定的項(xiàng)目公司賬上必須有政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指令和專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目投資計(jì)劃，構(gòu)建一個(gè)三方相互獨(dú)立、相互制衡的監(jiān)督管理機(jī)制。政府內(nèi)部也要做到職能部門(mén)的明確分工，財(cái)政部門(mén)要做好對(duì)引導(dǎo)基金的財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，加強(qiáng)對(duì)引導(dǎo)基金的資金預(yù)算審查，監(jiān)督和檢查引導(dǎo)基金的實(shí)際使用情況；創(chuàng)投企業(yè)備案管理部門(mén)則要做好指導(dǎo)工作和制度建設(shè)工作。

2.選擇有限合伙制的組織形式

引導(dǎo)基金在和創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作成立子基金時(shí)，要選擇有限合伙制。引導(dǎo)基金作為有限合伙人(LP)，對(duì)子基金并不參與經(jīng)營(yíng)管理，只是子基金的投資者。這樣不僅可以避免對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)行的行政干預(yù)，更重要的是當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重虧損時(shí)，引導(dǎo)基金只以所投資金額為限對(duì)負(fù)債承擔(dān)有限責(zé)任，較好地降低引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)。在有限合伙制的組織形式下，引導(dǎo)基金在簽訂合同時(shí)還被賦予一系列的權(quán)利，可以制約基金管理人的行為，從而降低風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資人的風(fēng)險(xiǎn)控制

由于引導(dǎo)基金和創(chuàng)業(yè)投資人存在一定的利益沖突，因此，為了避免創(chuàng)業(yè)投資人的道德風(fēng)險(xiǎn)，要制定一系列激勵(lì)和約束創(chuàng)業(yè)投資人行為的機(jī)制。在激勵(lì)機(jī)制方面，建立和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相結(jié)合的薪酬制度[5]。引導(dǎo)基金應(yīng)該在簽訂協(xié)議時(shí)，向創(chuàng)業(yè)投資人明確其薪酬必須和所管理項(xiàng)目取得的業(yè)績(jī)聯(lián)系在一起。當(dāng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)投資收益時(shí)，會(huì)以投資凈收益為基數(shù)，按適當(dāng)?shù)谋壤崛∫欢ǖ膱?bào)酬給予創(chuàng)業(yè)投資人。同時(shí)，還可以根據(jù)具體的情況通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金等多種形式來(lái)激勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資人。建立對(duì)創(chuàng)業(yè)投資人投資行為的約束機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)，要求引導(dǎo)基金投資的期限少于創(chuàng)業(yè)投資基金的投資期限，這樣可以防止資金被占用，更好地保護(hù)引導(dǎo)基金的利益；可以設(shè)立托管賬戶(hù)，規(guī)定所有的資金往來(lái)都必須經(jīng)過(guò)托管賬戶(hù)，實(shí)行對(duì)提取資金的限額管理。此外，對(duì)投資的對(duì)象、投資的規(guī)模、單個(gè)項(xiàng)目的投資額度等也要做出限制規(guī)定。