李小紅，段雪輝

(1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原030006；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 晉中030801)

在黨和國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧政策強(qiáng)力支持下，我國(guó)“貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%”[1]，越來(lái)越多的貧困村實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽，但脫貧摘帽主要是解決貧困村和貧困群眾的基本生活保障問(wèn)題，只是其發(fā)展的第一步，鄉(xiāng)村振興才是未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)貧困村從脫貧摘帽到鄉(xiāng)村振興的跨越，2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確指出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。因此，夯實(shí)貧困村有效治理基礎(chǔ)，并基于其發(fā)展階段的不同適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化治理模式，是貧困村振興的關(guān)鍵。

貧困村的治理相對(duì)于其他農(nóng)村治理形態(tài)而言，外力在治理中發(fā)揮著重要作用。從精準(zhǔn)扶貧伊始，以各級(jí)黨委政府為核心的行政化扶貧力量就強(qiáng)勢(shì)參與治理，并在很大程度上主導(dǎo)了貧困村以脫貧攻堅(jiān)為核心議程的治理過(guò)程。脫貧摘帽后，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，早在2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，明確提出，“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。這一文件明確了貧困村脫貧之后，外來(lái)幫扶力量繼續(xù)幫扶的責(zé)任，也同時(shí)明確了外來(lái)力量在脫貧村治理中的存續(xù)。貧困村脫貧摘帽后必然要走向鄉(xiāng)村振興，從貧困村和脫貧村發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及脫貧村的現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件來(lái)看，貧困村脫貧摘帽后的振興之路依然離不開外來(lái)力量的參與，外來(lái)力量仍將深刻參與脫貧村振興的治理過(guò)程。

貧困村的振興歷經(jīng)精準(zhǔn)扶貧、脫貧鞏固提升和鄉(xiāng)村振興等三個(gè)階段，貧困村不同發(fā)展階段的環(huán)境和任務(wù)的差異，也必然導(dǎo)致外力參與治理的模式的差異。正如恩格斯在《路德維?！べM(fèi)爾巴哈和德國(guó)古典哲學(xué)的終結(jié)》中指出的，“每一個(gè)階段都是必然的，因此，對(duì)它發(fā)生的那個(gè)時(shí)代和那些條件說(shuō)來(lái)，都有它存在的理由；但是對(duì)它自己內(nèi)部逐漸發(fā)展起來(lái)的新的、更高的條件來(lái)說(shuō)，它就變成過(guò)時(shí)的和沒(méi)有存在的理由了；它不得不讓位于更高的階段”[2]。因此，外力參與貧困村振興的治理模式也會(huì)隨著貧困村發(fā)展階段的變化而不斷變化。在精準(zhǔn)扶貧階段，貧困村內(nèi)生治理能力較弱，以各級(jí)地方黨委政府為核心的行政化幫扶力量強(qiáng)勢(shì)嵌入貧困村治理過(guò)程，主導(dǎo)了貧困村以脫貧攻堅(jiān)為核心議程的治理過(guò)程，形成嵌入式治理模式。脫貧摘帽后，行政化幫扶力量的外在幫扶壓力弱化，其介入脫貧村治理的動(dòng)機(jī)減弱，脫貧村的內(nèi)生治理力量不斷發(fā)育，形成內(nèi)外力量合作治理模式。在鄉(xiāng)村振興階段，行政化的外力逐漸淡出，為吸引市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與脫貧村的振興進(jìn)程，將逐步開放農(nóng)村治理體系，為外力提供制度化規(guī)范化參與農(nóng)村治理的渠道和平臺(tái)，形成外力融入鄉(xiāng)村治理的融合治理模式。

一、精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的治理模式——嵌入式治理

現(xiàn)代民族國(guó)家的建構(gòu)意味著國(guó)家對(duì)社會(huì)的深度滲透和整合。中華人民共和國(guó)成立后，通過(guò)土地改革、農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造和人民公社體制的建立，極大地強(qiáng)化了國(guó)家和政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民的控制，也極大地削弱了農(nóng)民的自主性和積極性。改革開放之初，農(nóng)村通過(guò)在經(jīng)濟(jì)上推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、政治上撤社建鄉(xiāng)以及推行村民自治，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，推動(dòng)了農(nóng)村的繁榮。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，整個(gè)國(guó)家進(jìn)入城市反哺農(nóng)村的新階段，在一系列惠農(nóng)政策的支持下，農(nóng)村獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村發(fā)展，并沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題，且廣大貧困農(nóng)村地區(qū)自我發(fā)展能力不足，單純依靠自身力量無(wú)法啟動(dòng)脫貧致富的進(jìn)程。為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，黨和政府動(dòng)員整個(gè)社會(huì)的力量，強(qiáng)勢(shì)介入貧困村的發(fā)展進(jìn)程中，打破了貧困村原有的發(fā)展模式，帶領(lǐng)貧困村實(shí)現(xiàn)突破式發(fā)展。在這一過(guò)程中，以地方黨委政府為核心的行政化扶貧力量也強(qiáng)勢(shì)嵌入貧困村的治理過(guò)程中，形成了外力嵌入貧困村的嵌入式治理模式。

(一)嵌入式治理的特征

“嵌入”一詞最早由英國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾·波蘭尼引入社會(huì)研究領(lǐng)域。其在討論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)指出：“與經(jīng)濟(jì)嵌入社會(huì)關(guān)系相反，社會(huì)關(guān)系被嵌入經(jīng)濟(jì)體系之中?！盵3]50弗雷德·布洛克在給卡爾·波蘭尼著作《大轉(zhuǎn)型——我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》寫的導(dǎo)言中指出，“解釋波蘭尼思想的邏輯起點(diǎn)是‘嵌入’概念……‘嵌入’這個(gè)詞表達(dá)了這樣一種理念，即經(jīng)濟(jì)并非像經(jīng)濟(jì)理論中說(shuō)的那樣是自足(autonomous)的，而是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系的”[3]15。對(duì)“嵌入”一詞做較為深入分析的是馬克·格蘭諾維特，他認(rèn)為，行動(dòng)者“具有目的性的行動(dòng)企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中的”[4]。這里的“嵌入”指的就是一個(gè)主體或體系有機(jī)地“植入”到另一個(gè)體系中，進(jìn)而相互影響。

在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，外力參與貧困村治理的嵌入式治理模式是指在黨和國(guó)家脫貧攻堅(jiān)的具體任務(wù)的硬約束下，充分發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，以各級(jí)地方黨委政府為核心并吸納事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等力量，以財(cái)政資金、自有資金和項(xiàng)目為依托，積極選拔并向貧困村派駐以優(yōu)秀共產(chǎn)黨員為主體的第一書記、扶貧工作隊(duì)和包村干部。通過(guò)黨員組織關(guān)系的轉(zhuǎn)接，將這些外來(lái)扶貧力量中的黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)入幫扶對(duì)象的村黨支部，進(jìn)而以黨支部為核心，參與并在很大程度上主導(dǎo)貧困村以脫貧攻堅(jiān)為核心議程的治理模式。這一模式的特征表現(xiàn)為：一是外來(lái)扶貧力量是以各級(jí)地方黨委和政府為核心的行政化扶貧力量；二是外來(lái)力量有各級(jí)地方財(cái)政和相關(guān)組織自有資金的強(qiáng)力支持；三是這種治理模式是以村黨支部為核心進(jìn)行的，形式上表現(xiàn)為上級(jí)黨組織向農(nóng)村派出以優(yōu)秀中國(guó)共產(chǎn)黨黨員為骨干的扶貧力量，并將外來(lái)扶貧力量中的黨員的黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到被幫扶村的黨支部，進(jìn)而通過(guò)農(nóng)村黨支部來(lái)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理；四是外來(lái)力量的嵌入是單向度的，以各級(jí)地方黨委政府為核心的外來(lái)力量單向度地嵌入貧困村治理中，并主導(dǎo)貧困村以脫貧攻堅(jiān)為核心議程的治理過(guò)程。

(二)嵌入式治理的合理性

嵌入式治理之所以能成為精準(zhǔn)扶貧期間外力參與貧困村治理的有效模式，有其必然性：一方面由黨的執(zhí)政合法性與貧困村貧窮落后面貌之間的矛盾推動(dòng)；另一方面，由貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律所決定。

黨的執(zhí)政合法性和貧困村貧窮落后的面貌之間的矛盾推動(dòng)了黨和政府實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，大規(guī)模介入貧困村的發(fā)展進(jìn)程和治理過(guò)程。實(shí)現(xiàn)共同富裕是鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的重要來(lái)源。鄧小平同志在1992年南方談話中提出：“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。”[5]但制約共同富裕的最大問(wèn)題就是貧困，“截至2015年底，我國(guó)還有14個(gè)集中連片特困地區(qū)、832個(gè)貧困縣和12.8萬(wàn)個(gè)貧困村，建檔立卡貧困人口5630萬(wàn)人”[6]。解決貧困問(wèn)題成為黨和政府工作的當(dāng)務(wù)之急。習(xí)近平總書記《在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上的講話》中也強(qiáng)調(diào)：“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)。”為從根本上解決貧困問(wèn)題，鞏固黨的執(zhí)政合法性，2015年年底召開的黨的十八屆五中全會(huì)就脫貧攻堅(jiān)作出全面部署，要求到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。為實(shí)現(xiàn)這一莊嚴(yán)承諾，在黨中央的全面部署下，全國(guó)形成了五級(jí)書記抓扶貧，各級(jí)政府層層簽責(zé)任書，層層立下軍令狀，開啟了外力強(qiáng)勢(shì)介入貧困村發(fā)展的進(jìn)程，也促成了外力嵌入農(nóng)村治理的局面。

貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律也要求外來(lái)力量的強(qiáng)勢(shì)參與。長(zhǎng)期的貧困導(dǎo)致貧困地區(qū)大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源外流，貧困村陷入了拉格納·納克斯所說(shuō)的貧困惡性循環(huán)——“一個(gè)國(guó)家因?yàn)楦F所以窮”。貧困村長(zhǎng)期的發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)充分證明其自身缺乏自我發(fā)展能力。貧困村在自我發(fā)展動(dòng)能缺失的情況下，啟動(dòng)脫貧發(fā)展進(jìn)程只能靠外力的推動(dòng)。與此同時(shí)，外力為了更好地推動(dòng)貧困村的發(fā)展，也必然要從治理層面嵌入貧困村的治理體系中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)脫貧攻堅(jiān)議程的有效掌控，實(shí)現(xiàn)外來(lái)意志和外來(lái)資源配置的高效協(xié)同，從而能夠更加高效地發(fā)揮外力的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)貧困村脫貧致富。

(三)嵌入式治理的轉(zhuǎn)型

嵌入式治理通過(guò)外力強(qiáng)勢(shì)嵌入貧困村治理體系，并主導(dǎo)貧困村以脫貧攻堅(jiān)為核心議程的治理過(guò)程，推動(dòng)了貧困村的脫貧致富進(jìn)程。因此，嵌入式治理模式在貧困村的出現(xiàn)有其合理性，但外力強(qiáng)勢(shì)嵌入貧困村治理體系中，也在特定時(shí)期內(nèi)壓縮了貧困村內(nèi)生治理力量的成長(zhǎng)和發(fā)揮作用的空間，制約了貧困村內(nèi)生治理能力的發(fā)展。因此，在外力嵌入式治理模式的作用下，貧困村的內(nèi)生治理能力并沒(méi)有隨著貧困村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而同步發(fā)育，反而因?yàn)橥饬Φ拇嬖诤蛷?qiáng)勢(shì)參與，引發(fā)了貧困村內(nèi)生治理力量的治理惰性，許多貧困村的群眾產(chǎn)生了“等、靠、要”的思想。貧困村的振興可以始于外力的發(fā)動(dòng)，但最終離不開貧困村內(nèi)生治理力量的發(fā)育成熟。正如毛澤東在《矛盾論》中強(qiáng)調(diào)的：“唯物辯證法認(rèn)為外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過(guò)內(nèi)因而起作用。”[7]隨著貧困村脫貧摘帽，進(jìn)入脫貧鞏固期，外來(lái)行政化扶貧力量的外在剛性約束弱化，外力嵌入貧困村治理體系的動(dòng)機(jī)也會(huì)隨之減弱，嵌入式治理存在的基礎(chǔ)將逐漸消失。脫貧鞏固期的外力參與脫貧村治理模式必將隨之改變，進(jìn)入內(nèi)外力合作治理階段。

二、脫貧鞏固期的治理模式——合作治理

在整個(gè)社會(huì)的共同努力下，越來(lái)越多的貧困村通過(guò)了上級(jí)部門組織的脫貧評(píng)估驗(yàn)收，成功實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，成為脫貧村。為了保障貧困村和貧困群眾的穩(wěn)定脫貧，國(guó)家出臺(tái)政策，確定貧困村脫貧后在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)享有精準(zhǔn)扶貧期間的相關(guān)扶持政策，貧困村的發(fā)展進(jìn)入脫貧鞏固期。

(一)合作治理的特征

公共事務(wù)治理中的合作是一種必然。20世紀(jì)80年代伊始，西方社會(huì)治理開始出現(xiàn)一次大的轉(zhuǎn)型，政府與社會(huì)合作治理公共事務(wù)成為一種現(xiàn)實(shí)，“尤其對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，很多時(shí)候政府可以和社會(huì)形成一種互動(dòng)合作的關(guān)系，而且進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，政府與社會(huì)雙方的互動(dòng)在特定環(huán)境下能相互增權(quán)(mutual empowerment)，即加強(qiáng)雙方的權(quán)力”[8]。多元主體參與的合作治理成為常態(tài)，并且“自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無(wú)法創(chuàng)造的價(jià)值”[9]。

在脫貧鞏固期，外力參與脫貧村治理的合作治理模式是指貧困村脫貧摘帽后，外力參與脫貧攻堅(jiān)的外在硬約束弱化，外力主導(dǎo)貧困村治理過(guò)程的意愿減弱，貧困村內(nèi)生治理力量逐漸發(fā)育成熟，外力與脫貧村內(nèi)生治理力量基于脫貧村穩(wěn)定脫貧的共同目標(biāo)，通過(guò)平等、自愿、協(xié)商的方式，共同致力于貧困村發(fā)展的治理模式。這一模式的特征有：一是內(nèi)生治理力量和外來(lái)治理力量在治理過(guò)程中的地位平等?！昂献髦卫碓谛袨槟Ｊ缴铣搅苏^(guò)程的公眾參與，它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過(guò)程的中心主義結(jié)構(gòu)”[10]。在脫貧村的治理實(shí)踐中就表現(xiàn)為：行政化扶貧力量從強(qiáng)勢(shì)介入貧困村的治理過(guò)程到逐步后退，逐步讓渡脫貧村發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，給予脫貧村內(nèi)生治理力量更大的作用空間，并積極培養(yǎng)其治理能力。二是強(qiáng)調(diào)脫貧村內(nèi)生治理力量對(duì)治理過(guò)程的參與及其義務(wù)?！靶姓芾碚咝枰⒁环N公民意識(shí)，與公民一起投身于共同合作的行動(dòng)。同時(shí)，公民也要建立一種公民的意識(shí)，以滿足公民義務(wù)的要求”[11]。脫貧村內(nèi)生治理主體要克服“等、靠、要”的被動(dòng)發(fā)展思維，重拾脫貧村發(fā)展的重任。

(二)合作治理的合理性

貧困村脫貧摘帽成為脫貧村之后，為了鞏固脫貧成果，保障穩(wěn)定脫貧，國(guó)家還為其發(fā)展留出了緩沖期。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》中明確提出，“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期”。這一政策在確保脫貧村穩(wěn)定脫貧的同時(shí)，也明確了既有扶持政策延續(xù)的時(shí)間限度，即“一定時(shí)期內(nèi)”。因此，給予貧困村的特殊政策及利益只會(huì)在貧困村脫貧之后的一段時(shí)期內(nèi)延續(xù)，脫貧村一旦實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，緩沖期就會(huì)結(jié)束。發(fā)端于貧困村、延續(xù)于脫貧村的針對(duì)性幫扶政策支持和利益流入必然會(huì)衰減。脫貧鞏固期變化了的發(fā)展環(huán)境和新的發(fā)展任務(wù)，決定了脫貧村治理模式必須做出相應(yīng)的變革。

脫貧鞏固期要求脫貧村內(nèi)生治理力量的崛起和擔(dān)當(dāng)。經(jīng)歷了精準(zhǔn)扶貧時(shí)期行政化幫扶力量強(qiáng)勢(shì)介入并主導(dǎo)貧困村以脫貧為核心議程的治理過(guò)程，要外來(lái)行政化幫扶力量立刻完全退出脫貧村治理過(guò)程，顯然不符合脫貧村治理和發(fā)展的實(shí)際，但繼續(xù)延續(xù)精準(zhǔn)扶貧期間的治理模式又不符合脫貧村未來(lái)發(fā)展需要。脫貧鞏固期治理模式應(yīng)以培養(yǎng)脫貧村內(nèi)生治理主體的治理能力和責(zé)任為核心訴求，建立內(nèi)外力平等合作的治理模式。在合作治理模式中，外來(lái)幫扶力量要逐步讓渡脫貧村治理主導(dǎo)權(quán)，并利用既有的參與平臺(tái)，著重發(fā)揮咨詢、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能，減少對(duì)外來(lái)資源的直接分配和以外來(lái)資源為基礎(chǔ)的直接決定，支持和鼓勵(lì)依托現(xiàn)有的村民自治制度框架，開展有效的村民自治實(shí)踐。

(三)合作治理的轉(zhuǎn)型

脫貧鞏固期的任務(wù)是保證脫貧村和脫貧群眾的穩(wěn)定脫貧。由于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧鞏固期相較于精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，黨和國(guó)家施于地方黨委政府的外在幫扶壓力有所減弱，隨之而來(lái)的是外來(lái)行政化幫扶力量參與脫貧村治理的積極性的消退。在當(dāng)前的脫貧村發(fā)展實(shí)踐中，行政化幫扶力量“歇歇腳”“喘口氣”的思想和行為已經(jīng)顯現(xiàn)。隨著脫貧村和脫貧群眾穩(wěn)定脫貧的持續(xù)實(shí)現(xiàn)，脫貧鞏固期也將順利結(jié)束，以地方黨委政府為核心的行政化幫扶力量也會(huì)從脫貧村淡出，脫貧村合作治理模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)也將隨之消失，行政化幫扶力量與脫貧村內(nèi)生治理力量合作治理模式也會(huì)隨之解體。脫貧鞏固期任務(wù)的過(guò)渡性決定了脫貧鞏固期的過(guò)渡性，也從根本上決定了脫貧鞏固期形成的行政化外力與脫貧村內(nèi)生治理力量平等合作治理模式的過(guò)渡性。

脫貧村穩(wěn)定脫貧只是貧困村發(fā)展的過(guò)渡性目標(biāo)，脫貧村的振興才是關(guān)鍵。脫貧鞏固期結(jié)束并不意味著脫貧村振興的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，貧困村從脫貧摘帽到鄉(xiāng)村振興還有很長(zhǎng)的距離。與此同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完美收官也預(yù)示著行政化幫扶力量的退出和國(guó)家針對(duì)特定類型農(nóng)村的針對(duì)性幫扶政策的退坡。貧困村精準(zhǔn)扶貧期間的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和脫貧村具備的發(fā)展條件都表明，脫貧村的振興離不開外來(lái)力量的支持。行政化幫扶力量的退出，也必然要求在脫貧村的振興中引入新的外來(lái)力量——市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的助力和支持，這些力量在黨和國(guó)家普惠式的惠農(nóng)政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，投身于農(nóng)村的發(fā)展和振興。脫貧村進(jìn)入鄉(xiāng)村振興的新的發(fā)展階段，發(fā)展目標(biāo)和外來(lái)幫扶力量的變動(dòng)，必然推動(dòng)脫貧鞏固期合作治理模式的轉(zhuǎn)型。

三、鄉(xiāng)村振興階段的治理模式——融合型治理

脫貧村的振興離不開外來(lái)力量的支持和助力。隨著以地方各級(jí)黨委政府為核心的行政化扶貧力量的淡出，以市場(chǎng)化和社會(huì)化力量為核心的外來(lái)力量將在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，進(jìn)入脫貧村的發(fā)展場(chǎng)域，推動(dòng)脫貧村振興?！班l(xiāng)村是一個(gè)有機(jī)的價(jià)值體系，有自身的價(jià)值和發(fā)展規(guī)律，通過(guò)制度創(chuàng)新、要素重新組合可以使鄉(xiāng)村價(jià)值得以放大。外來(lái)要素只有在融入鄉(xiāng)村體系才能落地生根，開花結(jié)果”[12]。新的支持力量應(yīng)該融入農(nóng)村生活，成為脫貧村的一部分，只有將脫貧村的振興與自我利益的實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能以主人翁的責(zé)任感更好地推動(dòng)脫貧村振興進(jìn)程。

(一)融合治理的特征

現(xiàn)有的農(nóng)村“融合治理”主要從兩個(gè)維度來(lái)理解：一是從治理方式方法的角度強(qiáng)調(diào)農(nóng)村自治、法治、德治的三治融合；二是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)融合治理。脫貧村振興階段的融合治理是指脫貧村在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，通過(guò)制度的優(yōu)化完善，建設(shè)開放包容的農(nóng)村治理體系，吸引市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與并融入農(nóng)村治理體系，成為農(nóng)村發(fā)展和治理的本土力量，從而在村民自治制度的框架內(nèi)，以平等的村民自治主體的身份參與鄉(xiāng)村治理。融合治理特征包括：一是融合治理中的外力指的是參與脫貧村振興和治理的市場(chǎng)力量和社會(huì)力量；二是農(nóng)村治理體系的開放性，通過(guò)對(duì)村民自治制度的調(diào)整和完善，為參與脫貧村發(fā)展的外來(lái)利益主體提供參與并融入脫貧村治理體系的相應(yīng)渠道和平臺(tái)；三是外來(lái)利益主體融入脫貧村后，享有與內(nèi)生治理主體平等的治理權(quán)。

(二)融合治理的必然性

脫貧攻堅(jiān)所要解決的是貧困村的脫貧問(wèn)題，所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是貧困群眾的“兩不愁、三保障”。這一目標(biāo)任務(wù)在貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件匱乏、自身無(wú)力啟動(dòng)快速發(fā)展進(jìn)程的情況下，通過(guò)行政化的外力攜帶大量資源的強(qiáng)勢(shì)介入和推動(dòng)，可以較為迅速地實(shí)現(xiàn)，但脫貧并不意味著振興，脫貧村的振興之路還很長(zhǎng)，脫貧村的振興還需要外來(lái)力量的強(qiáng)勢(shì)參與和支持。隨著行政化的外來(lái)扶貧力量的逐步退出，脫貧村的振興急需市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的介入和助推。

貧困村在脫貧攻堅(jiān)期間通過(guò)外來(lái)資源的大規(guī)模流入，取得了一定的發(fā)展成績(jī)，使得脫貧村的發(fā)展條件得到了一定程度上的改善，這也可以成為脫貧村吸引市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與的重要條件。近些年，黨和政府為了推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，也出臺(tái)了一系列的支持政策，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，通過(guò)引導(dǎo)和推動(dòng)更多的資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，為脫貧村發(fā)展提供巨大的機(jī)遇，但是市場(chǎng)力量和社會(huì)力量對(duì)脫貧村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深度參與及融入，必然會(huì)對(duì)脫貧村的政治權(quán)力分配提出要求，要求進(jìn)入脫貧村的治理領(lǐng)域，在治理層面獲得話語(yǔ)權(quán)，并通過(guò)這種話語(yǔ)權(quán)為其經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)更好地服務(wù)。

(三)融合治理面臨的困境

融合治理需要農(nóng)村治理成為一個(gè)開放的空間，為外來(lái)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量分享脫貧村的政治權(quán)力，融入其治理過(guò)程提供便捷的渠道，然而，農(nóng)村政治權(quán)力的分配是以擁有農(nóng)村戶籍作為前提條件的。現(xiàn)行戶籍制度始于1958年1月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九十一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。公安部門在具體執(zhí)行戶籍政策時(shí)將當(dāng)時(shí)居民的戶籍分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，這一制度改變了傳統(tǒng)戶籍制度的人口登記和統(tǒng)計(jì)功能，開始在戶籍之上附加利益，賦予不同戶籍人口以不同的身份和待遇，并實(shí)質(zhì)上限制了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)。以戶籍制度為基礎(chǔ)，事實(shí)上形成了中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放之后，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村居民向城市流動(dòng)，沖擊了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)。為順應(yīng)中國(guó)城市化的進(jìn)程，中共中央提出了新型城鎮(zhèn)化政策，要求各地放寬落戶限制，使得具備一定條件的農(nóng)村戶籍人口可以較為便捷地獲得城市戶籍(個(gè)別大城市除外)，但由于農(nóng)村戶籍附著農(nóng)村土地等權(quán)利，獲取農(nóng)村戶籍的難度較大，農(nóng)村戶籍的相對(duì)封閉性決定了農(nóng)村治理體系的相對(duì)封閉性，限制了外來(lái)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量融入農(nóng)村并參與其治理過(guò)程的空間。

當(dāng)前，農(nóng)村治理的相關(guān)制度設(shè)計(jì)為非本地戶籍人口參與農(nóng)村治理提供了一定的參與渠道。一是通過(guò)選派第一書記參與?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二十六條規(guī)定“根據(jù)工作需要，上級(jí)黨組織可以向村黨組織選派第一書記”。這一規(guī)定開放了非戶籍的優(yōu)秀黨員通過(guò)上級(jí)黨組織選派擔(dān)任農(nóng)村黨支部第一書記的方式參與農(nóng)村治理的渠道。上級(jí)黨組織為農(nóng)村選派第一書記始于精準(zhǔn)扶貧，并為推動(dòng)貧困村的脫貧攻堅(jiān)發(fā)揮了重要作用，但是該制度設(shè)計(jì)中的第一書記通常來(lái)源于上級(jí)黨組織所轄范圍內(nèi)的政府、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)。二是在一定程度上開放非戶籍農(nóng)村人口在居住地的選舉權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十三條關(guān)于村民委員會(huì)選民名單的相關(guān)規(guī)定明確，非本村的農(nóng)村戶籍人口，在本村居住一年以上，且未參加戶籍所在地的村民委員會(huì)選舉的，依個(gè)人申請(qǐng)，經(jīng)居住地村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意，應(yīng)列入?yún)⒓颖敬暹x舉的村民名單。這一制度設(shè)計(jì)開放的是在本村長(zhǎng)期居住的外地農(nóng)村戶籍人口參與本村政治生活的渠道?，F(xiàn)行的非本地戶籍人口參與農(nóng)村治理的渠道有諸多障礙，第一種渠道中的第一書記雖沒(méi)有戶籍限制，但卻有身份的限制，其人選絕大部分是政府、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的優(yōu)秀黨員；第二種渠道雖然沒(méi)有身份的限制，但卻必須是農(nóng)村戶籍人口。這兩種非戶籍人口參與農(nóng)村治理的方式并不足以為市場(chǎng)力量和社會(huì)力量規(guī)?；B(tài)化參與貧困村治理提供較為充足的空間，并且這種參與也不是真正意義上的融入，必將制約市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與農(nóng)村治理的積極性和發(fā)揮作用的空間。

(四)融合治理的發(fā)展

脫貧村的振興需要市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的融入，需要其以農(nóng)村當(dāng)然利益主體的身份融入并參與農(nóng)村治理和發(fā)展進(jìn)程中。融合治理的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展亟須建立開放包容的農(nóng)村治理體系。

1.建設(shè)開放的農(nóng)村黨支部。農(nóng)村黨支部是農(nóng)村治理和發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，現(xiàn)有的貧困村黨支部成員主要是本村戶籍的黨員，建立開放的農(nóng)村黨支部是外力融入農(nóng)村治理體系的重要渠道。應(yīng)在現(xiàn)有“上級(jí)黨組織可以向村黨組織選派第一書記”規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確參與貧困村振興的市場(chǎng)化組織和社會(huì)組織的法人代表或自然人。具有中國(guó)共產(chǎn)黨黨員身份的，依個(gè)人申請(qǐng)，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)可以加入到當(dāng)?shù)卮妩h支部，遵循法定程序可以擔(dān)任相應(yīng)的黨內(nèi)職務(wù)。將黨在農(nóng)村的基層組織建設(shè)成為對(duì)外來(lái)優(yōu)秀分子開放的組織，吸引外來(lái)優(yōu)秀分子參與農(nóng)村治理和振興。

2.建立二元農(nóng)村政治權(quán)力分配資格的制度。現(xiàn)行的農(nóng)村政治權(quán)力分配是以單一戶籍為基礎(chǔ)的。1958年誕生的戶籍制度，核心目的是限制人口流動(dòng)而不是分配利益。在當(dāng)時(shí)社會(huì)流動(dòng)性低且外來(lái)利益流入極為有限的情況下，把農(nóng)村戶籍作為分配農(nóng)村利益的唯一資格標(biāo)準(zhǔn)制度有其合理性，但在農(nóng)村社會(huì)日益開放、外來(lái)利益流入增加且日益多元化的今天，將單一戶籍作為農(nóng)村利益分配資格的制度設(shè)計(jì)已不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。政治是利益的集中表現(xiàn)并服務(wù)于利益，基于農(nóng)村利益分配和實(shí)現(xiàn)的需要，調(diào)整農(nóng)村政治權(quán)力分配資格制度勢(shì)在必行，應(yīng)將利益納入農(nóng)村政治權(quán)力分配的資格制度中，形成“戶籍+利益”的農(nóng)村二元政治權(quán)力分配資格制度，即將外來(lái)的非戶籍利益主體納入相關(guān)決策過(guò)程中，賦予其相應(yīng)的政治權(quán)利。

3.以戶籍為基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)村梯度賦權(quán)。通過(guò)逐步放開農(nóng)村戶籍加梯度賦權(quán)的辦法，為外來(lái)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與并融入農(nóng)村發(fā)展和治理創(chuàng)造條件。外來(lái)力量融入農(nóng)村治理體系的現(xiàn)實(shí)路徑可以采取“居住證+部分賦權(quán)、戶籍+全部賦權(quán)”的梯度改革思路?！熬幼∽C+部分賦權(quán)”是指在本地居住一年以上，憑本地居住證可以參加選舉，享有列席本村的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的權(quán)力；“戶籍+全部賦權(quán)”是在借鑒城市積分落戶政策的基礎(chǔ)上，綜合考慮實(shí)際居住、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)年限，參與當(dāng)?shù)卣挝幕畹那闆r以及對(duì)當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)等因素，設(shè)計(jì)農(nóng)村的積分落戶政策，達(dá)到一定積分，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，可以辦理本村戶籍，成為本村全權(quán)村民，從而平等參與本村所有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

貧困村的振興必然經(jīng)歷精準(zhǔn)扶貧、鞏固脫貧成效和鄉(xiāng)村振興等三個(gè)階段，不同的發(fā)展階段，外力參與治理的模式也各不相同。精準(zhǔn)扶貧時(shí)期形成了外力嵌入式治理模式，脫貧鞏固期適合外力與內(nèi)生治理主體合作治理模式，鄉(xiāng)村振興階段擬推進(jìn)外力融入脫貧村治理的融合治理模式。外力參與脫貧村治理的嵌入式治理模式、合作治理模式和融合治理模式是一貫的，有其內(nèi)在邏輯聯(lián)系。在當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，各地貧困村在貧困程度、區(qū)位條件、發(fā)展條件、基礎(chǔ)設(shè)施、精準(zhǔn)扶貧策略等方面的差異，導(dǎo)致不同地區(qū)貧困村脫貧摘帽進(jìn)程的差異，進(jìn)而導(dǎo)致貧困村所處的發(fā)展階段也各不相同。為了更好地推動(dòng)貧困村振興進(jìn)程，結(jié)合貧困村發(fā)展階段的適時(shí)變動(dòng)，及時(shí)切換外力參與其治理的模式極為重要。