汪 泳

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，長(zhǎng)春130012)

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。老年人及家庭在居家養(yǎng)老服務(wù)體系中，既是服務(wù)客體，也是服務(wù)主體。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，不可忽視老人及家庭主觀能動(dòng)性、自身資源的作用以及養(yǎng)老責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。從社會(huì)資本重構(gòu)的視角，政府通過(guò)政策支持，促進(jìn)老人及家庭與其他養(yǎng)老服務(wù)資源有效連接，形成強(qiáng)大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，不斷強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。

一、新時(shí)代家庭在養(yǎng)老保障治理網(wǎng)絡(luò)空間中地位提升與社會(huì)資本衰退的矛盾

在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)從“場(chǎng)域”和“資本”概念出發(fā)，把社會(huì)中的關(guān)系與資本聯(lián)系起來(lái)，最先研究了社會(huì)學(xué)中“社會(huì)資本”的基本內(nèi)涵?！皥?chǎng)域”是一個(gè)重要核心概念，“場(chǎng)域”的基本內(nèi)涵可以理解為形態(tài)各異的社會(huì)要素相互作用形成網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中的聯(lián)系節(jié)點(diǎn)形成位置，網(wǎng)絡(luò)的連接形式形成不同的社會(huì)力量，每個(gè)人由于占有的網(wǎng)絡(luò)位置不同，與其他社會(huì)要素鏈接的方式不同，形成了不同的社會(huì)資本。隨后的相關(guān)學(xué)者從社會(huì)結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的功能，社會(huì)資本通過(guò)基于信任、權(quán)威、規(guī)范等形成的組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮作用。帕特南提出了基于信任和非正式規(guī)范形成的社會(huì)資本，不僅降低集體行動(dòng)力成本，提高效率，還通過(guò)提高互惠水平，改善個(gè)人福利的觀點(diǎn)。社會(huì)資本這種基于信任關(guān)系、互惠互利的支持模式，與家庭養(yǎng)老中老年人、家庭照料者、家庭支持者等各要素的互動(dòng)模式高度契合。因此，從社會(huì)資本視角分析家庭養(yǎng)老在養(yǎng)老保障治理網(wǎng)絡(luò)體系中的功能與定位，對(duì)于改善老年人福祉，提高養(yǎng)老服務(wù)治理水平，具有重要價(jià)值。

(一)路徑依賴：新時(shí)代重拾家庭養(yǎng)老資源，亟待提升其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)地位

1.中國(guó)家庭養(yǎng)老倫理的路徑依賴。中國(guó)家庭老年人照料的核心是血緣道義[1]，是建立在信任、非正式規(guī)范、互惠關(guān)系基礎(chǔ)上的。在中國(guó)，受長(zhǎng)期儒家文化傳統(tǒng)影響，形成了中國(guó)“甲代撫育乙代,乙代贍養(yǎng)甲代,乙代撫育丙代,丙代又贍養(yǎng)乙代……即下一代對(duì)上一代都要給以反饋的模式”[2]。這種模式下的代際關(guān)系，不是以個(gè)體為單位，而是以家庭為單位，每一個(gè)家庭的父代會(huì)傾其全力撫育子代，子代在成人后，繼承父代的全部資源，再傾其全力回饋父代。在這樣的家庭代際互動(dòng)中，每個(gè)家庭成員缺少個(gè)體意識(shí)，把個(gè)體與家庭乃至家族捆綁在一起，父輩、子輩各種資源交織在一起，以保持家庭資源利用的最大化，保證這種傳遞的可持續(xù)性。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種關(guān)系具體體現(xiàn)在親代向子代轉(zhuǎn)移財(cái)富，這種轉(zhuǎn)移不僅體現(xiàn)在子代年幼時(shí)，親代撫養(yǎng)子代的花費(fèi)，更多的是指在子代成年后，親代向子代提供的經(jīng)濟(jì)幫助，包括為下一代購(gòu)買房產(chǎn)、提供結(jié)婚費(fèi)用、日常開銷等，以及子代為親代提供物質(zhì)贍養(yǎng)，包括日常生活開銷、生病治療費(fèi)用、照護(hù)(請(qǐng)保姆、養(yǎng)老機(jī)構(gòu))費(fèi)用等。21世紀(jì)的今天，這種基于千年養(yǎng)老文化形成的親子互惠關(guān)系，依舊是老年人養(yǎng)老的最佳選擇。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，愿意在社區(qū)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受照料的老人為6.5%；明確表示愿意在家里接受照料的老人為82.1%[3]。由此可見，家庭對(duì)于老人個(gè)體而言不僅是生存的物理空間，還是情感歸屬的重要場(chǎng)域；家庭既是老人物質(zhì)資源的提供者，也是精神贍養(yǎng)的主體。

家庭養(yǎng)老的這種代際倫理，國(guó)家在法定層面給予保障?！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》明確提出，贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要。贍養(yǎng)人是指老年人的子女以及其他依法負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)的人。無(wú)論從法律意義上，還是從道德倫理上考察，子女贍養(yǎng)老人是義不容辭的義務(wù)。因此，養(yǎng)老服務(wù)體系的設(shè)計(jì)需要從老人需求出發(fā)，充分考量國(guó)家的文化傳統(tǒng)以及社會(huì)基礎(chǔ)，通過(guò)政策性扶助，不斷鞏固家庭在養(yǎng)老中的基礎(chǔ)地位。

2.家庭養(yǎng)老在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的成本優(yōu)勢(shì)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展了科斯的交易費(fèi)用思想，認(rèn)為信任關(guān)系可以降低交易成本。從交易費(fèi)用理論分析，養(yǎng)老成本不僅包括規(guī)范化操作流程的人工成本與材料，還要充分認(rèn)識(shí)到服務(wù)客體同樣是具有主觀能動(dòng)性的人，被照料者(老年人)感受到的高質(zhì)量服務(wù)是感性的、有溫度的，是需要照料者情感的付出。因此，服務(wù)主客體間的信任關(guān)系，照料者與被照料老人間關(guān)系的連接方式，會(huì)成為影響照料質(zhì)量和成本的關(guān)鍵因素。張五常認(rèn)為，“中國(guó)的社保是從西方抄過(guò)來(lái)的，有其本土的文化和經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)。孝道是中華文化的傳統(tǒng)美德，提倡孝可以降低社會(huì)的交易費(fèi)用”，一旦孝道被社保取代，就會(huì)增加社會(huì)的交易成本[4]。部分學(xué)者基于實(shí)踐調(diào)研，提出了社會(huì)保障的實(shí)施，有可能對(duì)家庭養(yǎng)老帶來(lái)擠出效應(yīng)，增加社會(huì)成本。因此，在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，要充分認(rèn)識(shí)到親子間天然血親關(guān)系形成的信任基石，發(fā)揮家庭養(yǎng)老的成本優(yōu)勢(shì)。

(二)現(xiàn)實(shí)困境：家庭養(yǎng)老社會(huì)資本衰減

家庭養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)是家庭擁有豐沛的社會(huì)資本，現(xiàn)實(shí)情境是當(dāng)個(gè)體進(jìn)入老年階段，從工作崗位上退出，社會(huì)資本即進(jìn)入萎縮期。主要表現(xiàn)在原有的社會(huì)地位及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)連接逐步減弱，如果新的社會(huì)資本不再擴(kuò)展，老人及家庭照料者的社會(huì)資本就會(huì)逐步喪失。由于我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，老年人家庭養(yǎng)老社會(huì)資本衰退主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.以血緣關(guān)系為紐帶的社會(huì)資本衰退。在農(nóng)耕文明時(shí)期，以血緣關(guān)系為紐帶形成的家庭關(guān)系、宗族關(guān)系，是養(yǎng)老的重要社會(huì)資源。在以“孝”為核心的養(yǎng)老理念下，家庭承擔(dān)了全部的養(yǎng)老責(zé)任，即便家庭由于各種變故，子女不能贍養(yǎng)父母，那么具有血緣關(guān)系的宗族會(huì)通過(guò)義田、義莊等方式提供養(yǎng)老支持。在現(xiàn)代社會(huì)，這種傳遞—反饋式代際傳承受到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等、獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)等意識(shí)的強(qiáng)烈沖擊。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的人口流動(dòng)加劇，生育政策帶來(lái)的子代人口數(shù)減少，文化變遷帶來(lái)的家長(zhǎng)權(quán)威地位衰落等，使原有封閉的社會(huì)空間被打破，男尊女卑、父權(quán)等理念下生成的代際倫理必然受到?jīng)_擊。一方面，父代對(duì)子代固守著“養(yǎng)兒防老”“兒孫承歡膝下，盡享天倫之樂(lè)”“父母在，不遠(yuǎn)游”的期許；另一方面，子代又面臨激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的生存壓力，需要到更廣闊的天地中尋找自己的未來(lái)。城市空巢老人、農(nóng)村留守老人日益增多。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的以家庭戶規(guī)模劃分的戶數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從時(shí)間序列分析，2002—2017年，3人戶家庭占總家庭戶數(shù)的比例由31.7%下降到24.7%，呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。2人戶家庭由18.4%上升到27.2%，在2013年首次超過(guò)3人戶家庭，呈現(xiàn)出逐年上漲的趨勢(shì)。1人戶家庭增長(zhǎng)速度最快，由2002年的7.7%到2017年的15.6%，16年間增長(zhǎng)超過(guò)100%。4人戶家庭由2002年的22.8%下降到2017年的17.1%。5人戶及以上家庭，從2002年開始到2017年均呈現(xiàn)出不同程度的下降趨勢(shì)[5]。全國(guó)普查抽樣數(shù)據(jù)表明，家庭人口數(shù)的下降，預(yù)示著子女?dāng)?shù)的減少，以及家庭內(nèi)部可連接資源的減少。家庭離散化、小型化與子代家庭成員時(shí)間商品化程度不斷提高[6]，家庭代際成員之間的時(shí)空錯(cuò)位和區(qū)隔導(dǎo)致家庭養(yǎng)老保障功能難以實(shí)現(xiàn)[7]，現(xiàn)代家庭養(yǎng)老功能日漸衰退。

2.以社區(qū)為紐帶的地緣社會(huì)資本匱乏。傳統(tǒng)社區(qū)人與人之間的熟悉程度較高，具有熟人社會(huì)的屬性。比如，具有傳統(tǒng)社區(qū)特點(diǎn)的家屬區(qū)，由于大部分社區(qū)成員均為同一單位的同事，長(zhǎng)期共事，比較熟悉，信任感也比較強(qiáng)，人與人的連接較為緊密，社區(qū)互助行為時(shí)有發(fā)生，社區(qū)資本較為豐富。現(xiàn)代意義上的社區(qū)也試圖構(gòu)建具有較為豐富社會(huì)資本的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，但是由于人員的流動(dòng)性、家庭的封閉性、社區(qū)發(fā)展的不成熟等原因，社區(qū)不再是熟人社會(huì)，“遠(yuǎn)親不如近鄰”的社區(qū)特征較弱，對(duì)門的鄰居僅限于見面打聲招呼。這種社區(qū)狀態(tài)，缺乏互信關(guān)系及互助關(guān)系，老人的社區(qū)鏈接較弱，社區(qū)社會(huì)資本匱乏，空巢老人的居家養(yǎng)老面臨考驗(yàn)。

3.以國(guó)家為主體的制度性社會(huì)資本薄弱。我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)老齡化進(jìn)程中，為了緩解社會(huì)化養(yǎng)老資源的不足，把更多的政策資源投入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，希望以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織為媒介，通過(guò)政府購(gòu)買，幫助老年人實(shí)現(xiàn)社會(huì)化養(yǎng)老。因此，大量的社會(huì)支持性政策向社區(qū)及提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織傾斜，直接支持家庭養(yǎng)老的政策極度缺乏[8]。制度性資源的缺失，疊加家庭小型化、核心化、人口流動(dòng)帶來(lái)的傳統(tǒng)家族式養(yǎng)老功能的弱化，家庭面臨養(yǎng)老的巨大壓力。

二、支持家庭養(yǎng)老的政府行動(dòng)邏輯

行動(dòng)邏輯體現(xiàn)價(jià)值偏好，政府的價(jià)值偏好要反映大多數(shù)公眾的共同價(jià)值取向，文化認(rèn)同是公眾價(jià)值偏好的具體表現(xiàn)，因此，政府支持家庭養(yǎng)老的制度設(shè)計(jì)要深刻認(rèn)識(shí)到厚植于家庭中的倫理，才能使家庭之外的社會(huì)支持資源精準(zhǔn)注入家庭內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)家庭養(yǎng)老既是歷史文化的傳承，也是現(xiàn)實(shí)的需求，政府支持家庭養(yǎng)老的政策選擇需要思考以下問(wèn)題。

(一)家庭整體型支持與老人個(gè)體型支持并重

縱觀中國(guó)70年養(yǎng)老保障的發(fā)展歷程，主要特點(diǎn)是以個(gè)人保障為主。以20世紀(jì)80年代改革開放作為分水嶺，改革開放前，城鎮(zhèn)職工通過(guò)公費(fèi)醫(yī)療制度及退休制度，加之無(wú)所不包的單位制，來(lái)保障老年生活；廣大農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為依托的集體互助型保障，農(nóng)村老人的主要養(yǎng)老資源為家庭。這一時(shí)期的保障呈現(xiàn)出低水平、廣覆蓋的特點(diǎn)。改革開放后，繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及醫(yī)療保險(xiǎn)制度開始建立。在城鎮(zhèn)，單位制解體；在農(nóng)村，人民公社退出歷史舞臺(tái)，回歸社會(huì)的老年人，養(yǎng)老的主要資源轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人的養(yǎng)老金(城鎮(zhèn))、土地收益(農(nóng)村)及家庭子女照料。21世紀(jì)以來(lái)，隨著獨(dú)生子女家庭父母邁入老齡化行列，家庭小型化特征日漸顯著，政府為了應(yīng)對(duì)家庭照料老人資源不足的局面，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)日漸興起。國(guó)家持續(xù)不斷的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)投入，給公眾帶來(lái)了一種錯(cuò)覺(jué)，在我國(guó)，似乎養(yǎng)老已經(jīng)從家庭化養(yǎng)老時(shí)代跨越到社會(huì)化養(yǎng)老時(shí)代，家庭贍養(yǎng)者對(duì)國(guó)家的期待越來(lái)越高，家庭的責(zé)任逐步縮小。這種混淆家國(guó)責(zé)任的結(jié)果是：面對(duì)龐大的養(yǎng)老人群，國(guó)家不堪重負(fù)，難以提供讓老人滿意的、多樣化的養(yǎng)老資源；家庭推卸責(zé)任，老人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)上、在情感依托上均處于困擾狀態(tài)。深度老齡化國(guó)家從去家庭化到再家庭化的家庭回歸型養(yǎng)老策略，需要我們重新審視中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)與家庭責(zé)任倫理，重新拾取這一寶貴的養(yǎng)老文化資源。政府把家庭作為一個(gè)整體，給予家庭老年人非正式照料者勞動(dòng)價(jià)值的認(rèn)可，通過(guò)出臺(tái)扶助家庭養(yǎng)老政策，增加家庭照料者社會(huì)資本，促進(jìn)老年人社會(huì)資本再投資，在發(fā)揮本土化家庭養(yǎng)老優(yōu)良傳統(tǒng)的同時(shí)，賦予新時(shí)代特征。

(二)普惠型支持與特殊救濟(jì)型支持共生

世界各國(guó)養(yǎng)老保障實(shí)踐均體現(xiàn)出多層次、廣覆蓋、重質(zhì)量、提水平的特點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)有支持家庭養(yǎng)老的政策帶有明顯的“補(bǔ)救型、特殊型”特征。起始于1956年延續(xù)至今的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，1997年開始實(shí)施的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，2007年建立的農(nóng)村最低生活保障制度等救助措施，保障對(duì)象均為鰥寡孤獨(dú)及貧困人口等特殊群體家庭[9]，對(duì)普通家庭的扶助成為政策盲區(qū)。隨著我國(guó)養(yǎng)老保障水平的不斷提升，從注重效率向注重公平轉(zhuǎn)變，針對(duì)家庭養(yǎng)老社會(huì)資本衰減導(dǎo)致的養(yǎng)老功能弱化，通過(guò)發(fā)展型家庭養(yǎng)老支持策略，從促進(jìn)家庭成員全面發(fā)展入手，修復(fù)家庭養(yǎng)老功能，提升家庭可持續(xù)養(yǎng)老能力，應(yīng)該成為政府政策選擇的傾向。

(三)制度型支持與服務(wù)型支持協(xié)同

養(yǎng)老是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要國(guó)家出臺(tái)法律法規(guī)等相關(guān)制度約束或激勵(lì)人們的行為，也需要通過(guò)服務(wù)遞送到老人個(gè)體，才能完成。制度建設(shè)與服務(wù)供給在養(yǎng)老保障中同樣重要。自2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕6號(hào))，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)組織在政府自上而下推動(dòng)下，得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織成為落實(shí)政府公共利益的主體。養(yǎng)老服務(wù)組織在提供服務(wù)過(guò)程中，一方面依賴于政府，希望通過(guò)政策獲取更多資源;另一方面，要面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，希望通過(guò)市場(chǎng)行為攫取利益[8]，因此，政府在賦權(quán)、放權(quán)的同時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督，提高助老服務(wù)的滿意度[10]。政府在家庭養(yǎng)老支持政策制定中，要厘清家與國(guó)的界限，做到既不缺位也不越位，尊重家庭作為私人領(lǐng)域的屬性，在明確家庭贍養(yǎng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，以鼓勵(lì)型、發(fā)展型政策為主，以懲罰型政策為輔，關(guān)注家庭不同成員的需求和偏好，在家庭的不同生命周期給予階段性政策支持。

三、支持家庭養(yǎng)老的政府行動(dòng)策略：社會(huì)資本視角的思考

從社會(huì)資本視角分析，家庭固有的傳統(tǒng)社會(huì)資本遭受侵蝕，需要政府積極促進(jìn)家庭養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)，夯實(shí)家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)，以應(yīng)對(duì)老齡化的挑戰(zhàn)。

(一)政府普惠性、兜底性支持策略：構(gòu)建具有強(qiáng)支撐的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào))提出“確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高”的目標(biāo)。人人享有的基本養(yǎng)老服務(wù)包含了普惠性、兜底性的基本特征。對(duì)標(biāo)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》制定的“兩不愁三保障”脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，普惠性、兜底性的基本養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)“三保障”，即保障所有老人“基本醫(yī)療服務(wù)、基本養(yǎng)老金供給、基本照護(hù)服務(wù)?！薄叭Ｕ稀被攫B(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施，使政府在社會(huì)資本構(gòu)建中成為老人及家庭強(qiáng)聯(lián)系、有效的支撐點(diǎn)。這種強(qiáng)聯(lián)系不是通過(guò)直接提供服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，而是通過(guò)明確的政策支持來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

1.普惠型支持：老年人家庭照料者的支持策略。政府要積極建立與家庭的鏈接，明確政府責(zé)任與家庭養(yǎng)老的關(guān)系，出臺(tái)可操作性強(qiáng)的支持家庭養(yǎng)老政策。2019年實(shí)施的《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》即是一項(xiàng)明確支持家庭照料者的制度，在該辦法中，贍養(yǎng)老人成為專項(xiàng)附加扣除之一，減輕了個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)。除此之外，我國(guó)支持家庭養(yǎng)老的重要舉措鳳毛麟角。政府應(yīng)通過(guò)對(duì)養(yǎng)老資源的分析，正確認(rèn)知家庭擁有的個(gè)人資源及社會(huì)資源，通過(guò)分類研究，劃分出哪些養(yǎng)老資源是家庭不能夠提供的，是需要政府支撐的，擁有不同資源的家庭需要政府提供怎樣的精準(zhǔn)幫扶。因此，政府細(xì)化政策，使養(yǎng)老服務(wù)政策精準(zhǔn)、可操作性強(qiáng)，每個(gè)家庭都能夠在政府提供的政策框架下，準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)自己與政府的關(guān)系，能夠從自身的資源出發(fā)，從政府獲得支持。

第一，政府要盡快出臺(tái)對(duì)老年人家庭非正式照料者勞動(dòng)價(jià)值認(rèn)定的政策。大量研究表明，老年人家庭照料存在“隱性成本”，子女照料老人顯著影響子女的勞動(dòng)參與率，進(jìn)而帶來(lái)收入的損失[11]。深度老齡化國(guó)家均通過(guò)立法的形式對(duì)老年人家庭非正式照料者的價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定，如英國(guó)1995年出臺(tái)了《照料者(認(rèn)可和服務(wù))法案》，此后又陸續(xù)出臺(tái)了《照料者(平等機(jī)會(huì))法案》《工作與家庭法案》；1995年，新加坡政府頒布《贍養(yǎng)父母法》；2000年，美國(guó)通過(guò)了《美國(guó)老年法》第III-E修正議案——全國(guó)家庭照料者支持項(xiàng)目等一系列旨在保障照料者權(quán)益并促使其提高生活質(zhì)量的法律。因此，在現(xiàn)有《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)增加贍養(yǎng)人權(quán)利的相應(yīng)條款，從法律層面鼓勵(lì)贍養(yǎng)人的積極行為。

第二，對(duì)家庭照料老人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?。在法律認(rèn)定照料者價(jià)值的基礎(chǔ)上，地方政府通過(guò)對(duì)老人照料需求評(píng)估，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展條件，出臺(tái)對(duì)家庭子女照料老人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償細(xì)則，在補(bǔ)償金額總量控制的基礎(chǔ)上，可以采取靈活的方式對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行扶助，如現(xiàn)金補(bǔ)貼、購(gòu)買喘息服務(wù)補(bǔ)貼、異地子女探親補(bǔ)貼、三代同堂家庭住房補(bǔ)貼、家庭病房補(bǔ)貼、家庭適老化改造補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。通過(guò)經(jīng)濟(jì)支持，鼓勵(lì)子女投入更多精力照料老人，減輕社會(huì)化照料負(fù)擔(dān)。

第三，靈活的就業(yè)政策，增加照料者社會(huì)資本。中國(guó)特有的“男主外、女主內(nèi)”文化傳統(tǒng)，使中國(guó)女性在家庭中承擔(dān)了照料老人的主要角色。研究顯示，照料老人對(duì)農(nóng)村婦女非農(nóng)就業(yè)，城市女性從事正規(guī)就業(yè)存在明顯負(fù)向影響[11]。老年人家庭照料者長(zhǎng)期脫離就業(yè)崗位，不僅會(huì)使就業(yè)技能降低，還會(huì)導(dǎo)致社交能力、生活質(zhì)量均顯著下降。因此，國(guó)家通過(guò)稅收、信貸等政策，引導(dǎo)企業(yè)為家庭照料者提供靈活的就業(yè)崗位，既增加企業(yè)的人力資源，又使家庭老年人照料者能夠緊跟社會(huì)節(jié)奏，當(dāng)家庭照料結(jié)束后，快速回歸社會(huì)。

2.兜底性支持：長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度+醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。大量研究表明，老人及家庭最重要的養(yǎng)老支撐資源是醫(yī)療救治及相關(guān)服務(wù)。對(duì)于近4000萬(wàn)失能、半失能老人及家庭而言，醫(yī)療救治及照護(hù)服務(wù)成為沉重的經(jīng)濟(jì)及精神負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期照看身體失能和精神失能(阿爾茨海默病)的老人，對(duì)于大多數(shù)家庭來(lái)說(shuō)都是不能承受之痛。所以，政府要把最強(qiáng)的支撐點(diǎn)放在老人醫(yī)療救助及服務(wù)上。一方面，政府需要擴(kuò)大長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，在由試點(diǎn)城市盡快推廣到全國(guó)的同時(shí)，提高保障水平，使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的覆蓋人群從肢體失能擴(kuò)大到精神失能；另一方面，政府以社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)改革及分級(jí)診療制度實(shí)施為突破口，通過(guò)家庭醫(yī)生、家庭病房等策略，為失能老人提供居家專業(yè)化醫(yī)療服務(wù)，使老人獲得有尊嚴(yán)的老年生活。因此，政府應(yīng)成為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)化服務(wù)的引導(dǎo)者、組織者、監(jiān)督者，為失能老人家庭構(gòu)筑“兜底性”社會(huì)資本支撐節(jié)點(diǎn)。

(二)政府資源開發(fā)型支持策略：推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，提高老年人及家庭照顧者個(gè)人社會(huì)資本

同一個(gè)社區(qū)具有共同的生活空間，處于半封閉狀態(tài)、流動(dòng)性小，形成熟人社會(huì)相對(duì)容易，尤其是在國(guó)家大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，把更多資源向社區(qū)傾斜的當(dāng)下，社區(qū)既具有政府職能屬性，又帶有居民自治色彩，在這樣一個(gè)雙重角色下，社區(qū)可以在政府獲得資源以及在居民中獲得信任，這一雙重優(yōu)勢(shì)使社區(qū)成為構(gòu)建養(yǎng)老社會(huì)資本的重要平臺(tái)。相關(guān)學(xué)者提出了“以社區(qū)為代際互助的實(shí)現(xiàn)場(chǎng)域，扎根社區(qū)、利用社區(qū)、活化社區(qū)”的觀點(diǎn)。通過(guò)回溯我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)資本的變遷過(guò)程，今天的社區(qū)可以看作沒(méi)有血緣連接，但是有地緣連接的“類宗親社會(huì)”。雖然在社區(qū)空間中，沒(méi)有族長(zhǎng)、族規(guī)、家法等封建社會(huì)的痕跡，但是社區(qū)這個(gè)生活空間可以從“宗親部族”這個(gè)生活空間借鑒積極的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)資本要素，為老年人重構(gòu)社會(huì)資本提供條件。

1.社區(qū)成為老年教育的重要場(chǎng)域。在世界各國(guó)的文化傳統(tǒng)中，老年人普遍與衰退、衰老、疾病等消極詞匯聯(lián)系在一起，形成了衰減與退化的概念。這種衰退論在20世紀(jì)90年代，被“積極老齡化”觀念逐步替代。持有“積極老齡化”觀念的學(xué)者認(rèn)為，“衰老無(wú)用”等詞語(yǔ)是粘貼在老人身上的標(biāo)簽，是灌輸?shù)母拍?。?dāng)老年人學(xué)習(xí)新技能、拓展新知識(shí)、能夠重新認(rèn)識(shí)自己的能力，老年人就會(huì)煥發(fā)出新的活力，擺脫被動(dòng)服務(wù)對(duì)象的角色，成為積極的行動(dòng)者。因此，老年教育刻不容緩。老年教育作為終身教育的重要階段，政府應(yīng)加大對(duì)老年階段教育的投入：一方面，擴(kuò)展老年大學(xué)的辦學(xué)能力，緩解各地老年大學(xué)一座難求的壓力；另一方面，加大社區(qū)教育投入，在社區(qū)中，充分挖掘社區(qū)內(nèi)資源，開展社區(qū)老年教育。

每個(gè)社區(qū)所在的區(qū)域，會(huì)有政府組織、事業(yè)單位、非營(yíng)利社會(huì)組織(社會(huì)企業(yè))、營(yíng)利性商業(yè)組織等各類組織形態(tài)，社區(qū)的各類組織是社區(qū)內(nèi)重要的資源，是建立友好型社區(qū)的重要力量。社區(qū)可以與這些部門的工會(huì)、婦委會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織合作，組織各類聯(lián)誼活動(dòng)，為社區(qū)的老年人提供精神幫扶。社區(qū)群落中的政府等職能部門，科、教、文、衛(wèi)等事業(yè)單位，擁有大量高素質(zhì)的專業(yè)人才，社區(qū)可以充分利用這些專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)，在法律、心理、醫(yī)學(xué)、健康、新技術(shù)等方面為社區(qū)老人提供具有專業(yè)性的科普教育，提高老年人的認(rèn)識(shí)水平。

2.社區(qū)成為老年參與社會(huì)的推動(dòng)者。參與是拓展社會(huì)空間，提升人際關(guān)系鏈接度的重要渠道。老年人通過(guò)社區(qū)參與，不斷接觸新事物，提高社會(huì)適應(yīng)能力，增強(qiáng)自我效能感及成就感。

社區(qū)通過(guò)組織代際學(xué)習(xí)，把社區(qū)活躍期老人與社區(qū)兒童連接起來(lái)，增加老人社區(qū)社會(huì)資本。社區(qū)可以通過(guò)提供房屋等公共空間，為有一定特長(zhǎng)的老人在社區(qū)中開展培訓(xùn)活動(dòng)提供便利。如老人開展書法、繪畫、唱歌、彈琴、球類等活動(dòng)，積極引導(dǎo)社區(qū)適齡兒童參與，既發(fā)揮了老人的優(yōu)勢(shì)，讓老人重新獲得了價(jià)值體驗(yàn)，又讓社區(qū)兒童獲得了教育的機(jī)會(huì)，同時(shí)也增進(jìn)老人與兒童的關(guān)系。通過(guò)兒童這一媒介，增進(jìn)了兒童家長(zhǎng)(中年人)與老人的連接，極大地?cái)U(kuò)展了老人退休后的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。對(duì)于缺乏專業(yè)優(yōu)勢(shì)的老人，可以發(fā)揮其時(shí)間優(yōu)勢(shì)，社區(qū)充分挖掘社區(qū)內(nèi)資源，形成有利于老年人參與的志愿品牌活動(dòng)，社區(qū)通過(guò)積極培育社區(qū)老年志愿者，增強(qiáng)老年人社區(qū)社會(huì)資本。

社區(qū)推動(dòng)老人以“社工+老齡義工”的方式，服務(wù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。老齡義工在專業(yè)化社工的輔導(dǎo)下，參與醫(yī)院中的志愿活動(dòng)，幫助困難病人及家屬渡過(guò)難關(guān)，這項(xiàng)活動(dòng)不僅幫助了他人，還可以使老齡醫(yī)務(wù)志愿者在助人中連接更多的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，在助人過(guò)程中與醫(yī)院、醫(yī)生、護(hù)士、護(hù)工不斷地溝通與交流，為自己的未來(lái)儲(chǔ)備資源。

3.社區(qū)成為老年人家庭照護(hù)者的支持平臺(tái)。大量針對(duì)老年人家庭照護(hù)者的研究均指出，長(zhǎng)期照料老人會(huì)導(dǎo)致照料者焦慮、失眠、內(nèi)分泌失調(diào)、血壓升高等一系列身心健康問(wèn)題。老年人家庭照料者脫離工作崗位、社交生活，社會(huì)支持資源匱乏。國(guó)家在社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)中，需要重視老年人家庭照護(hù)者的需求，通過(guò)財(cái)政投入等政策傾斜，引導(dǎo)社區(qū)為老年人家庭照護(hù)者提供喘息服務(wù)、照料技能培訓(xùn)服務(wù)、組織家庭照料者心理互助小組等活動(dòng)，使家庭照料者能夠在社區(qū)層面獲得支持。

今天的社區(qū)不應(yīng)僅僅是一個(gè)居住的空間，而應(yīng)該成為一個(gè)平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，每個(gè)家庭和個(gè)人都擁有一個(gè)位置，從家庭和個(gè)人出發(fā)，與鄰里、社區(qū)中的組織形成這樣或那樣的緊密聯(lián)系，構(gòu)成一張可以為家庭和個(gè)人帶來(lái)社會(huì)資本的網(wǎng)絡(luò)。

(三)政府組織型支持策略：提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織能力

國(guó)家在建立和完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，積極推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)培育社會(huì)組織，來(lái)彌補(bǔ)由于單位制轉(zhuǎn)型導(dǎo)致個(gè)人養(yǎng)老社會(huì)資本萎縮以及養(yǎng)老資源匱乏的局面。

1.政府加快制度精細(xì)化建設(shè)，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織服務(wù)能力。一是政府放權(quán)。在制度建設(shè)上，各級(jí)政府放權(quán)，激發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織內(nèi)生成長(zhǎng)活力?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府為了激發(fā)市場(chǎng)活力，在政府與市場(chǎng)的博弈中主動(dòng)放權(quán)，從企業(yè)開放審批，到運(yùn)營(yíng)中的市場(chǎng)監(jiān)管、稅收政策等，實(shí)施全方位改革，實(shí)行市場(chǎng)負(fù)面清單制度，凡是政府未禁止的項(xiàng)目，市場(chǎng)中的企業(yè)均可以涉獵，這極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力。公共服務(wù)領(lǐng)域的改革也應(yīng)借鑒市場(chǎng)改革的思路，政府主動(dòng)放權(quán)、積極放權(quán)，充分信任社會(huì)組織，遵從市場(chǎng)資源配置的規(guī)律，與社會(huì)組織建立權(quán)、責(zé)、利對(duì)等的合作伙伴關(guān)系。社會(huì)組織在居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中，應(yīng)積極適應(yīng)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)要求，從規(guī)范組織建設(shè)、穩(wěn)步提升養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍素質(zhì)、提高精細(xì)化、專業(yè)化服務(wù)水平等方面，不斷錘煉自身適應(yīng)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的能力，從而在居家養(yǎng)老服務(wù)中生存與發(fā)展。二是政府賦權(quán)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)綜合的社會(huì)工程，需要政府、社會(huì)和社區(qū)的有機(jī)靈活配合才能完成，既不能完全依靠政府財(cái)政，又不能僅依靠慈善捐助，需要發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織的主觀能動(dòng)性。最好的社區(qū)居家養(yǎng)老模式是社區(qū)、企業(yè)與社會(huì)組織多方參與的部門聯(lián)動(dòng)模式。社會(huì)組織的活動(dòng)區(qū)域是社區(qū)，能否得到社區(qū)的支持是社會(huì)組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵因素，因此，社區(qū)要積極配合、支持社會(huì)組織的活動(dòng)?；鶎用裾块T可以通過(guò)制度約束，以績(jī)效考核為依據(jù)，對(duì)社區(qū)支持社會(huì)組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行考核，以社區(qū)為賦權(quán)平臺(tái)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)組織在社區(qū)開展相關(guān)服務(wù)。

2.加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，擴(kuò)充家庭養(yǎng)老資源。在家庭養(yǎng)老功能弱化的趨勢(shì)下，改變現(xiàn)有家庭養(yǎng)老封閉的格局，依托社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)居家老人、社區(qū)平臺(tái)、社會(huì)力量的互聯(lián)互通。因此，社區(qū)要根據(jù)本區(qū)域養(yǎng)老需求的特點(diǎn)，逐步增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，本著從易到難的原則，從自助型的娛樂(lè)、健身設(shè)施入手，逐步增加他助型康復(fù)理療設(shè)備，使社區(qū)不僅是老年人休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所，還能成為基礎(chǔ)康復(fù)中心。同時(shí)，加快智慧社區(qū)建設(shè)，打造沒(méi)有圍墻的虛擬養(yǎng)老院。社區(qū)虛擬養(yǎng)老院通過(guò)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)覆蓋、豐富的智慧養(yǎng)老設(shè)備、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生的情況，向線下養(yǎng)老服務(wù)組織發(fā)出服務(wù)需求；同時(shí)合理布局的線下養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，及時(shí)回應(yīng)線上發(fā)出的服務(wù)請(qǐng)求，完成服務(wù)。虛擬養(yǎng)老院在時(shí)空上突破了原有實(shí)體養(yǎng)老院的局限，老人的活動(dòng)場(chǎng)景由實(shí)體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為家庭及家庭所在社區(qū)，老人既獲得了家庭養(yǎng)老的安全感、歸屬感，又能夠在家庭中享用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)，可以稱之為家庭養(yǎng)老的升級(jí)版，是未來(lái)擴(kuò)展家庭養(yǎng)老資源的重要渠道。

(四)政府文化引領(lǐng)型策略：以社區(qū)為依托，推動(dòng)社區(qū)尊老風(fēng)氣的形成

習(xí)近平總書記在2019年春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上的講話指出：“古人講，‘夫孝，德之本也’。自古以來(lái)，中國(guó)人就提倡孝老愛(ài)親，倡導(dǎo)老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，讓老年人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)、老有所安，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。我們要在全社會(huì)大力提倡尊敬老人、關(guān)愛(ài)老人、贍養(yǎng)老人，大力發(fā)展老齡事業(yè)，讓所有老年人都能有一個(gè)幸福美滿的晚年。”社區(qū)作為基層治理的基本單位，應(yīng)該成為愛(ài)老、尊老、敬老社會(huì)風(fēng)尚形成與傳播的主要平臺(tái)。

社區(qū)相對(duì)來(lái)說(shuō)是半熟人社會(huì)，“遠(yuǎn)親不如近鄰”的鄰里情誼，不僅會(huì)產(chǎn)生歸屬感，還會(huì)形成約束人行為的軟標(biāo)準(zhǔn)——非正式規(guī)范。無(wú)論是家庭關(guān)系還是鄰里關(guān)系，都會(huì)受到非正式規(guī)范的影響。良好的尊老、敬老的社區(qū)非正式制度，與正式規(guī)范比較，可以約束人的道德行為。法律剛性無(wú)法激發(fā)出“父慈子孝”的和諧家庭關(guān)系，如果拋去“親情”，家庭關(guān)系都采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的投入—產(chǎn)出、效用、產(chǎn)權(quán)明晰等方式去分析和實(shí)踐，既是不可取的，也是不現(xiàn)實(shí)的。通過(guò)社會(huì)宣傳，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，每一代人都給下一代呈現(xiàn)出獨(dú)立、擔(dān)當(dāng)、有責(zé)任心、有愛(ài)心的社會(huì)風(fēng)氣，家人、伙伴、鄰里等整個(gè)社區(qū)環(huán)境形成良好的氛圍，發(fā)揮鄰里輿論監(jiān)督的功能，使老人在家庭中獲得有尊嚴(yán)的晚年。