◆吳 靜

新中國成立70周年以來，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題始終占據(jù)著黨中央發(fā)展戰(zhàn)略的中心位置，從建國開始，一直到現(xiàn)在，農(nóng)村土地改革仍然在進行中。土地作為重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)之本、民生之源。一國所實行的土地制度有著深刻的歷史文化背景，長期以來，農(nóng)村土地制度通過協(xié)調(diào)土地的占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)等權(quán)責關系，不僅在增加農(nóng)業(yè)收入，保障農(nóng)民穩(wěn)定生活方面取得了巨大成就，而且發(fā)揮了支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用。我國政府自新中國成立以來，進行了多次農(nóng)村土地制度改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面推廣促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的急速增加和農(nóng)民收入的大幅提高，但隨著城鎮(zhèn)化進程的加速推進，原有土地制度呈現(xiàn)出主客體模糊、土地分散化、零碎化經(jīng)營等現(xiàn)實問題。清晰掌握土地制度演變的歷史進程，不僅能夠全面分析制度改革的動因及變革措施，更有利于推動建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下適應經(jīng)濟社會發(fā)展的土地制度、落實土地權(quán)利流轉(zhuǎn)、推動農(nóng)村及整體經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施前的農(nóng)村土地制度變革

（一）改革開放前的農(nóng)村土地制度（1949年-1977年）

1.土地改革時期（1949年-1952年）：“農(nóng)民所有、個人經(jīng)營”

封建時代的最基本的中國土地制度是地主所有制，表現(xiàn)為一種二權(quán)分置的生產(chǎn)關系，所有權(quán)歸地主，一般地主占據(jù)較大面積的土地，而缺乏土地的農(nóng)民則只能通過租賃的方式從地主處獲得土地使用權(quán)，土地生產(chǎn)的糧食通過一定比例由地主和農(nóng)民獲得，一般地主享有較大部分。新中國成立后，中央政府為改變農(nóng)民的受剝削地位，更好地恢復和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以及更好地促進農(nóng)村發(fā)展，于1950年6月發(fā)布實施了關于土地改革的相關法律，以國家立法形式明確“耕者有其田”政策，即農(nóng)村土地所有權(quán)不再屬于少數(shù)人，而是歸農(nóng)民所有，這是歷史上農(nóng)民首次真正擁有了土地。通過這次土地制度改革，農(nóng)民享有對土地的所有、使用、處分及收益等權(quán)利，國家則通過土地權(quán)屬登記、發(fā)證確認、征收契稅等方式統(tǒng)一管理農(nóng)地。

2.初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（1953年-1956年）：“農(nóng)民所有、集體經(jīng)營”

在之前的第一次土地制度改革中，農(nóng)民土地所有制無論在法律上還是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實踐中都得到了確立，農(nóng)民積極性達到無與倫比的高漲，生產(chǎn)也在較短時間內(nèi)獲得了恢復和發(fā)展，人民生活也得到了充實的保障。但分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟，在當時不發(fā)達的經(jīng)濟和技術(shù)條件下，具有生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)規(guī)模小、生產(chǎn)工具簡陋等特點，這些特點決定了生產(chǎn)遠遠跟不上需求的發(fā)展?；谏a(chǎn)和需求之間的矛盾，中央政府決定將分散的小農(nóng)戶組織起來，走互助合作的合作社道路。為了在全國推廣合作社的做法，1956年3月實施的關于合作社建設的相關章程為建立初級合作社的土地經(jīng)營體制提供了堅實的法律依據(jù)。

3.高級合作社及人民公社化（1956年-1977年）：“集體所有、集體經(jīng)營”

初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社通過建立合作互助的方式成功推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，因此中央政府強調(diào)合作化運動的高潮即將到來，主張在全國范圍內(nèi)進一步推動建立高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以此種形式的大范圍普及來促進生產(chǎn)的提高。1956年6月，經(jīng)過一系列相關政策的通過和出臺，農(nóng)村土地的所有權(quán)從農(nóng)民私有制改革為集體所有制。

50年代中期生產(chǎn)關系改革的成功，讓人們獲得了勝利的喜悅，中國農(nóng)村在高級社階段借助大躍進高潮，掀起了人民公社化運動。1962年9月出臺的相關文件，從根本上改革了不適應經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)民所有制，重新建立了基本制度，最終依據(jù)經(jīng)濟形勢建立土地所有權(quán)歸公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的生產(chǎn)關系，走向了集體所有，集體經(jīng)營的道路。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（1978年-1992年）：“集體所有、家庭承包經(jīng)營”

十一屆三中全會結(jié)束后，農(nóng)村土地制度改革首先拉開了經(jīng)濟改革的序幕，如何在原有土地制度上進行符合時代要求的創(chuàng)新是重中之重。由于人民公社化時期中國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地關系緊張，農(nóng)民面臨巨大的生存危機，農(nóng)村開始自發(fā)探索建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在這種生產(chǎn)條件下，將家庭作為生產(chǎn)的基本單位，承包土地并且在承包地上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)的責任和收獲的權(quán)利均統(tǒng)一在家庭中。同前面從上而下的土地制度變革不同，此次變革的突出特點是從下至上，以誘致性變遷方式在農(nóng)村悄悄進行的，加之中央政府對“包產(chǎn)到戶”的認識和建立經(jīng)歷了一個曲折的過程，因此根據(jù)實施主體和推廣范圍的不同，改革開放后的土地制度變革即發(fā)展可分為三個階段：自發(fā)推行、全面開展、全面確立[1]。

1.聯(lián)產(chǎn)承包責任制的自發(fā)推行階段（1978年-1980年4月）

1978年，在極其貧困的生產(chǎn)條件下，安徽鳳陽縣小崗村自發(fā)將生產(chǎn)隊的集體土地分給各個家庭，實行包產(chǎn)到戶，每家每戶自給自足。這種各自經(jīng)營的生產(chǎn)方式靈活、責任明晰，使得該村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了良好的改善。這一時期，政府對包產(chǎn)到戶的態(tài)度發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，從原來的不允許和禁止轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞淼脑试S例外。這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在各個法律條文中，例如改革開放早期公布實施的《農(nóng)村人民公社工作條例》明確提出：“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，但是在1979年通過實施的關于農(nóng)業(yè)的文件中明確提出，對包產(chǎn)到戶持允許例外的態(tài)度，不能全面否定。雖然并沒有將包產(chǎn)到戶全面實行，但也尚未對此持完全批判態(tài)度，只是將“包產(chǎn)到戶”的范圍嚴格限定在某些特定范圍之內(nèi)。

2.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面開展階段（1980年-1981年底）

1980年，鄧小平同志在一次談話中嚴肅并鄭重地肯定了經(jīng)濟改革下關于土地制度改革取得的良好效果[2]。根據(jù)鄧小平同志關于土地問題談話的精神，1980年召開會議，如何完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，鞏固并擴大改革收益成為這次會議的重要主題，大家對此展開了激烈的討論。根據(jù)這次會議內(nèi)容，形成了重要文件，并由中共中央下發(fā)至各省。文件明確提出，為了擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，改變落后狀態(tài)，落后地區(qū)的政府應鼓勵支持群眾包產(chǎn)到戶的要求，其他地區(qū)的政府應該對自愿采取包產(chǎn)到戶的群眾表示默認允許而不能加以阻撓[3]。該文件見證了中國共產(chǎn)黨在政策上的重要進步和思想上的一次重大理論突破，改變了以往對包產(chǎn)到戶的僵化觀念，有效地推動了農(nóng)村體制改革。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面確立階段（1982年-1992年）

1982年1月通過的《全國農(nóng)村工作紀要》，是見證歷史變革的重要里程碑，是正式確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是社會主義經(jīng)濟的一部分的首要文件。1983年1月相關文件的出臺，正式確立了家庭作為生產(chǎn)單位擁有土地承包權(quán)利的責任制，以及家庭和集體同時作為經(jīng)營主體的土地經(jīng)營方式[4]。

在改革后的生產(chǎn)條件下，土地所有權(quán)仍然歸屬集體，集體始終擁有土地的最終處置權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)歸屬于農(nóng)民，可在承包的前提下?lián)碛猩a(chǎn)收獲的權(quán)利，這兩種權(quán)利的分離，使得農(nóng)民成為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部相對獨立的經(jīng)營主體，這一定程度上滿足了國家、集體、個人多元主體的內(nèi)在要求?？梢哉f，中國當前實施的集體所有、家庭分散經(jīng)營的土地制度，是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)新，也是中國農(nóng)村建設的重要一步[5]。

（三）市場經(jīng)濟背景下的農(nóng)村土地制度變革（1993年至今）

包產(chǎn)到戶從根本上是一種小農(nóng)生產(chǎn)方式，隨著市場作用的日益擴大，它不符合新時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在要求。土地經(jīng)營權(quán)的改變，伴隨著土地收益的相對減少和農(nóng)村勞動力的自發(fā)轉(zhuǎn)移，一方面從客觀上相對縮小了土地經(jīng)營規(guī)模，另一方面從產(chǎn)權(quán)上固化了農(nóng)戶家庭與小塊土地相結(jié)合，“有地無人種”和“想種無地”的現(xiàn)象在中國土地上大范圍地出現(xiàn)。顯然，中國當前農(nóng)村土地的分散經(jīng)營模式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間存在著明顯的客觀矛盾，新時期如何在已建立的基本制度的基礎上調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時改變小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，擴大農(nóng)業(yè)收益庫是該時期土地制度改革的基本主題。1992年鄧小平同志南巡講話后，思想禁錮被進一步打破，開放程度得到不斷提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟得到快速發(fā)展。中共中央逐漸認識到應不斷放寬對土地流轉(zhuǎn)的限制、進一步完善農(nóng)村土地制度以發(fā)展市場經(jīng)濟。為了符合市場作用的決定性，以家庭作為基本生產(chǎn)單位的制度在當前以及未來很長的一段時間內(nèi)仍然是中國農(nóng)村基本的土地制度，與此同時政府出臺各種相關政策繼承、調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)村土地制度，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擴大土地經(jīng)營規(guī)模以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，“集體所有、家庭承包、多元主體經(jīng)營”是該時期的主要特征。

1.接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（1993年-2001年）

上個世紀90年代初期，經(jīng)歷過改革的中國農(nóng)村整體發(fā)展狀況良好，尤其是在勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的背景下大片土地的荒廢使得經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在農(nóng)村范圍內(nèi)顯得十分活躍，尤其出現(xiàn)了一大批農(nóng)業(yè)大戶。在此情況下中央政府一方面主動延長土地承包期，同時允許土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，另一方面根據(jù)全國土地情況制定出臺了相關政策去規(guī)范已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。1993年政府宣布承包期在原有明確規(guī)定的15年的前提上再延長30年以達到穩(wěn)定農(nóng)村社會以及保障農(nóng)民利益的目標。同年在另一文件上提出堅持土地原有制度不動搖，在此前提下，實行“增人不增地，減人不減地”，承認土地轉(zhuǎn)讓的合法性[6]。1998年中央政府實施的《土地管理法》以實實在在的法律條文形式明確承包期可在原有條款的實施基礎上再延長30年，同時《管理法》禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)，從某種程度上表明中央政府正逐步承認農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，這從某種意義上來說為土地流轉(zhuǎn)制度的探索、完善提供重要的支撐與引導作用[7]。這一時期，由于中央政府制定的相關土地制度政策缺乏對土地流轉(zhuǎn)的詳細規(guī)定，部分地區(qū)仍對其合法性、流轉(zhuǎn)形式等存在爭議。

2.探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（2002年-2007年）

為適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要、提升農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平，規(guī)范穩(wěn)定農(nóng)村社會的發(fā)展，中共中央開始積極探索土地流轉(zhuǎn)的具體形式和內(nèi)容。2002年中央政府頒布《承包法》，標志著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在我國以法律形式被確立，從此之后農(nóng)村土地可在法律允許的條件下進行合法合理以及農(nóng)民自愿的流轉(zhuǎn)，其合法性得到了明確承認。2007年3月中央政府出臺《物權(quán)法》，該法以條文的形式對土地流轉(zhuǎn)的期限、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)用途及流轉(zhuǎn)方式做出明確規(guī)定，既保護了農(nóng)戶的應有權(quán)益，又擴大了農(nóng)業(yè)收益。需要明確的是，中共中央以法律形式明確了土地流轉(zhuǎn)，實際流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)，而非所有權(quán)和承包權(quán)[8]。

3.土地確權(quán)下的還權(quán)賦能（2008年-2013年）

為處理好改革工作中的突出問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，堅持集體所有和家庭承包這兩種關系不動搖，在此基礎上規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)[9]。2013年“中央一號文件”明確要求在五年內(nèi)開展并做好對全國農(nóng)村土地進行詳細的土地權(quán)利確定工作并對相關承包主體頒發(fā)相關證明材料，土地確權(quán)是進行下一步改革的重要基礎，也是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的基礎。

“土地確權(quán)”是由黨和國家為保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)能夠清晰化處置而開展的實質(zhì)性步驟，也是解決農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展中人地矛盾和社會發(fā)展沖突的關鍵舉措[10]。它一方面明確了家庭單位在農(nóng)村的基礎地位，另一方面清晰了承包經(jīng)營權(quán)歸屬，為之后的改革確認了清晰的權(quán)利責任主體。

4.“新土改”：三權(quán)分置（2013年-2017年）

2013年中共中央明確提出中國經(jīng)濟發(fā)展已步入新常態(tài)，同時，十八屆三中全會上提出“全面深化農(nóng)村改革”“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”等思想，由此以權(quán)利分割為主的土地制度改革開始進入新階段。2014年中央一號文件設置“深化農(nóng)村土地制度改革”專題，加快推進農(nóng)村改革。同年11月，黨和中央提出在日益壯大的市場經(jīng)濟下，依然堅持集體所有不動搖，在此基礎上實現(xiàn)三權(quán)分置[6]。2015年，中共中央又根據(jù)時代發(fā)展形勢，進一步提出開展農(nóng)村土地制度“三項改革”。

在農(nóng)村實行“三權(quán)分置”前，農(nóng)地所有權(quán)歸集體，集體享受其處置權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶家庭所有，家庭作為基本單位擁有在自家承包地上自行生產(chǎn)和創(chuàng)收的權(quán)利。伴隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進，鄉(xiāng)村與城市的差距日益明顯，大量農(nóng)業(yè)勞動力自覺地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，種植土地的勞動力迅速減少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍也隨之增大，涌現(xiàn)出大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，兩權(quán)分離也廣泛出現(xiàn)在中國各個地方。在此背景下，中央政府順應民意，集中荒廢土地，提高土地整體收益，提出“三權(quán)分置”，允許在所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，農(nóng)民可將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人[11]。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施前農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗借鑒

（一）堅持穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一

土地制度是我國的一項基礎性制度，在深化農(nóng)村土地制度改革過程中，應注重堅持制度穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一，這是改革的重中之重。穩(wěn)定性體現(xiàn)在：經(jīng)過40年的土地制度改革，集體所有、農(nóng)戶承包、多元主體經(jīng)營的土地制度逐漸成為中國的基本制度之一，這一制度是在1978年改革基礎上逐步完善的，因此現(xiàn)在以及未來很長一段時間內(nèi)在進行土地制度變革時也應需要堅持其基本土地制度。靈活性是指在不同歷史階段，土地制度應根據(jù)市場社會環(huán)境變化而做出相應調(diào)整。靈活性體現(xiàn)在：一方面為了保障農(nóng)民生存能力和保持農(nóng)村生活穩(wěn)定，農(nóng)村土地承包期限不斷增加，從15年到30年，再到第三個30年。從另一種角度考慮，為適應城鎮(zhèn)化速度加快、越來越多的勞動力自發(fā)轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的發(fā)展趨勢，中央政府提出“三權(quán)分置”，這是在原有土地制度基礎上進行的調(diào)整和革新，有利于進行規(guī)?；?jīng)營，符合現(xiàn)代化需要。

（二）堅持市場力量在要素配置中的決定性作用

隨著改革開放和國家開放程度的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。現(xiàn)階段，經(jīng)濟社會日益市場化，由于非農(nóng)領域和城市優(yōu)先得到發(fā)展，大量的非公有制經(jīng)濟成分也不斷顯現(xiàn)出強大的競爭力，因此，土地市場化經(jīng)營必然要求農(nóng)村土地進一步向經(jīng)營利潤較為豐厚的非農(nóng)領域、非公有制領域流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)代化不斷推進的過程中，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地利用方式等改革方式，有利于調(diào)整原有僵化的農(nóng)村生產(chǎn)關系，有效地緩解人地矛盾，適應時代發(fā)展潮流，提升農(nóng)村土地和勞動力資源的配置效率和收益。農(nóng)村土地制度改革進程中通過發(fā)揮市場的決定性作用，以市場導向配置土地資源、勞動力資源等生產(chǎn)要素，引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地生產(chǎn)活動，發(fā)展多種土地經(jīng)營形式，激發(fā)農(nóng)村土地市場活力。

（三）堅持規(guī)范化和試驗性并行

將市場經(jīng)營加入到中國農(nóng)村土地制度改革之中，一方面既需要依靠市場進行自身調(diào)節(jié)，加快土地經(jīng)營的活躍度，另一方面更離不開政府的宏觀調(diào)控，在整體上規(guī)范土地制度?，F(xiàn)階段，尤其是新時期土地流轉(zhuǎn)存在著各種問題，各方利益主體間矛盾不斷涌現(xiàn)，因此需要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能。在維持“集體所有，家庭承包”的土地關系長久不變的基礎上，以法律形式規(guī)范土地經(jīng)營市場化、規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營市場，以解決農(nóng)地市場化經(jīng)營過程中存在的問題，為土地改革提供明確的法律依據(jù)。在農(nóng)村土地制度改革過程中，那些經(jīng)過實踐檢驗、維護農(nóng)民利益、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的變革方法和舉措應以法律或其他形式規(guī)范化，進而不斷完善符合時代要求的土地制度。

中國的農(nóng)村土地制度改革堅持走漸進式路線，其典型特征是采取試點先行、總結(jié)推廣、因地制宜、由點及面的推進模式。通過梳理鄉(xiāng)土中國、城鄉(xiāng)中國背景下中國農(nóng)村土地制度和政策變革歷程，可以發(fā)現(xiàn)中共中央針對不同歷史階段、不同社會發(fā)展需要，不斷的調(diào)整農(nóng)村土地制度，同時在制度變革進程中，堅持從基層實際出發(fā)、因地制宜、勇于創(chuàng)新，最終構(gòu)建符合時代發(fā)展要求的土地制度。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地制度變革面臨的困境

中共十九大報告提出經(jīng)濟發(fā)展和不斷開放的新時代要求我們必然要加快完善已經(jīng)實行的“三權(quán)分置制度”。2018年，中共中央、國務院印發(fā)相關文件指出，應堅持將“三農(nóng)”問題當做政府的工作重心，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化始終是鄉(xiāng)村振興和社會穩(wěn)定的關鍵一步。2018年通過的《土地承包法》，正式將“三權(quán)分置”寫進了法律中，最終以法律條文的形式正式確立和實施。日漸高漲的農(nóng)村土地制度改革訴求如何有效實現(xiàn)，需要改革者們以史為鑒，重新審視改革所遇的各項困境。

（一）改革內(nèi)容與改革目標尚難精準匹配

以“三塊地”改革為核心內(nèi)容的修法式改革，已在全國33個試點地區(qū)進行全面“落地”試驗。通過對4年多的改革總結(jié)不難發(fā)現(xiàn)，盡管改革達到了部分預期目標，如實現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設用地順暢入市。但從改革的終極目標看，試圖以基層試驗方式，找尋到地方政府財政以土地售賣為主要方式的路徑與方法，擴大政府財政來源，補齊農(nóng)村土地各項權(quán)能“短板”，重構(gòu)各個利益者之間的土地利益格局，顯然是不現(xiàn)實的。因當前改革仍然主要以政府力量進行推動，由政府制定相關政策制度進行外化，大刀闊斧般的改革肯定會觸及到政府的既得利益。因此，如何正確處理中央頂層設計與地方基層試驗的關系，在確定目標的同時，賦予基層足夠的改革事權(quán)，使改革內(nèi)容與目標能夠精準匹配，是需在改革前首先思考解決的問題。

（二）改革主線與改革輔線尚難協(xié)同推進

農(nóng)村土地制度改革是隸屬于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項支線，如何確保在取得原有效果的同時仍然堅持改革的整體性、系統(tǒng)性以及協(xié)同性，是在原有制度上進行改革需重點關注的問題。以土地入市改革為例，土地入市前，首先需要解決集體作為土地所有權(quán)人的主體身份問題，即產(chǎn)權(quán)歸屬必須清晰。而因?qū)Υ藛栴}的認識不清，實踐中曾出現(xiàn)以村委會或集體資產(chǎn)管理公司作為權(quán)利人的情形；又如，在入市后的集體內(nèi)部收益分配中，必然在分配中會涉及到集體資產(chǎn)管理及基層民主自治的改革配套內(nèi)容，若集體內(nèi)部尚未建立規(guī)范、科學的集體資產(chǎn)管理制度，形成良好的基層自治規(guī)則，也會最終影響到對入市改革的評價。因此，改革牽頭部門與配合部門之間是否能夠在職能上進行有限銜接，在政策上進行緊密配合，讓改革能夠朝著正確、平穩(wěn)地方向前進，從改革實踐看，仍有較大提升空間。

（三）改革過程與改革成效尚未量化評判

農(nóng)村土地制度改革涉及到數(shù)以億計農(nóng)村人口的切身利益，其成效直接決定了對改革本身的評價。改革開放40年來，因土地制度改革而帶來的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的變化，不僅是實實在在可以看到的，并且是值得歷史銘記的，農(nóng)民的幸福感得以極大增強，不僅實際獲得利益增多，由此而帶來的安全感也大幅提升。而當回顧改革所取得各項成就時，如何對成就進行量化評判，以更加客觀、科學地指標體系去檢驗改革的得失成敗，目前尚未見有相關的成果體現(xiàn)。究其原因，既有構(gòu)建量化指標體系的固有難度，也有對改革效果的具體呈現(xiàn)，缺乏精準性預判，故僅能以概述方式進行改革成效總結(jié)，在一定程度上導致了改革的盲目性與滯后性。

四、農(nóng)村土地制度變革方向

“三權(quán)分置”是我國制度變革又一里程碑式的偉大成果，是新時期我國原有“兩權(quán)分離”前提下的又一次的偉大創(chuàng)新，既能確保農(nóng)民正常生活需要，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的堅實力量。基于此，相關改革主體應加快對城鄉(xiāng)土地財稅制度的同步改革，重構(gòu)土地利益分配格局；加強對改革內(nèi)容的關聯(lián)研究，推動農(nóng)村實行系統(tǒng)改革；以鄉(xiāng)村振興為引領，探索制度改革的指標評價體系。

（一）加快對城鄉(xiāng)土地財稅制度的同步改革，重構(gòu)土地利益分配格局

從全國33個農(nóng)村土地制度改革試點情況看，各地紛紛形成大量的重要經(jīng)驗，在農(nóng)村土地制度框架內(nèi)取得了良好成效，但當比對改革最初設定的目標時，卻發(fā)現(xiàn)改革實踐中所遇的瓶頸問題，并非農(nóng)村土地制度改革本身所能解決，即制約改革的并非土地制度的靈活性不夠，而是藏于土地制度背后的利益格局難以打破。

我國城鎮(zhèn)化的實踐表明，依賴于對農(nóng)村土地的持續(xù)性征收征用，城市邊界得以不斷擴張，城市經(jīng)濟得以快速發(fā)展。巨大的工農(nóng)剪刀差，主要來源于對農(nóng)村土地權(quán)利的非適當性約束，由此而催生了土地財政的出現(xiàn)。在推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的當下，對農(nóng)村土地權(quán)利的釋放僅僅是浮于表面的形式與手段，而實質(zhì)上是要推動對城鄉(xiāng)土地財稅制度的深化改革，即以財稅手段為依托，讓地方政府能夠逐步擺脫對征地的依賴，讓因縮小征地范圍所帶來的財政削弱，能夠在建設用地入市所帶來的收益進行調(diào)節(jié)和彌補，城市土地存量盤活上找到部分彌補，讓城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而非“賣地”成為推動城市發(fā)展的內(nèi)生動力，最終在維持基本制度不變的基礎上，實現(xiàn)國家、集體、農(nóng)民等多方主體利益最大化的目標。

（二）加強對改革內(nèi)容的關聯(lián)研究，推動農(nóng)村實行系統(tǒng)改革

“萬物土地生”。土地作為農(nóng)村生產(chǎn)生活的重要基礎，其改革涉及主體眾多、內(nèi)容繁多，直接影響著農(nóng)村最為核心的生產(chǎn)關系與社會關系。與此同時，農(nóng)村土地制度改革又與股份合作制改革、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系改革等內(nèi)容相互依存、相互促進。如何調(diào)試好不同改革事項之間的關系，讓其能夠形成改革合力，是須在改革推進中重點解決的問題。一方面，要注重改革的時序性。如土地所有權(quán)及使用權(quán)的確權(quán)制度改革，應先于流轉(zhuǎn)制度改革，才能確保交易的合法性；為了實現(xiàn)收益最大化，集體資產(chǎn)股份量化改革應該做出提前一步的動作，需要先于集體承包經(jīng)營的建設用地入市改革，才更有可能讓入市收益能夠為集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大發(fā)揮更大作用。另一方面，要注重改革的耦合性。以農(nóng)村土地綜合整治為例，項目實施中會綜合運用到土地權(quán)屬調(diào)整、城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”、宅基地有償退出、集體經(jīng)營性建設用地入市等眾多改革內(nèi)容，制度之間如何協(xié)同配合，減小制度摩擦，應關注改革中的制度耦合性問題。

（三）以鄉(xiāng)村振興為引領，探索農(nóng)村土地制度改革的指標評價體系

在農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中，過于剛性的土地制度在一定程度上阻礙著新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的落地實施，違背了農(nóng)村土地制度改革的主要目標。因此，建議借鑒國有土地上正在推行以產(chǎn)出為導向的土地資源配置改革，探索以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導向的土地資源配置評價指標體系。在不侵占基本農(nóng)田的前提下，制定更加靈活的農(nóng)村用地政策，吸引更多社會資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，將是否有利于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、集體經(jīng)濟持續(xù)壯大、農(nóng)民穩(wěn)步增收等作為改革評價指標，以更加柔性的用地政策，增強改革的適用性與聚焦度。