李甘霖

(中國政法大學(xué)，北京 102249)

一、研究目的及意義

在當(dāng)前中國司法體制下，行政訴訟管轄制度承擔(dān)了維護(hù)行政訴訟案件司法公正和獨立的重要職責(zé)。為了減少地方政府的行政干預(yù)，加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，黨的十八屆四中全會提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。其后，新修訂的《行政訴訟法》第18條第二款的規(guī)定為行政案件跨區(qū)域管轄提供了法律依據(jù)：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》進(jìn)一步明確了“鐵路運輸法院等專門人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟法第18條第二款的規(guī)定”。行政訴訟跨區(qū)域管轄制度改革作為司法體制改革的重要環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為當(dāng)下法學(xué)界討論的熱點。

自2007年浙江省麗水市中級人民法院開始探索行政訴訟集中管轄起，行政訴訟跨區(qū)域管轄制度改革的實踐已經(jīng)走過十多年的歷程。尤其是近年來，各地廣泛開展試點工作，在擺脫地方政府行政干預(yù)、維護(hù)司法審判公正性、加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督等方面取得了一定成效。但整個制度運行但仍存在一定問題，如相關(guān)法條規(guī)定具有高度概括性和模糊性，未能明確實現(xiàn)法院跨區(qū)域管轄行政案件的具體路徑；改革沖擊了“司法兩便”原則，當(dāng)事人的選擇管轄權(quán)受限，訴訟成本增加；調(diào)查取證難和執(zhí)行難的問題進(jìn)一步加重，等等。這些問題如果不能及時解決,將制約行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的發(fā)展,進(jìn)而影響整個司法體制改革的進(jìn)程。

(一) 國內(nèi)外研究狀況綜述

行政訴訟跨區(qū)域管轄制度在我國學(xué)界的研究總體來看尚處于初級階段。在著作方面，部分學(xué)者從理論層面對行政訴訟管轄制度進(jìn)行探討和說明，整體來看尚缺少體系性。葉贊平所著的《行政訴訟管轄制度改革研究》一書，遵循總分順序、時間順序和實踐到理論的順序，回顧檢視了我國行政訴訟管轄制度的改革發(fā)展歷程，實證分析了我國行政訴訟管轄制度的現(xiàn)狀和問題，并提出行政訴訟管轄制度的改革方向和最終建構(gòu)方案(1)參見葉贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》，北京：法律出版社，2014年出版。；其他涉及此制度的著作，則大多是在對新《行政訴訟法》整體分析與釋義的過程中，就某一章節(jié)進(jìn)行分析和解讀。還有許多學(xué)者在期刊、報紙發(fā)表相關(guān)的研究文章，多數(shù)是對行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的某個具體問題進(jìn)行探究。黃學(xué)賢、楊紅在《論行政訴訟管轄困境之形成及其突破》一文中分析了我國行政訴訟管轄步入困境的成因，重點提出了對走出管轄困境的思考(2)參見黃學(xué)賢，楊紅：《論行政訴訟管轄困境之形成及其突破》，載《法學(xué)評論》，2013年第6期。；江必新在《完善行政訴訟制度的若干思考》一文中詳細(xì)論證了行政訴訟跨區(qū)域管轄是解決管轄問題的重要手段，也是必由之路(3)參見江必新:《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學(xué)》，2013年第1期。；石紹斌在《我國行政案件跨區(qū)域管轄的法律適用》一文中介紹了指定類、集中類和交叉類管轄模式在具體運行中取得的效果，指出改革不能片面追求形式，應(yīng)于法有據(jù)(4)參見石紹斌：《我國行政案件跨區(qū)域管轄的法律適用》，載《江漢大學(xué)學(xué)報》，2018年第2期。；劉婷婷的《對行政訴訟管轄制度改革創(chuàng)新的思考》(5)參見劉婷婷：《對行政訴訟管轄制度改革創(chuàng)新的思考》，載《法制與社會》，2016年第26期。、沈開舉和方澗的《行政訴訟異地管轄制度實證研究》(6)參見沈開舉，方澗：《行政訴訟異地管轄制度實證研究——以河南模式為樣本》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2016年第2期。以及王曉強(qiáng)的《法院管轄行政案件的新發(fā)展》(7)參見王曉強(qiáng)：《法院管轄行政案件的新發(fā)展》，載《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》，2015年第1期。等文章都分別論述了行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的價值和必要性以及存在的問題等相關(guān)內(nèi)容。從研究成果看，關(guān)于行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的研究較為普及，尤其是對于當(dāng)前行政訴訟管轄制度存在的缺陷和其價值與必要性已經(jīng)基本在學(xué)界達(dá)成了共識，相關(guān)理論的發(fā)展也比較成熟；但是對于當(dāng)前應(yīng)該具體采取什么進(jìn)一步的改革和完善措施學(xué)界依然存在較大分歧，尚未形成統(tǒng)一意見。

目前國外對于行政訴訟跨區(qū)域管轄的研究并不常見，筆者并沒有找到專門論述此制度的著作，但發(fā)現(xiàn)許多國家對擴(kuò)大原告選擇管轄法院的權(quán)利十分重視。在美國，除不動產(chǎn)糾紛之外，其他案件的原告可以自由選擇向被訴行政行為發(fā)生地、原告住所地或被告行政機(jī)關(guān)所在地及其官員居住地的法院提起訴訟(8)參見王名揚(yáng):《美國行政法》，北京：中國法制出版社，2005年出版，第 590 頁。；法國的行政法院原則上實行屬地管轄，但也有許多例外情況存在，如對于行政合同履行過程中爭議引發(fā)的訴訟，締約地和履行地的行政法院都有管轄權(quán)，行政合同的當(dāng)事人也可以于締約時在不違反公共利益的限度內(nèi)約定管轄法院(9)參見王名揚(yáng):《法國行政法》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年出版，第 500 頁。；在日本，行政訴訟原告可以選擇向行政機(jī)關(guān)所在地或者原告住所地的法院尋求法律救濟(jì)。由這些規(guī)定可以看出，減輕地方對司法的干預(yù)、擴(kuò)大行政訴訟原告的選擇管轄權(quán)已經(jīng)成為各國努力的方向。

(二) 研究方法

1.文獻(xiàn)分析法

筆者通過網(wǎng)絡(luò)及圖書閱讀并整理了大量論文、著作資料，認(rèn)真研讀了2015年《行政訴訟法》、2018年最高院司法解釋等法律文件中關(guān)于行政訴訟管轄制度的新規(guī)定，收集了《行政訴訟法》討論與修改過程中全國人大常委會的審議意見和相關(guān)文件以及近年來各省市地方法院陸續(xù)發(fā)布的行政訴訟跨區(qū)域管轄的公告和試點方案文件。通過仔細(xì)研讀和學(xué)習(xí)這些文獻(xiàn)資料和法律文件，從宏觀上了解了我國行政訴訟管轄制度的現(xiàn)狀，為本文的寫作提供了基本的理論知識支撐。

2.規(guī)范分析法

行政訴訟管轄制度由成文法明文規(guī)定，具有嚴(yán)格的規(guī)范性和法定性。在管轄制度的研究中，法規(guī)范既是研究的依據(jù)，又是研究的對象。筆者對行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的各種規(guī)范進(jìn)行較為系統(tǒng)全面的收集、梳理和分析，力圖從縱橫兩個維度全面展現(xiàn)我國行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的法律規(guī)范的全貌。從縱向維度來看，本文以時間為線序收集整理了各個時段的管轄制度法律規(guī)范；橫向維度方面，對法律法規(guī)、司法解釋和政策性文件一并研究。研究中體現(xiàn)了對規(guī)范的尊重，將規(guī)范所追求的功能和價值作為行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的“質(zhì)量”評價的標(biāo)準(zhǔn)。

3.實證研究法

筆者對各試點法院(尤其是北京四中院和上海三中院)的政策方案和受理案件情況進(jìn)行數(shù)據(jù)的分類統(tǒng)計和詳細(xì)梳理，同時結(jié)合各地法院不同的管轄模式，對行政訴訟管轄制度改革現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)展示和多維度觀察，收集了異地管轄、集中管轄、指定管轄等改革模式的資料，在此基礎(chǔ)上提出當(dāng)前這一制度面臨的現(xiàn)實問題和解決建議。

二、行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的實施現(xiàn)狀

在2015年《行政訴訟法》修訂之前,為擺脫地方政府對司法的干擾，已經(jīng)有多個地區(qū)對行政訴訟管轄改革進(jìn)行了長期的試點和實踐，主要形成了指定管轄、提級管轄、異地交叉管轄和相對集中管轄等幾種模式。新《行政訴訟法》頒布生效以后，在新法第18條第二款規(guī)定的框架下，各地不僅借鑒和發(fā)展了既有的幾種管轄模式，又創(chuàng)新性地利用鐵路運輸法院管轄跨區(qū)域行政案件，形成了各具特色的試點方案。

(一) 異地管轄新模式

河南省是這一模式的典型代表。2015年6月，河南省高級人民法院發(fā)布公告，對既有的異地管轄方案進(jìn)行調(diào)整：一是所有基層人民法院管轄的行政案件都應(yīng)當(dāng)實施異地管轄；二是調(diào)整各法院的受案范圍，將河南省屬18個中級人民法院劃分為6組，實行“轉(zhuǎn)圈推磨”這一具有創(chuàng)新性的審理方式；三是以兩年時間為限，定期調(diào)整異地管轄范圍，防止產(chǎn)生新的地方保護(hù)主義；四是賦予原告選擇管轄權(quán)，其既可以向本地法院起訴也可以向異地法院提起訴訟。相比之前的異地交叉管轄模式，“河南模式”這種“轉(zhuǎn)圈推磨”的方法在一定程度上降低了利益固化的風(fēng)險，增強(qiáng)了異地管轄的明確性，拓寬了異地管轄的范圍?！昂幽夏Ｊ健弊詫嵤┮詠砣〉昧孙@著成效，突出表現(xiàn)在全省服判息訴率大幅度上升：一審服判息訴率由原來的46.7%提高到76.6%；二審高達(dá)98.5%；有些市縣逐漸呈現(xiàn)出零信訪的態(tài)勢(10)參見張建新：《在全國推廣“民告官”案件異地管轄》，載《河南日報》，2016年3月14日，第3版。。

(二) 集中管轄新模式

盡管行政訴訟跨區(qū)域管轄制度改革仍然處于探索階段，但是從各地試點情況來看，大多數(shù)地區(qū)采取了集中管轄的模式，具體又可以分為以下兩種類型。

1.相對集中管轄

福建省是此種模式的典型代表。2015年9月10日，福建省高級人民法院發(fā)布公告，開始在全省八個設(shè)區(qū)的市轄區(qū)(11)即福州市、寧德市、莆田市、廈門市、泉州市、漳州市、南平市和三明市。內(nèi)實行相對集中管轄模式，即在每個市各選取2-4個基層人民法院作為集中管轄法院。除去以該法院所在地的行政機(jī)關(guān)為被告的案件之外，原屬于其他基層人民法院管轄范圍的一審行政訴訟案件均交由其管轄(12)參見胡婧：《行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄制度的完善》，蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年9月，第11頁。。相對集中管轄制度的核心內(nèi)容與關(guān)鍵所在，是通過指定管轄的方式實現(xiàn)對基層法院一審行政訴訟管轄權(quán)的調(diào)整。

2.依托鐵路法院的集中管轄

本次跨區(qū)域管轄行政案件改革最大的亮點之一，就是依托原有的鐵路運輸法院建立起新的集中管轄制度。鐵路運輸法院是我國《憲法》規(guī)定的專門法院類型之一，但由于時代的不斷發(fā)展和日新月異的交通運輸方式的改變，鐵路運輸法院受理的案件數(shù)量逐年大幅下降，審判職能逐漸趨于邊緣化?？紤]到鐵路運輸法院本身所具備的“跨區(qū)域”的優(yōu)勢，部分地區(qū)開始利用這一現(xiàn)有的司法資源，進(jìn)行鐵路運輸法院集中管轄行政案件的試點。截至目前，全國共有76家鐵路運輸法院經(jīng)批準(zhǔn)后開始受理跨區(qū)域的行政案件。其在實際操作過程中可以分為以下三種類型：

(1)依托鐵路運輸中級法院設(shè)立跨行政區(qū)劃法院模式

2014年12月，作為全國第一批跨行政區(qū)劃法院，依托原有鐵路運輸中級法院，北京市第四中級人民法院和上海市第三中級人民法院掛牌成立。在案件受理范圍上，北京市四中院負(fù)責(zé)管轄以北京市轄區(qū)及下屬區(qū)縣人民政府為被告的行政案件；上海市三中院則依法管轄以市級人民政府為被告的一審行政案件，以及市級人民政府作為上訴人或被上訴人的二審行政案件。盡管這兩個跨行政區(qū)劃法院在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面具有開創(chuàng)性意義且取得了一定成效，但同時也應(yīng)該認(rèn)識到，雖名為“跨行政區(qū)劃”，但這兩個試點法院實際上依然局限在直轄市范圍內(nèi)。雖然審理以區(qū)縣政府為被告的案件時確實實現(xiàn)了跨地區(qū)審理，但在作為以市級政府為被告的案件中，依然屬于在本行政區(qū)劃內(nèi)管轄，離實現(xiàn)真正意義上的 “跨行政區(qū)劃”還有較大差距(13)參見陳衛(wèi)東：《跨行政區(qū)劃人民法院改革研究》，載《財經(jīng)法學(xué)》，2016年第6期。。

(2)鐵路基層法院與普通中級法院相結(jié)合模式

杭州和南京都是這一模式的典型代表。該模式的具體內(nèi)容是原管轄人民法院的行政庭僅保留非訴行政執(zhí)行等其他輔助性職能，不再負(fù)責(zé)具體的案件審理工作，而是將全部一審行政案件交由鐵路運輸法院集中管轄。如果當(dāng)事人對一審判決結(jié)果不服，可以選擇向行政機(jī)關(guān)所在地的中級人民法院提起上訴?？梢姡@一模式與相對集中管轄模式十分類似，只不過作為集中管轄法院的鐵路運輸法院性質(zhì)較為特殊。

(3)鐵路兩級法院管轄模式

該模式由鐵路運輸法院集中管轄同一轄區(qū)內(nèi)原應(yīng)由其他基層人民法院管轄的一審行政案件，另外把原屬于其他中級人民法院的一審行政案件交由鐵路運輸中級法院管轄(14)參見付納偉：《行政案件跨行政區(qū)域管轄制度研究》，電子科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年3月，第15頁。。當(dāng)事人如果對鐵路運輸法院做出的判決不服，可以向鐵路運輸中級法院提起上訴。除審理行政訴訟案件之外，兩級鐵路法院還承擔(dān)了審查和執(zhí)行非訴行政案件的職能。2015年12月底，廣東省高院發(fā)布公告確定廣州市內(nèi)所有一審行政訴訟案件和非訴行政案件的合法性審查工作都由廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ杭胸?fù)責(zé)。與此同時，廣州鐵路運輸中級法院負(fù)責(zé)集中管轄廣州市內(nèi)本應(yīng)依法由中級法院管轄的一審行政案件和所有二審行政案件，同時承擔(dān)非訴行政案件的審查職能。廣州市在保持鐵路運輸法院原有框架的同時，把涵蓋兩個司法審級的所有行政案件都納入兩級鐵路運輸法院的管轄范圍，加強(qiáng)了行政審判力量。但這種改革模式并不徹底，依然存在案件類型比較單一、案件數(shù)量多、審判壓力大等弊端。

三、行政訴訟跨區(qū)域管轄制度面臨的困境與問題

(一) 目前法律規(guī)定能否有效指導(dǎo)行政訴訟跨區(qū)域管轄實踐

行政訴訟跨區(qū)域管轄制度設(shè)計的核心在于使司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃相分離，學(xué)界一度曾有建立獨立的行政法院系統(tǒng)的“大改”方案和依托鐵路運輸法院設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的“中改”方案。不過最后2015年出臺的《行政訴訟法》選擇的還是對管轄制度進(jìn)行部分調(diào)整的保守方案，體現(xiàn)出較為濃厚的過渡和試驗色彩。而上述改革在實踐中也暴露出一些問題。

1.“審判工作的實際情況”含義不明

《行政訴訟法》第18條第二款并沒有對“審判工作的實際情況”的具體含義作出詳細(xì)說明，其界定不僅具有概括性和包容性，而且極具可變性和發(fā)展性。過于寬泛的規(guī)定容易導(dǎo)致各法院在實施過程中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，從而各行其是，甚至可能脫離法律的軌道。這反映了立法機(jī)關(guān)在起草該條文時的矛盾心理——既要借此確認(rèn)和鞏固各地前期探索的成果，又要對未來的改革和發(fā)展預(yù)留足夠的法律適用空間。

然而，審判工作的實際情況并不是單一和固定的，而是多種因素相互影響、共同作用的結(jié)果。因此確定跨區(qū)域管轄法院必須對各個法院司法資源配置、行政審判專業(yè)化程度、訴訟當(dāng)事人是否便利等因素進(jìn)行綜合考量；法院的地理位置及交通情況、轄區(qū)內(nèi)人口數(shù)量、行政機(jī)關(guān)工作人員法律意識水平也會對“實際情況”產(chǎn)生影響。改革開放以來，由于各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展方式、在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中的位置設(shè)計等影響，我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不均衡，各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大、文化習(xí)俗多元是當(dāng)今政府必須正視的社會現(xiàn)實?；貧w到行政訴訟跨區(qū)域管轄制度適用方面，由于《行政訴訟法》在進(jìn)行制度設(shè)計沒有指明統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，因此各地高級人民法院確定跨行政區(qū)域管轄法院時所采用的路徑不同，給“審判工作的實際情況”的整體判斷和評估帶來了困難。且該條并未對高級人民法院的決定權(quán)進(jìn)行限制，缺少省級人大或常委會的審議、監(jiān)督方面的制約，導(dǎo)致實際適用過程中隨意性加大。

2.“若干人民法院”的級別不明

《行政訴訟法》第18條第二款并沒有對高級人民法院在確定跨行政區(qū)域管轄法院時是否應(yīng)參照級別管轄標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定。如果需要參照的話，高級人民法院經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)后有權(quán)設(shè)立的跨行政區(qū)域法院的層級僅為基層和中級人民法院，而高級人民法院自身不可以管轄轄區(qū)之外的行政案件。對此，在學(xué)理探討方面也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該把保障案件得到公正審判作為行政訴訟跨區(qū)域管轄的終極價值目標(biāo)(15)參見黃學(xué)賢，楊紅：《論行政訴訟管轄困境之形成及其突破》，載《法學(xué)評論》，2013年第6期。，認(rèn)為高級人民法院跨區(qū)域管轄行政案件有一定程度的必要性。筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》第18條第二款是在遵循該條第一款地域管轄原則基礎(chǔ)上的補(bǔ)充性規(guī)定，在進(jìn)行新制度構(gòu)建的過程中一定要注意符合現(xiàn)有的法律框架，依據(jù)現(xiàn)有法律對管轄范圍進(jìn)行限定，不能拋開案件性質(zhì)、易受干擾程度等因素一律規(guī)定進(jìn)行跨區(qū)域管轄。由于省市(自治區(qū))高級人民法院具有較高行政級別，面對地方行政機(jī)關(guān)時相較于基層人民法院具有更強(qiáng)的抗壓力，因此市區(qū)級地方政府對高級人民法院行政審判活動的影響不太大，其面臨的行政干預(yù)問題相對來說并不突出。我國正處于管轄制度改革初期階段，推進(jìn)相關(guān)工作時應(yīng)注意循序漸進(jìn)。當(dāng)務(wù)之急是解決面對行政干預(yù)更為嚴(yán)重的基層和中級人民法院的行政訴訟管轄問題，而至于是否應(yīng)當(dāng)將高級人民法院納入行政案件跨區(qū)域管轄范圍可以作為后續(xù)議題。

3.“行政案件”的訴訟層級不明

根據(jù)我國現(xiàn)行法院職能分工，基層人民法院負(fù)責(zé)一審行政案件的審理工作，中級和高級人民法院負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的一審行政案件以及普通二審和再審案件的審理。由于《行政訴訟法》第18條第二款并未明確跨區(qū)域管轄法院受理案件的訴訟層級，二審行政案件是否可以跨區(qū)域管轄規(guī)范不明。筆者認(rèn)為，根據(jù)“法無禁止即自由”的原則，既然《行政訴訟法》并沒有限定行政訴訟跨區(qū)域管轄的范圍是一審還是二審，那么將二審案件納入跨區(qū)域管轄的范圍是具備合法性基礎(chǔ)的。實踐中，基于地方保護(hù)主義的傳統(tǒng)習(xí)俗，部分一審行政案件受地級市審理的范圍限制而受到較強(qiáng)的行政干預(yù)。為了使人民群眾在每一個案件中都能感受到公平正義，應(yīng)當(dāng)從源頭上賦予他們跨區(qū)域提起上訴的權(quán)利。故而，跨區(qū)域管轄二審行政訴訟案件在司法實踐中極具現(xiàn)實意義。

(二) 能否真正實現(xiàn)審判公正與獨立

行政訴訟跨區(qū)域管轄雖然限制了地方政府直接干預(yù)司法的可能，但本質(zhì)上只是切斷了地方行政機(jī)關(guān)與辦案人民法院的直接聯(lián)系，增加了行政機(jī)關(guān)干擾司法審判的成本。由于行政機(jī)關(guān)之間存在天然的密切聯(lián)系：上下級行政機(jī)關(guān)之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；同級行政機(jī)關(guān)之間存在友好往來關(guān)系；以及近年來較為頻繁的干部人事任職交流，跨區(qū)域管轄行政案件依然難以完全阻斷行政干預(yù)的可能。被訴行政機(jī)關(guān)可以通過上級黨委、政府與管轄法院所在地的政府進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，以司法工作服從于地方黨委、政府中心工作的名義，通過后者向法院施壓，從而達(dá)到間接干預(yù)司法的目的。此外，由于法院本身存在地方化、行政化特點，跨區(qū)域管轄法院在人權(quán)、財權(quán)方面仍難以完全擺脫地方行政機(jī)關(guān)的控制，地方政策可以通過行政化體制滲透到法院司法活動的各個環(huán)節(jié)。徹底阻斷行政干預(yù)影響、消除行政機(jī)關(guān)施加于法院及法官個人的壓力仍然困難重重。

(三) 能否切實保護(hù)原告的合法權(quán)益

原告在行政訴訟結(jié)構(gòu)中處于基礎(chǔ)性地位，行政訴訟的本質(zhì)是原告認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)僅是行政訴訟的次要目的，其主要目的是保護(hù)原告的合法利益(16)參見馬懷德：《行政訴訟原理》，北京：法律出版社，2003年出版，第151頁。。然而從當(dāng)前各地的試點情況來看，并沒有凸顯原告權(quán)利在行政訴訟中的重要地位。

行政訴訟跨區(qū)域管轄的目的在于割裂被訴行政機(jī)關(guān)與原管轄法院之間由于地緣關(guān)系而產(chǎn)生的緊密關(guān)聯(lián)，以實現(xiàn)案件的公正審理目的。但跨區(qū)域管轄在追求司法公正的過程中，一定程度上犧牲了當(dāng)事人的訴訟便利和管轄選擇權(quán)，事實上形成了“兩便原則”(17)最高人民法院在2005年制定的《關(guān)于全面加強(qiáng)人民法庭工作的決定》中提出了堅持“便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權(quán)”的新兩便原則。的內(nèi)在分離。行政訴訟跨區(qū)域管轄增加了當(dāng)事人的訴訟成本，尤其體現(xiàn)在額外支出的住宿、交通、誤工等費用，容易使當(dāng)事人滋生惰于訴訟的情緒和心理；尤其對于一些涉案利益不大的案件，訴訟成本的增加會削弱或淡化當(dāng)事人的訴訟意愿和司法需求，其可能在權(quán)衡司法審判的公正價值和實際的金錢價值之后，放棄以訴訟方式救濟(jì)自身權(quán)利，不利于對原告權(quán)益的保護(hù)。盡管從目前的試點來看，為彌補(bǔ)因案件跨區(qū)域管轄給當(dāng)事人造成的訴訟不便，各地圍繞立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)采取了諸多便民措施，如通過郵寄立案、網(wǎng)上立案、原管轄法院移送立案等方式進(jìn)行行政訴訟的立案；通過巡回審判、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程審判等方式使當(dāng)事人就近參與審判過程等，但這些舉措相較于訴訟成本來講提供的收益有限，無法從根本上杜絕上述問題的發(fā)生。

(四) 能否為司法體制改革提供有益探索

行政訴訟跨區(qū)域管轄作為司法體制改革進(jìn)程中的一個重要環(huán)節(jié)，其他司法改革配套措施也會影響該制度的成敗與否。有學(xué)者指出，司法改革以保障司法獨立為目標(biāo)，包括旨在排除法院內(nèi)部干涉的審判權(quán)運行機(jī)制改革和旨在排除外部干涉的司法管理體制改革兩大方面，其中前者主要是管理機(jī)制去行政化和加強(qiáng)審判組織的監(jiān)督，后者主要是法院人財物管理體制去地方化(18)參見傅郁林：《司法改革的整體推進(jìn)》，載《中國法律評論》，2014年第3期。。由此可見，司法行政化與司法地方化在現(xiàn)實中不是平行分離的，反之其間聯(lián)系十分密切。在司法行政化沒有得到有效破解、法院系統(tǒng)的人財物權(quán)受到地方政府強(qiáng)力制約的雙重困境夾擊下，行政訴訟跨區(qū)域管轄改革能否徹底擺脫行政干預(yù)，實現(xiàn)獨立公正審判的目標(biāo)似乎并不樂觀(19)參見王書娟：《行政訴訟跨區(qū)域管轄制度運行現(xiàn)狀檢視——以目的論為視角》，載《福建江夏學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期。。

(五) 調(diào)查取證和執(zhí)行愈加困難

人民法院在受理跨區(qū)域行政案件之后，需要到另一行政區(qū)域的被告行政機(jī)關(guān)所在地、被訴行政行為發(fā)生地進(jìn)行調(diào)查取證，增加了空間和時間上的難度。由于管轄法院與被告所在的轄區(qū)不同、對當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況不了解，被訴行政機(jī)關(guān)往往不肯主動配合，采取逃避、拖延等變相拒絕方法，甚至直接干涉、阻礙調(diào)查取證的進(jìn)程。尤其對于原告不服行政處罰引發(fā)的行政訴訟案件，法院只能依靠被告方(作出處罰決定的行政機(jī)關(guān))提供的證據(jù)判斷其作出的行政處罰是否合法合理，取證難度可想而知。跨區(qū)域調(diào)查取證對認(rèn)定案件事實造成了極大困難。

在當(dāng)前司法管轄制度下，本地法院的生效裁判尚且存在執(zhí)行困難、對行政機(jī)關(guān)震懾力不高的情況，跨區(qū)域管轄中異地法院由于缺乏對本地行政機(jī)關(guān)和相對人之間的牽制和管轄關(guān)系，被訴行政機(jī)關(guān)抵抗執(zhí)行的程度將更為強(qiáng)烈；法院在異地執(zhí)行中難以充分調(diào)動執(zhí)行力量，生效判決的執(zhí)行會陷入更深的困境。同時，相當(dāng)部分跨區(qū)域管轄法院只是案件的審判地而不是發(fā)生地，審判人員難以深入了解案件的真實情況，往往只重視案件的判決結(jié)果而沒有兼顧社會效果，使得行政機(jī)關(guān)并不贊同法院提出的問題解決方案，配合執(zhí)行更是無從說起，一定程度上對實質(zhì)性解決行政爭議造成困難。在“執(zhí)行難”問題得不到有效解決的情況下，即使原告勝訴其權(quán)益也很難得到真正的保護(hù)。

(六)審判組織的難題

保證審判組織的穩(wěn)定性和審判人員的專業(yè)化是實現(xiàn)人民法院獨立、公正審判的必要前提和強(qiáng)力支撐。行政訴訟跨區(qū)域管轄對審判組織提出了現(xiàn)實的考驗，其中最大的挑戰(zhàn)就是訴訟案件實現(xiàn)了跨區(qū)域的集中，原管轄法院的行政審判人員向跨區(qū)域管轄法院的有序流動卻相對滯后。

自行政訴訟跨區(qū)域管轄實施以來，行政案件數(shù)量激增，許多跨區(qū)域管轄法院都出現(xiàn)了案多人少的局面，原有行政審判人員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足當(dāng)前的審理需求。雖然從建制上原管轄法院的行政審判庭繼續(xù)被保留，但從職能上其僅承擔(dān)簡單行政案件的審理和非訴案件的執(zhí)行工作，由于審判職能的縮減漸漸趨于邊緣化，使得司法資源的分配處于更加不均衡狀態(tài)。受多方面條件限制，盡管很多試點法院對于合議庭的組成都有明確要求，但實際操作中合議庭人員組成不固定甚至流于形式、專業(yè)化程度低等現(xiàn)象普遍存在，難以達(dá)到行政訴訟案件的審理要求；某些法院甚至不得不借用民事、刑事審判人員參與行政訴訟(20)參見李曼：《行政訴訟跨區(qū)域集中管轄研究》，海南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年5月，第10頁。，嚴(yán)重影響了行政訴訟審判合議制的效果。鐵路運輸法院作為專門人民法院，原職能僅為審理發(fā)生于鐵路、列車、車站貨場的刑事案件和涉及鐵路運輸、鐵路安全、鐵路財產(chǎn)的民事訴訟，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無行政審判庭的設(shè)置，承擔(dān)行政案件審理任務(wù)不僅需要重新調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，還需要從轄區(qū)內(nèi)其他法院遴選或調(diào)任專門的行政案件審判法官。由于鐵路運輸法院的性質(zhì)、管轄范圍及內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成等相比其他同審級法院要“非標(biāo)準(zhǔn)化”，加之涉及家庭生活、衣食住行等個人因素考慮，一些法官不愿意轉(zhuǎn)入去鐵路運輸法院任職，導(dǎo)致專業(yè)化行政法官隊伍缺乏的現(xiàn)象在鐵路運輸法院表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。此外，員額制改革由于職業(yè)壓力、晉升渠道等條件變化，客觀上導(dǎo)致了法院系統(tǒng)的人才流失，加重了在職法官的工作壓力(21)參見《法官員額制改革中的問題與反思》，https://www.360kuai.com/pc/98187d8414835697e?cota=4&tj_url=so_rec&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1.。

四、行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的路徑探索

研究任何理論問題，都要從現(xiàn)實存在的問題出發(fā)尋求解決問題的路徑，最后回歸到指導(dǎo)現(xiàn)實的實踐中來。盡管《行政訴訟法》第18條第二款的規(guī)定為管轄制度改革提供了法律依據(jù)，但遠(yuǎn)不足以解決試點過程中陸續(xù)出現(xiàn)的實踐難題。筆者從實踐情況出發(fā)，在我國現(xiàn)行法律體系和司法機(jī)制的大前提下，以實用主義為原則，談?wù)勛约簩τ谛姓V訟跨區(qū)域管轄制度今后發(fā)展路徑的看法。

(一) 遵循“兩便原則”

行政訴訟管轄制度改革的根本目的是保護(hù)處于弱勢地位的行政相對人的利益。而實際情況是，當(dāng)事人為訴訟所付出的精力和成本在行政訴訟跨區(qū)域管轄改革之后有所增加，很大程度上降低了當(dāng)事人跨區(qū)域提起行政訴訟的意愿。盡管這是司法體制改革過程中的無奈之舉，但是在進(jìn)行制度設(shè)計時國家有義務(wù)為當(dāng)事人跨區(qū)域提起行政訴訟創(chuàng)造便利，降低當(dāng)事人的訴訟成本。只有始終堅持方便當(dāng)事人提起訴訟、方便法院管轄的“兩便原則”，真正讓人民群眾感受到法院為實現(xiàn)司法公正所做出的努力，當(dāng)事人才會對于訴訟成本的增加和精力的消耗有更大的容忍度。筆者認(rèn)為，具體應(yīng)該從以下幾個方面入手：

首先，行政訴訟跨區(qū)域管轄要解決是如何選取適當(dāng)?shù)娜嗣穹ㄔ簩徖硇姓讣膯栴}。如果在選擇法院時考慮不周，將直接影響這一制度運行的效果。高級人民法院應(yīng)在保證公正審判的前提下，以盡可能便于當(dāng)事人參與訴訟為原則，充分考慮本省轄區(qū)內(nèi)各基層和中級人民法院以及鐵路法院所處的地理位置和交通條件，以“就近就便”為基本遵循，除了需要特殊回避等處理案件必需以外，避免將主審法院選擇在地處偏遠(yuǎn)、交通不便的地區(qū)，以保證當(dāng)事人所付出的訴訟成本與其追求的公正審判結(jié)果達(dá)到合理平衡，使原告能夠就近跨區(qū)域提起行政訴訟。

其次，尊重原告的管轄選擇權(quán)。原告向原管轄法院起訴的，原管轄法院應(yīng)向其釋明跨區(qū)域管轄制度，如果原告仍然堅持向原管轄法院起訴，那么應(yīng)該尊重原告的選擇權(quán)，進(jìn)行登記立案。賦予原告更多的主動權(quán)和選擇權(quán)，是原告在行政訴訟中基礎(chǔ)性地位的真正意義上的體現(xiàn)，也可以在程序上打消其對司法公正的質(zhì)疑，在實體上有利于增強(qiáng)其對裁判結(jié)果的認(rèn)同感，從而贏得人民群眾對跨區(qū)域管轄改革的肯定與信任(22)參見李穎：《論行政訴訟跨區(qū)域管轄制度的構(gòu)建》，南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016年5月，第38頁。。

此外，在實行跨區(qū)域管轄行政案件的過程中應(yīng)采取相應(yīng)便民措施。例如，在立案環(huán)節(jié)，當(dāng)事人可以向跨區(qū)域管轄法院郵寄起訴狀，或就近送交原管轄法院，由該法院代為轉(zhuǎn)送；建立網(wǎng)上立案、遠(yuǎn)程資料電子化交換機(jī)制，由跨區(qū)域管轄法院進(jìn)行立案審查和登記的工作。在審判環(huán)節(jié)，盡可能減輕當(dāng)事人跨區(qū)域提起行政訴訟的負(fù)擔(dān)。對于住所距離法院較遠(yuǎn)或交通不便的當(dāng)事人，法院可以采用巡回審理方式或通過網(wǎng)絡(luò)方式遠(yuǎn)程視頻審理。

(二) 加強(qiáng)跨區(qū)域管轄法院的行政審判隊伍建設(shè)

首先，應(yīng)當(dāng)積極爭取轄區(qū)所在地人大和地方政府的配合支持，根據(jù)實際需要增設(shè)新的行政審判庭；同時適當(dāng)增加跨區(qū)域管轄法院的法官數(shù)量，擴(kuò)大相關(guān)司法工作人員編制，固定行政審判合議庭的組成人員。同時，將原管轄法院部分行政法官調(diào)入跨區(qū)域管轄法院，以壯大審判組織隊伍，保障審判人員的數(shù)量與案件整體數(shù)量相匹配，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)行政審判資源的最佳配置。

其次，以員額制改革為契機(jī)，嚴(yán)格法官遴選程序，建立與行政級別脫鉤的法官單獨職務(wù)序列，為法官的選拔和任命制定明確統(tǒng)一的法定程序和更高的標(biāo)準(zhǔn)；完成法官任命程序之后應(yīng)當(dāng)在法院官網(wǎng)以公示方式向社會公開，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。由于僅僅依靠行政手段進(jìn)行人員調(diào)配無法徹底解決跨區(qū)域管轄法院行政審判人員短缺的問題，可以考慮制定相應(yīng)的人員待遇優(yōu)惠政策，吸引更多的高素質(zhì)法律專業(yè)人才加入行政訴訟專任法官隊伍。

最后，法官肩負(fù)著查明案件事實和依法裁判的重要職責(zé)，是整個審判活動的中心，也是法院依法公正審判的保障。專任法官欠缺審判技術(shù)能力、司法判斷力失位、司法行為不規(guī)范，是實現(xiàn)公正審判的軟肋。因此法院應(yīng)當(dāng)重視法官繼續(xù)教育工作，圍繞司法改革的不斷深入和具體審判業(yè)務(wù)的發(fā)展變化定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升法官的案件審理水平和專業(yè)素質(zhì)能力，強(qiáng)化司法作風(fēng)建設(shè)，以滿足行政訴訟審判實踐發(fā)展的需要。

(三) 完善跨區(qū)域管轄法院的調(diào)查取證和執(zhí)行制度

1.完善跨區(qū)域管轄行政案件的調(diào)查取證制度

在行政訴訟中，法院的調(diào)查取證是查明并認(rèn)定案件事實的必要前提，因此必須加強(qiáng)跨區(qū)域法院的調(diào)查取證職權(quán)，保證其跨區(qū)域收集證據(jù)的合法性和執(zhí)行力。《行政訴訟法》第41 條、第59條分別規(guī)定了原告和第三人申請法院調(diào)取證據(jù)的范圍以及妨礙調(diào)查取證的訴訟參與人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。盡管法律已作了明文規(guī)定，但法院跨區(qū)域管轄行政案件時在與地方政府的權(quán)力博弈中仍然處于弱勢地位，難以徹底貫徹實施處罰權(quán)。根據(jù)《行政訴訟法》第59條規(guī)定，法院僅能對妨礙調(diào)查取證的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人或其他訴訟參與人作出“1萬元以下罰款、15日以下拘留”的處罰。由于處罰權(quán)限過低、處罰力度過小，對行政機(jī)關(guān)的震懾作用十分有限。因此，應(yīng)該考慮在立法上加大對有義務(wù)協(xié)助調(diào)查的人妨礙調(diào)査取證行為的懲罰力度，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任，以增強(qiáng)法律震懾力，保障行政訴訟得以依法進(jìn)行。

2.完善跨區(qū)域管轄行政案件的執(zhí)行制度

行政訴訟的生效判決得到及時、徹底的執(zhí)行，才能真正保障行政相對人的權(quán)利；如果得不到有效執(zhí)行，不管法院的裁定和判決如何公正合理也只是“一紙空文”。判決執(zhí)行情況也是人民法院對行政機(jī)關(guān)是否依法行政的一種監(jiān)督。所以，在跨區(qū)域管轄改革中，必須保障法院的裁判得以依法執(zhí)行。筆者認(rèn)為，具體可以通過以下幾種方式來解決上述問題：

第一，在被訴行政機(jī)關(guān)的年度考評標(biāo)準(zhǔn)中加入生效判決的執(zhí)行情況的考量。一方面，將被訴行政案件的執(zhí)行效率與執(zhí)行比例作為對該行政機(jī)關(guān)的考評標(biāo)準(zhǔn)中的重要一項，制定完善的考核機(jī)制，加強(qiáng)上級對下級行政機(jī)關(guān)履行法院判決情況的考察，提高行政機(jī)關(guān)依法履行生效裁判的自覺性；另一方面，在對該行政機(jī)關(guān)首長行政管理能力的政績考核中，把生效判決的執(zhí)行情況作為參考依據(jù)，促使行政首長重視法院的司法裁判，自覺督促判決的執(zhí)行情況。

第二，加強(qiáng)跨區(qū)域管轄法院與非跨區(qū)域管轄法院之間的協(xié)調(diào)配合，建立相互協(xié)作制度與長效機(jī)制。通過考察立法者的本意，可以得出當(dāng)?shù)氐姆强鐓^(qū)域管轄法院在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用的結(jié)論。對此，可以嘗試將判決執(zhí)行率作為兩地法院的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，調(diào)動兩地法院法官推動判決執(zhí)行的積極性，緩解異地執(zhí)行難的問題。

第三，完善行政案件執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)制。為了給行政機(jī)關(guān)施加壓力，可以在執(zhí)行過程中增加告誡程序，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)行判決的意識。例如，可以在法院判決書中明確告知被訴行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人沒有按時執(zhí)行將會承擔(dān)的法律后果；同時，將判決書抄送被訴行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)，并提出相應(yīng)的司法建議。另外，跨區(qū)域管轄法院應(yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)厝舜蟆⒈O(jiān)察部門通報案件的執(zhí)行情況，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，以督促行政機(jī)關(guān)及時履行法院判決。

(四) 健全跨區(qū)域管轄法院行使審判權(quán)的保障機(jī)制

多年來，我國行政訴訟面臨的最大障礙就是地方行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。除專門法院之外，我國地方法院當(dāng)前的設(shè)置絕大多數(shù)都對應(yīng)其所在的行政區(qū)劃，干部人事、機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費保障都受制于地方，人民法院理論上的獨立性和現(xiàn)實中的非獨立處境使得法院在受理行政案件時十分尷尬，不得不考慮地方利益(23)參見姜明安：《論新行政訴訟法的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》，2015年第4期。。避免行政機(jī)關(guān)對法院司法工作的干擾，僅僅將司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃相分離還不能徹底解決問題，當(dāng)務(wù)之急是割裂地方政府和人民法院之間的利益關(guān)系，將法院的人財物管理權(quán)限與地方政府適當(dāng)分離。

針對這一問題，黨的十八屆三中全會提出對省以下法院的人財物進(jìn)行統(tǒng)一管理。具體來說，一方面，把法院的財政預(yù)算單獨編列納入省級預(yù)算，不再附加于政府預(yù)算之中；在司法預(yù)算審核通過后，由省級財政直接下?lián)芙?jīng)費至地方法院，以避免在執(zhí)行過程中地方政府私自截留、挪用法院經(jīng)費的情況出現(xiàn)。通過這些舉措，可以打破基層人民法院對地方財政的依賴，使得法院在審理行政案件過程中一定程度上無需顧忌地方政府干涉。另一方面，由省級人大及常委會任免省以下各級法院法官，并且把法官的人事管理與一般行政人員的管理分開，使地方黨政機(jī)關(guān)無法在進(jìn)行司法行政管理的同時向法官“施壓”，從而使司法審判受到行政干預(yù)的現(xiàn)象逐步得到抑制。

有學(xué)者提出我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上來說是中央事權(quán)，因此理應(yīng)由中央來統(tǒng)一管理全國各級司法機(jī)關(guān)的人財物事項。筆者認(rèn)為，考慮到我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，目前由中央統(tǒng)一管理各級司法機(jī)關(guān)的人財物尚且比較困難(24)參見孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日報》，2013年11月25日。。在現(xiàn)實條件不允許的情況下，應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制。當(dāng)前應(yīng)先推行省級統(tǒng)一管理省以下地方人民法院的人財物，待將來條件走向成熟時可以選擇由中央統(tǒng)一管理。

需要注意的是，積極推行省級統(tǒng)管地方法院人財物并不是在法院內(nèi)部仿照行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)建立“垂直管理”的關(guān)系，由省高院來領(lǐng)導(dǎo)基層和中級人民法院。人民法院應(yīng)當(dāng)確保審級獨立的原則，上、下級人民法院之間仍然是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，堅決避免上級干預(yù)下級法院依法獨立審判的情況。

(五) 嚴(yán)格設(shè)置試點，科學(xué)系統(tǒng)評估改革試點成效

雖然法律明確規(guī)定了行政訴訟跨區(qū)域管轄制度，但目前我國仍以地域管轄和級別管轄為主。由于不同地區(qū)的社會基礎(chǔ)和現(xiàn)實情況各具特色，甚至存在較大差異，改革試點不能大范圍全面鋪開。加之法律規(guī)定具有規(guī)范性和嚴(yán)肅性，因此想要成為行政案件跨區(qū)域管轄試點的地方法院必須按照規(guī)定程序上報至省高院，省高院匯總后進(jìn)行統(tǒng)一考察和嚴(yán)格審批，最終選取符合要求的法院。此外，獲得審批成為試點的法院要嚴(yán)格按照規(guī)定開展工作，自覺接受省高院乃至最高院的監(jiān)督。還有一點值得我們注意的是試點的期限須合理確定，不能過長，如果無限期進(jìn)行的話，容易使改革流于形式。

目前2015年《行政訴訟法》實施已有四年，由于該法第18條第二款規(guī)定的概括性和模糊性，各省市仍處于集中密集發(fā)布試點方案的階段，而對試點實施情況的評估卻十分滯后。跨行政區(qū)域管轄改革的目的不應(yīng)止步于試點方案的發(fā)布，及時進(jìn)行評估考察、總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)，才能更好地明確以后的改革方向。為了能獲取各地試點法院的真實情況，及時有效地開展評估，需要注意以下幾點：

第一，多渠道、多角度地收集和整理試點法院的情況。既參考立法原意又注意聯(lián)系地方實際，同時引入裁判準(zhǔn)確率、當(dāng)事人滿意率、糾紛息訴率等指標(biāo)，側(cè)重于考察行政爭議實質(zhì)性化解和司法機(jī)關(guān)獨立公正審判的情況，建立起一套科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)。第二，采用全過程評估的方法，包括針對試點方案制定過程中的事前評估和試點推進(jìn)過程的事中評估以及對試點階段性成果進(jìn)行的事后評估(25)參見袁莉：《全面深化改革第三方評估的制度構(gòu)建研究》，載《江漢論壇》，2016年第11期。，同時將改革的目標(biāo)和原則始終貫穿于各階段的評估活動。最后，建立公開透明的評估機(jī)制。通過定期直播庭審過程、及時在裁判文書網(wǎng)公布法院判決結(jié)果、定期公布典型案例等方式，實現(xiàn)司法改革與群眾的良性互動，促使公眾實時跟進(jìn)，了解和參與改革試點的進(jìn)程。

(六) 當(dāng)前形勢下設(shè)置獨立行政法院并不適宜

建立行政法院專門管轄行政訴訟案件的討論由來已久。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟管轄制度的各項改革最終導(dǎo)向以建立行政法院為根本解決辦法；也有學(xué)者提出，設(shè)立行政法院是行政審判體制改革的最佳方案，如果能夠最終落實，困擾中國行政法學(xué)界多年的問題如立案難、獨立審判難和執(zhí)行難等都可以迎刃而解(26)參見江必新：《中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想》，載《行政法學(xué)研究》，2014年第4期。。筆者認(rèn)為，設(shè)立行政法院并不是法治發(fā)展的的必然路徑，其意義僅為解決行政審判的體制模式問題。當(dāng)前國家已經(jīng)提出 “探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院”的設(shè)想，此時另行著手設(shè)立專門的行政法院顯然不合時宜。不僅行政案件，一些重大的民商事、食品藥品安全和環(huán)境資源保護(hù)案件也極易受到地方因素干擾，而行政法院受理案件的范圍具有專業(yè)性和局限性；況且當(dāng)前正在探索設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院已經(jīng)承擔(dān)了行政法院的大部分職能，可以在不改變原有法院體制的情況下促進(jìn)管轄制度的發(fā)展，完全沒有必要另起爐灶設(shè)立行政法院。此外，設(shè)立新的行政法院系統(tǒng)需要在全國范圍內(nèi)新設(shè)數(shù)量龐大的行政法院，需要極大的人力、物力和財力的投入，更面臨著高昂的長期運營成本。總之，目前很多方面條件尚不成熟，立即建立專門行政法院還為時過早。

根據(jù)當(dāng)前改革的進(jìn)展情況和我國社會現(xiàn)實，可以進(jìn)一步探索利用原來鐵路運輸法院的框架設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，以集中審理行政案件。這一模式既有利于節(jié)約資源，降低跨區(qū)域管轄的制度轉(zhuǎn)換成本，起到了很好的過渡作用；同時也利用了鐵路運輸法院跨行政區(qū)劃和省統(tǒng)管人財物的優(yōu)勢，解決鐵路運輸法院職能轉(zhuǎn)變問題，是當(dāng)前行政訴訟跨區(qū)域管轄改革最適宜的一條路徑。在實施過程中，必須對鐵路運輸法院原有的行政審判力量基礎(chǔ)充分考察，必要時可以吸納和調(diào)配原管轄法院的行政審判人員，以保障其審判專業(yè)性。

五、結(jié)論

從當(dāng)前各地試點情況來看，行政訴訟跨區(qū)域管轄在擺脫地方政府行政干預(yù)、維護(hù)司法審判公正、加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督等方面取得了顯著成效，在很大程度上完善了我國行政訴訟管轄制度。同時，試點工作中也暴露出了一系列的問題，例如當(dāng)事人訴訟成本增加、法院調(diào)查取證和執(zhí)行難度加大等。對此，曾經(jīng)有不少人質(zhì)疑過這一制度存在的必要性。但筆者始終認(rèn)為，沒有任何制度從設(shè)定之初就是完美的，任何改革都是一個循序漸進(jìn)的過程，行政訴訟跨區(qū)域管轄制度也必然不會例外，其發(fā)展完善還需要我們逐步的探索和實踐。

行政訴訟跨區(qū)域管轄改革是一項龐大的工程，涉及范圍廣泛，需要解決的問題也很多。由于各地試點情況的相關(guān)數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)上更新不夠及時，本文對前述列舉的幾種管轄模式的梳理仍顯淺顯，對取得成果的展現(xiàn)和暴露問題的分析也不夠全面，提出的部分建議難免存在理想化和理論化弱點，仍需要更為詳細(xì)和深入的后續(xù)研究加以補(bǔ)充。期待在未來的司法實踐中，行政訴訟跨區(qū)域管轄制度能夠進(jìn)一步完善，并與其他制度改革融洽協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度地發(fā)揮其作為全面深化司法改革的試金石的作用。