宋曉輝，羅勇健

（1.陜西警官職業(yè)學(xué)院 治安系，陜西 西安 710021；2.廣州市花都區(qū)公安分局 反詐中心，廣東 廣州 510640）

近年來(lái)，電信詐騙發(fā)案數(shù)量在各類(lèi)犯罪數(shù)量中獨(dú)占鰲頭，是各地公安機(jī)關(guān)最為頭痛的案件之一，無(wú)論是案發(fā)基數(shù)還是損失數(shù)額，都在屢創(chuàng)新高。據(jù)公安部門(mén)統(tǒng)計(jì)顯示：從2011 年至2015 年，全國(guó)電信詐騙案件數(shù)量從10 萬(wàn)件飆升至約60 萬(wàn)件，[1]2017 年，全國(guó)電信詐騙犯罪立案數(shù)量59.6萬(wàn)起，破獲案件13.1 萬(wàn)起，查處違法犯罪人員5.3 萬(wàn)名，造成經(jīng)濟(jì)損失131.5 億元。[2]2018 年全國(guó)電信詐騙案件立案69 萬(wàn)起，共造成經(jīng)濟(jì)損失222 億元。[3]2019 年全國(guó)共破獲電信詐騙案件20 萬(wàn)起，抓獲犯罪嫌疑人16.3 萬(wàn)人，搗毀境內(nèi)詐騙窩點(diǎn)5126 個(gè)，搗毀境外詐騙窩點(diǎn)70 個(gè)。[4]由于電信詐騙犯罪涉及金融機(jī)構(gòu)、電信部門(mén)、互聯(lián)網(wǎng)公司等行業(yè)的諸多相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條，依靠公安機(jī)關(guān)單方打擊治理無(wú)法從源頭上進(jìn)行根治，導(dǎo)致近些年來(lái)持續(xù)出現(xiàn)發(fā)案數(shù)高、破案數(shù)高的“雙高”現(xiàn)象。為了能夠提高電信詐騙犯罪防控效果，對(duì)電信詐騙犯罪實(shí)施全鏈條打擊治理，本文從多元共治理論為出發(fā)點(diǎn)，探討建立多部門(mén)、多主體參與的電信詐騙治理的新方法，轉(zhuǎn)變當(dāng)下公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的局面。

一、多元共治理論概述

（一）多元共治理論起源及內(nèi)涵

多元共治理論起源于多中心理論，1951 年英國(guó)學(xué)者邁克爾在其著作《自由的邏輯》一書(shū)中首次提出了“多中心”這一概念。他認(rèn)為：科學(xué)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要以自由的實(shí)現(xiàn)為前提，限制公民自由的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不利于科學(xué)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[5]在這一基本邏輯框架下，他進(jìn)一步指出：在人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，存在市場(chǎng)發(fā)揮“自發(fā)秩序”對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和政府主導(dǎo)下的“集中指導(dǎo)”兩種模式，而在“自發(fā)秩序”中，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的治理活動(dòng)中，“多中心性”的選擇成為了一種可能。隨后，奧斯特羅姆夫婦在此基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)大量實(shí)證分析創(chuàng)立了多中心治理理論，并將該理論運(yùn)用到了政府公共管理領(lǐng)域。該理論認(rèn)為：政府的管理能力是有限的，單純依靠政府對(duì)公共事務(wù)的治理可能存在政府失靈現(xiàn)象，因此必須引入第三方參與市場(chǎng)治理。[6]

治理理論創(chuàng)始人之一詹姆斯羅西瑙認(rèn)為：治理是共同目的的管理活動(dòng)，是一系列活動(dòng)的管理機(jī)制，主體不限于是政府，同時(shí)也不一定需要政府強(qiáng)制力，就能達(dá)到理想效果。[7]多元治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。多元治理理論認(rèn)為：政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種公共和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。多元共同治理是現(xiàn)代政府的一種新模式，各方主體形成一個(gè)新的聯(lián)合機(jī)制，通過(guò)互動(dòng)達(dá)到“1+1＞2”的效果，使得滿(mǎn)足公共需求的政策和項(xiàng)目更加有效的實(shí)施起來(lái)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在多元共治理論視域下，治理是各種公共或者私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式總和，它是使互相沖突的或者不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。

（二）多元共治理論與電信詐騙犯罪治理

首先,多元共治理論強(qiáng)調(diào)的是主體的多元化。在社會(huì)治理理論中，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為只存在政府和市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)治理方式，而多元共治理論則認(rèn)為政府、市場(chǎng)和任何第三方主體都可以參與到社會(huì)治理體系中，政府不再是權(quán)力的唯一中心。[8]在多元共治視域下電信詐騙犯罪的治理活動(dòng)并不是只有公安機(jī)關(guān)一個(gè)權(quán)力中心，除公安機(jī)關(guān)外，還有一些政府其他部門(mén)及公司企業(yè)。只要其犯罪治理的效果獲得公眾的認(rèn)可，就可以在各個(gè)不同層面上被賦予犯罪治理主體的角色。他們致力于電信詐騙相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的阻斷、清除，把傳統(tǒng)上屬于公安部門(mén)的一些責(zé)任和職能接收過(guò)來(lái)。

其次，多元共治理論強(qiáng)調(diào)多元主體之間的合作與制約。多元共治有助于社會(huì)治理的協(xié)同統(tǒng)一，有助于治理效率的提高。[9]在電信詐騙犯罪治理的實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)最終的犯罪治理目標(biāo)，需要借助于多元主體的共同努力，多元主體之間存在互相協(xié)作又互相制約的關(guān)系。多元共治并不等同于多中心治理模式，而是在公安機(jī)關(guān)作為主導(dǎo)力量控制下的一種平衡。相較于傳統(tǒng)的由公安機(jī)關(guān)單邊打擊電信詐騙犯罪的治理模式，多元治理模式側(cè)重于將犯罪治理的權(quán)力進(jìn)行分散，使社會(huì)形成一種“自發(fā)秩序”。依靠銀行金融機(jī)構(gòu)、電信運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的力量在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮各自的功能及價(jià)值，形成一種犯罪治理的合力從而建立公安機(jī)關(guān)與這些部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成多層級(jí)、多方位、多路徑的電信詐騙犯罪治理體系，進(jìn)而有效避免公安機(jī)關(guān)單元治理模式導(dǎo)致的失靈、缺失和效率低下困境。

最后，多元共治理論提供給銀行金融機(jī)構(gòu)、電信運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與公安機(jī)關(guān)平等參與電信詐騙犯罪治理權(quán)力的同時(shí)也提出了相應(yīng)的要求：一是相關(guān)部門(mén)、企業(yè)與公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在犯罪治理的價(jià)值目標(biāo)上達(dá)成一致，即具有相同的犯罪治理愿景。二是積極行使公安機(jī)關(guān)賦予的各項(xiàng)權(quán)力，在自身職權(quán)范圍內(nèi)盡可能的發(fā)揮出應(yīng)有的主觀能動(dòng)性。三是在到達(dá)權(quán)力行使的邊界時(shí)及時(shí)將問(wèn)題交由公安部門(mén)解決，即正確的行使權(quán)力。

二、電信詐騙多元共治的必要性及可行性分析

（一）電信詐騙多元共治的必要性分析

一個(gè)完整的電信詐騙團(tuán)伙包括了指揮首腦、非法獲取公民信息組、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐組、詐騙方案編寫(xiě)組、詐騙實(shí)施組、轉(zhuǎn)賬取款組等多個(gè)分工明確的小組。電信詐騙犯罪作為目前國(guó)內(nèi)發(fā)展最迅速的侵財(cái)型犯罪，已經(jīng)形成了一個(gè)利益巨大的產(chǎn)業(yè)鏈。目前，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)一直將注意力集中在打擊電信詐騙的主要犯罪行為上，對(duì)因電信詐騙而衍生出的上下游黑灰產(chǎn)業(yè)鏈卻很少涉及，也導(dǎo)致相關(guān)配套司法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于犯罪發(fā)展形勢(shì)。近年來(lái)黑灰產(chǎn)業(yè)隨著電信詐騙案件的上升規(guī)模也越來(lái)越大，產(chǎn)業(yè)分工變得越來(lái)越細(xì)，環(huán)環(huán)相扣而又相互隔離，單單抓獲其中一個(gè)環(huán)節(jié)很難對(duì)整個(gè)案件進(jìn)行偵辦。

事實(shí)上，從2014 年開(kāi)始就有人大代表提出：在電信詐騙中，銀行和電信運(yùn)營(yíng)商是“既得利益者”，運(yùn)營(yíng)商分取10%的“利潤(rùn)”，銀行則分取3%的“利潤(rùn)”，電信詐騙的泛濫成災(zāi)離不開(kāi)銀行和電信運(yùn)營(yíng)商的“支持”。[10]例如，每年大學(xué)新生領(lǐng)取錄取通知書(shū)時(shí)，三大運(yùn)營(yíng)商會(huì)通過(guò)學(xué)校提供的入學(xué)新生信息，直接開(kāi)卡連同錄取通知書(shū)寄到學(xué)生手中，但一般人不可能同時(shí)需要三張電話(huà)卡同時(shí)使用，這也暴露出開(kāi)卡的漏洞以及存在賣(mài)卡的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于電信詐騙屬于高科技犯罪，需要銀行、電信運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供技術(shù)反制手段來(lái)協(xié)助公安機(jī)關(guān)偵破案件。因此，要想徹底根治電信詐騙，不僅僅要公安機(jī)關(guān)加大打擊力度，還需要通過(guò)聯(lián)席會(huì)議，將三大運(yùn)營(yíng)商（移動(dòng)、聯(lián)通、電信）、主流銀行（中、農(nóng)、工、建、郵政等）拉上專(zhuān)線(xiàn)，派專(zhuān)員前來(lái)合署辦公共同治理。

（二）電信詐騙多元共治的可行性分析

電信詐騙的順利實(shí)施離不開(kāi)金融機(jī)構(gòu)、電信運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)科技企業(yè)三方面的“支持”。電信詐騙犯罪分子通過(guò)網(wǎng)絡(luò)電話(huà)直接撥打到被害人的手機(jī)，或是通過(guò)偽基站對(duì)周邊區(qū)域發(fā)送詐騙短信，為了進(jìn)一步獲取被害人信任往往在撥打時(shí)會(huì)捆綁改號(hào)軟件，將詐騙電話(huà)號(hào)碼改成“110”“95533”“95588”等公安、銀行或法院、檢察院等政府部門(mén)電話(huà)，以及利用微信、QQ 等社交軟件實(shí)施詐騙，電信詐騙團(tuán)伙里有專(zhuān)門(mén)的團(tuán)隊(duì)從農(nóng)民工、大學(xué)生等群體中購(gòu)買(mǎi)銀行卡和手機(jī)卡。而網(wǎng)上銀行開(kāi)通量是銀行工作人員考核的任務(wù)之一，所以一般人開(kāi)卡時(shí)都是默認(rèn)開(kāi)通網(wǎng)銀，由于使用網(wǎng)銀操作進(jìn)行轉(zhuǎn)賬更加隱蔽，更加快捷，不限制次數(shù)和金額，從而有可能被犯罪分子利用在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)移贓款。網(wǎng)絡(luò)科技企業(yè)會(huì)為犯罪分子提供用于違法犯罪的程序、工具、技術(shù)支持，或者是泄露用戶(hù)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)等等。

在這些過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)、電信運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)科技企業(yè)完全可以實(shí)施技術(shù)反制措施對(duì)電信詐騙進(jìn)行阻攔，通過(guò)對(duì)國(guó)外撥打內(nèi)地的可疑電話(huà)在被害人手機(jī)界面進(jìn)行標(biāo)注，同時(shí)規(guī)范手機(jī)SIM卡的出售，對(duì)辦卡人員進(jìn)行嚴(yán)格的身份驗(yàn)證，對(duì)于一些中央點(diǎn)名掛牌整治的電信詐騙重點(diǎn)地區(qū)頻繁呼出的電話(huà)或發(fā)出的手機(jī)短信進(jìn)行篩選、堵截。對(duì)于手機(jī)店、書(shū)店、電腦店、路邊書(shū)報(bào)亭等一些未經(jīng)實(shí)名制認(rèn)證就隨意代理電話(huà)卡出售的網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行取締，對(duì)于可能用于洗錢(qián)的銀行卡進(jìn)行凍結(jié)，進(jìn)一步落實(shí)實(shí)名制等措施。

三、電信詐騙多元共治機(jī)制中各主體的職責(zé)

電信詐騙范圍之廣、危害之深已經(jīng)是毋庸置疑，而打擊電信詐騙的呼聲也是越來(lái)越高，在近年的全國(guó)人大代表大會(huì)，也有代表不止一次提出要嚴(yán)厲打擊電信詐騙，但是對(duì)于如何構(gòu)建高效的反電信詐騙機(jī)制，至今沒(méi)有一個(gè)完整的方案文件。為了有效打擊電信詐騙，可以探討建立多部門(mén)、多主體的反詐騙機(jī)制，找出多元參與電信詐騙治理的新方法，轉(zhuǎn)變當(dāng)下只有公安機(jī)關(guān)一家在唱獨(dú)角戲的局面。

（一）電信運(yùn)營(yíng)商的參與治理

1.落實(shí)電話(huà)卡實(shí)名制

首先，在用戶(hù)開(kāi)戶(hù)過(guò)程中，建議在國(guó)家層面以工信部名義發(fā)文要求三大通信運(yùn)營(yíng)商要做好實(shí)名制登記工作，將該項(xiàng)工作納入各級(jí)公司主要負(fù)責(zé)人的考核當(dāng)中。電信企業(yè)應(yīng)主動(dòng)與公安戶(hù)政部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，購(gòu)進(jìn)自動(dòng)識(shí)別身份證真?zhèn)蔚脑O(shè)備系統(tǒng)，增強(qiáng)實(shí)名認(rèn)證的手段。在各銷(xiāo)售商以及網(wǎng)上渠道進(jìn)行銷(xiāo)售的電話(huà)卡，通過(guò)開(kāi)發(fā)APP 聯(lián)合人臉識(shí)別、聯(lián)網(wǎng)對(duì)比、混合審核等高效精準(zhǔn)的人工智能技術(shù)取代傳統(tǒng)的登記方式。用戶(hù)在營(yíng)業(yè)廳進(jìn)行開(kāi)戶(hù)時(shí)候，除了讓用戶(hù)提供本人法定身份證以外、還要通過(guò)制作攝像留底、AB 崗授權(quán)驗(yàn)證等開(kāi)戶(hù)流程對(duì)用戶(hù)進(jìn)行實(shí)名登記。同時(shí)，改變開(kāi)卡考核機(jī)制，對(duì)涉嫌犯罪被公安機(jī)關(guān)查獲的非實(shí)名制電話(huà)卡，要對(duì)開(kāi)戶(hù)流程進(jìn)行倒查，甄別是否有違規(guī)發(fā)放電話(huà)卡的嫌疑，納入該公司考核當(dāng)中。

其次，在用戶(hù)用卡過(guò)程中，電信企業(yè)要主動(dòng)對(duì)已經(jīng)投放的電話(huà)卡進(jìn)行摸底排查，重點(diǎn)清理歷史遺留的登記信息與用戶(hù)信息不一致的電話(huà)卡，通過(guò)技術(shù)監(jiān)控手段，對(duì)長(zhǎng)期異地使用的電話(huà)，某個(gè)區(qū)域高頻呼出電話(huà)卡，長(zhǎng)期只發(fā)短信不打電話(huà)的電話(huà)卡等高風(fēng)險(xiǎn)電話(huà)卡進(jìn)行限制、關(guān)?；蜃屖褂萌顺稚矸葑C到營(yíng)業(yè)廳進(jìn)行實(shí)名登記。同時(shí)，電信企業(yè)要對(duì)一證多卡的用戶(hù)進(jìn)行清查清理，嚴(yán)格落實(shí)同一用戶(hù)在同一家電信企業(yè)辦理的電話(huà)卡高達(dá)五張時(shí)候，不得再為其辦理新的電話(huà)卡的制度。對(duì)企業(yè)用戶(hù)名下多張電話(huà)卡使用地域差距比較大的，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)控分析，進(jìn)行關(guān)停和重新登記。

最后，工信部要將170、171 號(hào)段的電信供應(yīng)商與三大運(yùn)營(yíng)商統(tǒng)一考核，對(duì)拒不履行實(shí)名制登記責(zé)任的，直接停發(fā)牌照關(guān)停其業(yè)務(wù)進(jìn)行整改。語(yǔ)音專(zhuān)線(xiàn)和“400”“一號(hào)通”“商務(wù)總機(jī)”等重點(diǎn)電信業(yè)務(wù)，一直以來(lái)存在著主體信息登記不規(guī)范、登記信息不完整、實(shí)際用途與登記用途不符、資質(zhì)不符合、違規(guī)出租使用等情形，而這些情形給不法分子創(chuàng)造了作案的便利條件。電信公司要對(duì)上述業(yè)務(wù)的存量用戶(hù)進(jìn)行自查清理，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題要督促限期整改，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重、拒不整改的，一律依法予以取締。

2.整治網(wǎng)絡(luò)改號(hào)軟件

在電信詐騙案件當(dāng)中，犯罪分子往往會(huì)使用境外號(hào)碼進(jìn)行改號(hào)呼入，甚至改成國(guó)內(nèi)公檢法部門(mén)的座機(jī)電話(huà)，然后對(duì)受害者進(jìn)行詐騙。網(wǎng)絡(luò)是這類(lèi)通訊詐騙的主要通道，境外窩點(diǎn)先租用境外的服務(wù)器，然后安裝任意改號(hào)的軟件，再將語(yǔ)音包通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞至香港電信運(yùn)營(yíng)商，香港電信運(yùn)營(yíng)商再轉(zhuǎn)入中國(guó)國(guó)際端口進(jìn)入國(guó)內(nèi)電話(huà)運(yùn)營(yíng)商，再傳到受害者電話(huà)當(dāng)中。在這個(gè)過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)商對(duì)違規(guī)改號(hào)的行為，應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，在網(wǎng)內(nèi)和網(wǎng)間對(duì)虛假主叫號(hào)進(jìn)行攔截。由于中國(guó)的國(guó)際呼入是通過(guò)廣州、北京、上海三個(gè)端口進(jìn)入，因此只要在三大端口對(duì)存在改號(hào)的呼入進(jìn)行技術(shù)過(guò)濾，就能有效阻斷很大批量的電信詐騙電話(huà)。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)商要自行清理各類(lèi)網(wǎng)上的改號(hào)軟件，不限號(hào)的IP 電話(huà)軟件等，堅(jiān)決阻斷改號(hào)軟件在網(wǎng)上發(fā)布、搜索、傳播、下載。

3.強(qiáng)化電信技術(shù)攔截

電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)詐騙信息的攔截反制義務(wù)，對(duì)詐騙電話(huà)進(jìn)行識(shí)別、攔截、提醒、關(guān)停等。北京、上海、廣州三個(gè)國(guó)際端口局是接收外國(guó)通訊的路徑，要對(duì)境外詐騙電話(huà)進(jìn)行攔截，就要從這三個(gè)國(guó)際端口局進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，從源頭上減少電信詐騙案件的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2016 年就有800 億條境外通訊電話(huà)進(jìn)入國(guó)內(nèi)，其中 650 億條利用境外改號(hào)軟件通過(guò)北京、上海、廣州三大國(guó)際端口局進(jìn)入，剩余150 億條通過(guò)中繼線(xiàn)業(yè)務(wù)進(jìn)入國(guó)內(nèi)。[11]而通過(guò)三大國(guó)際端口局進(jìn)入國(guó)內(nèi)的電話(huà)都有一個(gè)特點(diǎn)，就是以 0086開(kāi)頭。電信運(yùn)營(yíng)商要積極利用電信詐騙犯罪的電話(huà)特征，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行模式識(shí)別，對(duì)持續(xù)高頻呼叫、呼叫時(shí)間較長(zhǎng)、被叫對(duì)象相對(duì)集中的電話(huà)進(jìn)行識(shí)別，同時(shí)參考語(yǔ)音識(shí)別技術(shù)，對(duì)語(yǔ)音中存在涉嫌詐騙的詞匯進(jìn)行預(yù)警反饋，采取措施予以攔截、屏蔽，或是進(jìn)行信息提醒和信號(hào)關(guān)停。上述措施采取的同時(shí)，要將情況告知公安機(jī)關(guān)并對(duì)受害者進(jìn)行勸阻。

4.強(qiáng)化電信設(shè)備使用的監(jiān)管

隨著科技的不斷發(fā)展，電信技術(shù)也是日新月異，各種新型的、功能強(qiáng)大的電信設(shè)備層出不窮。與此同時(shí)，法律對(duì)電信設(shè)備使用方面也具有明顯的滯后性，對(duì)此類(lèi)設(shè)備的管制往往是缺乏處罰的法律依據(jù)，因此不少電信詐騙分子充分利用這一法律漏洞，大肆制造、售賣(mài)電信設(shè)備。近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)打擊電信詐騙窩點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)了各種電信詐騙所用的電信設(shè)備。如：短信群發(fā)裝置、偽基站、VOIP 網(wǎng)絡(luò)電話(huà)、GOIP 電話(huà)設(shè)備、“嗅探”設(shè)備、VPN 設(shè)備、106 短信平臺(tái)等等，這些設(shè)備都是用來(lái)群發(fā)詐騙短信、撥打詐騙電話(huà)，騙取、盜取受害者的錢(qián)財(cái)。強(qiáng)化對(duì)此類(lèi)電信設(shè)備的管理，首先就是電信管理部門(mén)要承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)電信設(shè)備外包、外租的行為進(jìn)行審核、監(jiān)督，要有足夠的社會(huì)責(zé)任感，對(duì)電信設(shè)備進(jìn)行分類(lèi)，明確哪些是禁止使用、許可使用、備案使用。與此同時(shí)，無(wú)論是哪一類(lèi)電信設(shè)備，在使用的時(shí)候，都會(huì)對(duì)普通用戶(hù)的正常使用產(chǎn)生影響，而電信運(yùn)營(yíng)商能夠?qū)崟r(shí)發(fā)現(xiàn)此類(lèi)干擾影響，一旦發(fā)現(xiàn)了相應(yīng)的違法違規(guī)行為，就應(yīng)該及時(shí)制止，必要時(shí)中斷合同、切斷服務(wù)以保護(hù)群眾免收詐騙信息，對(duì)涉嫌犯罪的要及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)處理。

5.對(duì)轉(zhuǎn)發(fā)詐騙信息的電話(huà)卡進(jìn)行關(guān)停

詐騙短信、垃圾短信群發(fā)，每天都充斥著現(xiàn)代人的手機(jī)，各種各樣的陷阱防不勝防，有時(shí)不堪騷擾進(jìn)行回復(fù)退訂，也會(huì)出現(xiàn)訂閱高額消費(fèi)服務(wù)的可能性。防范此類(lèi)短信的騷擾，更多人會(huì)在手機(jī)里下載相關(guān)的安全軟件進(jìn)行關(guān)鍵詞識(shí)別，進(jìn)行攔截過(guò)濾。但作為短信服務(wù)商本身，也就是基礎(chǔ)電信服務(wù)商，卻一直以來(lái)都沒(méi)有對(duì)此采取過(guò)任何措施進(jìn)行處理，甚至是默許此類(lèi)行為的存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011 年，全球短信收入都開(kāi)始出現(xiàn)下滑，究其原因是從2011 年開(kāi)始，隨著社交軟件的大范圍出現(xiàn)，運(yùn)營(yíng)商短信營(yíng)收受到了極大的威脅，一般用戶(hù)已經(jīng)開(kāi)始不使用短信聯(lián)系，轉(zhuǎn)用了流量發(fā)信息，而剩下的短信用戶(hù)，大多都是轉(zhuǎn)移到廣告短信、詐騙短信等非正常業(yè)務(wù)。目前，民營(yíng)的科技公司已經(jīng)有足夠的技術(shù)能檢測(cè)垃圾短信、詐騙短信并進(jìn)行提醒攔截，電信運(yùn)營(yíng)商從技術(shù)的角度來(lái)說(shuō)，完全是可以監(jiān)控、屏蔽該類(lèi)短信的發(fā)送。電信詐騙短信、垃圾短信都會(huì)有相同類(lèi)型的關(guān)鍵字，而且都是群發(fā)模式，完全可以通過(guò)關(guān)鍵詞建模進(jìn)行過(guò)濾攔截，自動(dòng)屏蔽此類(lèi)短信的發(fā)送，從源頭上減少詐騙的信息源。

（二）金融機(jī)構(gòu)的參與治理

1.內(nèi)部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)異常銀行卡

電信詐騙行為總會(huì)使用到大量銀行卡對(duì)贓款進(jìn)行轉(zhuǎn)賬、拆分、提現(xiàn)。對(duì)于拆分贓款所用的銀行卡，一般會(huì)有以下特征：該卡在開(kāi)卡后會(huì)長(zhǎng)期空置，為防止凍結(jié)，該類(lèi)卡會(huì)定期進(jìn)行試卡，就會(huì)定期有小額金錢(qián)出入。賬戶(hù)的測(cè)試地和使用地往往在電信詐騙案件的重點(diǎn)地區(qū)、高發(fā)地區(qū)，卡中若有資金進(jìn)入就會(huì)快速轉(zhuǎn)走或者取現(xiàn)，不會(huì)長(zhǎng)時(shí)間在里面保留。在電信詐騙案件高發(fā)時(shí)代，銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起反洗錢(qián)的社會(huì)責(zé)任，充分利用自身的資源，主動(dòng)建立起內(nèi)部的資金流動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。銀行機(jī)構(gòu)可以通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，對(duì)海量賬戶(hù)交易金額、交易地點(diǎn)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控，第一時(shí)間獲取到存在可疑交易的賬戶(hù)，對(duì)存在可疑交易的行為進(jìn)行快速追蹤分析，掌握資金流向，以便快速攔截涉案資金流向，還可以第一時(shí)間掌握嫌疑人（車(chē)手）的活動(dòng)軌跡，將這些數(shù)據(jù)移交當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)便可以快速打擊。

2.實(shí)施延遲支付機(jī)制

電信詐騙案件當(dāng)中，當(dāng)受害者的錢(qián)被騙走之后，首先是進(jìn)入了一級(jí)銀行卡，然后該銀行卡會(huì)將涉案的贓款分散到多張二級(jí)銀行卡當(dāng)中，再利用分布在全國(guó)各地的銀行ATM 機(jī)進(jìn)行取現(xiàn)，這是典型的取款手法。從受害者將錢(qián)轉(zhuǎn)入嫌疑人銀行卡開(kāi)始計(jì)算，錢(qián)經(jīng)過(guò)多級(jí)銀行卡再到取現(xiàn)出來(lái)，可能就只是幾分鐘的事情，即使受害者反應(yīng)快，立刻去公安機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)案，然后對(duì)涉案銀行卡進(jìn)行凍結(jié)，也追不上嫌疑人轉(zhuǎn)移贓款的速度。因此，有必要采取韓國(guó)金融機(jī)構(gòu)反詐騙的措施，也就是人行推行的“延遲24 小時(shí)到賬”機(jī)制1，在24小時(shí)內(nèi)，受害者可以通過(guò)多種渠道對(duì)資金進(jìn)行撤回。實(shí)現(xiàn)延遲到賬交易制度，雖然會(huì)對(duì)正常的客戶(hù)業(yè)務(wù)造成不便，增加社會(huì)運(yùn)行成本，降低交易效率，但是客戶(hù)的資金安全性得以提高，犯罪分子的作案難度會(huì)提升。

3.推行轉(zhuǎn)賬資金緊急止付機(jī)制

電信詐騙案件都會(huì)有轉(zhuǎn)賬匯款這一環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)如果想幫受害者追回?fù)p失，就要對(duì)涉案賬戶(hù)進(jìn)行凍結(jié)，防止錢(qián)被取走。但在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)要對(duì)涉案賬戶(hù)進(jìn)行凍結(jié)，就要經(jīng)過(guò)對(duì)受害者做筆錄—呈請(qǐng)審批立案—呈請(qǐng)凍結(jié)文書(shū)—再派兩名警察持文書(shū)前往銀行網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行凍結(jié)等法律程序，往往操作完畢，最佳的凍結(jié)時(shí)機(jī)已經(jīng)失去。此外，銀行部門(mén)雖然有凍結(jié)賬戶(hù)的措施，但是內(nèi)部審批手續(xù)繁瑣，有時(shí)候也會(huì)以手續(xù)不齊全為由不予凍結(jié)賬戶(hù)。因此，建議銀行派員前往反詐中心與公安民警合署辦公，通過(guò)指定專(zhuān)人專(zhuān)崗負(fù)責(zé)協(xié)助查詢(xún)、止付、凍結(jié)工作，能夠在報(bào)案第一時(shí)間了解案情時(shí)就開(kāi)始臨時(shí)止付措施，再后期補(bǔ)充相關(guān)文書(shū)手續(xù)，這樣就能夠最大限度追回受害者的被騙資金。

4.提高安全防范意識(shí)，堵塞辦卡漏洞

當(dāng)前，許多銀行在為客戶(hù)辦理開(kāi)戶(hù)手續(xù)時(shí)在客戶(hù)身份識(shí)別方面安全防范意識(shí)不足，在一定程度上助長(zhǎng)了犯罪分子的詐騙活動(dòng)。[12]銀行要提升前臺(tái)工作人員的安全防范意識(shí)，對(duì)于通著電話(huà)被遙控著來(lái)辦業(yè)務(wù)的人員或者是年紀(jì)偏大的老人前來(lái)開(kāi)通網(wǎng)銀、U盾等與其年齡不符的業(yè)務(wù)，以及一些在他人的陪同下前來(lái)開(kāi)新銀行卡的人員而且有開(kāi)通后交給別人的意向的，都要進(jìn)行多方面驗(yàn)證，對(duì)有電信詐騙嫌疑的，及時(shí)通報(bào)公安機(jī)關(guān)前來(lái)處置，對(duì)已經(jīng)在進(jìn)行轉(zhuǎn)賬而不受勸阻的受害者，要及時(shí)采取臨時(shí)措施對(duì)其銀行卡進(jìn)行限制，防止受害人資金損失。

5.對(duì)涉嫌洗錢(qián)的銀行卡主體降低征信

在網(wǎng)絡(luò)上出售銀行卡，一直被稱(chēng)之為“網(wǎng)絡(luò)灰產(chǎn)”?；?，既不是黑，也不是白，對(duì)于自己辦理銀行卡再出售給其他人進(jìn)行使用的行為，目前沒(méi)有法律進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致不少在校學(xué)生、農(nóng)民工為了賺錢(qián)不惜出售“四件套”（一般是中、農(nóng)、工、建銀行卡各一張，連帶身份證、手機(jī)卡各一張）。因此，在案發(fā)后，公安機(jī)關(guān)查詢(xún)涉案卡，難以找到真正的銀行卡使用人，即使是找到卡主，卡主如實(shí)供述是自己主動(dòng)賣(mài)卡出售，但是因?yàn)殡y以證明與詐騙分子有密謀的主觀故意，證明賣(mài)卡者是明知該卡是流向用于詐騙的嫌疑人手中，因此導(dǎo)致目前執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)賣(mài)卡人進(jìn)行處理缺乏法律依據(jù)。

但是，刑事上不能處理，并不代表就可以縱容該類(lèi)行為野蠻生長(zhǎng)。對(duì)于出售自己銀行卡的行為，就等于是對(duì)自身的征信不重視，銀行在接到公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌電信詐騙的銀行卡進(jìn)行查詢(xún)、凍結(jié)的指令后，可以將該卡卡主信息上報(bào)人行，對(duì)該人員的征信進(jìn)行降低，從而限制其日后在銀行辦理業(yè)務(wù)的空間，也防止其在當(dāng)下的銀行辦卡政策（每人只能在一個(gè)銀行辦理一張I 類(lèi)卡）下，辦理了四大行的銀行卡賣(mài)掉后，再前往一些小眾的商業(yè)銀行繼續(xù)辦卡出售。

6.銀行自助業(yè)務(wù)與現(xiàn)代科技結(jié)合防止犯罪

銀行自助業(yè)務(wù)，如銀行大廳的自助機(jī)和ATM機(jī)，開(kāi)發(fā)的目的是為了減輕柜臺(tái)的業(yè)務(wù)壓力，但現(xiàn)在自助服務(wù)因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督性，只認(rèn)密碼不認(rèn)人，就被不法分子利用該漏洞進(jìn)行作案。為此，銀行必須要加強(qiáng)銀行自助業(yè)務(wù)的管理。在自助機(jī)，人民銀行統(tǒng)一設(shè)定每張卡每天在非柜面的轉(zhuǎn)賬金額額度和次數(shù)，超過(guò)金額和次數(shù)必須要前往柜臺(tái)進(jìn)行辦理。對(duì)限額內(nèi)使用自助銀行進(jìn)行轉(zhuǎn)賬或者取款的，應(yīng)該采取電子簽名、人臉識(shí)別、指紋識(shí)別、人工核對(duì)等多維驗(yàn)證身份方式進(jìn)行核實(shí)，以保證交易是本人進(jìn)行。對(duì)于在ATM 機(jī)轉(zhuǎn)賬和取現(xiàn)，除了限制每天取款額度以外，還可以將ATM 機(jī)與現(xiàn)代科技結(jié)合起來(lái)，在取款同時(shí)，同樣需要進(jìn)行人臉識(shí)別、用身份證驗(yàn)證相配合，以保證操作是本人進(jìn)行，同時(shí)為公安機(jī)關(guān)偵查帶來(lái)溯源條件，減少轉(zhuǎn)賬、取款的犯罪空間。

（三）互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的參與治理

電信詐騙是一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，公安機(jī)關(guān)打擊之余更需要互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的參與治理。大型的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)公司應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在大數(shù)據(jù)技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)治理電信詐騙犯罪以及其上下游犯罪。在參與治理網(wǎng)絡(luò)犯罪、電信詐騙的過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)公司應(yīng)該主動(dòng)對(duì)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)中的軟件、工具、平臺(tái)、數(shù)據(jù)等進(jìn)行檢測(cè)、屏蔽、截留、關(guān)停等，加強(qiáng)對(duì)黑灰產(chǎn)業(yè)的管控。目前國(guó)內(nèi)較為出名的互聯(lián)網(wǎng)公司，都成立了相應(yīng)的安全團(tuán)隊(duì)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪、電信詐騙進(jìn)行內(nèi)部檢測(cè)、挖掘。諸如阿里巴巴與公安部合作構(gòu)建的“前端全民反詐平臺(tái)”、阿里神盾局，還有360 公司的獵網(wǎng)平臺(tái)、騰訊公司的“守護(hù)者計(jì)劃”，以及手機(jī) 360安全衛(wèi)士、騰訊安全管家手機(jī)端，在運(yùn)行過(guò)程中對(duì)手機(jī)接到的短信進(jìn)行過(guò)濾，對(duì)垃圾短信進(jìn)行屏蔽，對(duì)存在詐騙可能的短信進(jìn)行提示標(biāo)注。此外，360、騰訊旗下的瀏覽器，對(duì)打開(kāi)的網(wǎng)站進(jìn)行檢測(cè)，疑似的釣魚(yú)網(wǎng)站直接進(jìn)行屏蔽，減少詐騙分子成功的可能性。

考慮到在實(shí)踐中，部分互聯(lián)網(wǎng)公司為了謀求自身利益不愿承擔(dān)過(guò)多的監(jiān)管責(zé)任，為了督促網(wǎng)絡(luò)科技企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)自身監(jiān)管責(zé)任，公安機(jī)關(guān)可依據(jù)2019 年11 月1 日由最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布并施行的《關(guān)于辦理非法利用信息網(wǎng)絡(luò)、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)某些一味謀求自身利益而直接或間接幫助電信詐騙犯罪分子實(shí)施犯罪的企業(yè)和個(gè)人予以刑事制裁?！督忉尅防锩嬖敿?xì)解釋了“拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪”“非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪”“幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪”的各類(lèi)情形。例如：第二百八十七條第二款就是針對(duì)運(yùn)營(yíng)商的不作為進(jìn)行制定的，對(duì)于為他人犯罪提供技術(shù)支持或幫助，經(jīng)監(jiān)管部門(mén)告知或接到舉報(bào)后仍實(shí)施有關(guān)行為的，對(duì)于這種情況，不論運(yùn)營(yíng)商是否知道提供服務(wù)的對(duì)象在進(jìn)行違法犯罪，都可以其不作為認(rèn)定為“幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪”，對(duì)企業(yè)及其責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，電信詐騙犯罪已經(jīng)形成了包括木馬程序編寫(xiě)、個(gè)人信息盜取、販賣(mài)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持、銀行卡辦理與販賣(mài)、洗錢(qián)等完整、龐大的黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條，這導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在對(duì)電信詐騙犯罪進(jìn)行查處的過(guò)程中面臨源頭堵塞、信息協(xié)助、資金追回等多方面的難題。電信詐騙犯罪治理起來(lái)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)性工程，需要公安機(jī)關(guān)連同社會(huì)各界部門(mén)進(jìn)行共同治理。目前，各部門(mén)在治理電信詐騙當(dāng)中，仍存在內(nèi)耗嚴(yán)重、協(xié)調(diào)不暢、責(zé)任主體不作為等諸多問(wèn)題。究其原因，主要是聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失、治理觀念不足、缺乏配套法律法規(guī)支撐。因此，多元共同治理電信詐騙犯罪還需要突破瓶頸、清除障礙、完善多元治理的機(jī)制建設(shè)。