翁員媛

（揚州大學 社會治理創(chuàng)新研究中心，江蘇 揚州225009）

一、問題提出

發(fā)展為了人，發(fā)展依靠人。城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力進城務工，農(nóng)村人才流失，鄉(xiāng)村建設人才匱乏。農(nóng)村現(xiàn)代化是現(xiàn)代化建設的題中應有之義，關乎全局與長遠，而鄉(xiāng)村人才是鄉(xiāng)村振興的硬支撐，新型職業(yè)農(nóng)民是鄉(xiāng)村人才發(fā)展的重點。2012年原農(nóng)業(yè)部出臺了 《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作方案》，自2012年首次提出大力培育新型職業(yè)農(nóng)民以來，新型職業(yè)農(nóng)民的培育工作引起了各界廣泛關注。近年來，我國新型職業(yè)農(nóng)民培育工作取得了明顯進展，截至2018年1月，我國新型職業(yè)農(nóng)民規(guī)模超過1400萬人，2019年習總書記在給全國涉農(nóng)高校代表的回信上提及：“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關鍵在科技、在人才”。根據(jù)目前我國新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的執(zhí)行效果來看，總體而言，處于一種利好的趨勢，但仍存在一些問題，這些問題亟須剖析與解決。那么新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行影響因素具體有哪些？以史密斯執(zhí)行過程模型為分析框架，對新型職業(yè)農(nóng)民培育政策進行整體觀察，探究引起執(zhí)行困難的根源性問題，優(yōu)化政策執(zhí)行力。

二、模型與概念解釋

（一）史密斯模型

美國學者艾莉森曾指出：“在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”。史密斯模型執(zhí)行必須有四個方面：第一，理想化的政策，指合理、正確的政策，包括政策的目標、內容、范圍、規(guī)定等。第二，執(zhí)行機構，負責政策執(zhí)行的政府機關和單位。第三，目標群體，即政策對象。第四，政策環(huán)境，主要包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等。四個變量彼此互動產(chǎn)生張力，影響政策執(zhí)行過程從緊張達到協(xié)調緩和的狀態(tài)，如果有問題則立即“反饋”，反之，進行“建制”，再間接予以“反饋”。

（二）新型職業(yè)農(nóng)民

作為鄉(xiāng)村振興建設的主體，新型農(nóng)民是相對于素養(yǎng)不高的傳統(tǒng)農(nóng)民而言的，泛指具備現(xiàn)代化素養(yǎng)的農(nóng)民群體。農(nóng)業(yè)部2017年“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃中表述：“新型職業(yè)農(nóng)民是以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有相應的專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并達到相當水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者?！毙滦吐殬I(yè)農(nóng)民是在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化背景下提出的，摒棄了傳統(tǒng)意義的農(nóng)民概念，將新型農(nóng)民與職業(yè)農(nóng)民相結合。主要包括生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型、社會服務型的農(nóng)民，具備一定的文化和職業(yè)素養(yǎng)、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技能、富有自主創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)精神，主動適應現(xiàn)代化的發(fā)展要求，是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下重要的開拓者。

三、新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行阻因

（一）理想化政策

1.生態(tài)建構的政策不足，難以形成持續(xù)性立體發(fā)展模式。新型職業(yè)農(nóng)民政策內容整體銜接的協(xié)調配合有待增強，配套性和操作性的地方性細則需要進行動態(tài)化的調整。改革開放40年來，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，“三農(nóng)”問題是關系國計民生的根本性問題，“十三五”規(guī)劃期間要求全國要培育出2000萬名職業(yè)農(nóng)民，這就要求我們要加快培育的規(guī)模與速度。但目前由于區(qū)域間的差異性，新型職業(yè)農(nóng)民的培育缺乏相配套的保障體系，政策文本不夠健全，培育職業(yè)農(nóng)民不僅需要政府的大力支持，更需要系統(tǒng)性、長期性和基礎性的政策支持。2019年農(nóng)村農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在教育程度上，農(nóng)業(yè)從業(yè)者初中以下的文化程度占到90%至95%。年齡結構上，各區(qū)域的務農(nóng)農(nóng)民50歲以上的普遍超過90%，因此要加大對新型職業(yè)農(nóng)民的培育扶持，拓寬政策的一體化建設。但由于扶持政策涉及面大，各級政府大多仍在探索實踐中，有效的扶持政策突破不多。現(xiàn)有的一些支農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策也未能有效整合,難以形成支持新型職業(yè)農(nóng)民扶持的配套性的體系。自2012年以來，我國就職業(yè)農(nóng)民培育政策出臺了很多政策性的文件，但大多是綱領性的文件，規(guī)定的內容寬泛，立法層級低，沒有專門針對職業(yè)農(nóng)民的法律文件，地方執(zhí)行難以保證政策的長期發(fā)展效力。

2.政策內容碎片化，精準培育有待提高。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷深入，農(nóng)民的發(fā)展需求也逐步呈多元化的趨勢，那么就要求深化提高新型職業(yè)農(nóng)民培育的精準度。目前培育政策難以滿足個性化長遠需求，培育政策的內容與體系缺乏科學性與時效性。比如在信貸、補貼獎勵、信息化電子商務培訓等方面沒有明確化、透明化的細則，新型職業(yè)農(nóng)民的資格證書也無法很好地與具體實際掛鉤，政策整體更新相對較慢，導致整體處于一種疲軟狀態(tài)。雖然國家近些年來加大對職業(yè)農(nóng)民的培育資助，但重視了前期的投入支持，忽略了中后期的貫徹與深化，導致很多農(nóng)民仍然選擇進城務工。如果不能實時追蹤目標群體，就無法做到對癥下藥，進而影響政策本身的長期貫徹執(zhí)行，從而導致政策制定的偏差。

（二）執(zhí)行機構

1.執(zhí)行主體協(xié)同性不足，整體的執(zhí)行效力有待加強。合理的政策執(zhí)行機構是政策執(zhí)行的重要保證，政策的執(zhí)行主體包括執(zhí)行一項政策時具體配套的機構設置、人員配備和物資、場所等資源供給。由于新型職業(yè)農(nóng)民培育的特殊性，主要涉及行政組織部門和專門的農(nóng)業(yè)培育院校。政府部門與培訓機構的聯(lián)動配合直接影響新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行主體缺乏定期追蹤和長期執(zhí)行貫徹且專業(yè)化程度有待提高，在政策的具體落實過程中，客觀上，由于培育政策條件受限，農(nóng)村環(huán)境復雜，事務繁多，政府提供的公共服務數(shù)量與質量都難以滿足農(nóng)村的多樣化需求。同時，單一化的農(nóng)村公共服務體系，勢必導致政策執(zhí)行的缺位、錯位或者越位現(xiàn)象。其次，政策監(jiān)督體系不完善，難以及時有效地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。與此同時，基層執(zhí)行人員的能力有限，在執(zhí)行的過程中必然對政策的理解程度存在偏差，導致執(zhí)行效力弱化。

2.教育培育的責任主體不明晰，導致教育功能弱化。培育工作本身是一項復雜的工程，培育對象千差萬別，需求層次也千差萬別，但當下新型職業(yè)農(nóng)民培育機構同質化現(xiàn)象頻繁，部門眾多，職責不一，政府的農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門都需要對新型職業(yè)農(nóng)民進行培訓。但是培訓過程都是斷層和碎片化的培育，導致整個政策培育周期與需要節(jié)點不吻合。其次，培育內容與模式相對單一，滿足不了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需求，難以實施精準化培育體系，尚未形成新型職業(yè)農(nóng)民精準培育大格局，導致教育功能弱化。與此同時，各大培育部門與機構偏重于前期培育工作，忽視了中后期的指導培育，影響培育政策的可持續(xù)發(fā)展。

（三）目標群體

1.農(nóng)民主體性建構缺失。從主體與主體性的思想史和實踐史來看，所謂主體性就是指人作為主體的性狀和特征，是人之所以具有主體性地位的性質或角色功能。為貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，引領地方脫貧攻堅，各個區(qū)域都相繼出臺了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計劃，但農(nóng)民參與度不高，未能充分調動當?shù)剞r(nóng)民的積極性。同時，農(nóng)村勞動力由于結構性失衡，面臨著若干基礎性、系統(tǒng)性的成長問題，很難充分發(fā)揮好職業(yè)農(nóng)民的培育作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，很多區(qū)域都是小農(nóng)戶為主，土地經(jīng)營的規(guī)模有限，且經(jīng)營分散，不利于機械化大生產(chǎn)。與此同時，很多區(qū)域土地流轉的租金過高，影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性與投資熱情。從農(nóng)民主體的整個成長空間來看，仍然受限于當?shù)氐淖匀慌c社會經(jīng)濟水平的剛性條件，變相壓縮了新型職業(yè)農(nóng)民的潛在成長空間，要想充分發(fā)揮好新型職業(yè)農(nóng)民的帶動作用，必須要先解決農(nóng)民發(fā)展的根本性問題。

2.農(nóng)民專業(yè)綜合素質不高。農(nóng)民的素質決定了農(nóng)村發(fā)展的速度，決定新農(nóng)村建設的文明程度，決定鄉(xiāng)村振興的發(fā)展進度。當前我國與農(nóng)業(yè)強國最大的差距不在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新,而在農(nóng)業(yè)勞動者素質跟不上農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐,。雖然新時代中國特色社會主義的發(fā)展使農(nóng)民自身的主體意識開始提高，但對于如何發(fā)揮主體的能動性還存在不足，以至于對新農(nóng)村建設中的職業(yè)農(nóng)民培育政策難以產(chǎn)生認同感，認為農(nóng)民安心搞好農(nóng)業(yè)就行了。例如，農(nóng)村教育問題，雖然國家大力支持鄉(xiāng)村教育建設，但問題仍然存在，農(nóng)民自身的教育觀念還有很多誤區(qū)，所以農(nóng)民參加職業(yè)培訓活動通常都是被動參加，主動性不高。另一方面，農(nóng)民科學文化水平較低，雖然新型職業(yè)農(nóng)民培育工作加大了對農(nóng)民科學文化水平的教育，但粗糙式的教育模式，使農(nóng)民難以將理論知識應用到實踐當中，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的多樣化、專業(yè)化、信息化趨勢越來越快，受限于年齡、文化水平、自身更新意識等，農(nóng)民很難在短時期內消化所有的培育知識，新型職業(yè)農(nóng)民長遠發(fā)展受限。

（四）政策環(huán)境

1.經(jīng)濟環(huán)境：農(nóng)村市場經(jīng)濟體系不完善，不利于職業(yè)農(nóng)民的轉型發(fā)展。新時代中國特色社會主義經(jīng)濟正處于轉型關鍵時期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境復雜多變，加大農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設需要良性循環(huán)的經(jīng)濟環(huán)境。信息化技術的快速發(fā)展促進了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，但仍然存在很多問題：首先，新型職業(yè)農(nóng)民要想轉型升級搞好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要政策的傳遞、農(nóng)村金融、農(nóng)村電商、農(nóng)村技術輔導、農(nóng)村醫(yī)療等系統(tǒng)化的基礎設施，但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調，很多農(nóng)民沒有能力通過市場化信息渠道進行農(nóng)業(yè)專業(yè)化大生產(chǎn)，部分落后地區(qū)也尚未構建以政府為主導，社會資本參與的市場化服務體系。其次，農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力人口匱乏，缺乏支撐鄉(xiāng)村振興進程的勞動力，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年末，中國大陸總人口139538萬人，同比增長0.38%；從性別結構來看，男性人口71351萬人，同比增長3%，女性人口68187萬人，同比增長0.47%；從城鄉(xiāng)結構來看，城鎮(zhèn)常住人口83137萬人，同比增長2.2%，鄉(xiāng)村常住人口56401萬人，同比下降2.19%，由此可見，農(nóng)村人口逐年下降，且人口結構性失衡，老年化現(xiàn)象嚴重，這使新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的推進以及農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境的改善面臨著勞動力不足的困境。

2.制度環(huán)境：培育保障不完備，不利于培育政策的可持續(xù)發(fā)展。首先，城鄉(xiāng)之間的社會保障和福利的差距是農(nóng)民轉型為職業(yè)農(nóng)民的最大障礙，良好的基礎設施建設是促進一個地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及經(jīng)濟轉型的重要保證。從實際情況來看,我國農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設仍然存在嚴重不足,主要表現(xiàn)在道路系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)機械化、水利設施配置、醫(yī)療環(huán)保設施、教育水平、農(nóng)民權益等。對偏遠農(nóng)村地區(qū)來說,交通不發(fā)達，影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)銷售過程。其次，政策環(huán)境下的監(jiān)督與法律保障有待健全，農(nóng)民的市場風控意識不強，難以適應快速發(fā)展的市場經(jīng)濟，影響農(nóng)民的健康可持續(xù)發(fā)展。

四、優(yōu)化新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行建議

（一）強化政策引領：整合培育政策，完善政策內容

強化新型職業(yè)農(nóng)民培育政策，整合培育資源，拓寬培育渠道，完善各個區(qū)域教育、培育體制與政策體系，推進新型職業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展。針對政策體系出現(xiàn)的問題，首先要強化頂層設計的總體規(guī)劃，同時構建不同政策體系之間的協(xié)調統(tǒng)一，良好的政策運行體系需要不同層級之間的協(xié)調配合，新型職業(yè)農(nóng)民培育政策涉及多個部門，需要充分整合完善政策的設計與立法保障，統(tǒng)籌協(xié)調形成系統(tǒng)化的配套培育體系。其次，要加大對培育政策內容的優(yōu)化，整合教育資源，將各個碎片化的教育部門整合起來，有條不紊地形成一個培育大格局。既要做好前期的培育工作，還要密切聯(lián)系后期的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，區(qū)域間也要加大培育聯(lián)系，進行精準化培育。

（二）明確執(zhí)行主體：建立培育工程數(shù)據(jù)庫，層級化督評追蹤

政策和策略是黨的生命，好的政策關鍵在落實，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興建設的歷史任務基層執(zhí)行主體必須要扎實落實檢查督促工作。首先，建立跟蹤考評機制，不斷優(yōu)化執(zhí)政水平和執(zhí)政能力，以民為本，提高自身服務意識，積極調動社會力量，減少執(zhí)行阻力。新型職業(yè)農(nóng)民培育工作是一項長期、復雜的工作，必須要充分調動農(nóng)民的積極性與主動性，與培育機構建立長效合作機制，定期對新型職業(yè)農(nóng)民進行動態(tài)評價與考核，建立進入與退出機制數(shù)據(jù)庫，在線上和線下進行透明、公開的審核，提高培育新型職業(yè)農(nóng)民的效率和質量。其次，加大對政府部門和培育部門的能力培養(yǎng)，基層干部由于綜合水平受限很難實時與鄉(xiāng)村振興的需求對接，所以，必須要加大對行政部門的能力培養(yǎng)；與此同時，依據(jù)現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)庫定期追蹤考核，提高培育水平與農(nóng)民的參與意識。

（三）完善人才結構：突出需求導向，構成推動農(nóng)民發(fā)展的動力機制

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最關鍵的問題是突出農(nóng)民現(xiàn)代化，為了提升農(nóng)民現(xiàn)代化水平，需要突出農(nóng)民的需求與發(fā)展，提高農(nóng)民的素質，加大農(nóng)民內生動力的培育工作。新型職業(yè)農(nóng)民的培育工作就是要堅持以民為本，突出農(nóng)民的需求，開發(fā)農(nóng)民發(fā)展的動力源泉，將動力源泉轉化為現(xiàn)實的動力，從而更好地培育和維持新型職業(yè)農(nóng)業(yè)事業(yè)。新型職業(yè)農(nóng)民的培育工作在不同的層面上要有所差別：首先，在宏觀層面上，主要通過農(nóng)業(yè)類研發(fā)和培育訓練，合理配置資源，提高農(nóng)民的整體能力與素養(yǎng)。其次，從中觀層面上要增強農(nóng)民之間的組織凝聚力，使整個農(nóng)民之間連成一個生產(chǎn)鏈，增強合作意識與競爭意識，為農(nóng)民更好地應對市場競爭、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。再次，從微觀層面來看，要因地制宜地培育農(nóng)民，注重農(nóng)民主體意識與職業(yè)素養(yǎng)的培育，建立長效動力機制，突出需求導向，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設培育高素質實用人才。與此同時，要建立后備人才庫，從基礎抓起，從年輕人抓起，為新時代中國特色社會主義建設儲備新農(nóng)村建設時代新人。

（四）優(yōu)化政策環(huán)境：改善農(nóng)村的社會經(jīng)濟環(huán)境，營造良好的培育氛圍

數(shù)據(jù)信息化的快速發(fā)展和農(nóng)村網(wǎng)格化治理模式為鄉(xiāng)村政策環(huán)境的優(yōu)化提供了及時有效的平臺，要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)分析與網(wǎng)格員的重要作用，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展營造優(yōu)良的政策環(huán)境，積極整合鄉(xiāng)村資源，優(yōu)化鄉(xiāng)村制度建設與法治建設，找準工作的抓手，健全適合鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟體系，合理配置資源，貫徹落實黨和政府關于《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年中央“一號文件”)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需要完善鄉(xiāng)村市場環(huán)境，讓農(nóng)民有獲得感、歸屬感、安全感與幸福感。要堅持以人為本，改善鄉(xiāng)村政策環(huán)境，聯(lián)動推進戶籍制度、土地制度、產(chǎn)權制度、住房制度、社保制度等一體化的綜合配套體系改革，打破城鄉(xiāng)二元束縛，加大立法保障，明確新型職業(yè)農(nóng)民的地位與權利，保障農(nóng)民的權益不受侵犯。要營造新型職業(yè)農(nóng)民培育和成長的良好政策環(huán)境，帶動更多的傳統(tǒng)農(nóng)民轉化為新型職業(yè)農(nóng)民。

總之，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民群體是新時代鄉(xiāng)村振興的一項重大戰(zhàn)略任務，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要充分發(fā)揮好廣大農(nóng)民的積極性、主動性與創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興的內生動力，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多的獲得感、幸福感、安全感。