史云貴

陳輝新近出版的《城市基層治理的演進(jìn)邏輯與善治路徑》一書(shū)，以當(dāng)代中國(guó)的城市治理為研究對(duì)象，從時(shí)間與空間的維度實(shí)證分析中國(guó)城市治理的變遷與邏輯。通過(guò)歷時(shí)性的縱向視角，分析當(dāng)代中國(guó)城市治理體系的形成與變革過(guò)程，在此基礎(chǔ)上從共時(shí)性的橫向視角探究中國(guó)城市治理的主要特點(diǎn)?？v覽該書(shū)，從紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象背后，解讀中國(guó)城市基層治理的基本機(jī)制、內(nèi)在規(guī)律與發(fā)展趨勢(shì)。作者以問(wèn)題為導(dǎo)向，將城市基層治理的數(shù)據(jù)、深描與分析三者間有機(jī)結(jié)合，建構(gòu)面向城市真正有效的治理科學(xué)，這對(duì)于促進(jìn)城市基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是大有裨益的。

二十世紀(jì)以來(lái)的中國(guó)，社會(huì)變遷之深刻莫過(guò)于1949年以來(lái)國(guó)家權(quán)力相對(duì)于基層社會(huì)，從“懸浮”轉(zhuǎn)為“嵌入”，以現(xiàn)代化為戰(zhàn)略的國(guó)家制度建設(shè)體現(xiàn)了國(guó)家邏輯的形塑。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，二十世紀(jì)中期最突出的政治成就之一，就是新中國(guó)在經(jīng)過(guò)百年的動(dòng)亂后首次建立了一個(gè)真正能治理中國(guó)的政府。事實(shí)上，蔣廷黻早在1938年認(rèn)為近百年來(lái)中華民族面臨的根本問(wèn)題在于能否廢除家族和家鄉(xiāng)觀念，而組織一個(gè)近代的民族國(guó)家，能的話我們民族的前途是光明的，反之則是沒(méi)有前途的。由于國(guó)民黨本身是一個(gè)松散的聯(lián)盟，內(nèi)部派系林立，地方實(shí)力派的抵制，終未能建立起一整套嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，也不可能將權(quán)力有效地延伸至社會(huì)的基層。因此，在基層社會(huì)，國(guó)民黨只能寄附于原有的體系之中，沒(méi)有創(chuàng)造出一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)。蔣介石曾檢討國(guó)民黨在大陸失敗的原因在于：“我們的力量完全流于表面形式，而實(shí)際的內(nèi)容，則是空虛到了極點(diǎn)。我們黨和團(tuán)沒(méi)有基層組織，沒(méi)有新生的細(xì)胞，黨員和團(tuán)員在群眾間發(fā)生不了作用，整個(gè)黨的生存，差不多完全寄托在有形的武力上，這是我們真正的危機(jī)，也是我唯一的憂愁?！保ㄒ讋谝荩骸稓绲姆N子》）而，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)組織高度嚴(yán)密、紀(jì)律高度嚴(yán)明的革命性政黨，憑借于此嵌入社會(huì)的底層，充分發(fā)動(dòng)群眾，經(jīng)過(guò)武裝斗爭(zhēng)，取得了革命勝利。新中國(guó)建立后，通過(guò)自上而下的街居制進(jìn)行國(guó)家政權(quán)建設(shè)，城市中下階層（包括婦女）成為基層治理的主角，從而達(dá)至有效地整合城市基層社會(huì)，完成了近代中國(guó)所面臨的國(guó)家建構(gòu)使命。街居制則成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位制框架下城市基層治理的范式，以封閉、同質(zhì)、固化與非流動(dòng)性為其基本特征。作者敏銳地發(fā)現(xiàn)，1992年以來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)，企業(yè)改制與單位制解體，通過(guò)合約清晰界定市民房屋產(chǎn)權(quán)的改革，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，由此凸顯了市場(chǎng)邏輯的興起。以“治理結(jié)構(gòu)”為研究視角，探究城市基層社會(huì)的演進(jìn)邏輯與善治的路徑選擇，如何經(jīng)由理性、思考、選擇與合作構(gòu)建有效的城市基層治理機(jī)制。

諾貝爾獎(jiǎng)獲得者普朗克認(rèn)為，科學(xué)本身是一個(gè)內(nèi)在的整體，但被分解為單獨(dú)的部門(mén)不是取決于事物本質(zhì)，而是取決于人類(lèi)認(rèn)識(shí)能力的局限性。該書(shū)的學(xué)術(shù)研究的創(chuàng)新點(diǎn)基于三個(gè)重要維度：超越分工過(guò)細(xì)的學(xué)科籬笆;植根問(wèn)題與經(jīng)驗(yàn)的理論歸納;從現(xiàn)實(shí)中提出問(wèn)題，注重學(xué)術(shù)綜合的跨學(xué)科研究作為科學(xué)研究的重要理路。作者研究發(fā)現(xiàn)早期的城市管理在公平與效率兩個(gè)層面都比較欠缺。在馬克思·韋伯看來(lái)，需要依照理性原則建立起科層制組織，自上而下的科層制管理有助于整體性公共產(chǎn)品提供，政府有形之手對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平亦有積極意義，但龐大而臃腫的官僚結(jié)構(gòu)壓制了個(gè)人自由與活力，阻礙了效率的提升。以市場(chǎng)制為基礎(chǔ)的城市新公共管理激發(fā)了個(gè)人的活力與創(chuàng)造力，有助于組織效率的優(yōu)化，但政府的缺位無(wú)助于整體性公共產(chǎn)品的提供，市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。我國(guó)城市社會(huì)體制改革需要通過(guò)政府培育，促進(jìn)社會(huì)的自我成長(zhǎng)、自我發(fā)展與自主治理的能力提升，在此基礎(chǔ)上逐漸形塑?chē)?guó)家與社會(huì)的權(quán)力邊界，這是一個(gè)有機(jī)生長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程，促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)與生態(tài)環(huán)境的雙重發(fā)展。急功近利的城市建設(shè)往往導(dǎo)致城市個(gè)性的消亡，欲速則不達(dá)。城市社會(huì)發(fā)展需要將傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合，中國(guó)城市發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)在于如何將傳統(tǒng)文化予以現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)換，從而將鋼筋、水泥與混凝土的物理世界轉(zhuǎn)變?yōu)槌錆M溫情、信任與互利互惠的社區(qū)共同體。

該書(shū)聚焦于城市基層治理的真實(shí)世界，運(yùn)用案例研究與經(jīng)驗(yàn)分析，以博弈論的方法探究了基層社會(huì)的沖突成因、基層治理的內(nèi)在機(jī)理，以元治理的眼光，思考構(gòu)建多中心治理秩序的形成機(jī)理，破解集體行動(dòng)的困境，推進(jìn)城市基層民主的發(fā)展。研究以歷史縱深與現(xiàn)實(shí)分析的“綜合性”視角，理解與審視三個(gè)問(wèn)題：基層社會(huì)的變遷為何如此？將會(huì)如何以及如何構(gòu)建現(xiàn)代性的國(guó)家與社會(huì)？作者在理性分析的基礎(chǔ)上形成了基層社會(huì)的善治之道：基層治理的穩(wěn)定性取決于國(guó)家在基層社會(huì)建立健全有效的組織結(jié)構(gòu);基層治理的活力取決于市場(chǎng)邏輯與社區(qū)自治在基層社會(huì)的發(fā)展;基層治理的善治取決于國(guó)家與市場(chǎng)在基層社會(huì)的合理邊界與良性互動(dòng)。作者在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，提出“社區(qū)實(shí)體化”是規(guī)避政府失敗與市場(chǎng)失靈的路徑選擇。這需要優(yōu)化基層社會(huì)與中層組織之間制度性協(xié)作以及包含信任、責(zé)任、互助與尊重要素在內(nèi)的公共性有機(jī)生長(zhǎng)，涵養(yǎng)善治的社會(huì)資本，在基層社會(huì)的活力與秩序之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，從而形塑美好城市的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

（陳輝：《城市基層治理的演進(jìn)邏輯與善治路徑》，南京大學(xué)出版社2019年版）