郭 殊 萬中元

一、引子：“禁蒙面法”的相關(guān)立法

2019年10月4日，香港特區(qū)政府根據(jù)《緊急情況規(guī)例條例》宣布制定實(shí)行《禁止蒙面規(guī)例》（以下簡(jiǎn)稱“禁蒙面法”），禁止抗議者在抗議中遮擋面部，并規(guī)定違反者最高可處2.5 萬港元罰款及1年監(jiān)禁?！敖擅娣ā睂?shí)施目的不僅在于懲戒在示威游行中隱藏身份、逃避刑事責(zé)任的暴力示威游行者，更在于盡快恢復(fù)社會(huì)秩序、止暴制亂、保護(hù)公共安全。然而，香港特區(qū)高等法院11月18日判決《緊急情況規(guī)例條例》賦予行政長(zhǎng)官在某些情況下制定有關(guān)規(guī)例的規(guī)定不符合基本法，并裁決“禁蒙面法”違憲。22日下午，香港高等法院法官宣布“禁蒙面法”、《緊急法》違憲及“禁蒙面法”失效，但同時(shí)批準(zhǔn)“禁蒙面法”在終審法院上訴有結(jié)果前短暫時(shí)間繼續(xù)有效執(zhí)行。11月25日，香港特區(qū)政府向高等法院提出上訴，“禁蒙面法”再次獲得短期臨時(shí)暫緩執(zhí)行令，直至2019年12月10日為止。

世界上最早的“禁蒙面法”可追溯到1723年英國(guó)的黑人法案①M(fèi)ary McMahon.What Was the Black Act?.wiseGEEK.https://www.wisegeek.com/what-was-the-black-act.htm.。這一法案的出臺(tái)源自于一個(gè)臭名昭著的犯罪團(tuán)伙，他們會(huì)在進(jìn)入公園偷獵和放火燒屋之前把自己的臉涂黑。在殺害一名獵場(chǎng)看守人后，議會(huì)認(rèn)為將盜獵者的面部涂黑或者掩蓋是一項(xiàng)重罪。后來的一項(xiàng)修正案將該法案的范圍擴(kuò)大到任何在犯罪時(shí)以涂黑等方式遮蓋臉部偽裝的人?，F(xiàn)代社會(huì)國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，尤其2010年后，西方各國(guó)普遍出臺(tái)了“禁蒙面法”。2011年8月，英國(guó)發(fā)生一系列抗議示威活動(dòng)，造成嚴(yán)重的社會(huì)騷亂，內(nèi)閣為了恢復(fù)社會(huì)秩序不得不再次引入“禁蒙面法”。其他相關(guān)法律有美國(guó)多個(gè)州實(shí)施的“禁蒙面法”、俄羅斯《會(huì)議、集會(huì)、示威、游行和抗議法》、加拿大《防止在暴亂和非法集會(huì)中隱瞞身份法》、澳大利亞《2017年犯罪立法修正案（公共秩序）法》、法國(guó)2019年頒布的“反暴力游行法”等。根據(jù)“禁蒙面法”的規(guī)定，一是警察有權(quán)要求蒙面者摘下面罩，二是在集會(huì)游行等抗議活動(dòng)中遮掩面部本身就是一種犯罪行為，三是在犯罪活動(dòng)中佩戴面罩將會(huì)處以更重的刑罰。盡管世界各國(guó)法律表述不一，但其核心均是禁止抗議者在舉行示威游行等公眾活動(dòng)時(shí)蒙面或以其他方式遮掩身份、逃避法律制裁。

就立法初衷而言，各國(guó)立法目的各有不同，但共同之處都內(nèi)涵了保護(hù)公民的基本權(quán)利之意。合法的游行示威活動(dòng)中夾雜著嚴(yán)重的暴力活動(dòng)，其中一個(gè)主要原因是蒙面給他們壯膽，嚴(yán)令激進(jìn)分子除去面罩，才能打擊其氣焰、遏制其暴行。①深圳特區(qū)報(bào)評(píng)論員：《如此荒謬判決是助紂為虐》，《深圳特區(qū)報(bào)》2019年11月20日A02 版香港特區(qū)政府訂立《禁蒙面法》，針對(duì)的正是少數(shù)人借著蒙面暴力亂港的現(xiàn)實(shí)，并不影響香港市民依法享有包括游行集會(huì)自由在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利和自由。在這個(gè)意義上，特區(qū)行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議引用《緊急情況規(guī)例條例》，禁止任何人在公眾游行集會(huì)中使用蒙面物品阻止警方辨認(rèn)身份，恰恰是為了維護(hù)香港法治、維護(hù)全體香港市民免受暴力恐懼的自由，以便盡快恢復(fù)社會(huì)正常秩序。②本報(bào)評(píng)論員：《禁止蒙面 止暴制亂》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年10月5日第001 版。

本文從三個(gè)方面提出國(guó)家對(duì)于公民基本權(quán)利的多重保障義務(wù)：一是現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家預(yù)防義務(wù)，二是公民基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)，三是緊急狀態(tài)的國(guó)家制度保障功能。三者形成了一個(gè)國(guó)家與公民之間契約關(guān)系的邏輯路徑。

二、現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家預(yù)防義務(wù)

（一）社會(huì)學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論

德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是建立在其社會(huì)系統(tǒng)論基礎(chǔ)上的。因“風(fēng)險(xiǎn)”可能導(dǎo)致的損失后果被視作各種社會(huì)系統(tǒng)作用的結(jié)果。首先，對(duì)于系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，盧曼將其分為兩類，一是系統(tǒng)對(duì)于系統(tǒng)自身的觀察，二是系統(tǒng)對(duì)于外部環(huán)境的觀察。盧曼從系統(tǒng)自身的認(rèn)識(shí)與思考的角度來闡述風(fēng)險(xiǎn)的概念，“因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是系統(tǒng)在執(zhí)行特定功能過程中，自我認(rèn)識(shí)與自我決策的結(jié)果”③王旭：《論國(guó)家在憲法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)》，《法商研究》2019年5 期。。盧曼對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的理解來自于現(xiàn)代世界和社會(huì)的高度復(fù)雜性，社會(huì)系統(tǒng)對(duì)于自身的觀察以及對(duì)于觀察的觀察（二階觀察）的雙重偶聯(lián)性，即人對(duì)于預(yù)期存在不確定性，系統(tǒng)之間預(yù)期的不確定性越大，風(fēng)險(xiǎn)也就越大。④高宣揚(yáng)：《魯曼社會(huì)系統(tǒng)理論與現(xiàn)代性》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第157-159頁。每當(dāng)系統(tǒng)作出新決策的同時(shí)，另一個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)必然受此影響并產(chǎn)生相應(yīng)反應(yīng)。如當(dāng)行政機(jī)關(guān)根據(jù)《重大行政決策暫行條例》的規(guī)定針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)制定的政策出現(xiàn)重大失誤時(shí)，那么這種風(fēng)險(xiǎn)管理行為就成為了新風(fēng)險(xiǎn)的來源。⑤林鴻潮：《重大行政決策重大行政決策責(zé)任追究事由的偏離和矯正——以決策中對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的控制為中心》，《行政法學(xué)研究》2019年第6 期。但是每個(gè)系統(tǒng)自身都有獨(dú)立的一套運(yùn)行規(guī)則，基于過往的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和判斷各有差異，最終執(zhí)行的決策也就不盡相同。這種交互影響反作用為系統(tǒng)中新的不確定性因素。

另一位德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代化、全球化的概念。階級(jí)社會(huì)的主要矛盾是財(cái)產(chǎn)分配不均，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨則將財(cái)富分配與風(fēng)險(xiǎn)分配的問題緊密結(jié)合在一起?！坝捎诳萍及l(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)、界定和分配所引起的問題和沖突與財(cái)富分配緊密相關(guān)”⑥[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博文譯，譯林出版社2018年版, 第3-5頁。，因此，風(fēng)險(xiǎn)成為一種結(jié)構(gòu)性、普遍性的全球社會(huì)現(xiàn)象。他在《解毒劑》一書中曾提到“有組織地不負(fù)責(zé)任”這個(gè)概念。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來，人類自身的決策和行動(dòng)對(duì)社會(huì)與自然的干預(yù)而形成的人為風(fēng)險(xiǎn)早已超過自然風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中占據(jù)了主導(dǎo)地位。大公司、政策制定者、行業(yè)專家等在各個(gè)子系統(tǒng)中具備重要話語權(quán)而組成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會(huì)中的諸多危險(xiǎn)，如制藥公司、醫(yī)療器械生產(chǎn)商對(duì)患者的生命權(quán)、健康權(quán)的威脅，掌握海量用戶個(gè)人信息的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)通信自由、隱私權(quán)形成的威脅。然而，制造這些危險(xiǎn)的主體反而利用法律和科學(xué)建立起一套辯護(hù)之詞推卸責(zé)任，如他們將由游行示威演變而來的暴力活動(dòng)等危險(xiǎn)稱之為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。香港暴徒事件的起因是特區(qū)政府于2019年2月13日啟動(dòng)修改《逃犯條例》程序，這一舉措遭到了香港商界和法律界的強(qiáng)烈反對(duì)。商界認(rèn)為這會(huì)影響香港的營(yíng)商環(huán)境，法律界認(rèn)為修例會(huì)破壞香港的司法獨(dú)立，他們中的一些別有用心的政客、權(quán)力階層在幕后鼓動(dòng)香港的青年走上街頭反對(duì)修例，并逐漸由罷工、示威、再升級(jí)到暴力活動(dòng)。而這一事件也被美國(guó)等西方國(guó)家利用。

盧曼和貝克的學(xué)說雖然在某些細(xì)節(jié)上存在差異，但究其根本，“二者都認(rèn)為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是古代階級(jí)社會(huì)根本結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的結(jié)果”①王旭：《論國(guó)家在憲法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)》，《法商研究》2019年5 期。。就歷史解釋而言，現(xiàn)代社會(huì)不同于古代階級(jí)社會(huì)，社會(huì)矛盾中“財(cái)富分配平等”的需求在向“安全平等”的需求轉(zhuǎn)化，呈現(xiàn)“財(cái)富平等分配”和“安全需求”相結(jié)合的局面。盡管現(xiàn)代社會(huì)制度高度發(fā)達(dá)，但是在風(fēng)險(xiǎn)面前依舊無法給出完美的解決方案。因?yàn)槲覀冊(cè)诨怙L(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候其實(shí)也在制造風(fēng)險(xiǎn)，約束風(fēng)險(xiǎn)管理行為的制度規(guī)范體系又會(huì)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，人類社會(huì)便在這種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與制造中往復(fù)循環(huán)、共生發(fā)展。②郝雅立、溫志強(qiáng)：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期的危機(jī)管理：風(fēng)險(xiǎn)制造與規(guī)避》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第24 期。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)系統(tǒng)中不分階級(jí)、平等地傳播時(shí)，一方面系統(tǒng)成為風(fēng)險(xiǎn)的制造者，另一方面也意味著系統(tǒng)成為了風(fēng)險(xiǎn)的承受者。因此，我們不應(yīng)當(dāng)把系統(tǒng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理僅僅局限于幾個(gè)特定的領(lǐng)域中，而要將全社會(huì)都納入其中。對(duì)于基本權(quán)利的保護(hù)，國(guó)家在履行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)過程中采取的措施也要受到合憲性審查的監(jiān)督。

（二）預(yù)防義務(wù)的憲法根據(jù)

“預(yù)防”在現(xiàn)代社會(huì)中的含義是指對(duì)于社會(huì)發(fā)展過程中可能發(fā)生或即將產(chǎn)生的偏離主觀預(yù)期或客觀規(guī)律的某種趨勢(shì)的應(yīng)對(duì)措施。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)在本質(zhì)上是國(guó)家保護(hù)義務(wù)擴(kuò)張的產(chǎn)物。根據(jù)系統(tǒng)論的要求，從整體出發(fā)分析預(yù)防義務(wù)在我國(guó)憲法上的根據(jù)，要充分考慮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)上主觀和客觀的雙重性。

2004年憲法修正案在公民基本權(quán)利和義務(wù)一章第33 條中增加“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”作為第三款，使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)在國(guó)家層面上具備了憲法文本的依據(jù)，也即主觀權(quán)利面向依據(jù)。“尊重”和“保障”成為憲法對(duì)基本權(quán)利保護(hù)的核心?！白鹬亍睆?qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)基本權(quán)利不施加不當(dāng)干預(yù)的防御權(quán)功能；“保障”則強(qiáng)調(diào)國(guó)家通過立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)為人民提供保護(hù)，體現(xiàn)了基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)功能。公民的基本權(quán)利面臨社會(huì)各行各業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，如在基因編輯嬰兒事件中，雖然根據(jù)我國(guó)民法規(guī)定，進(jìn)行基因編輯時(shí)的胚胎還不是民法中的權(quán)利主體，不構(gòu)成對(duì)嬰兒權(quán)利的侵犯，但在基因檢測(cè)和基因編輯過程中還可能侵害到嬰兒父母的知情權(quán)以及對(duì)于嬰兒造成的無法預(yù)測(cè)和治療的遺傳疾病風(fēng)險(xiǎn)；食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域給公民健康權(quán)、生命權(quán)帶來的風(fēng)險(xiǎn)；通信領(lǐng)域給個(gè)人信息帶來泄露的風(fēng)險(xiǎn)；頻發(fā)的勞動(dòng)安全事故、就業(yè)歧視等對(duì)公民享有的勞動(dòng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)等。這些都需國(guó)家在立法層面上采取積極措施。

《憲法》序言第七段規(guī)定了國(guó)家的根本任務(wù)條款，指出了我國(guó)的根本任務(wù)是“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。而現(xiàn)代化建設(shè)必然需要各個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)發(fā)揮多方協(xié)同作用，形成系統(tǒng)合力。目前，我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，制度建設(shè)、民主法治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)還有許多不足，在這之中隱藏著諸多未知的風(fēng)險(xiǎn)。因此，“不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”“發(fā)展社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)、民主和法治”是實(shí)現(xiàn)國(guó)家根本任務(wù)的題中應(yīng)有之義。

分層次而言，我國(guó)面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)內(nèi)政治、意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)；其次，復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境也給政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等帶來不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)；再次，科技領(lǐng)域發(fā)展以及自然災(zāi)害也是風(fēng)險(xiǎn)形成的重要來源。對(duì)于隨時(shí)可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)，如果不能做到事先防范和及時(shí)化解，將給公共安全和社會(huì)秩序帶來巨大威脅，兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必將受到不利影響。我們必須重視風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，爭(zhēng)取做到提前預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)的到來，防范于未然，在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)提出現(xiàn)實(shí)可行的處理方案及時(shí)化解。

（三）預(yù)防義務(wù)的具體化和知識(shí)的把握

由于風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)自我認(rèn)知和決策的結(jié)果，具有較高的不確定性?，F(xiàn)階段對(duì)某一社會(huì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不可能做到精準(zhǔn)無誤，這樣的要求也是不現(xiàn)實(shí)的。立法則成為預(yù)防義務(wù)具體化現(xiàn)實(shí)可行的手段，由國(guó)家通過立法制定相對(duì)具體的規(guī)定為社會(huì)系統(tǒng)作出指引。如針對(duì)基因技術(shù)運(yùn)用過程中具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為，需要刑法作出相應(yīng)規(guī)范，后續(xù)再交由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)。但裁量權(quán)的運(yùn)用并不是毫無標(biāo)準(zhǔn)的，必須符合立法者的立法精神。由于社會(huì)子系統(tǒng)分屬不同的知識(shí)領(lǐng)域，法律系統(tǒng)不可能掌握所有的知識(shí)。而風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生在系統(tǒng)內(nèi)外必然存在某種因果關(guān)系，因此需要法律系統(tǒng)以開放的姿態(tài)與其他社會(huì)系統(tǒng)保持溝通，積累經(jīng)驗(yàn)，在不斷學(xué)習(xí)中完善自己。國(guó)家在制定政策和法律時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變思維方式，在向社會(huì)學(xué)習(xí)的過程中分析接納來自社會(huì)的意見，尋求法律系統(tǒng)和其他社會(huì)子系統(tǒng)的最佳結(jié)合點(diǎn)，提升風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。

三、公民基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)

國(guó)家不僅不得侵害公民的基本權(quán)利，同時(shí)還承擔(dān)著保護(hù)權(quán)利主體在實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的過程中不受第三人侵害的義務(wù)?！耙勒諊?guó)家保護(hù)義務(wù)理論，憲法中有關(guān)基本權(quán)利的規(guī)定旨在真正實(shí)現(xiàn)公民的自由與平等，那么公民基本權(quán)利遭到私人的侵害時(shí)，國(guó)家有義務(wù)采取積極有效的保護(hù)措施。”①陳征：《基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)功能》，《法學(xué)研究》2008年第1 期。

“基本權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)以基本權(quán)客觀法價(jià)值秩序功能為基礎(chǔ)，國(guó)家作為保護(hù)者保障公民的基本權(quán)利免受國(guó)家以外第三人的侵害?！雹谕踹M(jìn)文：《基本權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)的疏釋與展開——理論溯源、規(guī)范實(shí)踐與本土化建構(gòu)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期?，F(xiàn)代社會(huì)極具復(fù)雜性，公民基本權(quán)利遭受損害的來源更加廣泛。其中最顯著的特點(diǎn)是損害的來源由主要來自于國(guó)家的損害演變?yōu)閲?guó)家和第三人的損害并存，且第三人造成的損害日趨嚴(yán)重，比例越來越高。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的“墮胎案”“航空安全法案”等一系列判決是基本權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)概念發(fā)展的重要基石。理論界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，基本權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)根據(jù)應(yīng)從基本權(quán)的雙重性的角度考量。就歷史解釋而言，由于社會(huì)發(fā)展階段的性質(zhì)決定了過往基本權(quán)的防御權(quán)功能在理論和實(shí)踐運(yùn)用中占據(jù)了主導(dǎo)地位?！肮I(yè)社會(huì)，國(guó)家權(quán)力作為限制自由的角色定位已經(jīng)模糊，私人侵害對(duì)自由威脅的比重上升，國(guó)家采取積極措施以保護(hù)自由和安全應(yīng)獲得更多關(guān)注。”③陳征：《論部門法保護(hù)基本權(quán)利的義務(wù)及其待解決的問題》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1 期。通過對(duì)德國(guó)憲法法院判決的梳理以及運(yùn)用歷史解釋的方法分析，基本權(quán)兼具防御權(quán)功能和保護(hù)義務(wù)兩方面，雙重性質(zhì)理論足以成為保護(hù)義務(wù)的憲法根據(jù)。

（一）基本權(quán)保護(hù)義務(wù)的基本結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系

防御權(quán)功能是基本權(quán)最基本的功能，其目的是保護(hù)基本權(quán)利免于遭受國(guó)家的不法侵害。而保護(hù)義務(wù)的核心是受害者與國(guó)家以外的加害者之間的關(guān)系，因?yàn)榉烙鶛?quán)功能的存在，國(guó)家不是保護(hù)義務(wù)規(guī)制的對(duì)象。國(guó)家以中立的身份承擔(dān)起基本權(quán)的保護(hù)者角色，平衡權(quán)利主體之間的基本利益，確?；緳?quán)利主體免受第三人的不法侵害。國(guó)家積極采取的規(guī)范加害者的保護(hù)行為，如果超過必要限度即有可能侵犯其基本權(quán)利，加害者依靠基本權(quán)的防御權(quán)功能來對(duì)抗國(guó)家的過當(dāng)干預(yù)，從而形成了受害者—加害者—國(guó)家之間的三角關(guān)系。在這種三角關(guān)系中，保護(hù)義務(wù)是國(guó)家對(duì)受害者承擔(dān)的義務(wù)，規(guī)制的對(duì)象包括侵害者以及國(guó)家以外的任意第三人。受害者無法對(duì)加害者本人采取直接有效的權(quán)利主張方式，而是將救濟(jì)的義務(wù)交由國(guó)家。“立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)則成為其實(shí)現(xiàn)保護(hù)義務(wù)的主要承擔(dān)者，行政機(jī)關(guān)因其調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的廣泛性和直接性，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)保護(hù)義務(wù)的重要承擔(dān)者?！雹荦徬蚝?、劉耀輝：《論國(guó)家對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)》，《政治與法律》2009年第5 期。

（二）基本權(quán)保護(hù)義務(wù)的梳理

在德國(guó)，“墮胎案”判決是保護(hù)義務(wù)的起點(diǎn)，生命權(quán)、健康權(quán)等法益成為保護(hù)義務(wù)的核心。在經(jīng)過“航空噪聲污染案”“航空安全法案”等判決后，基本權(quán)保護(hù)義務(wù)的法益類型擴(kuò)大到財(cái)產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)、人身自由權(quán)、隱私權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、人性尊嚴(yán)等。對(duì)國(guó)家而言，保護(hù)義務(wù)是一種高成本的義務(wù)，但國(guó)家能承擔(dān)的資源消耗卻是有限的。在承擔(dān)基本權(quán)保護(hù)義務(wù)時(shí)，國(guó)家如果將資源完全平均地分配給或過度集中于某一基本權(quán)利的保護(hù)時(shí)，則易造成資源和保護(hù)義務(wù)的濫用。加之，各基本權(quán)所保護(hù)的法益各不相同，如果無法區(qū)分各基本權(quán)所內(nèi)涵的法益和需求保護(hù)的程度，就不能保證國(guó)家采取積極保護(hù)措施過程中的有效性。相比于生命權(quán)概念，諸如財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、言論自由權(quán)等基本權(quán)利之間互相發(fā)生沖突的可能就大得多，平衡他們之間的關(guān)系也要困難得多。

“對(duì)權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)基本權(quán)的過程中的保護(hù)不能僅僅局限于國(guó)家保護(hù)公民免于遭受第三人的不法侵害?！雹訇慁i：《論立法對(duì)基本權(quán)利的多元效應(yīng)》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第6 期。只憑刑事處罰無法完全實(shí)現(xiàn)保護(hù)義務(wù)的目的，也不足以從源頭上防止第三人的不法侵害。給付義務(wù)和保護(hù)義務(wù)同為國(guó)家義務(wù)的子義務(wù)，二者互為補(bǔ)充，給付義務(wù)的履行也能夠起到推動(dòng)保護(hù)義務(wù)目的實(shí)現(xiàn)的效果。如憲法第42 條規(guī)定“國(guó)家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇。”在勞動(dòng)者和國(guó)家的關(guān)系中，國(guó)家履行給付義務(wù)，包括改善住房、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的條件以及在子女教育、福利待遇等方面給勞動(dòng)者提供保障。國(guó)家再加強(qiáng)對(duì)基本權(quán)保護(hù)的宣傳力度，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者對(duì)法律的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，進(jìn)而發(fā)揮維持社會(huì)秩序、保護(hù)國(guó)家安全的作用。因此，國(guó)家制定的相關(guān)政策還應(yīng)將用人單位、政府、學(xué)校、房東等與勞動(dòng)者關(guān)系密切的社會(huì)主體納入其中。

（三）國(guó)家保護(hù)的基本手段

國(guó)家是承擔(dān)保護(hù)義務(wù)的主體，但在國(guó)家內(nèi)部，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)才是具體措施的制定者、執(zhí)行者。國(guó)家的保護(hù)可以分為事前預(yù)防、事中排除、事后救濟(jì)三個(gè)階段。在事前預(yù)防階段，立法機(jī)關(guān)通過立法的手段指引社會(huì)主體的行為，是保護(hù)義務(wù)的主要承擔(dān)者。在事中排除和事后救濟(jì)階段，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均是履行排除義務(wù)的主體，但由于法律程序的原因，漫長(zhǎng)的司法過程導(dǎo)致保護(hù)的有效性必然受損，對(duì)于正在發(fā)生的侵害行為，行政機(jī)關(guān)因其手段的直接性承擔(dān)著更多的保護(hù)責(zé)任。行政權(quán)所需承擔(dān)的保護(hù)義務(wù)，不僅包括執(zhí)行和適用制定法，而且包括自身政策的擬定和執(zhí)行等。②鄧煒輝：《論社會(huì)權(quán)的國(guó)家保護(hù)義務(wù):起源、體系結(jié)構(gòu)及類型化》，《法商研究》2015年第5 期。司法機(jī)關(guān)的審判職能及其作為社會(huì)糾紛最終處理者的角色，使其成為救濟(jì)義務(wù)的主要承擔(dān)者，在解釋和適用法律規(guī)定時(shí)，“有義務(wù)在衡量私人關(guān)系間基本權(quán)力沖突的基礎(chǔ)上，保障基本權(quán)利免受侵害”③張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》，高等教育出版社2008年版，第121頁。。

事前由立法機(jī)關(guān)起到警示、指引的作用，但是預(yù)防措施只是盡可能地預(yù)防損害的發(fā)生，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的侵害需要行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)發(fā)揮事中排除和事后救濟(jì)的作用。國(guó)家應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同情況、不同階段匹配最合適的保護(hù)手段。包括損害的程度、范圍、保護(hù)義務(wù)的法益類型等均是自變量獨(dú)立的影響因素，國(guó)家制定保護(hù)方案時(shí)應(yīng)做到充分全面的考慮。其中，保護(hù)手段的強(qiáng)度和效果是國(guó)家履行保護(hù)義務(wù)的關(guān)鍵。前者要求國(guó)家采取的保護(hù)手段在基本權(quán)利沖突中，必須兼顧受害方的基本權(quán)利和加害者享有的自由權(quán)，做到利益權(quán)衡。如果因?yàn)閲?guó)家的保護(hù)措施損害到加害方的基本權(quán)利，加害方也有權(quán)根據(jù)基本權(quán)的防御權(quán)功能主張權(quán)利保護(hù)，這體現(xiàn)了基本權(quán)的防御權(quán)功能和保護(hù)義務(wù)的雙重面向理論的動(dòng)態(tài)應(yīng)用。正如美國(guó)學(xué)者桑斯坦所言“所有權(quán)利都要求政府積極的回應(yīng)”④[美]霍爾姆斯·R.桑斯坦:《權(quán)利的成本：為什么自由依賴于稅》，畢競(jìng)悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第26頁。。保護(hù)權(quán)利都是需要消耗資源的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在提高保護(hù)效果的前提下盡量降低保護(hù)成本，使國(guó)家能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地履行這項(xiàng)義務(wù)。

“保護(hù)義務(wù)的目標(biāo)決定了保護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)以事前預(yù)防為主，司法機(jī)關(guān)也大都將其委托給立法者的預(yù)先決斷。”⑤王進(jìn)文：《基本權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)的疏釋與展開——理論溯源、規(guī)范實(shí)踐與本土化建構(gòu)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期?！傲⒎ㄊ菄?guó)家保護(hù)公民基本權(quán)利最重要且最有效的方式”⑥陳征：《基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)功能》，《法學(xué)研究》2008年第1 期。，也是排除和救濟(jì)階段的基礎(chǔ)。立法機(jī)關(guān)制定的部門法也使得行政和司法機(jī)關(guān)履行排除、救濟(jì)義務(wù)時(shí)有了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。立法最基本的要求既包括社會(huì)系統(tǒng)被侵害前即采用適當(dāng)?shù)慕M織和程序?qū)L(fēng)險(xiǎn)降至最低，也包括為基本權(quán)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境①鄧煒輝：《論社會(huì)權(quán)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)：起源、體系結(jié)構(gòu)及類型化》，《法商研究》2015年第5 期。，同時(shí)也要不斷補(bǔ)充完善相應(yīng)的法律法規(guī)，使立法機(jī)關(guān)的預(yù)防措施能夠匹配時(shí)代的發(fā)展。就立法機(jī)關(guān)可以提供的保護(hù)措施而言，具有相當(dāng)高的自由度。既包括公法領(lǐng)域的保護(hù)，又包括私法領(lǐng)域的保護(hù)；既包括對(duì)受害者的保護(hù)，又包括對(duì)加害者的規(guī)制。這種自由度也使得立法機(jī)關(guān)能將事前預(yù)防功能發(fā)揮出最大的效果。

四、緊急狀態(tài)的國(guó)家制度保障功能

2004年《憲法》修正案第26 條用“緊急狀態(tài)”取代了“戒嚴(yán)”，在憲法層面確定了緊急狀態(tài)制度?？v觀世界各國(guó)立法，緊急狀態(tài)法規(guī)定的范圍比戒嚴(yán)更加廣泛，有助于應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)、提升維護(hù)國(guó)家安全的能力。②韓大元：《〈香港特別行政區(qū)基本法〉第18 條的形成過程及其規(guī)范含義》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第1 期。但至今為止，我國(guó)都沒有一部總括性的“緊急狀態(tài)法”。在現(xiàn)有的緊急狀態(tài)法律體系中，主要由《戒嚴(yán)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》承擔(dān)著緊急狀態(tài)基本法的作用，《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)對(duì)特定領(lǐng)域發(fā)生的緊急狀態(tài)作出具體規(guī)定。我國(guó)1996年簽署《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》，公約中緊急狀態(tài)下人權(quán)克減條款的正當(dāng)性與邊界問題對(duì)人權(quán)保障具有重要意義?？梢哉f我國(guó)緊急狀態(tài)法律體系已基本形成。

（一）緊急狀態(tài)下貫徹人權(quán)保障原則

依法治國(guó)是我國(guó)的基本方略，在任何時(shí)期都要遵循憲法和法律治理國(guó)家，在國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)也不例外。而法治的真諦在于人權(quán)。在緊急狀態(tài)下，平常的行政手段已經(jīng)無法滿足維持社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)國(guó)家安全的要求，必須賦予政府一定的緊急行政權(quán)。而擴(kuò)張的行政權(quán)不可避免地會(huì)與公民基本權(quán)利沖突，結(jié)果勢(shì)必會(huì)犧牲部分基本權(quán)利，這是由緊急狀態(tài)的特殊危險(xiǎn)性決定的。因此，在此過程中如何防止政府濫用緊急權(quán)力是關(guān)鍵問題。

結(jié)合《憲法》“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”條款的規(guī)定，緊急狀態(tài)下也不得隨意克減人權(quán)，即使是對(duì)人權(quán)的限制也應(yīng)該限定在必要范圍之內(nèi)，這正體現(xiàn)了不可克減原則的價(jià)值。目前，世界上大部分國(guó)家的憲法所承認(rèn)緊急狀態(tài)下可以對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的方式，主要分為直接限制和間接限制兩種類型。直接限制是指在憲法中明確規(guī)定發(fā)生緊急狀態(tài)時(shí)可以依法宣布中止言論自由、人身自由、通信自由、出版自由、住宅不受侵犯、參與集會(huì)游行示威自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利。間接限制是指除依據(jù)憲法宣布的特別規(guī)定外不得中止憲法中的任何條款，即對(duì)于未予特殊規(guī)定的條文所涉及的基本權(quán)利均不得以限制。以上兩種限制方式各有利弊，各國(guó)對(duì)于不可克減的人權(quán)范圍并未形成統(tǒng)一的規(guī)定。但是從對(duì)基本權(quán)利提供必要且有效保護(hù)的角度出發(fā)，這個(gè)范圍應(yīng)該嚴(yán)格限定在與人類的基本尊嚴(yán)和與行政緊急權(quán)運(yùn)作直接相關(guān)的權(quán)利上，這也是人權(quán)保障的底線原則。正如郭春明、郭興之所言“可以克減的人權(quán)應(yīng)當(dāng)僅僅限于那些與應(yīng)對(duì)緊急情況的現(xiàn)實(shí)需要直接聯(lián)系的基本權(quán)利，凡是與緊急情況并無直接聯(lián)系的基本權(quán)利都不應(yīng)當(dāng)予以克減”③郭春明、郭興之：《緊急狀態(tài)下人權(quán)保障的比較研究——國(guó)內(nèi)法和國(guó)際人權(quán)法的視角》，《比較法研究》2004年第2期。。根據(jù)《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法（專家建議稿）》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，緊急狀態(tài)下人權(quán)保障的最低標(biāo)準(zhǔn)包括“生存權(quán)和生命權(quán)、人格尊嚴(yán)不受侵犯、宗教信仰自由、公民資格不得取消、不受有溯及力法律的約束、個(gè)人生活與家庭生活得到尊重、取得司法保護(hù)和國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利等”④周佑勇：《緊急狀態(tài)下的人權(quán)限制與保障》，《法學(xué)雜志》2004年第4 期。。

（二）限制某些權(quán)力更能發(fā)揮保護(hù)效果

處于緊急狀態(tài)中, 有時(shí)采取犧牲小部分人利益的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序以及多數(shù)人利益的保護(hù)是不可避免的選擇。①王禎軍：《論緊急狀態(tài)法制中的不可克減原則》，《河北法學(xué)》2012年第9 期。緊急狀態(tài)意味著情況已向著不可控制的方向發(fā)展，常規(guī)的法律手段已經(jīng)無法滿足恢復(fù)社會(huì)秩序的基本需求，必須通過緊急行政權(quán)擴(kuò)大政府權(quán)力。根據(jù)緊急狀態(tài)的危急程度，公民部分基本權(quán)利也相應(yīng)地會(huì)受到暫時(shí)的克減和限制。如言論自由、集會(huì)游行示威等政治權(quán)利的行使往往會(huì)受到限制，因?yàn)檫@些權(quán)利所處的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)改變，“我們不可能期望公民將在正常社會(huì)秩序下行使的權(quán)利毫無保留地轉(zhuǎn)移到非常狀態(tài)行使”②彭貴才、史軍峰：《試論行政緊急權(quán)運(yùn)作中公民權(quán)利的限制與保障》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第10 期。。這些政治權(quán)利的行使未必會(huì)對(duì)恢復(fù)社會(huì)秩序帶來積極的影響，反而是不加以限制的自由易成為煽動(dòng)性言論、暴力行為等社會(huì)負(fù)面情緒滋生的土壤，最終可能會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)料的后果。因此，就法益平衡的角度而言，對(duì)言論自由、集會(huì)游行示威自由等權(quán)利的克減和限制，能夠起到對(duì)其他大部分公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等保護(hù)的作用。根據(jù)《憲法》第51 條的規(guī)定，基于公共利益的需要可以對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制。③韓大元：《論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制與保障》，《學(xué)習(xí)與探索》2005年第4 期?？藴p一部分人的自由來保障社會(huì)其他人的自由，這也是“禁蒙面法”帶來的效果。是否選擇蒙面是公民的自由，法律對(duì)單純的蒙面行為并沒有加以限制，但利用蒙面實(shí)施暴力行為威脅到社會(huì)秩序和其他公民的權(quán)利時(shí)，這種自由就應(yīng)受到法律的限制。顯然，與蒙面自由的權(quán)利相比，保障大部分公民的人身權(quán)利和自由免受侵害是更為重要的，這也是緊急狀態(tài)下對(duì)公民基本權(quán)利保障的必然要求。

五、結(jié)語

現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)轉(zhuǎn)型為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)。國(guó)家也應(yīng)承擔(dān)保護(hù)權(quán)利主體在實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的過程中不受第三人侵害的義務(wù)。在緊急狀態(tài)下，國(guó)家還應(yīng)對(duì)公民基本權(quán)利承擔(dān)制度保障功能。這三層義務(wù)和功能層層遞進(jìn)，從整體到個(gè)體，從一般到具體，從事前到事中，從國(guó)家—公民的二元關(guān)系到國(guó)家—社會(huì)主體—公民的三元關(guān)系，從而形成新時(shí)代國(guó)家對(duì)于公民基本權(quán)利保障的制度體系。香港特別行政區(qū)政府援引《緊急規(guī)例條例》，為保護(hù)市民的安全和社會(huì)正常運(yùn)行秩序，制定《禁止蒙面規(guī)例》，本質(zhì)上具有上述三個(gè)方面的義務(wù)和功能。同樣，對(duì)于應(yīng)對(duì)2020年1月開始的“新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情”，國(guó)家也承擔(dān)著保障公民權(quán)利的多重義務(wù)和功能。