□郭雨佳，張等文

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117）

改革開放以來，農(nóng)村出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)村治理和民主政治建設成效顯著，農(nóng)村基層協(xié)商民主經(jīng)過萌芽與發(fā)展，不斷完善，日臻成熟。尤其是黨的十八大以來，在中央頂層設計的推動下，在理論界和媒體的呼吁和宣傳下，在廣大農(nóng)村干部和群眾化解鄉(xiāng)村治理困境的現(xiàn)實要求下，農(nóng)村基層協(xié)商民主蓬勃發(fā)展起來，協(xié)商民主實踐形式越來越多樣，制度化程度越來越高，在鄉(xiāng)村治理中的作用越來越重要。鑒于此，回顧與總結農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展歷程和有益經(jīng)驗，對提高鄉(xiāng)村治理效率、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具有重要的意義。

一、農(nóng)村基層協(xié)商民主制度誕生與變遷的驅動因素

“任何一種制度安排，都是建立在特定的社會現(xiàn)實基礎之上?！盵1]（p63）改革開放四十多年以來，社會、經(jīng)濟、政治、思想和文化的發(fā)展為廣大農(nóng)村實行協(xié)商民主做好了充分準備[2]（p40）。黨的十一屆三中全會召開之后，農(nóng)村改革如火如荼，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制迅速成為農(nóng)村生產(chǎn)的重要形式，村民自治逐漸發(fā)展起來，群眾自治性組織快速成長，社會資本不斷累積，農(nóng)村干部和群眾對民主治理技術的需求日益迫切。正是在這樣的背景下，農(nóng)村基層協(xié)商民主逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來。

（一）黨和政府推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的迫切需要

我國農(nóng)業(yè)人口占比大，鄉(xiāng)村公共事務繁雜，每一件事務都關乎百姓切身利益。作為國家治理必不可少的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理無小事，件件都在考驗黨的執(zhí)政能力和政府的治理能力。改革開放以前，我國實行以黨代政、政社合一的管理模式，國家對農(nóng)村管控極為嚴格，農(nóng)民政治參與渠道有限，缺少與干部溝通和交流的平臺。改革開放以后，涉及農(nóng)村公共設施建設、土地分配、扶貧助農(nóng)、土地征用、養(yǎng)老補助等方面的鄉(xiāng)村公共事務日益增多，農(nóng)村干部在處理這些牽涉村民利益的事務時，如果方式方法不當，極易導致干群關系緊張。同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民收入差距日漸拉大，貧富分化和群體分化日益明顯，農(nóng)村逐漸出現(xiàn)種植大戶、農(nóng)業(yè)種植公司、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士、回鄉(xiāng)大學生等新興群體。新興群體和村干部群體、普通村民群體都有維護自身利益的需要，不同群體之間因村莊資源和利益分配造成的矛盾時常發(fā)生。如果不能及時妥善解決這些矛盾，就可能引發(fā)群體性事件。要解決這些矛盾，基層政府必須轉變治理方式，推動鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、民主化、多樣化。而協(xié)商民主的出現(xiàn)，恰好為農(nóng)村基層政府和群眾之間搭建起協(xié)商對話平臺，給村民提供了表達利益訴求的渠道，使黨和政府能夠充分傾聽村民的聲音，增強了基層治理的有效性。

黨和政府治理轉型的重要目標之一是建立服務型政府，對農(nóng)村而言，最主要的就是提供農(nóng)民需要的公共服務。為了改善農(nóng)村公共服務供給水平，黨和政府在公共服務供給決策時需要引入?yún)f(xié)商民主機制，通過民主協(xié)商活動了解農(nóng)民對公共物品的需求。黨的十九大報告指出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[3]。農(nóng)民過上美好生活需要政府提供優(yōu)質的均等化公共服務來保障。改革開放初期，農(nóng)村公共服務供給資金以“三提五統(tǒng)”的方式向農(nóng)民收取，而人力則由農(nóng)民以義務工的方式提供。到了20世紀90年代，隨著基層政府運轉開支越來越大，過多的集資收費和攤派讓農(nóng)民不堪重負。為了降低農(nóng)民負擔和提高農(nóng)民收入，黨中央和國務院提出從2001 年開始試點推行農(nóng)村稅費改革，于2006 年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅改革取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留后，農(nóng)村公共服務供給資金缺乏保障。針對這一問題，國務院辦公廳印發(fā)了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》。該辦法規(guī)定農(nóng)村公共基礎設施建設等公共服務供給所需要的資金和人力，可以通過一事一議方式進行籌資籌勞。雖然通過一事一議能夠解決一部分村莊公共物品需求問題，但村民之間的一事一議難以解決農(nóng)村公共服務中存在的供需失衡問題，即政府供給的公共產(chǎn)品與農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求之間脫節(jié)，有些基層政府出于政績考慮所提供的公共服務未必是農(nóng)民實際需要的，這導致了大量的資源浪費。要想避免農(nóng)村公共服務供給錯位、越位和缺位的情況出現(xiàn)，就需要通過協(xié)商民主活動鼓勵農(nóng)民參與到公共服務供給決策中，讓農(nóng)村基層干部在與群眾的協(xié)商活動中了解農(nóng)民對公共物品的真實需求，滿足農(nóng)民對美好生活的需要。

（二）農(nóng)村社會資本的發(fā)育和成長

帕特南指出：“社會資本指的是普通公民的民間參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范?！盵4]（p1）他還強調(diào)社會資本會對國家治理效能產(chǎn)生重要影響，“能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”[4]（p197）。社會資本是某個特定群體中的成員所共享的、能夠促進他們更加融洽的合作并建立起彼此理解的共同價值觀與規(guī)范，它包括習俗、認同、思維方式和行為規(guī)范等，能夠規(guī)約群眾的行為，是提高集體行動效率的潤滑劑。改革開放以來，市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展改變了村民的交往方式和生活方式，社會資本在村民自治中不斷發(fā)育和累積起來。

農(nóng)村社會資本以熟人社會中信任的普遍性、規(guī)范的互惠性、參與網(wǎng)絡的合作性為主要特征，為農(nóng)村協(xié)商民主的產(chǎn)生和發(fā)展累積了寶貴的本土資源。首先，農(nóng)村社會以血緣關系和地緣關系為紐帶形成了獨具特色的宗族文化和熟人文化，血脈相連的親情和賴以生存的土地將農(nóng)民緊緊相連，這種熟人之間的信任和溝通是城市社區(qū)所沒有的天然優(yōu)勢。改革開放以后，隨著大量農(nóng)民進城務工，農(nóng)民獲取信息的渠道不斷擴大，民主意識和法治觀念逐漸深入人心，在村民之間逐漸形成了適合市場經(jīng)濟的契約型信任關系，這為農(nóng)村協(xié)商活動開展提供了可靠的信任基石。其次，包容妥協(xié)、履行契約、遵守秩序等互惠規(guī)范協(xié)調(diào)和制約著人們的行為。在農(nóng)村治理中最具代表性的互惠規(guī)范是村規(guī)民約。在村民自治日益完善過程中，很多農(nóng)村地區(qū)都制定了村規(guī)民約。2018年12月由民政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央文明辦等七個部門共同發(fā)布的《關于做好村規(guī)民約居民公約工作的指導意見》中規(guī)定：到2020 年全國所有村都要因地制宜地制定村規(guī)民約，充分發(fā)揚本地優(yōu)秀文化傳統(tǒng)、風俗習慣等優(yōu)勢，與社會主義核心價值觀相融合，將村民公共生活規(guī)則以順口溜、條款式和民歌等方式編入村規(guī)民約，凝練成形式新穎簡潔、一聽就懂、易于傳播的行為規(guī)范。村規(guī)民約以中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)美德和社會主義精神文明新風尚為基礎，是農(nóng)村法治、德治和自治的有機結合，具體內(nèi)容經(jīng)由村民充分協(xié)商和討論，共同制定，能夠提高村民的規(guī)范意識、權責意識、法治意識，能夠規(guī)范和約束廣大農(nóng)村基層干部和村民的協(xié)商行為。最后，參與網(wǎng)絡是在村民交往過程中逐漸形成的關系網(wǎng)絡，它有助于催生和維系社會信任，促使村民和農(nóng)村干部履行互惠規(guī)范。改革開放之前，農(nóng)村參與網(wǎng)絡體現(xiàn)為親緣關系網(wǎng)絡，村民通過互助勞動結成緊密的合作關系。改革開放之后，村民的契約精神和參與意識日益增強，利益訴求多元化，群眾自治組織、合作社等多種多樣的農(nóng)村社會組織隨之產(chǎn)生。這些新型社會組織以共同利益為目標進行合作，以法律和村規(guī)民約為指導，逐漸形成合作、互利、契約型的參與網(wǎng)絡，為協(xié)商民主在農(nóng)村的興起和發(fā)展提供了組織基礎。

改革開放四十多年來，農(nóng)村社會資本不斷豐富和發(fā)展，社會資本存量越來越多，對促進不同身份背景、不同利益訴求的有限理性的個體結合成為擁有共同目標、能夠互惠合作的群體具有重要意義。農(nóng)村社會資本中天然具有的信任、規(guī)范和參與網(wǎng)絡機制與協(xié)商民主的理解、寬容、妥協(xié)等內(nèi)涵相一致，能夠協(xié)調(diào)多元主體間的隔閡與誤解，加深農(nóng)村干部和村民在協(xié)商過程中的信任和合作，有助于提升農(nóng)村基層協(xié)商民主的效能，從而為推進基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。

（三）破解農(nóng)村選舉民主困局的現(xiàn)實需要

黨的十一屆三中全會以后，“隨著人民公社的解體，農(nóng)村基層社會處于一種無組織的準失序狀態(tài)，嚴重影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定，甚至影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民日常生活?！盵5]（p46）由于當時的村級組織處于一種渙散狀態(tài)，村民難以享受到國家提供的公共服務，國家政策也得不到有效貫徹。在這種背景下，1980 年廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村充分考慮村莊現(xiàn)實情況，經(jīng)過村民集體討論和協(xié)商，起草了《村規(guī)民約》和《封山公約》，通過自發(fā)選舉村干部，建立村民自我服務、自我管理的機構，相繼產(chǎn)生了“‘村委會’‘村管會’‘議事會’‘治安領導小組’等一系列群眾自治性組織”[6]（p15）。合寨村的村民自治改革得到黨和政府的充分肯定和大力推廣。隨后，村民自治逐漸在全國農(nóng)村范圍內(nèi)推廣和發(fā)展起來。

盡管村民自治已成為鄉(xiāng)村治理的重要機制，但其在實踐中也遭遇了一些困境和挑戰(zhàn)，譬如農(nóng)民參與不足、被動參與現(xiàn)象始終貫穿于村民委員會選舉前、選舉中和選舉后三個階段。在村民委員會選舉的準備階段，最重要的便是候選人的確定，但在現(xiàn)實中卻存在部分村民對候選人不了解的情況，甚至直到選舉當天才知道候選人具體是誰。一些村民認為提名候選人的權力掌握在上級手中，是由上級直接指派的，而自己則成為投票機器，進而對選舉失去信任，導致參與冷漠現(xiàn)象的出現(xiàn)。在選舉過程中實行少數(shù)服從多數(shù)原則，部分村民缺少表達意見的機會，選舉活動缺乏溝通與協(xié)商，導致少數(shù)人的權利得不到保障；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當干預、宗族派系力量的介入致使指選、迫選的情況時有發(fā)生；有些經(jīng)濟條件較好的候選人采用賄選的方式獲得選票，而那些權利意識淡薄的村民會因為一點蠅頭小利就將自己的選舉權利出賣。此外，強勢力量介入選舉的情況也不能忽視，農(nóng)村宗族勢力影響由來已久，很多村民之間往往都有親戚關系，作為村中的大姓宗族在人數(shù)上占有優(yōu)勢，所以很多村民在選舉時首要考慮的不是候選人的能力，而是遠近親疏，甚至有些黑惡勢力以威逼脅迫的方式影響和干擾選舉，以非法的手段獲取村干部身份，將村莊當成自己的獨立王國，對村莊實行操縱，這些行為嚴重削弱了選舉的合法性，打消了村民參與選舉的積極性。在選舉活動結束后，因為選舉存在周期性，村民既無法持續(xù)參與村莊各項事務決策，也無法時時刻刻對村干部決策行為發(fā)表意見和施加影響。一些村干部通過選舉上位后，作風專橫，為自己的宗族或團體謀取私利。就這樣，在一次孤注一擲的投票后，到下一次選舉前，很多村民成為鄉(xiāng)村治理的旁觀者，缺乏合適的參與渠道能讓他們參與到村莊決策中去，這不僅使他們的利益訴求得不到有效表達，而且也滋生了村干部的腐敗和官僚主義作風。

農(nóng)村基層協(xié)商民主正是在選舉民主面臨一系列困境的情況下應運而生的，它以其獨有的靈活性、溝通性、多樣性，彌補了選舉民主間歇性、被動性、單一性的缺陷，拓寬了村民參與村莊公共事務管理的渠道。與選舉民主注重投票結果相比，協(xié)商民主強調(diào)村莊各類事項都要經(jīng)過充分協(xié)商，要求農(nóng)村干部和群眾在協(xié)商過程中就村莊基礎設施建設、醫(yī)療、教育等公共事務交流意見，在取得共識的基礎上形成決策。因此，協(xié)商民主不僅能調(diào)動村民參與協(xié)商活動的積極性，而且賦予村莊公共決策合法性，提升了村民對鄉(xiāng)村治理的認同感。

二、農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化的關鍵節(jié)點與嬗變歷程

諾思指出：“制度構造了人們在政治、社會或經(jīng)濟領域里交換的激勵。制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關鍵。”[7]（p3）關鍵節(jié)點在分析制度變遷過程中起到非常重要的作用，它可以是一些標志性事件的發(fā)生或者關鍵政策的出臺，這些事件或政策打破了制度存續(xù)的正常狀態(tài)，使制度出現(xiàn)斷裂的變化，制度變遷由此產(chǎn)生。改革開放以來，農(nóng)村基層協(xié)商民主制度在發(fā)展過程中經(jīng)歷了四個關鍵節(jié)點：村民自治制度產(chǎn)生是農(nóng)村民主協(xié)商實踐萌生的邏輯起點，此時協(xié)商孕育在村民自治活動中，是一種存續(xù)性發(fā)展，只有量變的過程，沒有質的突破；黨的十三大報告提出“建立社會協(xié)商對話制度”，之后很多農(nóng)村地區(qū)開始探索和推行協(xié)商議事制度，為農(nóng)村協(xié)商民主制度變遷積累了豐富的實踐經(jīng)驗；1999年溫嶺民主懇談會誕生是基層協(xié)商民主實踐探索中的重大事件，它為我國協(xié)商民主制度化發(fā)展提供了一個成功的樣本，因而其也成為農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展的一個關鍵事件；黨的十八大報告首次提出要“積極開展基層民主協(xié)商”以后，協(xié)商民主實踐在全國農(nóng)村范圍內(nèi)推廣，因而黨的十八大召開也成為農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展的一個關鍵節(jié)點。這幾個關鍵節(jié)點對應的標志性事件的出現(xiàn)或政策的出臺，為合理劃分農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展階段提供了重要的依據(jù)和標準。

（一）改革開放初期民主協(xié)商在村民自治中萌生

從1980年我國第一個村民委員會誕生到1987年黨的十三大報告提出“建立社會協(xié)商對話制度”期間，是農(nóng)村基層協(xié)商民主在村民自治中萌芽和形成時期。小崗村率先實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制揭開了農(nóng)村改革的序幕，原有的人民公社管理體制因為不能適應農(nóng)村改革浪潮而退出歷史舞臺，村民自治順勢而生。1987 年11 月全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，這部歷時四年具有開創(chuàng)意義的村民自治法規(guī)正式賦予村民選舉的權利，為村民自治提供了法律依據(jù)。村民自治這一改革舉措使農(nóng)村基層民主建設煥發(fā)出新的生機。

這一時期，“在以村民自治為導向的農(nóng)村治理過程中已經(jīng)蘊含著民主協(xié)商的因素”[8]（p104），自村民委員會誕生開始，協(xié)商就一直貫穿在村民自治的整個實踐過程之中。從集體討論制定村規(guī)民約，到通過協(xié)商調(diào)解群眾之間矛盾糾紛，再到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)中的商量和討論，無一不體現(xiàn)出民主協(xié)商的影子。雖然這一時期民主協(xié)商還未形成獨立的運行機制，但黨和政府在逐漸推進村民自治過程中，已經(jīng)逐漸認識到協(xié)商討論、傾聽民意、下情上達的重要性，為之后協(xié)商民主的興起與發(fā)展奠定了堅實基礎。

（二）黨的十三大召開以后農(nóng)村民主協(xié)商實踐進入漸進發(fā)展階段

從黨的十三大報告提出“建立社會協(xié)商對話制度”到1999年溫嶺民主懇談會誕生期間，是農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐的成長階段。1987年10月中國共產(chǎn)黨召開第十三次全國代表大會，在會議上首次提出要建立能夠加強干部和群眾聯(lián)系的“社會協(xié)商對話制度”，強調(diào)各級領導機關要重視協(xié)商對話制度建設。隨后，在各級黨組織和政府的大力推廣下，社會協(xié)商對話制度實踐開始在全國、地方、基層三個層面如火如荼地開展起來。在當時廣大農(nóng)村地區(qū)缺乏電視、信息化傳播渠道的情況下，社會協(xié)商對話成為最有效的上情下達、下情上達的媒介，為農(nóng)民通過協(xié)商對話機制表達利益訴求提供了平臺。

《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》實施以后，很多農(nóng)村地區(qū)陸續(xù)開展村民自治工作，但在實踐過程中因為召開村民會議需要全體村民參加，組織起來較為麻煩，一些地方創(chuàng)造性探索出村民代表會議這一議事形式，村民代表經(jīng)村民協(xié)商討論后推選，一般具有較高的能力和素質，在鄉(xiāng)村中具有一定威望和號召力。河北省辛集市在1987 年實行黨員議事會和村民代表議事會制度，黨員議事會由黨支部負責召集，全體黨員參加，議題是黨的方針政策落實和村內(nèi)公共事務等內(nèi)容；村民代表議事會由村民委員會負責組織，由村民推選的代表參加，主要討論與全體村民利益密切相關的重要事情，兩個會議都是每個季度召開一次，有重大問題時可以臨時動議召開[9]。1990 年8月8 日時任中共中央政治局常委宋平在全國農(nóng)村村級組織建設工作座談會上指出，村民代表由村民推舉出來定期開會、議事，參與討論、決定村里的大事，對村干部實行監(jiān)督[10]（p3）。隨后，村民代表會議制度獲得民政部正式肯定，被列為村民自治示范活動進行推廣。村民代表議事會制度創(chuàng)立符合農(nóng)村的實際情況，方便農(nóng)村干部和村民代表商量和討論村莊公共事務，提高了村民自治效率，是村民自治的一種創(chuàng)新形式，同時也是協(xié)商對話制度在農(nóng)村基層領域的一種實踐形式。村民代表議事會制度充分發(fā)揮協(xié)商對話制度的民主性、公開性、對話性的優(yōu)勢，促進了村民自治和民主協(xié)商實踐的蓬勃發(fā)展。

這一階段，以村民代表會議制度為載體的協(xié)商議事會制度已經(jīng)具備了協(xié)商民主的要素和雛形，雖然這種協(xié)商議事還沒有成為獨立的協(xié)商民主形式，但卻成為鄉(xiāng)村治理的重要方式，這為后來協(xié)商民主制度化發(fā)展積累了實踐資源。

（三）溫嶺民主懇談會誕生后農(nóng)村協(xié)商民主進入快速發(fā)展階段

從溫嶺民主懇談會出現(xiàn)到黨的十八大報告明確提出發(fā)展協(xié)商民主期間，是農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐蓬勃發(fā)展時期，這一時期很多農(nóng)村地區(qū)都因地制宜地探索出一些獨具當?shù)靥厣膮f(xié)商民主實踐形式，諸如浙江省溫嶺市民主懇談會、四川省成都村民議事會、湖北省秭歸縣“村落自治”等多種多樣的形式。這些協(xié)商民主實踐形式有助于解決農(nóng)村治理中出現(xiàn)的復雜矛盾和問題，得到黨和政府的認可，受到社會各界的關注。

溫嶺市民主懇談會是一種典型的、影響最為廣泛的基層協(xié)商民主實踐形式。改革開放以后，溫嶺人憑著自己勤勞勇敢、敢于開拓的精神，將溫嶺從一個農(nóng)業(yè)大縣發(fā)展成為工業(yè)經(jīng)濟突飛猛進的縣市。20世紀90年代，村里的集體經(jīng)濟迅速壯大，農(nóng)村治理中遇到的問題越來越多，比如鄉(xiāng)村財務混亂、干群關系緊張等。為了解決這些問題，1999年松門鎮(zhèn)借助被臺州市確定為全省開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育試點的機會，采用干群面對面對話、溝通教育方式，舉辦“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，將以往的干群關系由簡單的說教改為溝通交流。論壇取得良好的溝通效果，農(nóng)民參政積極性被調(diào)動起來，緊接著其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后開展“村民民主日”“民情懇談”“民情直通車”“農(nóng)民講壇”等多種多樣的以對話為主要形式的論壇，一場依靠協(xié)商討論形式改善村民自治困境的改革浪潮開始在溫嶺大地上開展起來。2000年溫嶺市委將這些協(xié)商活動統(tǒng)一命名為“民主懇談”。民主懇談會的誕生為農(nóng)村基層民主政治建設注入了新鮮血液，標志著農(nóng)村協(xié)商民主作為一種獨立的民主形式已經(jīng)破繭而出。

除了民主懇談會這一區(qū)域性的協(xié)商民主實踐以外，在農(nóng)村稅費改革中誕生的“一事一議”制度也成為農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐的典型模式。為了減輕廣大農(nóng)民的負擔，中共中央、國務院于2000年3 月2 日發(fā)布《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，該通知規(guī)定率先在安徽省實行農(nóng)村稅費改革，并首次提出“實行一事一議”制度。在稅費改革后，村內(nèi)的公益事業(yè)和公共設施建設所需要的資金和勞務，實行一事一議，通過村民大會進行討論。“一事一議制度作為一種適合我國農(nóng)村基層社會的協(xié)商民主實踐形式，已經(jīng)在推進村民自治和農(nóng)村基層民主發(fā)展等方面取得了實質性效果，并發(fā)揮了不可替代的作用”[11]（p20）。

成都市村民議事制度也是農(nóng)村協(xié)商治理的一種重要嘗試。2007 年6 月成都市被國家發(fā)展和改革委員會批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。成都市管轄的邛崍市作為改革試驗區(qū)之一，其工作的重要內(nèi)容之一就是進行農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，這一改革需要對農(nóng)民的土地、房屋、集體資產(chǎn)等進行確權和分配，關乎千千萬萬農(nóng)戶的權益，但改革過程中遇到種種非常復雜和棘手的問題，涉及的利益盤根錯節(jié)，如果處理不當極易引起干群矛盾。2008年3月邛崍市提出在試點村建立“新村發(fā)展議事會”。隨后這一創(chuàng)新舉措在成都市普遍推廣。成都市村民議事會“破解了村民形式上有權而實質上無權的基層民主難題，成為引領基層民主發(fā)展的新風向標”[12]（p40），充分發(fā)揮了民主協(xié)商的制度優(yōu)勢，對其他地區(qū)開展民主協(xié)商和議事起到示范作用。

黨的十八大召開以前，除了上述協(xié)商實踐形式以外，在全國比較有影響力的農(nóng)村協(xié)商民主實踐模式還有河北省“青縣模式”、安徽省巢湖市的“民主評議模式”、廣東省“蕉嶺模式”、浙江省象山“村民說事”制度、廣西貴港市的“協(xié)商自治模式”、吉林省安圖縣群眾訴求服務中心等。這些協(xié)商民主實踐形式不僅吸引了媒體的廣泛報道，還引起了學者的關注和研究，為協(xié)商民主這一術語被凝練、上升為具有中國特色的政治話語奠定了實踐基礎。

（四）黨的十八大以來農(nóng)村基層協(xié)商民主邁入制度化發(fā)展階段

黨的十八大召開以后，在黨中央關于“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的政策引領下，很多農(nóng)村地區(qū)開始重視農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐。同時，在黨中央、國務院制定的關于推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設意見的指導下，大多數(shù)省、市都制定了加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設的實施辦法，這標志著農(nóng)村基層協(xié)商民主建設進入建章立制的制度化發(fā)展軌道。

其一，黨和政府加強對協(xié)商民主建設的制度設計。2012年黨的十八大會議第一次在黨的報告中使用“協(xié)商民主”一詞。2013年黨的十八屆三中全會提出要“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！盵13]2014年9月21日，在慶祝政協(xié)成立65周年會議上，習近平指出，“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”[14]。2015年2月中共中央印發(fā)了以協(xié)商民主為主題的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，提出“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設協(xié)調(diào)聯(lián)動機制”[15]。同年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發(fā)《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的運行機制和程序作了明確規(guī)定。這些報告和文件可以說是對社會主義協(xié)商民主、基層協(xié)商民主進行高屋建瓴的總體設計。[16]（p136）在黨中央和國務院的高度重視下，基層協(xié)商民主獲得地方各級黨組織和政府的關注，很多地區(qū)結合本地實際情況制定了基層協(xié)商民主建設實施辦法，如北京市出臺《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》、江西省出臺《關于加強全省城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》、吉林省印發(fā)《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》等，這些實施意見和辦法明確了協(xié)商事項、協(xié)商形式、參加人員、協(xié)商程序等內(nèi)容，為進一步規(guī)范農(nóng)村基層協(xié)商民主建設提供了制度支撐。

其二，農(nóng)村協(xié)商民主實踐如雨后春筍般涌現(xiàn)和蓬勃發(fā)展起來，有些協(xié)商民主實踐制度化發(fā)展程度越來越高。黨的十八大以來，有了中央對發(fā)展基層協(xié)商民主的定調(diào)，很多農(nóng)村地區(qū)積極開展協(xié)商民主實踐，諸如農(nóng)村協(xié)商議事會、村民論壇、鄉(xiāng)賢參事會、鄉(xiāng)賢評理堂、百姓議事堂等各具特色的協(xié)商民主實踐紛紛出現(xiàn)。四川省彭州市于2013年探索建立多層次、多部門、多平臺協(xié)調(diào)聯(lián)動的基層協(xié)商民主實踐形式，在全市全面建立社會協(xié)商對話制度，涵蓋村、鎮(zhèn)、市三層次的協(xié)商結構。彭州市專門成立基層協(xié)商民主領導小組作為領導機構，制定《中共彭州市委關于構建社會協(xié)商對話制度的意見（試行）》等具體實施方案，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極開展試點工作，全程指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主運行，監(jiān)督協(xié)商流程，確保協(xié)商各個環(huán)節(jié)有效落實，真正實現(xiàn)了層次全面、主體全面、范圍全面的協(xié)商民主全覆蓋。彭州社會協(xié)商對話模式突破了傳統(tǒng)的溝通平臺不足的缺陷，形成較為完備的農(nóng)村基層協(xié)商民主制度體系，對于基層協(xié)商民主制度化發(fā)展起到垂范作用。黨的十八大以來，全國各地農(nóng)村協(xié)商民主實踐范圍不斷擴大，實踐形式日益豐富，實踐效果越來越顯著。

其三，協(xié)商民主理論研究日益深化，為農(nóng)村協(xié)商民主實踐提供了理論指導。黨的十八大以來，農(nóng)村基層協(xié)商民主的成功實踐，引起眾多專家學者的注意，學術界掀起了一股對協(xié)商民主研究的熱潮，涌現(xiàn)出一批有影響力的專家學者。在黨的十八大召開之前，學者們研究的側重點在人民政協(xié)協(xié)商、黨際協(xié)商、立法協(xié)商、黨內(nèi)協(xié)商等領域；黨的十八大召開以后，越來越多的學者走出書齋，對包括農(nóng)村協(xié)商民主實踐在內(nèi)的基層協(xié)商民主進行大量的實證研究，對多種多樣協(xié)商民主實踐經(jīng)驗進行理論總結和價值升華。這些研究成果填補了以往對農(nóng)村基層協(xié)商民主理論研究的薄弱環(huán)節(jié)，為農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展提供了理論依據(jù)和操作指南。

黨的十八大以來，農(nóng)村協(xié)商民主運行機制不斷完善，農(nóng)村協(xié)商民主制度框架初步建立。然而，隨著協(xié)商民主實踐的深入發(fā)展，一些農(nóng)村干部和村民參與冷漠、協(xié)商能力不足、協(xié)商程序僵化、協(xié)商技術支撐不夠等新問題也不斷涌現(xiàn)。要進一步推動農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展，就要在總結既有協(xié)商民主實踐經(jīng)驗的基礎上，健全和完善農(nóng)村協(xié)商民主制度體系，促進多部門、多元主體在協(xié)商民主實踐中的協(xié)調(diào)聯(lián)動，培育農(nóng)村協(xié)商主體對協(xié)商民主制度的認同，實現(xiàn)農(nóng)村基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的基本經(jīng)驗

改革開放以來，全國各地在農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐過程中積累了豐富的寶貴經(jīng)驗，這些經(jīng)驗對協(xié)商民主的深入發(fā)展和制度化建設具有引導和規(guī)范作用。要進一步推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，就必須認真總結農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐成就與經(jīng)驗。從農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展歷程來看，其之所以能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，與黨和政府的引領和推動、重視底層試點經(jīng)驗總結以及適時進行協(xié)商民主制度創(chuàng)新等因素密不可分。

（一）堅持黨的領導與多元協(xié)商相結合

黨和政府的領導和推動是協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要力量。在農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展過程中，不同層級的黨組織和政府肩負著不同的責任：黨中央、國務院負責協(xié)商民主建設的頂層設計，對全國各個地方的協(xié)商實踐經(jīng)驗進行總結，為農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展指明方向；地方各級黨組織和政府負責落實和執(zhí)行中央的文件和精神，并根據(jù)本地鄉(xiāng)村治理遇到的新形勢、新情況，及時制定適合本地情況的協(xié)商民主建設實施辦法；基層黨組織和政府負責宣傳協(xié)商民主，培育群眾對協(xié)商民主制度的認同，領導和組織開展協(xié)商民主活動，確保協(xié)商民主規(guī)范有序進行。諸如溫嶺民主懇談會、象山村民說事、秭歸“村落自治”等發(fā)展較為成熟的協(xié)商民主實踐模式，都離不開當?shù)攸h委和政府的積極謀劃和推動。譬如湖北省秭歸縣“村落自治”就是由縣委、縣政府統(tǒng)一部署和推行的，秭歸縣從2012年開始探索“幸福村落”建設，將自治下沉到“村落”，實行村落微治理。在推進“村落自治”過程中，全縣統(tǒng)一制定了《村落公益事業(yè)議決建管辦法》《村落理事會章程》《“幸福村落”考核標準》等文件，引導群眾積極參與以“幸福村落”建設為主要內(nèi)容的村落自治實踐。

農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐從無到有，再到實現(xiàn)制度化發(fā)展，除了黨中央、國務院的頂層設計引領與地方各級黨組織和政府的積極推動以外，基層黨組織和群眾自治組織也發(fā)揮著無可替代的作用。農(nóng)村基層黨組織負責領導協(xié)商民主的運行，群眾自治組織負責組織和開展協(xié)商民主活動，二者共同確保整個協(xié)商活動公平公正、合理合法進行。由于農(nóng)村協(xié)商民主議題基本上都是與居住在農(nóng)村地區(qū)的人民群眾利益相關的公共性問題，因而農(nóng)村基層黨組織和政府在開展協(xié)商活動時要充分保障普通民眾、駐村單位及社會組織等主體的平等參與權，引導各方通過平等對話、共同協(xié)商的方式解決公共問題，致力于打造共建共治共享的多元協(xié)商治理新局面。

（二）重視正式協(xié)商制度與非正式協(xié)商制度相融合

農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要標志就是設計和建構起一整套系統(tǒng)的農(nóng)村協(xié)商民主制度體系。完整的協(xié)商民主制度系統(tǒng)，既包括正式協(xié)商制度，也包括非正式協(xié)商制度。象山縣“村民說事”、溧陽市“百姓議事堂”、德清縣“鄉(xiāng)賢參事會”、蒙城縣“三個三分之一議事工作法”等運行機制較為健全的協(xié)商民主實踐都較為重視正式協(xié)商制度和非正式協(xié)商制度的整合。諾思指出：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束?！盵7]（p3）它由正式約束（如由人類設定的規(guī)則）、非正式約束（如習俗和行為準則）等組成[7]（p4）。正式協(xié)商制度和非正式協(xié)商制度都是規(guī)范協(xié)商主體的行為準則。正式協(xié)商制度主要包括協(xié)商民主相關的文件、政策、法律規(guī)定等，是由黨和政府專門進行制度設計和供給的；非正式協(xié)商制度主要包括習俗、協(xié)商慣例等，是人們在長期的社會生活中形成的一種文化積淀。協(xié)商民主的正式制度與非正式制度在實際結合中難免會產(chǎn)生一定的沖突。為了避免二者的沖突，很多農(nóng)村地區(qū)在執(zhí)行協(xié)商民主制度時較為注重二者有效銜接與互動，使正式協(xié)商制度能夠吸納非正式協(xié)商制度的“精華”，從而實現(xiàn)二者在協(xié)商實踐中有機融合、相互補充。

正式協(xié)商制度供給未必完全契合農(nóng)村干群的協(xié)商治理需求，因為地域差異，有些協(xié)商民主文件和政策在貫徹過程中可能會出現(xiàn)可操作性弱、時效性不強的情況。因而一些農(nóng)村地區(qū)在落實黨中央和國務院制定的正式協(xié)商制度時，要結合本地實際情況設計具有本地特色的協(xié)商民主制度，使協(xié)商民主能夠真正落地生根、開花結果。這就要求各地在制定協(xié)商民主政策或文件之前，要進行實地調(diào)查，不能直接照搬照抄中央文件的規(guī)定。此外，有些農(nóng)村地區(qū)存在的一些風俗、慣例并非都是精華，因此各地還需本著“取精華、去糟粕”的原則對非正式協(xié)商制度進行合理篩選。雖然非正式協(xié)商制度可能會存在瑕疵，但不能以正式協(xié)商制度擠壓甚至限制非正式協(xié)商制度的存在空間，因為正式協(xié)商制度無法窮盡所有的協(xié)商實踐情況，非正式協(xié)商制度在協(xié)商民主實踐中發(fā)揮著正式協(xié)商制度無法替代的功能。只有將正式協(xié)商制度與非正式協(xié)商制度有效融合起來，才能建構起合理的農(nóng)村協(xié)商民主制度體系。

（三）堅持頂層設計與基層實踐齊頭并進

頂層設計是健全和完善農(nóng)村協(xié)商民主制度體系的重要環(huán)節(jié)，也是推動農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要保障。黨中央和國務院已從宏觀層面上圍繞如何建設協(xié)商民主這一主題出臺了《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等文件。在黨中央和國務院頂層設計引領下，很多農(nóng)村地區(qū)探索出一些運行良好、受到民眾歡迎的協(xié)商民主實踐模式。協(xié)商實踐是協(xié)商民主制度與農(nóng)民群眾之間產(chǎn)生關聯(lián)的橋梁，是協(xié)商制度獲得群眾認可和支持的必由之路。只有在協(xié)商實踐中，人們才能夠全面認識協(xié)商民主，感受到協(xié)商民主制度對于鄉(xiāng)村治理的價值，并對其產(chǎn)生心理認同感。同時，通過協(xié)商實踐可以發(fā)現(xiàn)協(xié)商制度存在的漏洞，為進一步改進和完善協(xié)商制度奠定實踐基礎，有利于促使農(nóng)村基層協(xié)商民主制度永葆活力。

協(xié)商民主制度不是憑空設計的，而是在對典型實踐經(jīng)驗提煉的基礎上建構起來的。農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐之所以能從一些地區(qū)的零星式實踐逐漸拓展到在全國農(nóng)村范圍內(nèi)鋪開，離不開協(xié)商民主實踐先行地區(qū)在協(xié)商活動中積累的寶貴經(jīng)驗。地方各級黨和政府在對協(xié)商實踐經(jīng)驗進行總結的基礎上制定適合本地情況的協(xié)商民主文件，是農(nóng)村協(xié)商民主制度生成和發(fā)展的前提。民主懇談會之所以能從一個簡單的教育論壇發(fā)展成為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政預算相結合的正式制度，主要歸功于溫嶺市委對民主懇談實踐經(jīng)驗的及時總結和抓住時機對民主懇談制度進行適時調(diào)整和創(chuàng)新?！皡f(xié)商民主可以采取自下而上的方式”[17]（p150），源于浙江省象山縣的“村民說事”制度能在實踐中不斷完善，被寫進中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》之中，與黨和政府重視對村民說事活動的經(jīng)驗總結和制度凝練密不可分?！按迕裾f事”發(fā)端于2009 年西周鎮(zhèn)杰上村召開的為解決因水庫引水工程而造成的賠償款分配問題解決會，2010年縣委、縣政府總結提煉村民說事的成功做法，并在全縣范圍內(nèi)進行推廣，逐漸形成包含“說、辦、議、評”等內(nèi)容的制度。中央制定的關于基層協(xié)商民主建設的文件中的很多話語都源于對基層實踐經(jīng)驗的提煉，比如中央文件中關于“眾人的事情由眾人商量”[18]這句話就是杭州市余杭區(qū)小古城村進行“眾人的事由眾人商量”的探索實踐中創(chuàng)造出來的。對典型的基層協(xié)商實踐經(jīng)驗進行總結和提煉是協(xié)商民主制度設計和制度調(diào)適的重要依據(jù)和參考，是促使協(xié)商民主制度化發(fā)展的實踐邏輯。

（四）調(diào)和協(xié)商民主制度穩(wěn)定運行與制度創(chuàng)新要求的張力

“協(xié)商的制度化直接影響到協(xié)商的可行性與功能實現(xiàn)?！盵19]（p150）推進協(xié)商民主制度化發(fā)展，既需要考慮到協(xié)商民主制度結構的穩(wěn)定性，也要注意到制度要素的變動性。換言之，協(xié)商民主制度需要穩(wěn)定發(fā)展，不能朝令夕改，但也要避免制度僵化的情況出現(xiàn)。協(xié)商民主制度生成后并不是一成不變的，需要根據(jù)治理環(huán)境的變化對制度進行調(diào)整和創(chuàng)新。

全國各地的農(nóng)村協(xié)商民主實踐表明，要想推進協(xié)商民主制度化，就需要及時調(diào)整和創(chuàng)新協(xié)商民主制度，使協(xié)商民主實踐擺脫對既有制度的“路徑依賴”。諾思指出，路徑依賴主要指制度變遷的過程與技術變遷的過程一樣，均存在報酬遞增和自我強化的機制[7]（p111-112）。當一種制度形成之后，就會在這種制度中形成既得利益集團，哪怕新的制度比現(xiàn)存制度更為高效，人們依舊會阻礙新制度的產(chǎn)生，進而鞏固現(xiàn)有制度[20]（p355）。在農(nóng)村協(xié)商民主實踐過程中，由于最初的制度設計可能存在漏洞，一些農(nóng)村干部和村莊能人、富人可能會因為自身能力、占有資源的優(yōu)勢而在協(xié)商活動中受益頗多，從而成為現(xiàn)有協(xié)商制度的既得利益者，如果對協(xié)商民主制度進行改進和創(chuàng)新，就可能會觸及他們的利益，他們大多會想盡辦法阻撓，盡力維系既有的協(xié)商制度。不管有無既得利益者阻礙，制度一旦確立之后，并不會原地踏步，而是會不斷演進，這種演進可能會呈現(xiàn)出兩種不同的路徑：一是制度被鎖定在無效的狀態(tài)下運行，二是制度主體突破了對既有制度的依賴，實現(xiàn)飛躍式發(fā)展。

有些農(nóng)村地區(qū)的既有協(xié)商制度已經(jīng)實行多年，存在著一定的制度慣性，農(nóng)村干部和村民都適應了這種制度要求的行為方式，因而對農(nóng)村基層協(xié)商民主制度進行創(chuàng)新，必定會對舊的習慣產(chǎn)生沖擊，這時一部分干部或者村民或許難以擺脫對原有制度的路徑依賴，一時難以接受協(xié)商民主制度創(chuàng)新舉措，可能會阻礙協(xié)商民主制度變遷。因而，農(nóng)村協(xié)商民主制度創(chuàng)新要想取得成功，一方面要考慮原有制度慣性的影響，不能全盤否定既有制度的規(guī)定而另起爐灶；另一方面要在協(xié)商民主制度創(chuàng)新中提升農(nóng)村干部和村民的獲得感，使他們擺脫對原有制度的過分依賴和行為慣性。