李義松 李 翠

一、問題的提出

2019年6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）首次將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式之一。同年7月，最高人民法院副院長江必新在最高法院環(huán)境資源審判庭成立五周年新聞發(fā)布會上指出“各地法院要積極探索替代修復(fù)、異地修復(fù)、代履行等制度”。2020年5月28日通過的《民法典》在“侵權(quán)責(zé)任”編規(guī)定了“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，其中第 1234條第一次明確規(guī)定了“代修復(fù)”制度①《中華人民共和國民法典》第1234條：違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進行修復(fù)，所需費用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。，由此引發(fā)思考。

我國一直以來將司法中的“代修復(fù)”類似于行政強制法中的“代履行”制度，但是司法實踐中的“代修復(fù)”與《行政強制法》第50條規(guī)定的代履行制度不同，后者所指的代履行是行政強制執(zhí)行的間接執(zhí)行方式之一，是一種強制執(zhí)行措施。①《行政強制法》第50條：行政機關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。司法裁判中“代修復(fù)”制度的出現(xiàn)，是從行政強制法中的代履行制度中得到啟發(fā)，主要是指判決中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的一方當(dāng)事人不履行或者不能履行裁判文書中所確定的修復(fù)責(zé)任時，法院可以委托第三人代為修復(fù)且代修復(fù)費用由本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的制度。

兩種相似但有區(qū)別的制度應(yīng)運而生，代修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟方式，代履行是生態(tài)環(huán)境損害的行政監(jiān)管救濟方式，二者之間如何協(xié)調(diào)和銜接的問題需要進一步分析解決。尤其在土壤污染案件中，如果在進入訴訟程序之前，政府已經(jīng)對受損害地塊進行修復(fù)，理論上是代履行行為；但是如果代履行不徹底依然存在損害而使案件進入訴訟程序，則可能涉及司法代修復(fù)問題，引起社會關(guān)注的“常州毒地案”就是此種情形。代修復(fù)和代履行在土壤損害救濟中如何發(fā)揮作用以及二者如何銜接，值得深入探討。

雖然目前法院在土壤損害類案件裁判中會有代修復(fù)方式的出現(xiàn)，但總體來看，代修復(fù)的適用不夠普遍、實施情況也不如預(yù)期，代修復(fù)作為一種裁判的執(zhí)行方式很少在土壤損害類案件中被采用或者被明確指出適用。筆者整理的2015年至2020年間涉及土壤損害的環(huán)境公益訴訟案件共108件，其中在裁判中適用“賠償或支付修復(fù)費用”責(zé)任承擔(dān)方式的案件有34件。這34件案件中，只有14件案件明確指明責(zé)任人支付的修復(fù)費用用于代修復(fù)活動或?qū)⒋迯?fù)作為一種執(zhí)行方式運用。②數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源：以“土壤污染”“土壤損害”“環(huán)境公益訴訟”為關(guān)鍵詞在裁判文書網(wǎng)上搜索得到?？梢?，在土壤損害案件中“代修復(fù)”方式適用率較低并且規(guī)定不清晰。代修復(fù)制度正處于起步階段時，如何使其在土壤損害司法救濟中更好運行，解決制度自身存在的問題需要進一步探析。

二、制度透視：代修復(fù)及其在土壤損害案件司法適用的價值

（一）代修復(fù)制度

代修復(fù)制度借鑒于行政代履行制度，但二者在實施主體、啟動條件及實施程序等方面有所不同。

1.實施主體

依據(jù)民法典第1234條的規(guī)定，代修復(fù)主體是“國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織”，雖然沒有明確這里的機關(guān)和組織的具體所指，但依據(jù)對現(xiàn)有法律法規(guī)和文件的梳理，應(yīng)當(dāng)包括《行政強制法》第50條規(guī)定的環(huán)境行政代履行主體，即生態(tài)環(huán)境部門、水行政部門等享有環(huán)境和自然資源行政管理權(quán)力的行政機關(guān)；《民事訴訟法》第55條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟訴權(quán)主體，即檢察院和《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的符合條件的社會組織；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）和最高法院《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》中規(guī)定的省市級政府及其有關(guān)部門和機構(gòu)，或者受國務(wù)院委托的行使自然資源所有權(quán)的部門。

環(huán)境行政代履行的主體則為《行政強制法》第50條規(guī)定的環(huán)境行政主管部門，環(huán)保單行法中對相關(guān)的代履行主體作出規(guī)定。如《土壤污染防治法》第94條規(guī)定土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人“拒不改正”，由生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他土壤污染防治監(jiān)管部門實施代履行。

2.啟動條件

從啟動條件上看，代修復(fù)的啟動條件是已經(jīng)有生態(tài)環(huán)境損害事實發(fā)生，并且損害是因為違反國家規(guī)定造成且是可以修復(fù)的；代履行的啟動條件則是行政相對人的行為已經(jīng)或者將要造成生態(tài)環(huán)境損害后果。

3.實施程序

從實施程序上來看，代修復(fù)制度需要在合理期限內(nèi)對修復(fù)責(zé)任人提出修復(fù)請求，如果責(zé)任人履行修復(fù)責(zé)任則程序終止，否則將由代修復(fù)主體自行或者委托他人實施修復(fù)；而代履行制度是行政機關(guān)對相對人作出一定期限內(nèi)對損害治理或修復(fù)的行政決定，如果履行則程序終止，反之則再經(jīng)過兩次催告程序才實施代履行?？梢钥闯觯迯?fù)制度相較于代履行制度在程序上有所簡化，代履行程序中的多次催告程序是出于行政法控制權(quán)力和私人利益保護的考量。①劉旺洪：《行政法學(xué)》，南京師范大學(xué)出版社2005年版，第43-46頁。

（二）代修復(fù)在土壤損害案件司法適用的價值

1.有利于被損害的土壤得到及時有效修復(fù)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是對已經(jīng)受損或者已經(jīng)開始退化的生態(tài)環(huán)境進行救濟的行為，其在現(xiàn)代環(huán)境法中出現(xiàn)的主要目的與傳統(tǒng)的損害救濟方式存在不同，根本在于恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和良好的生態(tài)系統(tǒng)的運行狀態(tài)。②李摯萍：《行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機制研究》，《法學(xué)評論》2020年第3期。生態(tài)環(huán)境修復(fù)本身是一項復(fù)雜的活動，對技術(shù)、專業(yè)能力等各方面要求較高，尤其是土壤生態(tài)環(huán)境修復(fù)，涉及到生物、物理、化學(xué)等多種技術(shù)方法，不僅技術(shù)性較強、較復(fù)雜，而且修復(fù)周期長、難度大、涉及面廣。土壤生態(tài)環(huán)境修復(fù)的上述特征，導(dǎo)致很多時候一些小型的企業(yè)和個人可能無法開展土壤修復(fù)活動。此時代修復(fù)制度通過委托行政機關(guān)或者專業(yè)的第三方機構(gòu)進行修復(fù)，可以很好地解決這一困境，使土壤生態(tài)環(huán)境損害能夠得到及時、有效的修復(fù)。

2.促進土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近年來，我國土壤生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，自土壤修復(fù)和治理被納入國家“十三五”規(guī)劃后，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)和市場開始受到關(guān)注。但是與其他環(huán)保產(chǎn)業(yè)相比，土壤修復(fù)落后于水污染治理、大氣污染防治等興起較早的行業(yè)。2019年《土壤污染防治法》開始實施，土壤修復(fù)迎來較大發(fā)展空間，代修復(fù)制度在土壤污染司法案件中得以適用。實施代修復(fù)的主體一般為前述三種主體，而這三種主體大多在土壤修復(fù)上缺乏專業(yè)性，往往會委托專業(yè)土壤修復(fù)機構(gòu)等第三人代為實施土壤修復(fù)。這使得土壤修復(fù)業(yè)務(wù)需求逐漸增加，土壤修復(fù)企業(yè)和機構(gòu)的積極參與促使土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨于成熟，從而形成良性的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場。

三、制度剖析：代修復(fù)在土壤損害案件司法適用的困境

（一）代修復(fù)與代履行之間的銜接問題

代履行制度是在土壤污染治理中，當(dāng)土壤污染行政相對人拒絕履行或者不能履行行政機關(guān)作出的土壤污染治理行政決定時，并且這種治理行為是可以被替代的情形下，由行政機關(guān)或者第三人代為履行土壤污染治理的義務(wù)，并要求相對人支付土壤污染治理費用的強制執(zhí)行方式。《土壤污染防治法》第94條規(guī)定，土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人沒有按照規(guī)定采取土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風(fēng)險評估、修復(fù)以及修復(fù)后效果評估的，由生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他土壤監(jiān)管職責(zé)部門責(zé)令改正，拒不改正的，應(yīng)當(dāng)由前述部門委托他人代履行，費用最終由土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人承擔(dān)。這項制度既能維護行政決定的權(quán)威性、督促義務(wù)人履行義務(wù)，還能通過私權(quán)行使達到公權(quán)強制的效果。③竺效、丁霖：《論環(huán)境行政代履行制度入〈環(huán)境保護法〉——以環(huán)境私權(quán)對環(huán)境公權(quán)的制衡為視角》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。

代修復(fù)制度在土壤污染損害救濟方面也具有督促土壤修復(fù)責(zé)任人履行修復(fù)義務(wù)和實現(xiàn)土壤環(huán)境修復(fù)的功能。如“常州毒地案”中，在原告自然之友和中國綠發(fā)會向常州市中院提起環(huán)境民事公益訴訟之前，常州市政府已經(jīng)雇用專業(yè)機構(gòu)對該地塊進行修復(fù)工作，這實際上是一種代履行行為。類似這樣的土壤案件一旦進入司法程序，很可能就會面臨著繼續(xù)修復(fù)和代修復(fù)的問題。

由此可見，代修復(fù)制度和代履行制度在土壤損害救濟方面的功能有一定重疊，需要探索和設(shè)計科學(xué)合理的銜接機制，以避免司法與行政功能重疊、法治成本過高等問題。

（二）代修復(fù)制度自身存在的問題

1.代修復(fù)適用條件過于原則

2020年頒布的《民法典》規(guī)定，代修復(fù)適用的前提條件是生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)并且責(zé)任人在一定期限內(nèi)未修復(fù)。這一要求過于原則，并且《民法典》剛出臺還不能在土壤污染司法中得到及時適用。目前在土壤污染司法案件中，法院大多也是基于類似原則簡單說明適用代修復(fù)的條件。在2017年鐘祥市豐登化工廠土壤污染責(zé)任糾紛一案中，法院在裁判中明確指出可以適用代修復(fù)，但只是簡單指出“如被告不履行，人民法院委托有關(guān)單位或者其他人完成”①案號：（2017）鄂1024民初58號。。對于土壤修復(fù)責(zé)任人為何不能履行責(zé)任、作出此種判斷的依據(jù)是什么等問題都沒有進一步說明。

認(rèn)定土壤污染責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)費用時，法院會依據(jù)專家出具的意見確認(rèn)案件中被污染的土壤可以修復(fù)到土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，但是“考慮到土壤修復(fù)周期長、成本高、難度大，且被告無自行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的能力，亦未能提出修復(fù)方案，為確保生態(tài)環(huán)境損害盡快得到修復(fù)”，以此作為土壤生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費用承擔(dān)的前提，卻沒有指明此項修復(fù)費用到底是否用于代修復(fù)。代修復(fù)在土壤污染案件中適用情形不明確，必然會影響其適用的頻率和可操作性。

2.代修復(fù)人選定方式不明確

由誰實施土壤代修復(fù)行為，代修復(fù)人選定的標(biāo)準(zhǔn)如何，以及誰來確定代修復(fù)行為人，是十分關(guān)鍵的問題。在我國土壤污染司法實踐中，代修復(fù)人的產(chǎn)生主要有三種方式。

第一種方式是法院選定具有專業(yè)資質(zhì)的機構(gòu)代為修復(fù)或委托有關(guān)單位完成修復(fù)。在陳某污染環(huán)境罪一案中，法院判決要求陳某三個月內(nèi)按照濃度修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)對被廢機油污染的土壤實施修復(fù)，逾期則由法院選定具有專業(yè)清污資質(zhì)的機構(gòu)代為修復(fù)。②案號：（2018）粵0113刑初1306號。

第二種方式是由行政機關(guān)指定有修復(fù)能力的單位代為修復(fù)。在貴州省石阡縣檢察院訴石阡縣環(huán)保局環(huán)境行政公益訴訟一案中，判決責(zé)令石阡縣環(huán)保局履行監(jiān)管職責(zé)，督促第三人對土壤污染進行治理，逾期環(huán)保局可指定有治理能力的單位代為治理。③案號：（2019）黔0626行初2號。

第三種方式則由原告環(huán)保組織委托第三方機構(gòu)代修復(fù)。在湘潭生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會與湘潭市金鑫礦業(yè)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案中，法院判決被告在規(guī)定期限內(nèi)對礦區(qū)地貌及周邊環(huán)境進行修復(fù)，逾期原告湘潭生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會有權(quán)委托第三方機構(gòu)實施代修復(fù)。④案號：（2018）湘03民初196號。

可見，司法實踐中，土壤污染代修復(fù)人的選定方式各地存在不同，由法院指定代修復(fù)人有違獨立公正，而另外兩種委托第三方機構(gòu)代修復(fù)方式的選定標(biāo)準(zhǔn)也不夠明確。

3.代修復(fù)費用存放管理混亂

最高法院《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作 為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》之14明確提出“探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項基金”?；谠撐募脑瓌t性要求，地方法院在土壤污染案件實際操作中，代修復(fù)費用的存放主要有四種模式。

第一，交至法院指定賬戶。湘潭生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會與湘潭市金鑫礦業(yè)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件中，涉案的代修復(fù)費用交至法院指定賬戶。

第二，上繳國庫。山東聊城市檢察院起訴的王某、李某土壤污染責(zé)任糾紛案件⑤案號：（2018）魯15民初486號。中，逾期未修復(fù)產(chǎn)生的代修復(fù)費用通過山東省非稅收入征收與財政票據(jù)管理系統(tǒng)上繳國庫。

第三，交至地方財政專用賬戶。貴州玉屏湘盛化工有限公司、廣東韶關(guān)沃鑫貿(mào)易有限公司土壤污染責(zé)任糾紛案件①案號：（2016）黔03民初520號。中，聘請第三方進行代修復(fù)的費用由二被告支付至銅仁市政府專項賬戶中。

第四，支付至環(huán)境公益基金賬戶。在常州市環(huán)境公益協(xié)會與儲某、常州市博世爾物資再生利用有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件②案號：（2014）常環(huán)公民初字第2號。中，法院判決代修復(fù)費用交至常州市生態(tài)環(huán)境法律保護公益金專用賬戶。有的案件對于代修復(fù)費用的存放規(guī)定了多個可選擇賬戶。在中山市環(huán)境科學(xué)學(xué)會與李某等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件中，法院判決代修復(fù)費用上繳至中山市地方國庫或者環(huán)境公益金賬戶。

由此可見，關(guān)于土壤代修復(fù)費用的管理，各地做法不一，存放的賬戶也不盡相同，后續(xù)代修復(fù)活動開展資金的申請等程序也各有不同。對代修復(fù)費用沒有作出明確規(guī)定、缺乏使用規(guī)范時，存放資金的合理使用會變得更加困難。

4.代修復(fù)監(jiān)督機制不夠完善

《改革方案》規(guī)定，不論是責(zé)任人自行修復(fù)，還是委托第三方機構(gòu)修復(fù)，都需要政府對修復(fù)效果進行評估和監(jiān)督。一些省份對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督進行了統(tǒng)一規(guī)定。江蘇省高院《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南（一）》規(guī)定，原告即省市級政府負(fù)有監(jiān)督修復(fù)行為的職責(zé)。《遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)監(jiān)督問題也有詳細(xì)的規(guī)定，比如要求省生態(tài)環(huán)境廳會同有關(guān)部門共同負(fù)責(zé)指導(dǎo)修復(fù)方案編制、修復(fù)后效果評估等工作。

實踐中，這一職責(zé)的履行主要以法院監(jiān)督修復(fù)和行政機關(guān)監(jiān)督修復(fù)為主。在監(jiān)督依據(jù)和監(jiān)督能力上，法院雖然有監(jiān)督修復(fù)的行為依據(jù)，卻缺乏監(jiān)督的專業(yè)能力；而行政機關(guān)監(jiān)督則相反。③胡靜、崔夢鈺：《二元訴訟模式下生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行的可行性研究》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期?？傮w看來，目前的規(guī)定大多針對整個生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為的監(jiān)督，并且僅僅對監(jiān)督部門進行規(guī)定，單獨針對土壤代修復(fù)行為的監(jiān)督以及具體如何監(jiān)督?jīng)]有詳細(xì)規(guī)定。

四、代修復(fù)制度的完善

（一）通過銜接機制的科學(xué)設(shè)計保護土壤、防控風(fēng)險和及時修復(fù)

在對自然本身損害探索司法救濟之前，我國主要通過行政手段對自然資源和生態(tài)環(huán)境進行保護，對風(fēng)險實施防控，對損害提供救濟。通過對現(xiàn)行法律的梳理我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律規(guī)定了豐富多樣、針對性強且易于操作的“防—控—治”全過程制度措施及法律責(zé)任。然而，因為種種原因，這些制度措施及法律責(zé)任沒有得到全面落實，自然資源破壞和生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢沒有得到有效遏制。④李義松、蘇勝利：《環(huán)境公益訴訟的制度生成研究——以近年幾起環(huán)境公益訴訟案為例展開》，《中國軟科學(xué)》2011年第4期。

司法救濟終究只是末端治理，不能替代自然資源和生態(tài)環(huán)境的前端—中端治理，即行政保護和風(fēng)險防控。以土壤損害為例，一些土壤損害一旦發(fā)生，便不可修復(fù)；一些土壤損害雖然可以修復(fù)，但經(jīng)濟社會成本過高。因此，對于土壤保護、風(fēng)險防控和損害救濟，應(yīng)當(dāng)以行政手段為主、司法救濟為補充。就風(fēng)險防控和損害救濟而言，在土壤損害已經(jīng)或正在發(fā)生時，應(yīng)當(dāng)由政府主管部門履行監(jiān)管職責(zé)，依法責(zé)令義務(wù)人及時履行防控和修復(fù)義務(wù)；如果義務(wù)人不履行或者不能履行防控和修復(fù)義務(wù)，由政府主管部門依法組織代為履行，代為履行所需費用由違法者承擔(dān)。

借鑒美國公民訴訟設(shè)置的“訴前通知期”條款的規(guī)定⑤羅麗：《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問題與解決對策》，《中國法學(xué)》2017年第3期。，在土壤損害環(huán)境民事公益訴訟案件被社會組織或檢察機關(guān)提起前60天，應(yīng)當(dāng)將土壤損害狀況通報給相應(yīng)的行政機關(guān)，先由行政機關(guān)采取積極措施予以解決。此外，應(yīng)就造成土壤生態(tài)環(huán)境本身的損害作區(qū)分，從而規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)該采取何種措施。如果違反國家規(guī)定造成土壤生態(tài)環(huán)境本身損害，行政機關(guān)實施環(huán)境行政代履行；如果未違反國家規(guī)定造成土壤生態(tài)環(huán)境損害，行政機關(guān)可以通過訴訟方式實施代修復(fù)。

（二）從規(guī)范實施和制度設(shè)計上進一步完善代修復(fù)制度

1.明確土壤損害案件中代修復(fù)適用的前提條件

法院應(yīng)在可修復(fù)的土壤損害案件中注重審查義務(wù)人的自行修復(fù)能力。

首先，對于土壤生態(tài)環(huán)境可修復(fù)的案件，應(yīng)當(dāng)由義務(wù)人針對涉案地塊制定并提交土壤修復(fù)方案。法院依據(jù)有關(guān)專家的意見對修復(fù)方案的可行性進行評估，確認(rèn)被告自行修復(fù)是否可以達到土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的修復(fù)要求。

其次，結(jié)合義務(wù)人的土壤修復(fù)能力、涉案地塊土壤修復(fù)難度大小、周期長短、修復(fù)成本高低以及當(dāng)事人自我意愿等因素，決定是否由責(zé)任承擔(dān)者自行修復(fù)。

法院綜合考量以上客觀因素和主觀因素之后，確定由被告自行修復(fù)確有困難或者確實不能及時解決土壤生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題的，應(yīng)判決由第三方機構(gòu)實施代修復(fù)。

2.明確土壤代修復(fù)人及其選擇方式

土壤修復(fù)具有較強的技術(shù)性，代修復(fù)還需專門的機構(gòu)實施。最高法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第503條規(guī)定，法院可以選定代修復(fù)人，也可以由申請執(zhí)行人推薦。這一規(guī)定太過原則，具體內(nèi)容有待進一步明確。依據(jù)目前土壤生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)狀和修復(fù)活動的發(fā)展，在代修復(fù)人的確定上，如將相關(guān)的行政機關(guān)納入到具體的代修復(fù)實施主體中實有不妥，根據(jù)土壤修復(fù)的特點，這無疑給行政機關(guān)帶來巨大的負(fù)擔(dān)。因此，在土壤生態(tài)環(huán)境代修復(fù)中，應(yīng)以第三方機構(gòu)或者專業(yè)的土壤修復(fù)機構(gòu)實施代修復(fù)為主，這既能滿足土壤修復(fù)技術(shù)上的需求，又能緩解行政機關(guān)在履職中的壓力。

第一，建議在省級層面建立第三方土壤修復(fù)機構(gòu)名錄，通過對機構(gòu)的資質(zhì)審查、人員配置、專業(yè)能力等方面的考核，將機構(gòu)劃分等級，根據(jù)個案中土壤污染狀況和修復(fù)程度從名錄中選擇機構(gòu)。

第二，采取發(fā)布修復(fù)公告、招投標(biāo)的方式選定土壤代修復(fù)人，由中標(biāo)機構(gòu)實施修復(fù)工程。

3.完善代修復(fù)費用存放管理機制

土壤生態(tài)環(huán)境代修復(fù)費用應(yīng)當(dāng)存放在土壤污染防治基金賬戶或者環(huán)保公益基金賬戶。修復(fù)費用的申請，由實施代修復(fù)行為的行為人向地方生態(tài)環(huán)境主管部門提出。申請人在提出修復(fù)費用使用申請時，需提交土壤修復(fù)資金使用方案、土壤修復(fù)方案、支出預(yù)算及相關(guān)材料。地方生態(tài)環(huán)境部門對所有材料的真實性和合法性進行審查。審查通過后，生態(tài)環(huán)境部門向基金管理機構(gòu)提出修復(fù)費用使用申請。

對于土壤代修復(fù)費用的管理可以借鑒美國超級基金制度的規(guī)定。美國超級基金的管理主要由美國國家環(huán)保局全面負(fù)責(zé)，其他部門協(xié)調(diào)參與管理，在基金的使用上分別針對短期修復(fù)項目和長期修復(fù)項目采取不同的管理措施。①閆海、張馨予：《我國土壤修復(fù)基金法律制度的建立與設(shè)計——基于美國超級基金立法的經(jīng)驗教訓(xùn)》，《國土資源情報》2016年第8期。目前我國土壤污染治理工作主要由生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門等分工負(fù)責(zé)。在土壤修復(fù)基金的管理上，建議采取由生態(tài)環(huán)境主管部門牽頭、其他相關(guān)部門協(xié)同配合的方式。有條件的地區(qū)可以由中級人民法院和同級生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)合設(shè)立土壤修復(fù)基金賬戶或者生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項基金賬戶，建立土壤修復(fù)基金管理中心，該中心具有土壤修復(fù)、財務(wù)管理、法律追償以及監(jiān)督管理等職責(zé)。

4.完善代修復(fù)監(jiān)督機制

第一，參考地塊用途、修復(fù)成本等因素制定不同的土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。土壤修復(fù)的基本目標(biāo)是消除污染土壤對人體健康和環(huán)境安全的威脅和損害，基本恢復(fù)地塊原先的用途。實踐中修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的確定主要有兩種模式。一是不論什么土壤地塊均適用統(tǒng)一的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，歐洲國家多采用此種模式。二是基于風(fēng)險管控的標(biāo)準(zhǔn)實施修復(fù)，根據(jù)地塊土壤環(huán)境評估的結(jié)果、地塊的用途、與人體接觸值等因素作出不同的調(diào)整，美國和加拿大等國主要使用這一模式。①李摯萍：《土壤修復(fù)制度的立法探討》，《區(qū)域環(huán)境資源綜合整治和合作治理法律問題研究——中國環(huán)境資源法學(xué)研究會2017年年會論文集》。我國土壤修復(fù)處于起步階段，需要考慮經(jīng)濟和技術(shù)層面的因素，應(yīng)當(dāng)在完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同土壤地塊用途、技術(shù)和經(jīng)濟的可行性以及公眾和相關(guān)主體的利益訴求，確定土壤修復(fù)需要達到的程度。

第二，建立生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)土壤修復(fù)，自然資源部門重點參與建設(shè)用地修復(fù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門重點參與農(nóng)用地修復(fù)的監(jiān)督機制。政府應(yīng)當(dāng)對修復(fù)工程實施全過程監(jiān)管。土壤修復(fù)是一個漫長的過程，政府需要在修復(fù)工程中對土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)計劃方案的制定、修復(fù)活動的實施以及修復(fù)完成后的驗收進行全過程的監(jiān)管，加強修復(fù)項目的環(huán)境影響評價審查，避免造成二次污染。同時將合規(guī)審查和技術(shù)審查分離，政府部門主要負(fù)責(zé)審查修復(fù)程序和結(jié)果是否符合要求，而修復(fù)中的技術(shù)、監(jiān)測等問題則交由專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)審查。

第三，多主體參與土壤代修復(fù)監(jiān)督。除上述監(jiān)督主體外，還應(yīng)當(dāng)吸納法院、社會公眾、起訴主體、審計部門、第三方監(jiān)督機構(gòu)和土壤損害責(zé)任人、土地使用權(quán)人等其他主體參與土壤代修復(fù)監(jiān)督。