■陳旭璋

（中國(guó)鐵路廣州局集團(tuán)公司深圳工程建設(shè)指揮部）

中國(guó)鐵路總公司在2014年時(shí)將土地綜合開(kāi)發(fā)利用定為了鐵路投資利用的關(guān)鍵。希望能夠更好地做好鐵路投融資體制改革，在土地經(jīng)營(yíng)方面做出更加有突破性的進(jìn)展。鐵路企業(yè)選擇土地綜合開(kāi)發(fā)，主動(dòng)參與城市化進(jìn)程，可以說(shuō)是鐵路企業(yè)發(fā)展的一個(gè)必然選擇，這也是鐵路走向市場(chǎng)必須要走的一步。土地綜合開(kāi)發(fā)與利用在不同程度上和城市的規(guī)劃，國(guó)土資源的管理等方面有著一定的影響。本篇文章將對(duì)鐵路企業(yè)開(kāi)展土地綜合利用和開(kāi)發(fā)進(jìn)行一定的探討。

1 鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的背景分析

我國(guó)鐵路建設(shè)在十二五期間可謂是發(fā)展非常迅速，但是縱觀(guān)各數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)鐵路發(fā)展和我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是不相符的。就經(jīng)濟(jì)建設(shè)來(lái)看的話(huà)，鐵路建設(shè)仍舊是我們發(fā)展過(guò)程當(dāng)中比較薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。在所有綜合交通運(yùn)輸體系當(dāng)中，鐵路發(fā)展仍然不夠。所以說(shuō)我們勢(shì)必要繼續(xù)加大對(duì)于鐵路建設(shè)的投資，鐵路建設(shè)是一個(gè)非常大規(guī)模的建設(shè)，因此融資會(huì)非常困難，在鐵路建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，往往面臨著負(fù)債這種問(wèn)題。伴隨著鐵路管理體制的重大改革，也為了解決鐵路發(fā)展過(guò)程當(dāng)中融資困難這樣的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的政策，提出了要加大力度盤(pán)活鐵路用地資源。支持鐵路周邊車(chē)站以及線(xiàn)路用地綜合開(kāi)發(fā)，這樣所得收益便可以用來(lái)支持鐵路的發(fā)展。國(guó)家也進(jìn)一步確認(rèn)了鐵路綜合開(kāi)發(fā)的基本原則。鼓勵(lì)各級(jí)政府新建鐵路站場(chǎng)，實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)。加強(qiáng)對(duì)土地綜合開(kāi)發(fā)的監(jiān)管以及利用。目前我國(guó)鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)面臨著這樣的問(wèn)題，因此，中國(guó)鐵路總公司對(duì)于土地綜合利用與開(kāi)發(fā)的速度愈發(fā)加快。結(jié)合具體的鐵路發(fā)展項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，這樣提高了土地的利用效率，并且也帶動(dòng)了沿線(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所得收益都用來(lái)補(bǔ)貼鐵路發(fā)展以及運(yùn)營(yíng)。

2 進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)以及參加城鎮(zhèn)化進(jìn)程是鐵路走向市場(chǎng)的必然選擇

近些年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程也在不斷的加快當(dāng)中，可以發(fā)現(xiàn)城市的存在以及規(guī)模都在不斷的擴(kuò)大。不斷擴(kuò)大的城市規(guī)模為城市帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，雖然快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為城市帶來(lái)了更好的經(jīng)濟(jì)效益，但是也帶來(lái)了交通擁堵的情況。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然需要交通網(wǎng)絡(luò)來(lái)支持。鐵路的運(yùn)輸速度比較快，且一次的運(yùn)輸量比較大，可以有效地節(jié)約出行的時(shí)間，并且可以提高鐵路周邊土地的應(yīng)用價(jià)值。

自從實(shí)行了政企合一的管理體制，我國(guó)在鐵路投資上面將目光放在了它的運(yùn)輸功能上。因此鐵路在客運(yùn)市場(chǎng)的定位是一個(gè)可以進(jìn)行長(zhǎng)途運(yùn)輸旅客的方式。很少將目光放在鐵路是否可以為周?chē)耐恋貛?lái)附加收益上面。比較明顯的就在于高鐵現(xiàn)在發(fā)展的非常好，但是縱觀(guān)高鐵車(chē)站，人們更多的是將目光放在了高鐵車(chē)站的輸送功能上，對(duì)于周邊的商業(yè)開(kāi)發(fā)考慮卻是非常有限的。對(duì)于車(chē)站周?chē)耐恋貨](méi)有進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)，這其實(shí)是一個(gè)很?chē)?yán)重的利益流失現(xiàn)象。以高鐵站為交通樞紐，周?chē)蔫F路線(xiàn)路土地開(kāi)發(fā)其實(shí)是非常具有效益的。如果能夠進(jìn)行高度綜合開(kāi)發(fā)與利用，必然能帶來(lái)很大的經(jīng)濟(jì)效益。過(guò)去幾年我國(guó)一直都將目光放在城鎮(zhèn)化發(fā)展當(dāng)中，因此鐵路不具備土地綜合開(kāi)發(fā)的政策環(huán)境，但是近些年來(lái)，我國(guó)的政策發(fā)生了一些改變，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)的發(fā)展改革。鐵路企業(yè)慢慢的將目光放到了經(jīng)濟(jì)效益上。勢(shì)必是要在鐵路路線(xiàn)周?chē)耐恋厣辖⒕C合開(kāi)發(fā)的。因?yàn)檫@樣可以盡可能地獲取鐵路帶來(lái)的最高的土地升值效益?？梢宰屚獠拷?jīng)濟(jì)內(nèi)部化。

外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化不僅能夠幫助鐵路渡過(guò)融資困難這道門(mén)檻，也可以幫助企業(yè)緩解自身運(yùn)營(yíng)緊張的問(wèn)題，最重要的是在鐵路周?chē)_(kāi)展綜合性土地開(kāi)發(fā)，有利于實(shí)現(xiàn)城市土地的高效集約利用。這樣可以幫助鐵路變成人們?cè)诔鞘挟?dāng)中運(yùn)行的一個(gè)交通樞紐，這樣有助于降低城市居民對(duì)于汽車(chē)的依賴(lài)，也就可以降低石油資源的對(duì)外依存度，對(duì)我國(guó)的城市可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的戰(zhàn)略意義。鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)與利用，包括兩個(gè)類(lèi)型，第一種類(lèi)型是依托鐵路運(yùn)營(yíng)來(lái)開(kāi)展綜合開(kāi)發(fā)。另外一種方式就是在大城市附近開(kāi)發(fā)和建設(shè)新的城鎮(zhèn)。并且建設(shè)新的鐵路來(lái)連接主城區(qū)。這種發(fā)展方式不僅發(fā)展了鐵路，也在發(fā)展鐵路的同時(shí)為周邊工作人員提供了大量的工作崗位。

3 鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)面臨的困難

鐵路企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，對(duì)于促進(jìn)土地的集約利用以及重塑城市空間結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，有著不可取代的作用。不僅如此，進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)還有助于推進(jìn)城市化建設(shè)，但是就目前來(lái)看，我國(guó)的鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)仍舊面臨著不同的困難。

（1）困難就來(lái)自于城市規(guī)劃方面。城市的總體規(guī)劃以及規(guī)定哪里的土地做何利用，哪里的土地可以進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，而哪里不可以是已經(jīng)規(guī)定好的。并且城市總體規(guī)劃和控制的有效期限為20年。而且城市的規(guī)劃做得非常細(xì)致，可以做到全覆蓋。也就是說(shuō)，目前現(xiàn)行的城市規(guī)劃并沒(méi)有提出對(duì)鐵路和其沿線(xiàn)的土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，也沒(méi)有對(duì)這些作出安排。因此如果現(xiàn)在想要安排土地綜合開(kāi)發(fā)的話(huà)，是需要對(duì)城市的規(guī)劃進(jìn)行重新編制的，而重新編制城市計(jì)劃則會(huì)涉及到非常多的方面，也牽涉到多方利益的調(diào)整。在城市規(guī)劃時(shí)要首先進(jìn)行行政規(guī)劃，再進(jìn)行交通規(guī)劃。所以說(shuō)交通的規(guī)劃是服從于城市規(guī)劃的，是城市規(guī)劃當(dāng)中隸屬的一支。一個(gè)城市的交通功能主要是為了保證城市居民的日常生活，保障居民在日常生活中出行不會(huì)受到影響，可以幫助居民到達(dá)城市的各部分，所以說(shuō)交通沿線(xiàn)是比較發(fā)散的，因此對(duì)于沿線(xiàn)土地的利用并沒(méi)有一個(gè)特別明確的規(guī)劃要求。不同的是鐵路的運(yùn)量非常大，因此如果能夠?qū)﹁F路周邊進(jìn)行一個(gè)高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)的話(huà)，那么不但能夠幫助鐵路聚集足夠的客流，還能夠?qū)崿F(xiàn)鐵路的可持續(xù)發(fā)展。但是現(xiàn)行的城市規(guī)范顯然不足以讓鐵路車(chē)站周?chē)M(jìn)行高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)。所以說(shuō)城市的規(guī)劃目前可能會(huì)成為鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)的一個(gè)首要的困難。

（2）在于國(guó)土資源管理。目前鐵路的土地綜合開(kāi)發(fā)還不能夠突破現(xiàn)行的土地出讓規(guī)則。因此在獲取開(kāi)發(fā)用例方面存在著一定的障礙。國(guó)土管理部門(mén)為了防止在土地出讓過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)一些腐敗的行為，所以為了讓整個(gè)土地出讓變得更加公平公正，因此規(guī)定了土地如果想要商業(yè)化的話(huà)，那么就必須采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌這種方式。鐵路目前用地屬于交通用地，但是如果想要集中的開(kāi)發(fā)周?chē)耐恋氐脑?huà)，那么就必須要進(jìn)行招拍掛這個(gè)流程。而招拍掛流程是一個(gè)出價(jià)高者得的流程。這也就意味著鐵路企業(yè)要面臨著和資金實(shí)力非常雄厚的房地產(chǎn)商來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。

（3）在于行政區(qū)劃以及地方政府分享開(kāi)發(fā)利益。鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)是要使用政府所規(guī)劃內(nèi)的土地的，因此鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)商和政府的資源利益共享是也是一個(gè)問(wèn)題。地方政府要比鐵路企業(yè)更先意識(shí)到鐵路周邊的建設(shè)土地價(jià)值，因此早就在鐵路車(chē)站周邊的土地開(kāi)發(fā)利用上面下了功夫。城市的軌道交通以及開(kāi)發(fā)利用權(quán)利主要是由當(dāng)?shù)氐恼畞?lái)負(fù)責(zé)的。而最有價(jià)值的交通樞紐也是由當(dāng)?shù)卣莆罩鲃?dòng)權(quán)。

（4）對(duì)城市軌道交通采取的補(bǔ)貼方式。大型的鐵路土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目肯定是不在主城區(qū)的，一般都將它建設(shè)在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的地方，因?yàn)樗闹饕獞?yīng)用是在于幫助人們更好的出行。這樣才能夠讓房地產(chǎn)項(xiàng)目有更大的商業(yè)價(jià)值，因此這樣就會(huì)產(chǎn)生兩方面的問(wèn)題。一方面在于政府是否可以允許鐵路企業(yè)在遠(yuǎn)離主城區(qū)外的地方建立一個(gè)新的項(xiàng)目。是否允許鐵路企業(yè)開(kāi)發(fā)周邊的土地，是否允許在車(chē)站周?chē)才欧康禺a(chǎn)項(xiàng)目，因?yàn)檫@決定了鐵路周?chē)欠裼凶銐虻目土髁縼?lái)制衡盈缺問(wèn)題。還有一個(gè)方面就是鐵路運(yùn)營(yíng)是否可以得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼。就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)的軌道交通大多都是由政府采取財(cái)政補(bǔ)貼的。財(cái)政補(bǔ)貼的是經(jīng)營(yíng)者，而不是消費(fèi)者。因?yàn)橹挥幸揽慨?dāng)?shù)卣难a(bǔ)貼，企業(yè)才能夠存活下來(lái)。也正是因?yàn)檫@樣，才會(huì)使企業(yè)在進(jìn)入城市軌道交通市場(chǎng)的時(shí)候遇到行政壁壘。

4 各部門(mén)如何做好鐵路土地綜合管理工作

（1）各部門(mén)應(yīng)該嚴(yán)格的按照上級(jí)部門(mén)所下達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)支持鐵路沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)與利用，使鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)互通友好，讓鐵路建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)共同發(fā)展。土地綜合開(kāi)發(fā)所得收益可以用來(lái)支持鐵路部門(mén)的建設(shè)?？梢哉f(shuō)鐵路用地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目現(xiàn)在已經(jīng)成為了開(kāi)發(fā)項(xiàng)目當(dāng)中的一個(gè)重點(diǎn)話(huà)題，所以說(shuō)各部門(mén)一定要落實(shí)好工作。

（2）支持鐵路建設(shè)綜合開(kāi)發(fā)管理，在鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)管理與利用當(dāng)中，要以城鄉(xiāng)規(guī)劃為前提，統(tǒng)籌確定土地綜合開(kāi)發(fā)管理的邊界和規(guī)模。利用土地綜合開(kāi)發(fā)來(lái)吸引經(jīng)濟(jì)建設(shè)，吸引社會(huì)資本投資，這樣可以幫助鐵路建設(shè)更好的發(fā)展。編報(bào)好鐵路用地綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃管理項(xiàng)目。政府部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路周?chē)膮^(qū)域，明確好規(guī)劃條件以及配套要求。加強(qiáng)鐵路建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)的銜接。

（3）切實(shí)的做好鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作。圍繞鐵路樞紐來(lái)建設(shè)鐵路線(xiàn)路周?chē)耐恋?，開(kāi)展土地綜合開(kāi)發(fā)利用與管理，勢(shì)必要對(duì)周?chē)耐恋剡M(jìn)行征地，并且拆遷掉不必要的一些建筑。想要更好地做好土地綜合利用與管理，那么勢(shì)必要加強(qiáng)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地的規(guī)劃控制。切實(shí)的保障鐵路建設(shè)的用地環(huán)境，規(guī)劃出的土地要及時(shí)的采取措施制止或者是糾察在預(yù)留土地當(dāng)中的一些亂搭亂建或者是傾倒垃圾等現(xiàn)象。對(duì)鐵路規(guī)劃用地的范圍內(nèi)的土地進(jìn)行嚴(yán)格的控制。依法地開(kāi)展鐵路項(xiàng)目征地拆遷工作可以保障鐵路正常建設(shè)，不僅如此，對(duì)于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要嚴(yán)格的去執(zhí)行，因?yàn)橹挥羞@樣才能夠保護(hù)土地所有人的利益。

5 結(jié) 語(yǔ)

鐵路土地綜合利用和開(kāi)發(fā)可以幫助鐵路建設(shè)向更好的方向邁進(jìn)，是鐵路建設(shè)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必要的一步。在開(kāi)發(fā)與利用鐵路沿線(xiàn)周?chē)耐恋氐倪^(guò)程當(dāng)中，一定要提前設(shè)計(jì)并且把握好一些主要的環(huán)節(jié)，確定好土地綜合開(kāi)發(fā)與利用需要用到的土地面積與規(guī)劃。這樣的才能夠更好地控制土地的綜合利用，使土地投入發(fā)揮其最大的效能。