■全洪松

（國(guó)家中醫(yī)藥管理局規(guī)劃財(cái)務(wù)司）

做好機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算和統(tǒng)計(jì)是摸清機(jī)關(guān)運(yùn)行成本底數(shù)、推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本績(jī)效管理、創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)。為貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，按照《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》和《機(jī)關(guān)運(yùn)行成本調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》等文件要求，近年來(lái)，我們以機(jī)關(guān)運(yùn)行成本調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作為抓手，在力求準(zhǔn)確核算的基礎(chǔ)上，努力提高機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理水平，降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)，取得了很多進(jìn)展，但也存在一些不足。

1 機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算和統(tǒng)計(jì)工作現(xiàn)狀

目前，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算和統(tǒng)計(jì)工作主要是按照《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》和《機(jī)關(guān)運(yùn)行成本調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》等文件要求而開(kāi)展，目的是為了解掌握機(jī)關(guān)運(yùn)行成本規(guī)模和結(jié)構(gòu)，有效控制和降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本。

1.1 機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的概念內(nèi)涵

從目前的工作實(shí)際來(lái)看，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本主要是指每年度為保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)行而用于購(gòu)買(mǎi)貨物和服務(wù)的成本支出情況，不包括為社會(huì)公眾提供社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的成本支出，也不包括機(jī)關(guān)人力成本即工資性支出。納入核算和統(tǒng)計(jì)的單位范圍是機(jī)關(guān)本級(jí)、離退休管理機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)服務(wù)中心，其核算歸集的對(duì)象是與局機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)相關(guān)的工作人員。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本可以定義為行政單位為維系機(jī)關(guān)本級(jí)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)而需要發(fā)生的各種費(fèi)用和開(kāi)支，是直接或間接用于機(jī)關(guān)本級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)所投入、使用、消耗的物質(zhì)和服務(wù)成本，不包括工作人員的人力成本。

1.2 核算和統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容

核算和統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容主要包括局機(jī)關(guān)本級(jí)和局機(jī)關(guān)服務(wù)中心單位基本信息和年度機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出、向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)機(jī)關(guān)運(yùn)行服務(wù)支出、固定資產(chǎn)、辦公用房、公務(wù)用車(chē)等。統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容分為三大塊：一是年末編制內(nèi)人員情況，包括編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)和機(jī)關(guān)事務(wù)管理人員數(shù)；二是全年財(cái)政撥款支出總額，包括基本支出公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出；三是全年機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出總額，包括6個(gè)功能分類(lèi)科目和24個(gè)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目。第一和第二塊內(nèi)容，相對(duì)簡(jiǎn)單且能得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，也可以從年度部門(mén)決算報(bào)表中獲?。坏谌龎K內(nèi)容，無(wú)論是6個(gè)功能分類(lèi)科目還是24個(gè)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目都需要在會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上進(jìn)行核算。24個(gè)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目是機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算和統(tǒng)計(jì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵內(nèi)容。

1.3 核算和統(tǒng)計(jì)的方法

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制度》）的通知，筆者所在的單位從2018 年1 月1 日起，實(shí)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制為雙核算基礎(chǔ)的新政府會(huì)計(jì)制度。新政府會(huì)計(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)是要在收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上建立權(quán)責(zé)發(fā)生制，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)并行。新政府會(huì)計(jì)制度在以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)設(shè)置了“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”科目，來(lái)核算年度費(fèi)用支出。但是，在實(shí)際工作中進(jìn)行機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中的“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”科目缺少明細(xì)核算科目，沒(méi)有區(qū)分公共服務(wù)成本和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，無(wú)法得出有用數(shù)據(jù)。目前，仍然只能通過(guò)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)，在基本支出和一般行政管理事務(wù)項(xiàng)目中，通過(guò)“辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)”等經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目進(jìn)行核算。在這種情況下，我們核算出的結(jié)果更準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)是“費(fèi)用”，還不是真正意義上的當(dāng)期“成本”。

新政府會(huì)計(jì)制度是為了適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要而設(shè)計(jì)的，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)考慮機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的核算和統(tǒng)計(jì)。所以，當(dāng)前政府會(huì)計(jì)制度的科目設(shè)置，以及財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)系統(tǒng)，都無(wú)法滿(mǎn)足直接核算機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的要求。機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算涉及到的科目數(shù)據(jù)需要在會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上進(jìn)行加減、求和。在核算出各經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目數(shù)據(jù)后，按照國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局制定的統(tǒng)一、規(guī)范格式的電子excel表格，填報(bào)完成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

1.4 結(jié)果應(yīng)用

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的結(jié)果應(yīng)用主要有兩方面：一是及時(shí)將統(tǒng)計(jì)結(jié)果報(bào)送國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，完成年度機(jī)關(guān)運(yùn)行成本調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作；二是將當(dāng)年度的辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、郵電費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、“三公經(jīng)費(fèi)”等支出數(shù)與上一年度的支出數(shù)進(jìn)行了縱向?qū)Ρ?，?duì)變動(dòng)較大的費(fèi)用進(jìn)行分析，并反饋給相關(guān)經(jīng)辦部門(mén)，并提醒其注意控制相關(guān)成本，提高資金使用績(jī)效。

2 目前存在的主要問(wèn)題

2.1 重視程度不夠

在行政事業(yè)單位，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度是開(kāi)展好一項(xiàng)工作的關(guān)鍵。目前各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作很重視，但是對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的統(tǒng)計(jì)結(jié)果和應(yīng)用還不太關(guān)注。一是機(jī)關(guān)運(yùn)行成本沒(méi)有“三公經(jīng)費(fèi)”那么敏感，沒(méi)有提升到政治高度，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)；二是機(jī)關(guān)運(yùn)行成本總額度不大，所占的比例不高，單位的主要領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注事業(yè)的發(fā)展和事業(yè)發(fā)展相關(guān)的投入，而不太關(guān)注局機(jī)關(guān)本級(jí)成本的支出；三是機(jī)關(guān)運(yùn)行成本不能顯著影響各單位領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，政府的考核指標(biāo)帶有明顯的“GDP化”傾向，包含機(jī)關(guān)運(yùn)行成本在內(nèi)的政府成本還未納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中，甚至大部分情況下，政府開(kāi)展工作是只問(wèn)政績(jī)而從來(lái)不考慮成本的。

2.2 核算和統(tǒng)計(jì)的范圍不全面

人員工資暫未納入機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算和統(tǒng)計(jì)的范圍。人力成本應(yīng)該成為機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的重要組成部分，尤其是從事物業(yè)和服務(wù)等綜合管理工作的人員工資本身就是物業(yè)管理費(fèi)的一部分，不統(tǒng)計(jì)人員工資會(huì)影響物業(yè)管理和服務(wù)費(fèi)用的績(jī)效評(píng)價(jià)。

部分科目的統(tǒng)計(jì)口徑不夠清晰。如差旅費(fèi)，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)時(shí)沒(méi)有明確要求僅統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)行相關(guān)的差旅費(fèi)。如筆者所在單位組織面對(duì)社會(huì)公眾的義診活動(dòng)，醫(yī)療專(zhuān)家的差旅費(fèi)就應(yīng)該算作公共服務(wù)成本而不能計(jì)入機(jī)關(guān)運(yùn)行成本。

暫未統(tǒng)計(jì)非財(cái)政部撥款支出。僅統(tǒng)計(jì)財(cái)政撥款支出，其他來(lái)源收入的相關(guān)支出沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)，會(huì)造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全面。

無(wú)法準(zhǔn)確甄別用項(xiàng)目支出列支機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的金額和數(shù)量，也會(huì)影響到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和統(tǒng)計(jì)結(jié)論。

2.3 沒(méi)有核算資產(chǎn)的當(dāng)期攤銷(xiāo)成本

24個(gè)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目中，有19個(gè)科目是“消耗性支出”科目，如辦公費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)等，還有5個(gè)科目是“資本性支出”科目，如房屋建筑物構(gòu)建、辦公設(shè)備購(gòu)置、大型修繕、信息網(wǎng)絡(luò)及軟件購(gòu)置更新、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置等。一般情況下，除了預(yù)付款項(xiàng)外，19個(gè)“消耗性支出”科目的費(fèi)用支出就是當(dāng)期成本，但是5個(gè)“資本性支出”科目的支出額度只能是費(fèi)用，而不是資產(chǎn)在每個(gè)會(huì)計(jì)年度的當(dāng)期攤銷(xiāo)成本。

2.4 核算方法和信息技術(shù)有待提高

新政府會(huì)計(jì)制度是為了適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要而設(shè)計(jì)的，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)考慮機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的核算和統(tǒng)計(jì)。所以，當(dāng)前政府會(huì)計(jì)制度的科目設(shè)置，以及財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)系統(tǒng)，都無(wú)法滿(mǎn)足直接核算機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的要求。

2018年度機(jī)關(guān)運(yùn)行成本仍然是以Excel表來(lái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，暫時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)提取和匯總。沒(méi)有統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)，暫時(shí)沒(méi)法實(shí)現(xiàn)橫向比較。

2.5 暫未開(kāi)展績(jī)效考評(píng)，結(jié)果應(yīng)用還不廣泛

目前，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的應(yīng)用還很有限。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，目前的結(jié)果應(yīng)用還較為有限，沒(méi)有進(jìn)行通報(bào)和公開(kāi)，暫時(shí)沒(méi)有開(kāi)展橫向?qū)Ρ确治龊涂?jī)效考核工作。財(cái)政部門(mén)在安排人員和公用經(jīng)費(fèi)時(shí)，仍然是按照特定的人均標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行暗箱操作，沒(méi)有將機(jī)關(guān)運(yùn)行成本作為部門(mén)預(yù)算安排的重要依據(jù)。

2.6 監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，約束性不強(qiáng)

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理暫時(shí)沒(méi)有很強(qiáng)的約束性，沒(méi)能像“三公經(jīng)費(fèi)”一樣體現(xiàn)政治上的懲罰性，約束性較軟，未能體現(xiàn)剛性和權(quán)威性。巡視、審計(jì)、決算已經(jīng)將“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等作為重點(diǎn)內(nèi)容，因而在日常工作中，各單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員都將這“五費(fèi)”管理作為財(cái)務(wù)審核的重點(diǎn)，與這“五費(fèi)”相比，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的監(jiān)督檢查機(jī)制還不健全，約束性不強(qiáng)。

2.7 開(kāi)展成本核算的財(cái)務(wù)人員力量不夠

與企業(yè)財(cái)務(wù)管理相比，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理方法和水平相對(duì)落后。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，必須控制成本，一般都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的成本核算和管理部門(mén)。但機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)部門(mén)受人員編制限制，加上還要迎接巡視、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)的各種監(jiān)督檢查，總是“人少事多”，尤其是對(duì)于編制較少的副部級(jí)單位，長(zhǎng)期加班加點(diǎn)保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)已非常不易，所以，目前借鑒企業(yè)成本核算與控制方法來(lái)管理機(jī)關(guān)成本還不太現(xiàn)實(shí)。

3 加強(qiáng)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算和統(tǒng)計(jì)工作的思路

3.1 提高機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的關(guān)注度

參考“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)的管理方式，將機(jī)關(guān)運(yùn)行成本作為年度決算公開(kāi)的重要內(nèi)容，逐步提高機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的關(guān)注度，接受各方面的監(jiān)督。

3.2 進(jìn)一步明確核算和統(tǒng)計(jì)口徑

將機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)服務(wù)中心的人員經(jīng)費(fèi)納入核算和統(tǒng)計(jì)范圍。將與機(jī)關(guān)運(yùn)行有關(guān)的非財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)支出也記入機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，而不僅僅只統(tǒng)計(jì)財(cái)政撥款支出。

3.3 細(xì)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目，核算當(dāng)期攤銷(xiāo)成本

在新政府會(huì)計(jì)制度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”科目下，設(shè)置明細(xì)核算科目，便于直接核算當(dāng)期成本。將資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)等當(dāng)期“資本性支出”改為核算資產(chǎn)在當(dāng)期應(yīng)攤銷(xiāo)的額度，作為當(dāng)期攤銷(xiāo)成本記入年度機(jī)關(guān)運(yùn)行成本中。

3.4 改進(jìn)統(tǒng)計(jì)手段和信息技術(shù)

加強(qiáng)信息化建設(shè)，開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)版報(bào)表軟件，嘗試與部門(mén)決算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告的銜接，逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)提取和匯總。

3.5 開(kāi)展績(jī)效考核，建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制

將機(jī)關(guān)成本管理工作與節(jié)約型機(jī)關(guān)創(chuàng)建行動(dòng)的考核進(jìn)行掛鉤。逐步建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行成本績(jī)效考核指標(biāo)體系、管理辦法和監(jiān)督檢查機(jī)制。

3.6 加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和培養(yǎng)

通過(guò)培訓(xùn)和培養(yǎng)，逐步培養(yǎng)出一支較為穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算、管理財(cái)務(wù)隊(duì)伍。