夏蓓蕾,陳世海

(1.西華大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院,四川成都610000;2.宜賓學(xué)院法學(xué)院,四川宜賓644007)

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，“民工潮”現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生,伴隨而至的是因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約所造成的諸如教育、醫(yī)療、住房等基本性福利的不對(duì)等問題。這些問題導(dǎo)致了外出務(wù)工者基于收支效益的平衡考量，主觀切斷了兒童自由流動(dòng)之路，“留守兒童”群體由此進(jìn)入大眾視野。

自“留守兒童”提出以來，學(xué)術(shù)界對(duì)于該群體的討論和研究就從未停止。不論是概念界定還是內(nèi)容研究，各方學(xué)者都給出了自己獨(dú)特的見解。在界定留守兒童時(shí)，以葉敬忠為代表的學(xué)者們認(rèn)為留守兒童指的是農(nóng)村地區(qū)因父母雙方或一方長(zhǎng)期在外打工而被交由父母一方或長(zhǎng)輩、他人來撫養(yǎng)、教育和管理的兒童[1]，雖然年齡界定不一，但都是18歲以內(nèi)的未成年人；以呂紹清為代表的學(xué)者們則強(qiáng)調(diào)農(nóng)村地區(qū)父母雙方都在外打工就業(yè)的被留在家鄉(xiāng)就讀于小學(xué)和初中階段的兒童才算留守兒童[2]；以馮建、羅海燕為代表的學(xué)者們強(qiáng)調(diào)的則是廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)由父母一方或雙方外出打工而造成親子離異的兒童都屬于留守兒童。[3]據(jù)此，本文以葉敬忠為代表和以馮建、羅海燕為代表的學(xué)者們的觀點(diǎn)相結(jié)合，認(rèn)為留守兒童是廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)由父母一方或雙方外出打工而被交由父母一方或長(zhǎng)輩、他人來照顧的未滿18周歲的未成年人。在研究具體內(nèi)容時(shí)，國內(nèi)學(xué)者主要從教育、家庭、心理、健康、社會(huì)支持、權(quán)益保護(hù)、政策等方面的內(nèi)容進(jìn)行研究分析，對(duì)于留守兒童福利政策的相關(guān)研究尚不多。在我國，兒童福利政策有廣義和狹義之分，“從廣義上講，兒童福利政策可指一切涉及兒童福利的活動(dòng)和政策立法，包括醫(yī)療政策、教育政策及未成年人保護(hù)立法等各個(gè)方面；就狹義而言，僅從兒童社會(huì)工作的角度探討，則指涉及兒童生存環(huán)境狀況的、地區(qū)性的、針對(duì)兒童的問題及需要而提出的、有利于兒童的成長(zhǎng)與發(fā)展的政策保障”[4]。據(jù)此，本文采用狹義的兒童福利政策概念。在現(xiàn)有關(guān)于留守兒童福利政策研究中，多數(shù)研究反映較為突出的問題是當(dāng)前留守兒童福利政策更加關(guān)注該群體的“問題取向”而非“需求取向”，將留守兒童“社會(huì)問題化”，并形成以事后干預(yù)為主的消極福利政策措施。[5]于是有學(xué)者開始探討積極福利政策相關(guān)路徑的可行性——即注重對(duì)家庭整合[6]、政府和社會(huì)責(zé)任[7]的考量在留守兒童福利政策中的重要性，這在一定程度上蘊(yùn)含了積極福利思想，但多數(shù)研究的分析視角都以福利視角、福利治理視角為主，很少有學(xué)者能夠完全使用積極福利思想作為留守兒童福利政策的分析和介入方向，而積極福利思想中蘊(yùn)含的“事前預(yù)防”的核心概念能夠改變當(dāng)前留守兒童福利政策只能“事后補(bǔ)救”的消極應(yīng)對(duì)思路，“多元主體共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”的重要內(nèi)涵能夠改變當(dāng)前留守兒童福利政策中責(zé)任承擔(dān)主體不明的現(xiàn)狀，“建設(shè)投資型國家”的積極理念能夠改變當(dāng)前留守兒童福利政策引發(fā)的福利依賴問題。由此種種，本文希望引入積極福利思想，以改變當(dāng)前留守兒童福利政策的消極現(xiàn)狀，改變現(xiàn)有研究中分析視角單薄的窘境，為我國留守兒童福利政策的建設(shè)與發(fā)展盡一份綿薄之力。

一、積極福利思想

二戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)國家以凱恩斯理論和社會(huì)民主主義的社會(huì)公正價(jià)值觀為基礎(chǔ)建立了一種實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)普遍社會(huì)保障的國家體制——福利國家。[8]福利之曙光來臨不久之際，種種弊端亦日趨凸顯：巨大的福利支出直接導(dǎo)致了財(cái)政赤字，同時(shí)也造成了由稅收轉(zhuǎn)化而來的生產(chǎn)成本的增加，直接影響到產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力；納稅人飽受累進(jìn)稅制的折磨，投資熱情逐漸衰退，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；[8]福利體制“削弱了個(gè)人的進(jìn)取和自立精神,并且在我們這個(gè)自由社會(huì)的基礎(chǔ)之下醞釀出某種一觸即發(fā)的怨恨”[9]，國民福利依賴日趨嚴(yán)重。這些消極作用，隨著70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)一并爆發(fā)，將福利國家打得措手不及。以撒切爾和里根為代表的新保守主義試圖通過主張消減福利預(yù)算來改善福利國家的困境，但并未達(dá)到預(yù)期的政策效果，由此形成了以吉登斯為代表的新政治道路的探索者。此外，全球化時(shí)代將人類拋入了一個(gè)無法預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)、存在大量不安全因素的世界，各國不得不尋求新的理論來指引其新的發(fā)展道路；也是在全球化大浪潮的沖擊之下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化帶來人口結(jié)構(gòu)和階級(jí)構(gòu)成變化，使得政黨將第三條道路作為國家的政治選擇。[10]吉登斯在對(duì)“現(xiàn)代性”深入認(rèn)識(shí)和研究的基礎(chǔ)上，提出了“第三條道路”的積極福利思想。

在吉登斯看來，構(gòu)建能動(dòng)性政治和多元、能動(dòng)的社會(huì)主體，有利于構(gòu)建其理想中積極的福利社會(huì)。傳統(tǒng)式政治只關(guān)注于政治制度和體制本身，忽視政治與生活的相互關(guān)系，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代社會(huì)人們的發(fā)展需求。人們開始逐漸追求能夠得到國家庇護(hù)的個(gè)人生活和社會(huì)生活，“能動(dòng)性政治作為一種在存在社會(huì)整體關(guān)懷和目標(biāo)的環(huán)境下，尋求使個(gè)人和團(tuán)體完成任務(wù)，而不是國家為他們完成任務(wù)的政治”，它能“把國家與社會(huì)、市場(chǎng)的積極方面都發(fā)揮出來，結(jié)合在一起”[11]，“通過建立一個(gè)以個(gè)人賦權(quán)和機(jī)會(huì)為基礎(chǔ)的、充滿活力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)，政府能夠(而不是指揮)利用市場(chǎng)的力量為公眾利益服務(wù)”[12]，這在很大程度上達(dá)到了人們的標(biāo)準(zhǔn)。在“現(xiàn)代性”的背景下，國家更應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到自身問題的本質(zhì)，其結(jié)構(gòu)性根源已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的生產(chǎn)主義、外部風(fēng)險(xiǎn)和傳統(tǒng)的家庭分工，難題攻克的重點(diǎn)也從財(cái)政危機(jī)轉(zhuǎn)向了風(fēng)險(xiǎn)管理。與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的后果可呈現(xiàn)性即能夠通過以往經(jīng)驗(yàn)推測(cè)各種風(fēng)險(xiǎn)相比，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)并不能通過以往的經(jīng)驗(yàn)用以指導(dǎo)人們?nèi)绾涡袆?dòng)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，吉登斯將之稱為“人為風(fēng)險(xiǎn)或人為不確定性”。因此，在這種情況下，國家應(yīng)該做出積極的改變以應(yīng)對(duì)這種未知、不可測(cè)、存在潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)。福利措施的目的不能只局限于解決已經(jīng)發(fā)生的事，切斷事情發(fā)生的根源，事前預(yù)防理應(yīng)積極提倡。此外，“有效的風(fēng)險(xiǎn)管理并不僅僅意味著減小風(fēng)險(xiǎn)或者保護(hù)人們免受風(fēng)險(xiǎn)影響，它還意味著利用風(fēng)險(xiǎn)的積極而富有活力的方面，并為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)提供必要的資源”[9]。

當(dāng)然，吉登斯也特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的作用。就單個(gè)社會(huì)主體而言，他認(rèn)為“我們所有的人都需要抵御風(fēng)險(xiǎn)的保障，但也需要具有面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并以一種積極的方式來對(duì)待分險(xiǎn)的能力”[9]，他十分強(qiáng)調(diào)單個(gè)社會(huì)主體能動(dòng)性的問題，他認(rèn)為應(yīng)該“確保個(gè)人擁有追求自身福祉的必要能力，而不僅僅是補(bǔ)償他們的貧困”[13]。他十分贊同自發(fā)地帶有目的的自我的構(gòu)建，在他看來“自發(fā)地帶有目的的自我具有源于自尊的內(nèi)在信心，其本體上的安全感來自基本的信任，這種安全感為積極地容忍社會(huì)差別提供了條件。它指的是這樣一種人，他們能夠把潛在的威脅轉(zhuǎn)化為積極的挑戰(zhàn)，把熵轉(zhuǎn)化為持續(xù)不斷的動(dòng)能。自發(fā)地帶有目的的自我不刻意回避風(fēng)險(xiǎn)或者設(shè)想‘其他人會(huì)解決這些問題’。他們會(huì)積極地面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楹笳邘砹俗晕覍?shí)現(xiàn)”[11]。自我的有效構(gòu)建能夠使得單個(gè)社會(huì)主體滋生出源源不斷的正能量，促進(jìn)自我潛能的發(fā)揮，追求幸福并享受能動(dòng)參與社會(huì)生活的樂趣，同時(shí)也能有效避免因單方向的接受福利措施而造成的福利依賴。“授人以漁”遠(yuǎn)比“授人以魚”的效果更大，影響更深。就整個(gè)社會(huì)主體而言，他強(qiáng)調(diào)權(quán)利與責(zé)任之間的關(guān)系?！俺藝乙酝?，個(gè)人自己和其他組織都對(duì)它負(fù)責(zé)，而且它會(huì)推動(dòng)財(cái)富的創(chuàng)造。改革了的福利國家將是一種社會(huì)投資國家，在風(fēng)險(xiǎn)和安全、個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任之間建立了新的關(guān)系”[14]。福利既是每個(gè)人的權(quán)利亦是每個(gè)人的責(zé)任，個(gè)人的責(zé)任應(yīng)當(dāng)隨著福利的增加而不斷延伸；福利已經(jīng)不再只是政府單一社會(huì)主體的責(zé)任，個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)在享受國家福利的同時(shí)也同樣需要共擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[15]。

概言之，吉登斯想要通過著眼于構(gòu)建能動(dòng)性政治，能動(dòng)性及多元的社會(huì)主體來建成一個(gè)社會(huì)投資型國家，一個(gè)福利社會(huì)：擺脫把“預(yù)后關(guān)懷”當(dāng)作解決風(fēng)險(xiǎn)的主要手段[11]，注重“事前預(yù)防”；關(guān)注每一個(gè)個(gè)體的生命力，讓每一個(gè)生命都能有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自我、追求幸福，而不是一味地給予，以形成福利依賴；強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體的團(tuán)結(jié)和凝聚力，在享受福利的同時(shí)共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

二、我國留守兒童的福利政策現(xiàn)狀

“21世紀(jì)我國發(fā)展的核心目標(biāo)是以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，伴隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理制度創(chuàng)新成為主要的社會(huì)議題，兒童議題也首次從政府行政管理問題轉(zhuǎn)換為具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化特征的‘社會(huì)性問題’”[16]。國家開始注重兒童的發(fā)展問題，兒童發(fā)展綱要三部曲——《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《中國兒童發(fā)展綱要( 2001-2010)》《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020)》是實(shí)現(xiàn)我國兒童福利的綱領(lǐng)性文件，它們分別規(guī)劃了我國兒童福利在不同時(shí)期的目標(biāo)和發(fā)展方向[17]。在綱領(lǐng)性文件的指引下，我國兒童福利建設(shè)由補(bǔ)缺型朝向適度普惠型的方向發(fā)展，原先不被重視的留守兒童群體逐漸開始受到福利政策的庇護(hù)：2013年，民政部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》[18]；2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》[19]；2016年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》[20](以下簡(jiǎn)稱《意見》)。

《意見》作為我國第一條較為全面、有代表性的留守兒童福利政策，對(duì)于留守兒童規(guī)范性工作的開展起到全面加強(qiáng)的作用，同時(shí)也為問題的解決作出相應(yīng)的制度安排?！兑庖姟逢U釋了國家對(duì)于留守兒童發(fā)展的期許，也為留守兒童相關(guān)問題的解決路徑指引了方向。

然而反觀《意見》出臺(tái)的本身，實(shí)則是為了回應(yīng)2015年畢節(jié)留守兒童自殺案的國家補(bǔ)救性政策，這反映了當(dāng)前國家層面對(duì)于留守兒童福利政策的基本制定態(tài)度——即國家制定相應(yīng)的留守兒童福利政策是以具體的留守兒童問題為基準(zhǔn)，根據(jù)已經(jīng)發(fā)生的留守兒童社會(huì)問題事實(shí)制定針對(duì)性解決策略，以達(dá)到緩解問題的效果。該模式在很大程度上更適合傳統(tǒng)的小風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，而不適合現(xiàn)代化的大風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。與傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)見性不同，當(dāng)今社會(huì)的各類風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)無法按照前人的經(jīng)驗(yàn)加以推測(cè)，也就無法只是根據(jù)問題出現(xiàn)、復(fù)制經(jīng)驗(yàn)、解決問題的邏輯思維來解決可能會(huì)出現(xiàn)的新的問題。因此在留守兒童福利政策制定的過程中，需要對(duì)政策制定的性質(zhì)進(jìn)行新的考量。此外，《意見》中雖有涉及積極福利思想的部分內(nèi)容，但其總體要求指出“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”，折射出國家層面對(duì)于留守兒童福利政策制定的理念走向——即國家更傾向于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，在關(guān)注問題時(shí)忽略留守兒童的真實(shí)需求，最后呈現(xiàn)出的效果往往是僅能解決表面問題，本質(zhì)性問題仍然存留甚至逐漸惡化。因此在留守兒童福利政策制定的過程中，需要對(duì)政策制定的理念走向進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

值得肯定的是，《意見》已經(jīng)開始意識(shí)到多元主體共同發(fā)力的重要性，但《意見》并未將留守兒童自身納入多元主體的范疇之中，留守兒童的某些問題的確可以通過借助外力加以解決，但是有些問題只能通過留守兒童自身的力量才能得到真正解決，這就需要在政策制定和執(zhí)行中為留守兒童自身能動(dòng)性的挖掘與培養(yǎng)預(yù)留充足的空間，促使留守兒童自己有能力改變自我、實(shí)現(xiàn)自我和追求幸福。此外，由于《意見》是我國第一條較為全面的規(guī)范性國家政策，因此各地政府在實(shí)際執(zhí)行和監(jiān)測(cè)的過程中難免會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。就執(zhí)行主體能動(dòng)性而言，《意見》中雖然指出要多元主體共同參與，但與一般的經(jīng)濟(jì)政策或帶有經(jīng)濟(jì)屬性的社會(huì)政策不同，留守兒童政策是一種消耗地方財(cái)政資源而不產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)政策，[21]因此在執(zhí)行過程中需要仔細(xì)考量地方多元主體能動(dòng)性激發(fā)的問題。就執(zhí)行模式而言，《意見》中雖然規(guī)定了需要多元主體共同致力于留守兒童問題的改善，但是多元主體間的相互關(guān)系不明，沒有固定的執(zhí)行模式，容易導(dǎo)致執(zhí)行流程無法把控，執(zhí)行過程出現(xiàn)混亂，降低執(zhí)行效率；就執(zhí)行監(jiān)測(cè)而言，《意見》中雖然提及了“上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門要嚴(yán)肅追責(zé)”，試圖以此來確保政策執(zhí)行的力度與效果，但《意見》中并未提及不按照文件要求執(zhí)行會(huì)有什么后果，因此問責(zé)機(jī)制的缺失會(huì)使得各個(gè)地方政府的執(zhí)行力度大打折扣。

綜上，以《意見》為代表的現(xiàn)有留守兒童福利政策不論是在政策的制定、執(zhí)行還是監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)都存在不同程度的問題，亟待解決。

三、積極福利思想對(duì)留守兒童福利政策的啟示

當(dāng)前，以《意見》為代表的現(xiàn)有留守兒童福利政策，在政策制定時(shí)本質(zhì)上仍舊是“事后補(bǔ)救”性措施，在具體實(shí)施時(shí)仍舊以“問題導(dǎo)向”為工作方向，在意識(shí)到應(yīng)該發(fā)揮多元主體能動(dòng)性的同時(shí)仍舊忽視了個(gè)體自身的主體性作用以及多元主體如何高效協(xié)作、多元主體如何接受監(jiān)督等問題。而積極福利思想作為一種發(fā)展型的社會(huì)政策理念，其倡導(dǎo)的事前預(yù)防、個(gè)體的自我能動(dòng)性以及多元主體共擔(dān)社會(huì)責(zé)任等核心理念，恰恰能克服當(dāng)前我國留守兒童福利政策的相應(yīng)弊病，為我國留守兒童福利政策的完善指引方向。以積極福利思想為指導(dǎo)，在“事后補(bǔ)救”的基礎(chǔ)上引入“事前預(yù)防”，以增強(qiáng)政策性質(zhì)互補(bǔ)；削弱原有的“問題導(dǎo)向”、加強(qiáng)“需求導(dǎo)向”，以促使政策理念轉(zhuǎn)型；激發(fā)留守兒童個(gè)體的能動(dòng)性，以完善政策執(zhí)行主體；規(guī)范明確各主體的協(xié)作、執(zhí)行模式，以改善政策執(zhí)行效果；明確各執(zhí)行主體的問責(zé)機(jī)制，以健全政策監(jiān)督機(jī)制。

(一)緊密結(jié)合“事前預(yù)防”和“事后補(bǔ)救”，增強(qiáng)政策性質(zhì)互補(bǔ)

在福利政策制定的過程中，除了需要在已經(jīng)發(fā)生的留守兒童社會(huì)問題事實(shí)的基礎(chǔ)上針對(duì)性制定事后補(bǔ)救性政策之外，更重要的是探尋留守兒童問題背后的本質(zhì)原因，追溯問題的起源，以問題源頭為切入點(diǎn)制定行之有效的方針政策，直接扼殺引起問題的根源，避免以根源為起點(diǎn)引發(fā)的各類充滿不確定性的新問題。眾所周知，留守兒童問題的本質(zhì)是家庭親子分離問題，因此留守兒童的福利政策在設(shè)計(jì)過程中可以與西方國家的家庭政策相結(jié)合，通過在稅收、津貼等方面向有兒童的家庭傾斜、幫助父母實(shí)現(xiàn)工作與家庭責(zé)任的平衡、重視預(yù)防與早期干預(yù)等方式，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有留守兒童福利政策只強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的狀況到幫助他們有機(jī)會(huì)和有能力行使責(zé)任。[22]當(dāng)然，父母所在地的入學(xué)教育政策的傾斜、留守家鄉(xiāng)大量企業(yè)財(cái)力的注入，都能在不同程度上解決親子分離的問題。以“事前預(yù)防”的福利政策為主，“事后補(bǔ)救”的福利政策為輔，二者緊密結(jié)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同致力于留守兒童問題的解決。

(二)削弱“問題導(dǎo)向”、加強(qiáng)“需求導(dǎo)向”，促使政策理念轉(zhuǎn)型

在我國，一直倡導(dǎo)的都是“問題導(dǎo)向”的福利政策理念，政策制定者一貫秉持的都是“成年人視角”的思維邏輯，即按照成年人的想法憑空設(shè)想留守兒童應(yīng)該存在怎樣的問題以及應(yīng)該使用怎樣的辦法加以解決問題，完全忽視問題當(dāng)事人的想法和需求，往往政策的執(zhí)行效果都治標(biāo)不治本，無法達(dá)到理想的預(yù)期效果。因此，應(yīng)該逐漸淡化“問題導(dǎo)向”的福利政策理念，加強(qiáng)“需求導(dǎo)向”的福利政策理念，敦促政策制定者、推動(dòng)者、協(xié)助者長(zhǎng)期在不同留守兒童聚居地駐點(diǎn)調(diào)查，或直接采用田野調(diào)查法與留守兒童共同生活，以最真誠的相處獲取最真實(shí)的需求，使得政策制定不僅僅局限于物質(zhì)層面的給予，還能極大地滿足其精神層面需求，以達(dá)到識(shí)別需求、精準(zhǔn)定位、瞄準(zhǔn)擊破的效果，一定程度上能節(jié)約福利資源，為福利輸送的其他環(huán)節(jié)添磚加瓦。

(三)培養(yǎng)個(gè)體綜合能力、激發(fā)個(gè)體能動(dòng)性，完善政策執(zhí)行主體

在福利政策制定和執(zhí)行過程中，國家已經(jīng)逐漸意識(shí)到多元主體共同承擔(dān)兒童福利責(zé)任的重要性，盡可能地鏈接更多的資源以幫助留守兒童更好地解決問題。然而在調(diào)動(dòng)多元主體積極性的過程中往往忽略了留守兒童本身的作用，考慮的關(guān)鍵點(diǎn)是如何借助多種外力幫助留守兒童解決問題，卻沒有關(guān)注留守兒童應(yīng)該如何從自身出發(fā)依靠自己的力量解決問題，追求幸福，很難意識(shí)到發(fā)自內(nèi)在的強(qiáng)烈改變動(dòng)機(jī)和改變能力才是治愈創(chuàng)傷最有效的良藥。因此，在動(dòng)員其他主體為留守兒童發(fā)力的基礎(chǔ)上，更需要回歸到每個(gè)留守兒童個(gè)體本身，增加對(duì)留守兒童的個(gè)體投入，通過依托專業(yè)的社會(huì)組織為其開展增能服務(wù)的方式增強(qiáng)其自身綜合能力，引導(dǎo)他們協(xié)助他人解決各類小問題，引導(dǎo)他們覺察協(xié)助他人時(shí)自身的感受和能力，激發(fā)他們自我改變的動(dòng)機(jī)，鼓勵(lì)他們依靠自身的力量去嘗試解決自己的問題，若無法解決，再引導(dǎo)他們?nèi)ふ規(guī)褪帧Ｒ坏┝羰貎和軌驅(qū)崿F(xiàn)自我突破，就能夠?yàn)樽约号?，從而改變?dāng)前一味救助的福利模式，避免福利依賴的產(chǎn)生。

(四)規(guī)范明確執(zhí)行模式、增加多元主體投資，改善政策執(zhí)行效果

在多元主體共同發(fā)力的同時(shí)，如何厘清多元主體間的相互關(guān)系以及如何調(diào)動(dòng)多元主體的能動(dòng)性對(duì)政策的執(zhí)行效果有著非常大的影響。因此國家在政策執(zhí)行中的主導(dǎo)作用就顯得異常重要，在明確了多元主體要承擔(dān)的責(zé)任后不能直接讓其單獨(dú)為留守兒童服務(wù)，因?yàn)閰T乏的留守兒童服務(wù)經(jīng)驗(yàn)無法確保服務(wù)的專業(yè)性。因此政策的具體執(zhí)行需要有一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)行模式，即國家出臺(tái)福利政策——民政部門根據(jù)政策文件擬出具體項(xiàng)目——專業(yè)的社會(huì)組織承接民政局的打包項(xiàng)目——專業(yè)社會(huì)組織直接服務(wù)于留守兒童個(gè)體/服務(wù)于其他社會(huì)主體再由其他社會(huì)主體服務(wù)于留守兒童個(gè)體。該執(zhí)行模式除了讓所有主體明確相互關(guān)系之外，也是間接地增加對(duì)多元主體的投資，通過專業(yè)社會(huì)組織的培力，致使多元主體能夠進(jìn)一步認(rèn)清自己的施力方向、增強(qiáng)自己的施力能力，進(jìn)而激發(fā)各主體的能動(dòng)性，使其朝著最明確的目標(biāo)方向發(fā)揮最有效的主體力量，呈現(xiàn)出最理想政策執(zhí)行效果。

圖1 留守兒童福利政策執(zhí)行模式線路圖

(五)明確執(zhí)行問責(zé)機(jī)制、確立執(zhí)行獎(jiǎng)懲基準(zhǔn)，健全政策監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前的留守兒童福利政策在強(qiáng)調(diào)各主體責(zé)任時(shí)，將責(zé)任內(nèi)容聚焦到具體的執(zhí)行事宜和上級(jí)的問責(zé)上，而忽略了對(duì)各主體問責(zé)的度的界定。沒有明確各主體在執(zhí)行過程中具體責(zé)任的具體問責(zé)程度，很容易造成各主體在執(zhí)行過程中狀態(tài)懶散甚至只重形式不重實(shí)事的狀況。因此需要明確執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，明確各主體在執(zhí)行過程中具體責(zé)任的具體問責(zé)程度，并相應(yīng)地確立執(zhí)行獎(jiǎng)懲基準(zhǔn)，使其能夠明確：社會(huì)各主體在享受以留守兒童為代價(jià)促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的福利時(shí)，也都有責(zé)任為留守兒童群體作出相應(yīng)的努力，而這些努力不僅僅只是停留在語言表達(dá)或者虛假的形式上，需要體現(xiàn)在具體的行動(dòng)上。規(guī)范的問責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)懲基準(zhǔn)不是為了要使某個(gè)社會(huì)主體難堪，而是為了能夠監(jiān)督社會(huì)各主體的執(zhí)行力度，從而確保政策的執(zhí)行效果。

結(jié)語

隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)型，國家發(fā)展戰(zhàn)略方向的轉(zhuǎn)變，國家發(fā)展的工作重心也由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，而前期因經(jīng)濟(jì)建設(shè)所導(dǎo)致的留守兒童問題也逐漸從被忽略到被關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，中央以出臺(tái)系列留守兒童福利政策的方式將改善留守兒童問題的解決策略呈現(xiàn)到大眾面前，大眾按照文件要求紛紛履行各自的職責(zé)，從而促進(jìn)留守兒童問題的改善。值得細(xì)究的是，現(xiàn)有留守兒童福利政策的具體內(nèi)容雖然與時(shí)俱進(jìn)，但其“事后補(bǔ)救”的政策性質(zhì)、“問題導(dǎo)向”的政策理念、能動(dòng)性不足的政策執(zhí)行主體、模糊不明的多元主體行動(dòng)模式、異常匱乏的多元主體問責(zé)機(jī)制等問題卻十分突出，這些問題導(dǎo)致了福利政策在指導(dǎo)留守兒童問題解決時(shí)出現(xiàn)效率低下甚至治標(biāo)不治本的現(xiàn)象?；诖?，本文引入積極福利思想，將積極福利思想所倡導(dǎo)的“事前預(yù)防”、激發(fā)主體能動(dòng)性以及多元社會(huì)主體共治共享的理念應(yīng)用于留守兒童福利政策上，希望以此來推動(dòng)留守兒童福利政策在政策制定、執(zhí)行和監(jiān)測(cè)層面的發(fā)展進(jìn)程。當(dāng)然，以積極福利思想為指導(dǎo)所能影響到的留守兒童福利政策的有效性，仍需更加深入的實(shí)踐來檢驗(yàn)。