王可利 劉旺洪

內(nèi)容提要 國(guó)家監(jiān)察體制改革以后，需要制定專門(mén)的監(jiān)察法規(guī)，其中監(jiān)察信息公開(kāi)的范圍是核心內(nèi)容之一。監(jiān)督信息公開(kāi)應(yīng)遵循“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的原則；結(jié)合監(jiān)察法的特殊性，還應(yīng)堅(jiān)持依法公開(kāi)、誠(chéng)實(shí)信用、比例平衡原則。參照黨務(wù)公開(kāi)、政府信息公開(kāi)、司法公開(kāi)的范圍，依據(jù)我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容，可采取肯定列舉加詳列豁免范圍的模式對(duì)監(jiān)察信息公開(kāi)范圍進(jìn)行立法。

我國(guó)目前正處于監(jiān)察改革時(shí)期，各項(xiàng)制度尚未健全，與原有機(jī)制銜接不暢，急需完善，尤其是在信息公開(kāi)方面?！侗O(jiān)察法》第54條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)信息公開(kāi)義務(wù)，要求依法公開(kāi)“監(jiān)察工作信息”，但未明確詳細(xì)地規(guī)定監(jiān)察信息公開(kāi)的范圍和類型。另一方面，我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)整合了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)、檢察院的瀆職偵查權(quán)、黨的紀(jì)檢部門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)被撤銷，這樣也就剝奪了當(dāng)事人要求行政監(jiān)察機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的權(quán)利。因此，要對(duì)監(jiān)察信息公開(kāi)進(jìn)行法律上的規(guī)制，監(jiān)察信息公開(kāi)的范圍是核心內(nèi)容之一。

一、監(jiān)察信息公開(kāi)的原則

法律原則是在法體系或法部門(mén)中居于基礎(chǔ)性地位的一種根本規(guī)范或基礎(chǔ)規(guī)范[1]李可：《原則和規(guī)則的若干問(wèn)題》，〔北京〕《法學(xué)研究》2001年第5期。。法律原則直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值傾向。法律原則具有概括性、穩(wěn)定性、特殊的不可違反性的的特征[2]胡玉鴻：《法律原理與技術(shù)》，〔北京〕中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第126頁(yè)。。監(jiān)察信息公開(kāi)制度是一項(xiàng)法律制度，所堅(jiān)持的原則應(yīng)當(dāng)是法律價(jià)值的集中體現(xiàn)，在溝通監(jiān)察法律規(guī)范與社會(huì)的聯(lián)系中起著至關(guān)重要的作用。

在我國(guó)，并沒(méi)有直接對(duì)于監(jiān)察法律規(guī)范的基本原則的立法表述。但是，《監(jiān)察法》第五條[1]《監(jiān)察法》第五條規(guī)定，“國(guó)家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；權(quán)責(zé)對(duì)等，嚴(yán)格監(jiān)督；懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)。”對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的要求，可以被認(rèn)為是對(duì)監(jiān)察法基本原則的概括。此外，信息公開(kāi)法律規(guī)范的原則還主要體現(xiàn)在《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱“黨務(wù)公開(kāi)條例”）、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)〉》（以下簡(jiǎn)稱“政務(wù)公開(kāi)意見(jiàn)”）中?！皸l例”中明確了“公正、公平、合法、便民，以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的原則；“黨務(wù)公開(kāi)條例”則為：“堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、堅(jiān)持依規(guī)依法”；“政務(wù)公開(kāi)意見(jiàn)”要求：“緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾關(guān)注關(guān)切，以公開(kāi)促落實(shí)，以公開(kāi)促規(guī)范，以公開(kāi)促服務(wù)”。

理論界目前對(duì)監(jiān)察信息公開(kāi)原則問(wèn)題還缺乏深入探討，但對(duì)于監(jiān)察法的原則和信息公開(kāi)法原則的表述都大同小異。對(duì)于監(jiān)察法的原則，有學(xué)者根據(jù)《監(jiān)察法》第5條規(guī)定的內(nèi)容，提出監(jiān)察工作的五項(xiàng)基本原則[2]江國(guó)華：《中國(guó)監(jiān)察法學(xué)》，〔北京〕中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第36-43頁(yè)。。就信息公開(kāi)法的基本原則而言，有學(xué)者主張信息公開(kāi)法的基本原則應(yīng)當(dāng)符合信息公開(kāi)法的特殊性要求，以區(qū)分于“放之四海而皆準(zhǔn)”的法律原則，應(yīng)當(dāng)包括：平衡、平等、漸進(jìn)原則[3]后向東：《信息公開(kāi)法基礎(chǔ)理論》，〔北京〕中國(guó)法制出版社2017年版，第61-63頁(yè)。，其立足點(diǎn)偏向于政府信息公開(kāi)。學(xué)者們對(duì)政府信息公開(kāi)基本原則的主張，有“一原則”“三原則”“六原則”之說(shuō)。“一原則”認(rèn)為政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”，“三原則”即“公平、公開(kāi)、公正”的原則。對(duì)于“六原則”的主張，不同的學(xué)者也有不同的表述。有學(xué)者主張政府信息公開(kāi)的基本原則為“公正、公平、便民、及時(shí)、準(zhǔn)確、保障公共利益”[4]參見(jiàn)莫于川、林鴻潮：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例釋義》，〔北京〕中國(guó)法制出版社2008年版，第45頁(yè)。，有學(xué)者則主張政府信息公開(kāi)應(yīng)遵循“權(quán)利、公開(kāi)、利益平衡、不收費(fèi)、自由使用、救濟(jì)”原則[5]參見(jiàn)周漢華：《起草〈政府信息公開(kāi)條例〉（專家建議稿）的基本考慮》，〔北京〕《法學(xué)研究》2002年第6期。。對(duì)于政務(wù)公開(kāi)的基本原則，中共中央紀(jì)委辦公廳提出了四項(xiàng)基本原則：依法公開(kāi)、真實(shí)公正、保密例外、注重實(shí)效[6]中共中央紀(jì)委辦公廳編寫(xiě)：《政務(wù)公開(kāi)》，〔北京〕中國(guó)方正出版社2004年版，第19-23頁(yè)。。

無(wú)論是“三原則”還是“六原則”都可以被看作為是對(duì)“一原則”的引申和拓展，即堅(jiān)持“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的原則?！耙怨_(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”是信息公開(kāi)的基本原則，可以被看作是一種靜態(tài)的原則，即信息公開(kāi)的定位。在這個(gè)定位的基礎(chǔ)之上，涉及到信息公開(kāi)實(shí)施的過(guò)程中所要堅(jiān)持的原則，即“公平、公開(kāi)、公正、便民、即時(shí)、準(zhǔn)確、保障公共利益”，這些可以被看作是動(dòng)態(tài)的原則。

監(jiān)察信息公開(kāi)同樣應(yīng)當(dāng)定位為“公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”。監(jiān)察信息相對(duì)于其他信息而言，有著較為特殊的特性。由于監(jiān)察工作本身的需要，監(jiān)察信息往往會(huì)具有涉密性，尤其在實(shí)施偵查權(quán)，對(duì)被監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行偵查時(shí)，所獲取的監(jiān)察工作信息是要絕對(duì)保密的。但我們不能因?yàn)楸O(jiān)察工作涉密的特性而否定監(jiān)察信息公開(kāi)的必要性。我國(guó)最早推行信息公開(kāi)的領(lǐng)域是在司法領(lǐng)域。改革開(kāi)放之初，國(guó)家撥亂反正，加強(qiáng)立法，公開(kāi)審判[7]胡仕浩：《司法公開(kāi)40年：樹(shù)立新理念明確新定位構(gòu)建新格局》，〔北京〕《人民法院報(bào)》2018年10月17日。，接著在村務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)方面推進(jìn)信息公開(kāi)。我國(guó)信息公開(kāi)是作為基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容為開(kāi)端的，也是實(shí)現(xiàn)人民民主、保障人民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)、踐行群眾路線的必然要求。因此，監(jiān)察信息公開(kāi)作為我國(guó)監(jiān)察體制改革之下的新產(chǎn)物，本身應(yīng)當(dāng)具備信息公開(kāi)的基本特質(zhì)——公開(kāi)，堅(jiān)持“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的靜態(tài)原則，同時(shí)，應(yīng)該在符合信息公開(kāi)普遍原則的要求之下，結(jié)合監(jiān)察法的特殊性，對(duì)實(shí)施過(guò)程中的動(dòng)態(tài)原則進(jìn)行界定。

首先，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法公開(kāi)原則。監(jiān)察信息公開(kāi)作為一項(xiàng)法定義務(wù)，必須嚴(yán)格遵循國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)范。這就需要在內(nèi)容和程序兩個(gè)方面進(jìn)行界定。第一，監(jiān)察信息公開(kāi)的內(nèi)容必須具有法律規(guī)范的依據(jù)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察工作信息應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)，而監(jiān)察工作信息內(nèi)容寬泛，不明確，各個(gè)地方的情況具有特殊性，這就必須通過(guò)法律規(guī)范加以明確?？梢杂扇珖?guó)人大及其常委會(huì)制定法律、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)、地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察規(guī)范對(duì)監(jiān)察信息公開(kāi)的內(nèi)容范圍加以明確；對(duì)于涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私等例外內(nèi)容，不予公開(kāi)。第二、監(jiān)察信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)程序合法，對(duì)于監(jiān)察信息公開(kāi)的啟動(dòng)、范圍、方式、途徑、救濟(jì)等必須依法進(jìn)行。只有堅(jiān)持依法公開(kāi)原則，才能保證監(jiān)察信息公開(kāi)的規(guī)范性、穩(wěn)定性、可操作性。依法公開(kāi)原則貫穿監(jiān)察信息公開(kāi)的整個(gè)過(guò)程。

其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用原則。監(jiān)察信息公開(kāi)是監(jiān)督和規(guī)制公權(quán)力一種方式，同時(shí)也是為掌握信息的公權(quán)力部門(mén)設(shè)定的一項(xiàng)法定義務(wù)。監(jiān)察信息公開(kāi)是監(jiān)察機(jī)關(guān)與公民溝通的渠道，有利于增強(qiáng)公權(quán)力部門(mén)與公眾的互信，提高公信力。信息公開(kāi)要堅(jiān)持誠(chéng)信原則。其一，在內(nèi)容上要保證客觀真實(shí)性，杜絕“暗箱操作”，確保公開(kāi)結(jié)果的真實(shí)可信。其二，公開(kāi)的過(guò)程應(yīng)保持完整。全面完整是對(duì)公開(kāi)內(nèi)容真實(shí)性的保證。當(dāng)然，過(guò)程的完整性并非要求從監(jiān)察工作開(kāi)始至結(jié)束的全過(guò)程均要公開(kāi)，而是除例外不公開(kāi)情形之外的全過(guò)程公開(kāi)。

再次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等公正原則。平等公正原則是指任何中國(guó)公民均有權(quán)獲取監(jiān)察信息，不能因?yàn)樯暾?qǐng)人的身份差異等因素而影響信息的獲取。監(jiān)察信息公開(kāi)的目的本身就是為了實(shí)現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，防止監(jiān)察權(quán)力濫用，讓監(jiān)察權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。在申請(qǐng)人資格方面，不能將民族、性別、身份等設(shè)置為申請(qǐng)人的資格條件。在公開(kāi)方式方面，應(yīng)以普遍可獲得的方式公開(kāi)，不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。除法定情形外，不應(yīng)對(duì)特定申請(qǐng)人公開(kāi)而對(duì)其他申請(qǐng)人不公開(kāi)。在監(jiān)察信息公開(kāi)的官方平臺(tái)、官方網(wǎng)站上，中央應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的最低限度的模板，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)各地的情況有所變動(dòng)，以便公眾更好地獲取監(jiān)察信息，行使知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

最后，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例平衡原則。通過(guò)比例原則來(lái)判斷監(jiān)察信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公開(kāi)的方式及程度，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察信息公開(kāi)法律關(guān)系的平衡。比例原則作為公法上的法律原則，最早正式確立于普魯士的行政法。一般認(rèn)為，比例原則由三個(gè)子原則（Teilgrunds tzen）所構(gòu)成:適當(dāng)性原則（Geeignetheit）、必要性原則（Erfordlichkeit）和均衡性原則（Angemessenheit）[1]參見(jiàn)鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開(kāi)》，〔北京〕《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期，轉(zhuǎn)引自Vgl.Michael Stürner，Der Grundsatz der Verh ltnism βigkeitim Schuldvertragsrecht，Verlag Mohr Siebeck,2010，S.23.。我國(guó)目前對(duì)比例原則的界定與德國(guó)的基本相同，適當(dāng)性、必要性和均衡性是被學(xué)界公認(rèn)的三個(gè)子原則。應(yīng)當(dāng)注意的是，三個(gè)子原則有一定的位階順序：第一，判斷行政行為是否具有適當(dāng)性，即所采取的行政措施是否有助于實(shí)現(xiàn)法的目的；第二，行政機(jī)關(guān)是否在可實(shí)現(xiàn)法的目的的諸多措施中選擇了對(duì)利害關(guān)系人損害最小的措施；第三，由此措施所獲得的公共利益是否大于給利害關(guān)系人所造成的損害。監(jiān)察信息公開(kāi)作為一種實(shí)施公權(quán)力的行為，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，也要按照上述順序判斷信息公開(kāi)行為是否具有適當(dāng)性，是否有助于實(shí)現(xiàn)法的目的，判斷公開(kāi)行為是否選擇了對(duì)利害關(guān)系人最小的措施，由此公開(kāi)行為所得到的公共利益是否大于給利害關(guān)系人所造成的損害。信息公開(kāi)行為會(huì)涉及許多價(jià)值取向，如公開(kāi)透明、國(guó)家安全、公共秩序、效率、個(gè)人隱私、利益等，這就需要在充分考慮公開(kāi)透明的價(jià)值的同時(shí)，兼顧其他價(jià)值。監(jiān)察信息公開(kāi)不能僅以公開(kāi)透明為價(jià)值取向，而是要在統(tǒng)籌各項(xiàng)利益，使其在多種價(jià)值基本平衡的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)公開(kāi)。特別是在例外不公開(kāi)的情形之下，應(yīng)更加慎重。如涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，應(yīng)不予公開(kāi)；對(duì)于偵查信息，應(yīng)當(dāng)絕對(duì)保密。

二、黨務(wù)公開(kāi)、政府信息公開(kāi)、司法公開(kāi)的范圍

（一）黨務(wù)公開(kāi)的范圍

黨務(wù)公開(kāi)的范圍是黨務(wù)公開(kāi)的核心，《試行條例》從宏觀到微觀逐層對(duì)黨務(wù)公開(kāi)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，第2條總體概括規(guī)定了黨務(wù)公開(kāi)的范圍，分為兩大方面：黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和黨的建設(shè)工作。第7條做了一般性的規(guī)定，分為五個(gè)方面：1.貫徹落實(shí)黨的基本理論、路線、方針情況；2.領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況；3.落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、加強(qiáng)黨的建設(shè)情況；4.黨的組織職能、機(jī)構(gòu)情況；5.豁免公開(kāi)范圍：涉及黨和國(guó)家秘密、依法依規(guī)不宜公開(kāi)的信息，危害政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、文化安全、社會(huì)安全、國(guó)土安全、國(guó)民安全的信息。第9條至第13條分別從黨中央、地方組織、基層組織、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)規(guī)定了黨務(wù)公開(kāi)的具體內(nèi)容。黨中央的公開(kāi)范圍：1.黨的理論和路線方針政策；2.重大決策部署；3.總書(shū)記的重要講話、指示；4.黨中央重要會(huì)議、活動(dòng)和人事任免；5.黨中央自身建設(shè)情況。地方組織：1.學(xué)習(xí)貫徹中央決策情況、維護(hù)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)情況；2.本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展部署安排、重大改革事項(xiàng)、重大決策、重大突發(fā)事件應(yīng)急處置情況；3.履責(zé)情況，黨內(nèi)政治生活，黨建情況；4.本地區(qū)黨的重要會(huì)議、活動(dòng)和人事任免情況；5.黨的地方委員會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)情況；6.其他?；鶎咏M織：1.學(xué)習(xí)貫徹中央決策情況、維護(hù)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)情況；2.工作目標(biāo)、部署、任務(wù)及落實(shí)情況；3.加強(qiáng)思想政治工作、黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育、組織黨員教育培訓(xùn)、執(zhí)行“三會(huì)一課”制度等情況；4.換屆選舉、黨組織設(shè)立、發(fā)展黨員、民主評(píng)議、召開(kāi)組織生活會(huì)、保障黨員權(quán)利、黨費(fèi)收繳使用管理、黨組織自身建設(shè)情況；5.防止和糾正“四風(fēng)”現(xiàn)象，聯(lián)系服務(wù)黨員和群眾情況；6.落實(shí)管黨治黨政治責(zé)任，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，對(duì)黨員作出組織處理和紀(jì)律處分情況。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)：1.學(xué)習(xí)貫徹中央決策情況、維護(hù)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)情況，貫徹落實(shí)本級(jí)黨委、上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作部署情況；2.紀(jì)律教育、紀(jì)律建設(shè)、維護(hù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)情況；3.查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定、腐敗問(wèn)題的情況；4.對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪進(jìn)行立案審查、組織審查和基于黨紀(jì)開(kāi)除黨籍處分情況；5.對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重失職進(jìn)行問(wèn)責(zé)情況；6.紀(jì)檢機(jī)關(guān)自身建設(shè)情況；7.其他。

（二）政府信息公開(kāi)的范圍

豁免公開(kāi)事項(xiàng)是決定信息公開(kāi)范圍的關(guān)鍵因素。我國(guó)政府信息公開(kāi)對(duì)豁免公開(kāi)事項(xiàng)采取的是抽象列舉的立法模式?！稐l例》第14至16條分別列舉了豁免公開(kāi)的范圍，分為絕對(duì)豁免和相對(duì)豁免兩種情況。絕對(duì)豁免的情況有：1.被確立為國(guó)家秘密的政府信息；2.法定禁止公開(kāi)的政府信息；3.可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息。相對(duì)豁免的情況：1.涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開(kāi)后會(huì)損害第三方合法權(quán)益的政府信息，一般不公開(kāi)，但是第三方同意或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開(kāi)；2.內(nèi)部事務(wù)信息，如人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等，可以不公開(kāi)；3.過(guò)程性信息，如討論記錄、過(guò)程稿、請(qǐng)示報(bào)告、執(zhí)法案卷等信息，可以不公開(kāi)，但法定公開(kāi)的除外。對(duì)于豁免公開(kāi)的例外事項(xiàng)，是對(duì)公共利益的衡量。此次《條例》的修改，雖然增加了內(nèi)部事務(wù)信息和過(guò)程性信息的豁免公開(kāi)，但是對(duì)于三安全一穩(wěn)定和公共利益的界定仍然模糊不清，這就會(huì)導(dǎo)致政府信息公開(kāi)范圍不清，立法上的混亂和缺位必然會(huì)影響法律的事實(shí)效果。實(shí)踐中還存在“一刀切”的現(xiàn)象，只要涉及到“企業(yè)信息”，行政主體便以涉及商業(yè)秘密為由不予公開(kāi)[1]李廣宇：《政府信息公開(kāi)判例百選》，〔北京〕人民法院出版社2013年版，第222頁(yè)。。對(duì)于商業(yè)秘密，我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中就有明確規(guī)定，是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。行政主體在判斷是否涉及商業(yè)秘密時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其所掌握的信息是否存在秘密性、效益性的特征，是否采取了保密措施。之所以將商業(yè)秘密作為政府信息公開(kāi)的豁免事項(xiàng)，是為了保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)商業(yè)秘密持有者的利益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，但不能讓商業(yè)秘密成為有關(guān)信息公開(kāi)義務(wù)主體“懶政”的擋箭牌。除了豁免事項(xiàng)之外，我國(guó)《條例》對(duì)主動(dòng)公開(kāi)范圍進(jìn)行了肯定的詳細(xì)列舉，對(duì)與公眾利益密切相關(guān)、需要公眾廣泛知曉或者參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)。《條例》第15 條詳細(xì)列舉了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的15 種政府信息。分別是：行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；機(jī)關(guān)職能等“名片式”信息；各種規(guī)劃及政策；經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息；行政許可及其他管理服務(wù)的依據(jù)、條件、程序及結(jié)果；行政處罰、行政強(qiáng)制的依據(jù)、條件、程序和特殊行政處罰決定；財(cái)政預(yù)決算；行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；政府采購(gòu)項(xiàng)目目錄、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施情況；重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、實(shí)施情況；扶貧、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)方面的政策、措施及實(shí)施；突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)；環(huán)保、公共衛(wèi)生、安全、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督監(jiān)察情況；公務(wù)員招考的相關(guān)情況；法定的其他。除此之外，《條例》第21條還規(guī)定了市級(jí)政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)涉及市政建設(shè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)、土地征收、房屋征收、治安管理、社會(huì)救助的政府信息；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策、農(nóng)田水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用情況審核、土地征收、房屋征收、籌資籌勞、社會(huì)救助等政府信息。行政機(jī)關(guān)還要根據(jù)具體情況，不斷增加主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容[1]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，第20-22條。。申請(qǐng)人還可以申請(qǐng)公開(kāi)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)之外的信息，這也屬于信息公開(kāi)的范圍。

（三）司法公開(kāi)的范圍

2014年10月，中共第十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。此次會(huì)議以依法治國(guó)為主題，要求“構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)，依法及時(shí)公開(kāi)執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書(shū)，杜絕暗箱操作。加強(qiáng)法律文書(shū)釋法說(shuō)理，建立生效法律文書(shū)統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢制度?！边@就明確具體的規(guī)定了我國(guó)司法公開(kāi)體系，以保障人民群眾參與司法。我國(guó)司法公開(kāi)包括審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)等。

審判公開(kāi)是司法信息公開(kāi)的內(nèi)容之一。我國(guó)憲法規(guī)定，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使審判權(quán)。法院的職能是隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷豐富的。從“審判”一詞出發(fā)，可以分為個(gè)案糾紛裁判職能、審判信息抽象化職能、司法準(zhǔn)則創(chuàng)制職能這三大現(xiàn)代職能[2]陳奎、梁平：《司法運(yùn)行的一般機(jī)理》，〔北京〕中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第155-159頁(yè)。。個(gè)案裁判是法院最本職的職能，通過(guò)個(gè)案審判，定分止?fàn)?，確立當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。個(gè)案裁判職能還包括不可或缺的法院管理職能，只有法院做好政務(wù)、人事、審判管理三方面的管理，才能為個(gè)案裁判提供必要的人力、物力等資源保障。審判信息抽象化職能體現(xiàn)在法院可以利用其審判信息優(yōu)勢(shì)，洞悉社會(huì)矛盾的態(tài)勢(shì)，從而提供充足的服務(wù)。法院還可以對(duì)審判信息進(jìn)行抽象化認(rèn)知，從而為實(shí)現(xiàn)公正裁判提供信息保障。司法準(zhǔn)則創(chuàng)制職能主要體現(xiàn)在通過(guò)司法解釋和典型案例，為案件裁判提供明確的指導(dǎo)。以職能為依據(jù)，審判公開(kāi)的范圍就可以分為以下幾個(gè)方面：1.個(gè)案裁判職能信息：人民法院基本情況信息（機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作報(bào)告、重要活動(dòng)會(huì)議等），審判執(zhí)行信息（流程、庭審活動(dòng)、重大案件、執(zhí)行工作、減刑等），訴訟服務(wù)信息（訴訟指南、公告、司法拍賣、司法鑒定、調(diào)解員、專家志愿者、信訪渠道等），司法行政事務(wù)信息（人大代表和政協(xié)提議案建議的辦理情況、預(yù)決算），隊(duì)伍建設(shè)信息（黨的建設(shè)、人事工作、紀(jì)檢監(jiān)察、法院文化建設(shè)），國(guó)際司法交流合作信息。2.審判信息抽象化職能信息：司法統(tǒng)計(jì)，司法大數(shù)據(jù)，理論研究成果。3.司法準(zhǔn)則創(chuàng)制職能信息：司法解釋，規(guī)范性文件，信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，典型案例，司法改革信息。4.例外不公開(kāi)的信息：國(guó)家秘密、審判秘密、當(dāng)事人信息及法定不公開(kāi)或者不宜公開(kāi)的信息。

我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是我國(guó)的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)是人民檢察院所行使的法律監(jiān)督權(quán)，在國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，就具體包括批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)[1]詹建紅、吳家峰：《人本法律觀下的檢察職權(quán)配置及實(shí)現(xiàn)》，〔北京〕法律出版社2014年版，第49-50頁(yè)。。批準(zhǔn)逮捕權(quán)是批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人與否的權(quán)力。我國(guó)《憲法》和《刑事訴訟法》規(guī)定，任何公民非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，不受逮捕。公訴權(quán)是對(duì)犯罪行為提起訴訟的權(quán)力，我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，由人民檢察院提起公訴。人民檢察院要對(duì)偵查終結(jié)并依法移送的案件進(jìn)行審查，根據(jù)審查的結(jié)果決定是否提起公訴，決定后要出庭支持公訴，對(duì)法院的不當(dāng)判決提起抗訴等。訴訟監(jiān)督權(quán)是指人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)刑事訴訟的立案、偵查、審判、執(zhí)行實(shí)施監(jiān)督和對(duì)民事訴訟的審判監(jiān)督，糾正冤假錯(cuò)案。司法救濟(jì)權(quán)是指人民檢察院接受律師、當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申訴或者控告，糾正違法行為，保護(hù)人權(quán)?！缎淌略V訟法》第49條和第117條[2]參見(jiàn)《刑事訴訟法》第49條：辯護(hù)人、訴訟代理人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向同級(jí)或者上一級(jí)人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對(duì)申訴或者控告應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正。第117條：當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對(duì)于司法機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴或者控告：（一）采取強(qiáng)制措施法定期限屆滿，不予以釋放、解除或者變更的；（二）應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金不退還的；（三）對(duì)與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物采取查封、扣押、凍結(jié)措施的；（四）應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)不解除的；（五）貪污、挪用、私分、調(diào)換、違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的。受理申訴或者控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。對(duì)處理不服的，可以向同級(jí)人民檢察院申訴；人民檢察院直接受理的案件，可以向上一級(jí)人民檢察院申訴。人民檢察院對(duì)申訴應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正。規(guī)定了司法救濟(jì)職權(quán)，一是保護(hù)律師執(zhí)業(yè)，當(dāng)律師認(rèn)為其依法行使訴訟權(quán)利受到相關(guān)部門(mén)及其工作人員阻礙的，有權(quán)向同級(jí)或者上級(jí)人民檢察院申訴或者控告，人民檢察院應(yīng)及時(shí)處理。二是審查糾正違法偵查行為。當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為（強(qiáng)制措施期滿不釋放或者解除變更、應(yīng)退不退保證金、查凍扣行為違法等）進(jìn)行申訴，對(duì)處理結(jié)果不滿的，可以向人民檢察院申訴，人民檢察院應(yīng)及時(shí)處理。因此，以人民檢察院的職權(quán)為依據(jù)，可以將檢務(wù)信息公開(kāi)范圍分為以下幾個(gè)方面：1.批準(zhǔn)逮捕權(quán)的信息：刑事案件的批捕情況，社會(huì)廣泛關(guān)注的刑事案件的批捕情況，典型案件的批捕情況，重大案件的批捕情況等。2.公訴權(quán)的信息：刑事案件提起公訴的情況，起訴書(shū)，不起訴決定書(shū)。3.訴訟監(jiān)督權(quán)：監(jiān)督糾正的典型案件，刑事申訴案件，抗訴書(shū)，提起抗訴的情況等。4.司法救濟(jì)權(quán)的信息：受理申訴的情況，對(duì)申訴案件的處理進(jìn)展、結(jié)果。5.檢察政務(wù)信息和檢察隊(duì)伍信息：檢察性質(zhì)、職權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)等職能方面的信息，重大決策、重大活動(dòng)，司法解釋及規(guī)范性文件，接受監(jiān)督的情況，預(yù)算、決算信息，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；領(lǐng)導(dǎo)班子的任免情況，成員分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)一招錄和表彰情況；紀(jì)律規(guī)定，違紀(jì)處理情況。

司法公開(kāi)中的警務(wù)公開(kāi)是指公安機(jī)關(guān)依法公開(kāi)其行使偵查權(quán)的過(guò)程中所制作、獲取并以一定形式保存下來(lái)的信息。我國(guó)《刑事訴訟法》108條規(guī)定偵查是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)于刑事案件，依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制措施，但并未對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行明確的界定。學(xué)界出現(xiàn)了“內(nèi)容概括式”、“內(nèi)容列舉式”、“任務(wù)列舉式”、“綜合式”的概念界定[3]倪鐵：《程序法治框架中的偵查權(quán)運(yùn)作機(jī)制論衡》，〔北京〕法律出版社2017年版，第20-22頁(yè)。。我們可以將警務(wù)公開(kāi)中的偵查權(quán)界定為公安機(jī)針對(duì)已立案的刑事案件，為了收集犯罪證據(jù)、查明案情和查獲犯罪嫌疑人，進(jìn)行專門(mén)性刑事調(diào)查工作并采取刑事強(qiáng)制措施的刑事調(diào)查權(quán)力。偵查權(quán)的權(quán)力屬性目前存在較大爭(zhēng)論，有“行政權(quán)”“司法權(quán)”“雙重屬性”之說(shuō)。有學(xué)者指出：“行政是國(guó)家利益的代表，司法則是權(quán)力的庇護(hù)者?！盵1]〔德〕拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，〔北京〕中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第100頁(yè)。對(duì)偵察權(quán)如何定性，有重要的實(shí)踐意義。行政最求的是效率，本質(zhì)是一種執(zhí)行，司法追求的是公正，本質(zhì)是一種判斷。如果將偵查權(quán)列為行政權(quán)，那么公安機(jī)關(guān)實(shí)施偵查的行為就可以被認(rèn)定為是一種行政行為。從字面意義上看，公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響；行政行為具有可訴性，因此公安機(jī)關(guān)的偵查行為就具有可訴性，可以被提起行政訴訟，這樣就會(huì)出現(xiàn)荒唐的局面。因此，我們認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)所行使的偵查權(quán)不是行政權(quán)，不應(yīng)具有行政權(quán)屬性，應(yīng)被認(rèn)定為司法權(quán)，是刑事程序之內(nèi)的一項(xiàng)權(quán)力。根據(jù)偵查權(quán)的內(nèi)容，警務(wù)公開(kāi)可以分為：1.專門(mén)性刑事調(diào)查工作的信息：案件進(jìn)展及處理情況，法定執(zhí)法公開(kāi)的信息，案件具體情況（立案、移送審查起訴、終止偵查、撤銷案件等），舉報(bào)投訴方式和途徑，打擊違法犯罪的重大決策和行動(dòng)，規(guī)范性文件，公安機(jī)關(guān)的基本情況信息。2.采取刑事強(qiáng)制措施的信息：采取強(qiáng)制措施的種類，當(dāng)事人的救濟(jì)渠道，法律文書(shū)。3.例外不公開(kāi)的信息：涉及國(guó)家秘密或者警務(wù)工作秘密的信息；可能影響國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息；妨害執(zhí)法活動(dòng)的執(zhí)法信息；涉及非權(quán)利人的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息。

三、英國(guó)“豁免排除模式”的監(jiān)察信息公開(kāi)范圍

英國(guó)監(jiān)察信息種類繁多，范圍較廣，這主要是由英國(guó)監(jiān)察專員制度類型多元化、功能廣泛的特征決定的。英國(guó)監(jiān)察信息分布在公領(lǐng)域和私領(lǐng)域，從性質(zhì)來(lái)看，有公共監(jiān)察專員、私部門(mén)監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員等類型[2]張倩：《英國(guó)監(jiān)察專員的類型、功能及啟示》，〔北京〕《政法論叢》2017年第4期。，具有維護(hù)法治、監(jiān)督行政行為不當(dāng)、保障人權(quán)和解決糾紛的功能。雖然與我國(guó)監(jiān)察信息公開(kāi)存在很大的差別，但是其監(jiān)察信息公開(kāi)的范圍劃定方法值得借鑒。

（一）北愛(ài)爾蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員辦公室信息公開(kāi)的范圍

北愛(ài)爾蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員辦公室成立于2016年4月，合并并擴(kuò)大了原議會(huì)監(jiān)察專員和申訴專員的職能，負(fù)責(zé)調(diào)查公共服務(wù)中對(duì)行政不當(dāng)?shù)耐对V，為北愛(ài)爾蘭人提供公平高效的行政服務(wù)，確保北愛(ài)爾蘭人民享有公平高效的公共服務(wù)。

2016年2月19日通過(guò)的《北愛(ài)爾蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員法案》（2016）在第四部門(mén)第49條、50條專門(mén)列出了信息披露、違反公共利益的信息披露規(guī)定。第49條以條文的形式規(guī)定了北愛(ài)爾蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員信息公開(kāi)的內(nèi)容。其中對(duì)信息公開(kāi)的范圍可以歸納出兩點(diǎn)：1.信息包括三種信息：（1）監(jiān)察專員在決定是否開(kāi)始調(diào)查時(shí)、在調(diào)查過(guò)程中、在采取行動(dòng)解決問(wèn)題時(shí)所獲得的資料；（2）從其他特定法案所確定監(jiān)察專員或者人員[3]根據(jù)《北愛(ài)爾蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員法案》（2016）第51條的規(guī)定，該特定人員是指以下人員：根據(jù)《1967年國(guó)會(huì)專員法》指定的國(guó)會(huì)行政專員、2002年《蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察員法》指定的蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察員、2003年《兒童與青年事務(wù)專員（北愛(ài)爾蘭）令》指定北愛(ài)爾蘭兒童與青年事務(wù)專員、《2005年威爾士公共服務(wù)監(jiān)察員法》指定的威爾士公共服務(wù)監(jiān)察員、2011年《老年人事務(wù)專員法（北愛(ài)爾蘭）》指定的北愛(ài)爾蘭的老年人事務(wù)專員、根據(jù)《1998年北愛(ài)爾蘭法》設(shè)立的北愛(ài)爾蘭平等委員會(huì)、1998 年《愛(ài)爾蘭法》設(shè)立的北部的北愛(ài)爾蘭人權(quán)委員會(huì)、對(duì)有關(guān)適用《1999 年南北合作（實(shí)施機(jī)構(gòu)）（北愛(ài)爾蘭）令》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的投訴或調(diào)查的愛(ài)爾蘭監(jiān)察員、《2005年地方政府（北愛(ài)爾蘭）令》第4條所指的地方政府審計(jì)師、審計(jì)員和審計(jì)長(zhǎng)、2009年《健康與社會(huì)護(hù)理（改革）法》（北愛(ài)爾蘭）獲得的健康與社會(huì)護(hù)理法規(guī)和質(zhì)量改善局。處所獲得的信息；（3）從信息專員那里獲得的信息。2.實(shí)行例外公開(kāi)，一般不公開(kāi)的原則，規(guī)定除以下情形可以公開(kāi)所獲得的信息外，其他信息不得公開(kāi)：（1）為了決定是否開(kāi)始調(diào)查；（2）為了調(diào)查的目的；（3）為了采取行動(dòng)解決問(wèn)題；（4）與投訴或調(diào)查有關(guān)的陳述或報(bào)告；（5）與其他監(jiān)察專員之間的咨詢合作，如與蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察員、北愛(ài)爾蘭兒童與青年事務(wù)專員、威爾士公共服務(wù)監(jiān)察員、北愛(ài)爾蘭的老年人事務(wù)專員、北愛(ài)爾蘭平等委員會(huì)、北愛(ài)爾蘭人員委員會(huì)、地方政府審計(jì)師等咨詢合作信息。（6）監(jiān)察專員所獲得的關(guān)于涉嫌違反《1911年至1989年官方機(jī)密法》而啟動(dòng)刑事訴訟的信息。（7）監(jiān)察專員在調(diào)查過(guò)程中所獲得的涉嫌偽證罪提起訴訟的信息。（8）為了調(diào)查前兩條所涉訴訟的目的。（9）對(duì)妨礙監(jiān)察、阻礙調(diào)查的人，涉嫌藐視法庭罪所獲得的法律程序信息；對(duì)于存在不當(dāng)行政行為，北愛(ài)爾蘭總檢察長(zhǎng)可以應(yīng)監(jiān)察專員的要求，向高等法院申請(qǐng)救濟(jì)。法院可在適當(dāng)?shù)那闆r下發(fā)布禁制令。（10）對(duì)于涉及對(duì)不特定人的健康安全構(gòu)成威脅的信息，監(jiān)察專員可以為了公共利益而披露給任何人。（11）對(duì)于涉嫌違反《1998年數(shù)據(jù)保護(hù)法》和2000年《信息自由法》的相關(guān)規(guī)定的罪行有關(guān)的事項(xiàng)，監(jiān)察專員應(yīng)當(dāng)告知信息專員。

（二）2000年信息自由法中的信息公開(kāi)的范圍

2000年信息自由法對(duì)信息公開(kāi)范圍劃定方法采取的是“豁免排除模式”，這種模式并不是對(duì)信息公開(kāi)范圍的正向列舉，而是明確列舉豁免事項(xiàng)，豁免之外公開(kāi)。其在第二部分的第21條至第44條，以專章的形式對(duì)不公開(kāi)的事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)列舉[1]Freedom of Information Act（2000）。。

內(nèi)閣辦公室于2018 年7 月4 日發(fā)布了依據(jù)《信息自由法》（2000 年）第45 條制定的《信息自由守則》[2]https://www.gov.uk/government/publications/freedom-of-information-code-of-practice 最后訪問(wèn)時(shí)間2019 年3 月14日。，在附錄中列出了24項(xiàng)豁免公開(kāi)清單。其中有9項(xiàng)是絕對(duì)豁免，15項(xiàng)為相對(duì)豁免。絕對(duì)豁免的有：1）申請(qǐng)人可以通過(guò)其他方式獲取的信息；2）由處理國(guó)家安全事務(wù)的機(jī)構(gòu)提供的或者與之有關(guān)的信息；3）法庭文件和記錄中包含的信息；4）為了保護(hù)議會(huì)上下兩院的特權(quán)不受侵犯的信息；5）信息公開(kāi)可能會(huì)妨礙部長(zhǎng)履行其職責(zé)、妨礙自由坦率地提供建議、損害公共事務(wù)的有效處理，這種絕對(duì)豁免僅限于上議院和下議院掌握的信息；6）有關(guān)與英王、王室或者王室成員的通信或者榮譽(yù)的授予的信息（絕對(duì)豁免僅限于與君主、王位繼承人和王位第二順位繼承人的通信）；7）個(gè)人數(shù)據(jù)信息（絕對(duì)豁免僅限于作為申請(qǐng)人個(gè)人數(shù)據(jù)有關(guān)的信息）；8）從其他個(gè)人或者公共機(jī)構(gòu)處獲得的信息，若公開(kāi)將構(gòu)成違約泄密的行為；9）屬于任何成文法或者歐盟明確禁止披露的信息、或者披露將構(gòu)成藐視法庭的信息。相對(duì)豁免的有：1）公共機(jī)構(gòu)擬公開(kāi)的信息；2）在研究過(guò)程中或者從研究計(jì)劃中獲得的信息；3）為了維護(hù)國(guó)家安全的信息；4）可能會(huì)損害領(lǐng)域防御的信息；5）可能損害國(guó)際關(guān)系的信息；6）在英國(guó)境內(nèi)可能損害當(dāng)局之間關(guān)系的信息；7）可能損害英國(guó)整體或者部門(mén)經(jīng)濟(jì)利益的信息；8）公共機(jī)構(gòu)依職責(zé)開(kāi)展調(diào)查和訴訟而持有的信息；9）可能會(huì)損害執(zhí)法的信息；10）可能會(huì)影響審計(jì)職能的信息；11）與政府政策的形成和發(fā)展有關(guān)的信息；12）可能危害個(gè)人安全和身心健康的信息；13）《2004 年環(huán)境信息法規(guī)》所指的環(huán)境信息；14）法律專業(yè)特權(quán)所涵蓋的信息；15）構(gòu)成商業(yè)秘密或者可能損害商業(yè)利益的信息。

英國(guó)的豁免事項(xiàng)分為絕對(duì)豁免和相對(duì)豁免兩大類，其中相對(duì)豁免事項(xiàng)在公開(kāi)時(shí)，都要進(jìn)一步進(jìn)行公共利益的衡量。若將二者統(tǒng)一起來(lái)看，那么英國(guó)在劃分信息公開(kāi)的豁免范圍時(shí)，主要有以下標(biāo)準(zhǔn)：第一，有無(wú)公開(kāi)的必要性。如絕對(duì)豁免中的申請(qǐng)人可以通過(guò)其他方式獲取的信息、相對(duì)豁免中的公共機(jī)構(gòu)擬公開(kāi)信息，這兩種情形不存在公開(kāi)的必要性，若公開(kāi)則會(huì)產(chǎn)生重復(fù)公開(kāi)的現(xiàn)象，浪費(fèi)公共資源。第二，是否會(huì)產(chǎn)生損害后果。如絕對(duì)豁免中的第2、5、7、8、9項(xiàng)和相對(duì)豁免中的第3、4、5、6、7、9、10、12、15項(xiàng)，此類信息公開(kāi)有可能產(chǎn)生損害國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系，影響執(zhí)法、履職、刑事偵查，侵犯?jìng)€(gè)人隱私、商業(yè)秘密等后果。第三，與特權(quán)相關(guān)。如絕對(duì)豁免中的第4、6項(xiàng)。此類信息豁免具有英國(guó)特色，保護(hù)英國(guó)王室之間的通信和上下兩院的特權(quán)。之所以能被列入絕對(duì)豁免事項(xiàng)，是因?yàn)檫@類信息是非常確定的。第四，司法信息。絕對(duì)豁免中的第3項(xiàng)和相對(duì)豁免中的第8項(xiàng)，法庭文件和法庭記錄信息是絕對(duì)豁免公開(kāi)的，公共機(jī)構(gòu)因?qū)μ囟ㄈ耸欠襁`法的調(diào)查、決定是否啟動(dòng)刑事程序而持有的信息，因調(diào)查是否啟動(dòng)民事程序而持有的信息，屬于相對(duì)豁免的事項(xiàng)。第五，特定信息。相對(duì)豁免中的第2、13、14項(xiàng)是對(duì)過(guò)程性信息、環(huán)境信息、特定法律程序中（在蘇格蘭，為法定的機(jī)密通訊信息）的信息豁免公開(kāi)的規(guī)定。

四、我國(guó)監(jiān)察信息公開(kāi)范圍

參照黨務(wù)公開(kāi)、政府信息公開(kāi)、司法公開(kāi)的范圍，結(jié)合英國(guó)的“豁免排除模式”的劃分方法，我國(guó)監(jiān)察信息公開(kāi)范圍可從監(jiān)察權(quán)出發(fā)，對(duì)范圍進(jìn)行界定，并采取肯定式列舉加詳列豁免排除的模式進(jìn)行劃分。

（一）以監(jiān)察權(quán)為劃分依據(jù)的主動(dòng)公開(kāi)范圍

我國(guó)監(jiān)察權(quán)又具體分為監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。監(jiān)督權(quán)就是我國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要對(duì)行使公權(quán)力的公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。調(diào)查權(quán)，即監(jiān)察委員或監(jiān)察專員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或者依據(jù)舉報(bào)線索，對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。處置權(quán)，即在經(jīng)過(guò)依法公正調(diào)查之后，依職權(quán)對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。

1.行使監(jiān)督權(quán)的信息

監(jiān)督權(quán)具體包括三個(gè)方面，一是執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，二是廉政監(jiān)督權(quán)，三是受理檢舉、控告權(quán)。執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是指對(duì)監(jiān)察對(duì)象依法履職、秉公用權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督，又可分為一般執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。一般執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)列席行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)的會(huì)議、聽(tīng)取工作報(bào)告、調(diào)閱相關(guān)資料，以定期或不定期巡視等的方式，對(duì)行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在特定時(shí)期、特定的情況、根據(jù)特定的需要，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的具體工作進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動(dòng)。廉政監(jiān)督權(quán)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的各種腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，主要是對(duì)執(zhí)行廉政制度及道德操守方面的情況。執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的信息：1）對(duì)被監(jiān)督對(duì)象依法履職、秉公用權(quán)情況的督查情況；2）對(duì)被監(jiān)督對(duì)象依法履職的專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督情況；3）定期或不定期巡視的情況。廉政監(jiān)督權(quán)的信息：1）檢查被監(jiān)督對(duì)象遵守和執(zhí)行法律規(guī)定的問(wèn)題；2）廉政風(fēng)險(xiǎn)排查及控制方案信息；3）對(duì)廉政建設(shè)情況的專項(xiàng)督查。受理檢舉、控告權(quán)的信息：1）受理對(duì)職務(wù)違法行為的控告、檢舉的信息；2）受理對(duì)職務(wù)犯罪行為的控告、檢舉的信息；3）受理控告、檢舉的條件、機(jī)構(gòu)、職責(zé)等信息。

2.行使調(diào)查權(quán)的信息

調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)取證據(jù)、查明事實(shí)，查證違法違規(guī)和犯罪行為的權(quán)力，主要分為兩個(gè)方面，一是對(duì)職務(wù)違法的調(diào)查，即一般調(diào)查權(quán)，另一個(gè)是對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查，即特殊調(diào)查權(quán)。調(diào)查職務(wù)違法的信息：1）調(diào)查部門(mén)的職權(quán)范圍、法定程序等信息；2）調(diào)查手段的規(guī)定；3）被調(diào)查人的權(quán)利和義務(wù)；4）調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法的財(cái)務(wù)、文件、電子數(shù)據(jù)信息等的情況；5）調(diào)查的基本信息。調(diào)查職務(wù)犯罪的信息：1）前文行使一般調(diào)查權(quán)的信息；2）對(duì)被調(diào)查人采取留置措施的信息；3）留置措施的法律規(guī)定等信息；4）案件統(tǒng)計(jì)信息。

3.行使處置權(quán)的信息

處置權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，做出有法律效力的處理決定的權(quán)力。包括處分決定權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)和其他處置權(quán)。處分決定權(quán)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果分別作出決定，對(duì)存在職務(wù)違法但情節(jié)輕微的公職人員，責(zé)令檢查、予以誡勉，對(duì)職務(wù)違法的公職人員作出警告、記過(guò)等政務(wù)處分決定。對(duì)不履行或不正確履行責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員作出問(wèn)責(zé)決定。對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的涉嫌職務(wù)犯罪的，移送審查起訴。監(jiān)察建議權(quán)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查結(jié)束后，向有關(guān)部門(mén)提出的具有一定法律效力的處理建議的權(quán)力。主要分為以下幾種情況：1）對(duì)不履責(zé)或者不正確履責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，向有權(quán)機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)的建議。2）對(duì)拒不執(zhí)行法律規(guī)定或者違反法律規(guī)定的公職人員，未達(dá)到政務(wù)處分的程度，應(yīng)當(dāng)予以糾正的，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議。3）對(duì)存在腐敗漏洞的規(guī)范性文件，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出重新審查的建議。4）對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的不作為，為防止消極腐敗，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議。5）對(duì)公務(wù)員錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不當(dāng)，應(yīng)予以糾正的，向有關(guān)部門(mén)提出監(jiān)察建議[1]江國(guó)華：《國(guó)家監(jiān)察立法研究》，〔北京〕中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第149-158頁(yè)。。其他處置權(quán)主要是指對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使處置權(quán)所作的處理行為，應(yīng)當(dāng)給被處置人以申訴的權(quán)利，監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)申訴事項(xiàng)進(jìn)行處理。

與處置權(quán)相關(guān)的信息包括：處分決定權(quán)的信息、監(jiān)察建議權(quán)的信息和其他處置權(quán)的信息。處分決定權(quán)涉及的信息：1）責(zé)令檢查、予以誡勉的信息；2）警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定的信息；3）相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)決定；4）移送審查起訴決定。監(jiān)察建議權(quán)的信息：1）問(wèn)責(zé)的建議信息；2）糾正輕微違法的監(jiān)察建議信息；3）對(duì)規(guī)范性文件審查的建議；4）對(duì)消極腐敗的監(jiān)察建議；5）對(duì)公務(wù)員的錄用、任免、獎(jiǎng)懲明顯不當(dāng)?shù)奶幚斫ㄗh。其他處置權(quán)的信息主要是指被處置人的申訴權(quán)利和保障的信息。

我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)除了監(jiān)察權(quán)之外，還應(yīng)包括預(yù)防性監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察立法權(quán)?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定了對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育的職權(quán)，可以被視為是預(yù)防性監(jiān)察權(quán)。預(yù)防性監(jiān)察權(quán)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)采取思想教育、道德規(guī)范及制度建設(shè)等措施，建立懲治和預(yù)防腐敗體系，是一種防止行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的前置監(jiān)督機(jī)制。主要包括加強(qiáng)教育、健全制度和加強(qiáng)技術(shù)性設(shè)置的內(nèi)容。預(yù)防性監(jiān)察權(quán)的信息有：1）組織廉政教育的活動(dòng)的情況；2）學(xué)習(xí)廉政知識(shí)的情況；3）廉政教育的宣傳內(nèi)容；4）預(yù)防腐敗的制度和措施。監(jiān)察立法權(quán)是指監(jiān)察委員會(huì)可以指定監(jiān)察法規(guī)，制定和發(fā)布職權(quán)范圍內(nèi)的行為準(zhǔn)則。2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為執(zhí)行法律的規(guī)定的需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)的權(quán)力。與監(jiān)察立法權(quán)相關(guān)的信息包括：1）監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件；2）監(jiān)察委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的審查。

對(duì)于以上因監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)而產(chǎn)生的應(yīng)予以公開(kāi)的信息進(jìn)行合并同類項(xiàng)，可將公開(kāi)的范圍歸納為向社會(huì)公開(kāi)的信息和向特定對(duì)象公開(kāi)的信息：

向社會(huì)公開(kāi)的信息：1）對(duì)被監(jiān)督對(duì)象依法履職、秉公用權(quán)、廉政建設(shè)情況的一般督查、專項(xiàng)督查情況信息；2）定期或者不定期巡視的情況；3）監(jiān)察被監(jiān)督對(duì)象遵守和執(zhí)行法律的問(wèn)題；4）廉政風(fēng)險(xiǎn)排查及控制方案；5）受理控告、檢舉的條件、機(jī)構(gòu)、職責(zé)、聯(lián)系方式等；6）監(jiān)察對(duì)象被調(diào)查的一般信息；7）案件統(tǒng)計(jì)信息；8）監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，監(jiān)察專員的權(quán)利義務(wù)、紀(jì)律要求和職業(yè)道德規(guī)范；9）涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件；10）監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利義務(wù)和監(jiān)督救濟(jì)渠道；11）做出處分決定的信息；12）提出監(jiān)察建議的信息；13）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)的其他監(jiān)察信息。

向特定對(duì)象公開(kāi)的信息，主要是行使調(diào)查權(quán)而產(chǎn)生的信息，特定的對(duì)象主要是指監(jiān)察對(duì)象及其家屬、舉報(bào)人。主要包括以下幾個(gè)方面：1）調(diào)查部門(mén)的職權(quán)范圍、法定程序、調(diào)查手段等信息；2）調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法的財(cái)務(wù)、文件、電子數(shù)據(jù)信息等的情況；3）對(duì)被調(diào)查人采取留置措施的信息，對(duì)舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)被舉報(bào)案件的受理和處理情況。

對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的范圍，根據(jù)“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的原則，公開(kāi)的范圍為除了豁免公開(kāi)范圍之外的信息，公民、法人或者其他組織均可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)依法公開(kāi)監(jiān)察信息。

（二）豁免公開(kāi)范圍

有學(xué)者主張，采取對(duì)公開(kāi)范圍的抽象肯定和對(duì)豁免事項(xiàng)的詳細(xì)列舉是以“知的權(quán)利”（Right to know）為基礎(chǔ)的信息公開(kāi)制度的最佳模式[1]蔣紅珍：《從“知的需要”到“知的權(quán)利”：政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)制度的困境及其超越》，〔北京〕《政法論壇》2012年第6期。。在確立“知的權(quán)利”（Right to know）為基礎(chǔ)的信息獲取權(quán)之后，監(jiān)察信息最主要的部分是“例外不公開(kāi)”，即豁免事項(xiàng)?；砻馐马?xiàng)是指信息公開(kāi)主體可以主動(dòng)不公開(kāi)或者拒絕向申請(qǐng)人公開(kāi)的特定信息。豁免事項(xiàng)是任何國(guó)家信息公開(kāi)法都具備的核心條款?；砻馐马?xiàng)可以確定信息公開(kāi)的范圍，從而真正實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)法的立法目的，因此，對(duì)豁免事項(xiàng)的劃定方法就顯得至關(guān)重要了。

英國(guó)2000 年信息自由法的豁免范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)是：公開(kāi)的必要性、是否產(chǎn)生損害后果、與特權(quán)相關(guān)、司法信息、特定信息。英國(guó)與我國(guó)的政治體制不同，我國(guó)不存在特權(quán)性質(zhì)的信息。因此，結(jié)合我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)的具體職能，可以采用對(duì)公開(kāi)范圍的抽象肯定和對(duì)豁免事項(xiàng)的詳細(xì)列舉模式。

對(duì)于豁免公開(kāi)的范圍，可部分采用英國(guó)的豁免事項(xiàng)范圍標(biāo)準(zhǔn)。一是無(wú)必要公開(kāi)的信息：如已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息、從其他地方可獲取的信息、即將公開(kāi)的信息。二是會(huì)產(chǎn)生損害后果的信息：如公開(kāi)后可能危害國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的信息，公開(kāi)后可能影響刑事偵查的信息，公開(kāi)后不利于保護(hù)舉報(bào)人的信息，侵犯?jìng)€(gè)人隱私、商業(yè)秘密的信息（當(dāng)事人同意，或者為了公共利益的除外）。三是特定信息：如過(guò)程性信息，如在對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查時(shí)的過(guò)程性信息不向社會(huì)公開(kāi)。

《監(jiān)察法》第54 條明確規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)信息公開(kāi)的義務(wù)，然而由于我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)特殊的性質(zhì)，作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，既不能完全延用《政府信息公開(kāi)條例》，也不能完全延用《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》。因此，關(guān)于監(jiān)察信息公開(kāi)的問(wèn)題亟待制定監(jiān)察法規(guī)，可采取肯定列舉加詳列豁免范圍的模式對(duì)監(jiān)察信息公開(kāi)范圍進(jìn)行立法。監(jiān)察信息公開(kāi)也是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的一種監(jiān)督手段，它有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，是建設(shè)法治社會(huì)、法治國(guó)家的迫切需要。