宋智敏， 鄒 涵

(湖南科技大學(xué)， 湖南 湘潭 411201)

為了解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等現(xiàn)實難題，在新《行政訴訟法》增加“跨行政區(qū)域管轄行政案件”的條款后，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導(dǎo)意見》(法發(fā)〔2015〕8號)。這不僅為行政案件跨區(qū)域管轄改革提供了法律依據(jù)，也為地方開展各種改革嘗試預(yù)留了制度空間[1]。盡管實踐形態(tài)豐富多彩，但如果以獲得管轄權(quán)的方式為標準，我們?nèi)钥梢詫⑵鋭澐譃樵O(shè)立跨區(qū)劃法院集中管轄、設(shè)立專門法院類案管轄、指定法院跨區(qū)劃集中管轄和指定法院跨區(qū)劃交叉管轄四種實踐類型。本文將對行政訴訟管轄改革進行類型化分析，總結(jié)各種改革的成敗得失，為進一步完善我國行政訴訟管轄制度提供對策參考。

一、設(shè)立跨區(qū)劃法院集中管轄型：以北京市第四中級人民法院為例

為了落實黨的十八屆四中全會關(guān)于“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”的戰(zhàn)略部署，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》。作為全國首批跨行政區(qū)劃法院，北京市第四中級人民法院(以下簡稱“北京市四中院”)、上海市第三中級人民法院相繼成立?，F(xiàn)以北京市四中院為例，闡述跨區(qū)劃法院集中管轄的案件類型、改革成效及面臨的挑戰(zhàn)。

(一)北京市四中院集中管轄的案件類型

北京市四中院于2014年12月30日正式成立，是我國首批掛牌成立的跨行政區(qū)劃法院，其前身是北京鐵路運輸中級法院。2018年北京市高級人民法院進一步修訂《關(guān)于北京市第四中級人民法院案件管轄的規(guī)定》，確定北京市四中院案件管轄范圍主要包括：以本市區(qū)人民政府為被告的一審行政案件；按照級別管轄規(guī)定屬于中級人民法院管轄的本市金融借款合同糾紛案件、保險糾紛案件一審民事案件；應(yīng)由本市人民法院管轄的標的額在2億元以下的一審涉外及涉港澳臺商事案件；跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全一審案件等。由此可見，北京市四中院雖說是由原北京市鐵路運輸中級人民法院改造而來，但本質(zhì)上屬于全新設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院，是脫胎于跨區(qū)劃管轄改革的一種全新的法院類型。

(二)北京市四中院集中管轄的成效

第一，最大限度地消除司法地方化。北京市四中院主要集中管轄以本市區(qū)(縣)人民政府為被告的行政案件、本市的重大金融借款案件、重大保險糾紛案件、重大環(huán)境資源保護案件、重大職務(wù)犯罪案件等。這些案件往往最容易受到行政權(quán)力的非法干預(yù)，導(dǎo)致司法地方化和行政化。北京市四中院集中管轄后，能夠從制度上防止行政機關(guān)對于司法權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，從而確保法院獨立公正地進行審判。

第二，審判資源的優(yōu)化配置。北京市四中院成立后的一年時間內(nèi)(數(shù)據(jù)截至2015年12月1日)共受理各類案件1 561件，其中行政案件1 098件，占70.34%；民商事案件288件，占18.45%；刑事案件30件，占1.92%；執(zhí)行案件145件，占9.29%。結(jié)案共計1 161件，結(jié)案率73.53%，法定審限內(nèi)結(jié)案率99.27%。其中，以區(qū)縣為被告的行政案件，2014年全市法院全年共受理216件。四中院集中管轄后，該類案件全年受理1 100余件，是2014年全年的5倍多[2]。可見，通過設(shè)立跨區(qū)劃法院可以很大程度地改善行政訴訟“受案率低、結(jié)案率低”等問題。

第三，司法區(qū)域治理功能的發(fā)揮?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國全面深化改革的總目標之一。司法是國家治理的重要主體，跨行政劃法院的設(shè)置既有助于消解區(qū)域內(nèi)的法治沖突，也有助于化解區(qū)域內(nèi)的社會矛盾與糾紛；既有助于克服司法地方化的弊端，也有利于提升司法的公信力[3]。

(三)跨區(qū)劃法院集中管轄面臨的挑戰(zhàn)

第一，合法性質(zhì)疑。跨區(qū)劃法院的設(shè)立雖然符合中央的改革部署，但遭遇合法性質(zhì)疑。根據(jù)我國《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，我國法院產(chǎn)生的方式有兩種，即根據(jù)憲法、法律的規(guī)定“設(shè)立”或根據(jù)全國人大常委會的決定“設(shè)立”。跨區(qū)劃法院的性質(zhì)如何？如何設(shè)立？對誰負責(zé)由誰監(jiān)督？法律上并不明確。北京市四中院雖由國家深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定，但不符合憲法、法律的規(guī)定?？鐓^(qū)劃法院沒有對應(yīng)的權(quán)力機關(guān)和黨政機關(guān)，法院和法官如何產(chǎn)生，新修改的《人民法院組織法》并未作出回應(yīng)。

第二，有悖“兩便原則”?！皟杀阍瓌t”是指有便于當(dāng)事人訴訟，有便于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權(quán)[4]?？鐓^(qū)劃法院雖然在一定程度上促進了裁判公正，但卻增加了當(dāng)事人的訴訟成本和法院的司法成本。原告為了獲得司法救濟，必須“舍近求遠”到跨區(qū)劃法院參加訴訟活動，由此帶來的時間、經(jīng)濟等方面的成本很難與訴訟結(jié)果產(chǎn)生的利益之間成正比。與此同時，跨區(qū)劃法院為了立案、審理、裁判及判決的執(zhí)行也需來回跑動，多方協(xié)調(diào)，所花人力、物力、財力也大為增加，是否真正實現(xiàn)了“厲行節(jié)約”的改革目標也不得而知。

二、設(shè)立專門法院類案集中管轄型：以知識產(chǎn)權(quán)法院為例

專門法院，又稱為特別法院，是指法律明示給予某類案件管轄權(quán)的法院[2]，具有跨行政區(qū)劃的特征，不同于按照行政區(qū)劃建立的地方各級人民法院。我國目前有軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院、知識產(chǎn)權(quán)法院等專門法院?，F(xiàn)以知識產(chǎn)權(quán)法院為例探討我國專門法院類案集中管轄的司法實踐、成敗得失。

(一)知識產(chǎn)權(quán)法院集中管轄的實踐

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》，增設(shè)了知識產(chǎn)權(quán)法院這一專門法院類型。2014年11至12月，北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院相繼掛牌成立，管轄范圍包括專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計、技術(shù)秘密、計算機軟件民事和行政案件；對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的涉及著作權(quán)、商標、不正當(dāng)競爭等行政行為提起訴訟的行政案件等。截至2017年6月，三個法院共受理案件46 071件，審結(jié)33 135件。其中，受理有關(guān)專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計、技術(shù)秘密、計算機軟件等專業(yè)技術(shù)性較強的一審知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件12 935件，審結(jié)8 247件。北京知識產(chǎn)權(quán)法院受理專利、商標授權(quán)確權(quán)行政案件18 732件，審結(jié)11 046件，判決撤銷被訴行政決定2 166件，有效履行了知識產(chǎn)權(quán)法院對行政案件的司法審查和監(jiān)督職能[5]。可見將知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的行政案件集中交由知識產(chǎn)權(quán)法院進行審理，已取得斐然的成績。

(二)知識產(chǎn)權(quán)法院集中管轄的成效

知識產(chǎn)權(quán)法院作為我國跨行政區(qū)劃法院的形態(tài)之一，不是對既有的跨行政區(qū)劃法院形態(tài)的簡單復(fù)制，而有其獨特之處。

第一，契合國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新趨勢。創(chuàng)新驅(qū)動既是國家命運所系，也是世界大勢所趨，更是發(fā)展形勢所迫。隨著我國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，必然要求加強知識產(chǎn)權(quán)的保護。知識產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)立，無疑是我國加強知識產(chǎn)權(quán)保護的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也彌補了我國在審理知識產(chǎn)權(quán)案件時缺少專門法院這一短板。

第二，符合審判專門化的新要求。專門法院集中管轄模式的一大顯著特征就是專人專案、專案專管，從而使得各種類型的行政案件在案件審理的專業(yè)化程度方面實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。近年來，隨著科技的發(fā)展，知識產(chǎn)權(quán)類案件越來越多，案件類型也越來越復(fù)雜。對于傳統(tǒng)法院而言，知識產(chǎn)權(quán)類案件顯然屬于新興事物，審判起來難免存在專業(yè)知識匱乏、專業(yè)技術(shù)了解程度低等問題。知識產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)立則有效地解決了這一問題，其通過組建知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)化程度較高的審判隊伍，確立相對單一的知識產(chǎn)權(quán)問題的案件管轄范圍，從而大幅提升了審判人員和管轄案件的專業(yè)化。

第三，在制度創(chuàng)新上靈活便捷。我國知識產(chǎn)權(quán)法院引入了飛躍上訴機制。根據(jù)《關(guān)于專利等知識產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問題的決定》的規(guī)定，最高人民法院可以不受一審法院級別的限制而受理全國范圍內(nèi)不服第一審判決、裁定的技術(shù)類知識產(chǎn)權(quán)上訴案件。這很好地解決了審級制度中存在的“終審不終”的訴訟難題，充分發(fā)揮了知識產(chǎn)權(quán)法院實行類案管轄的優(yōu)勢。

(三)專門法院類案集中管轄存在的問題

第一，審判機構(gòu)難實現(xiàn)“全覆蓋”。在實踐中，廣泛建立起一批類似于知識產(chǎn)權(quán)法院的專門法院進行專案專審仍存在一定的難度。知識產(chǎn)權(quán)案件大多存在于經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)是否應(yīng)該建立、是否能夠建立專門的知識產(chǎn)權(quán)法院仍然值得商榷。

第二，類案法院設(shè)立的標準難把握。設(shè)立專門法院類案管轄實際上是對跨區(qū)劃法院集中管轄的發(fā)展與細化，即將案件進行類型化，再通過設(shè)立類型化的跨區(qū)劃法院進行審理。我國除了知識產(chǎn)權(quán)法院外，還存在多種類案集中管轄的法院，如林業(yè)法院，跨行政區(qū)域管轄林區(qū)范圍內(nèi)的民事、刑事和行政案件；金融法院，跨行政區(qū)域管轄上海市內(nèi)由中級人民法院管轄的一審、二審及再審金融商事案件和行政案件[6]。這種管轄種類雖然有利于司法專業(yè)化，但到底什么樣的情況下應(yīng)該設(shè)立專門法院、設(shè)立多少專門法院很難把握。如隨著社會保障事業(yè)的發(fā)展，我國是不是要設(shè)立社保法院？大量治安案件的存在，是不是該設(shè)立治安法院？類案法院的設(shè)立需要科學(xué)考量與論證，否則容易導(dǎo)致司法體系龐雜，管理混亂的局面。

三、指定法院跨區(qū)劃集中管轄型：以湖南省為例

2015年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導(dǎo)意見》，由此拉開了新一輪行政案件跨區(qū)域管轄改革的序幕。該種管轄模式不需新設(shè)立跨區(qū)劃法院，只需通過指定的方式將行政案件集中于某一法院管轄。由于各地情況不一，實踐的形態(tài)也各異。在試點范圍上，有的全部試點，有的局部試點；在試點方式上，有的依托鐵道法院，有的實現(xiàn)鐵道法院與普通法院的對接，有的在普通法院內(nèi)進行[4]。現(xiàn)以湖南省為例探討該種類型的改革實踐與利弊得失。

(一)湖南省指定法院跨區(qū)域集中管轄的改革實踐

湖南省從2016年啟動行政案件跨區(qū)劃相對集中管轄改革試點，2019年5月1日全面施行行政案件跨區(qū)域集中管轄制度。根據(jù)最高人民法院的批復(fù)，湖南省內(nèi)株洲、湘潭、郴州等11個市州采取確定兩個基層法院集中管轄一審行政案件，長沙、衡陽、懷化三市則由轄區(qū)內(nèi)鐵道法院集中管轄一審行政案件。2018年全省法院共審結(jié)各類行政訴訟案件18 109件，較2016年和2017年分別增長30.2%和12.1%，其中一審案件11 989件，較2017年增長10.9%[7]。

(二)湖南省指定法院跨區(qū)域集中管轄取得的成效

第一，促進了司法資源的合理配置。湖南省各市州的行政案件存在數(shù)量分布不均、審判力量分散的問題。省會城市和經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)案件數(shù)量多、審判壓力大；邊遠地區(qū)行政案件數(shù)量則相對少，很難形成一支穩(wěn)定的行政審判隊伍，審判經(jīng)驗積累也不對等。實行跨區(qū)劃集中管轄改革后，指定管轄的法院可以集中打造一支專業(yè)化強、穩(wěn)定性大的行政審判隊伍，未指定管轄法院則可以將審判力量集中到民商事、刑事案件的審理中來。這樣既提高了行政審判的專業(yè)化水平，也促進了司法資源的優(yōu)化配置，提升了各類案件的審判質(zhì)效。

第二，案件受理率與審結(jié)率穩(wěn)步提升。這種管轄模式下湖南各市州行政案件的受案率和結(jié)案率都存在一定的提升。以郴州市為例，2018年轄區(qū)內(nèi)一審行政案件增長率超過60%，審限內(nèi)結(jié)案率達100%，一審服判息訴率從2016年的45.49%上升到80.77%，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴率從改革前的12%上升到65%(1)數(shù)據(jù)摘自《2018年湖南省法院行政案件司法審查報告》。。

第三，改革進程有序推進。指定法院跨區(qū)域集中管轄改革并不是“一刀切”的改革模式，而是通過“先試點后推廣”的方式進行。湖南省在2015年先后在郴州、永州、益陽等地開展了行政案件相對集中管轄改革的試點。跨區(qū)劃集中管轄改革取得了優(yōu)化司法環(huán)境、整合司法資源、提高審判質(zhì)量等方面的成效之后，才在全省范圍內(nèi)進行推廣，有利于改革的有序推進。

(三)湖南省指定法院跨區(qū)域集中管轄存在的問題

第一，無法從根本上打破司法地方化。指定法院跨區(qū)劃集中管轄是在傳統(tǒng)行政案件“原告就被告”管轄模式的基礎(chǔ)上，以一種微調(diào)的方式進行的改革實踐。從本質(zhì)上來說，進行集中管轄的基層法院仍未脫離其轄區(qū)內(nèi)行政機關(guān)的干預(yù)。況且不同轄區(qū)內(nèi)行政機關(guān)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，基層法院能否抵制行政機關(guān)的壓力，實現(xiàn)裁判的公正性與司法的權(quán)威性仍需在實踐中檢驗。

第二，基層法院的解紛功能發(fā)揮不力。湖南省行政案件的受理率與審結(jié)率雖在穩(wěn)步提升，但仍然存在基層法院化解的官民糾紛“上浮”，各級法院行政案件數(shù)量“倒掛”的現(xiàn)象。大量案件集中到了上級法院，既加大了“民”的訴訟成本，也增加了“官”的處理成本，還浪費了有限的司法資源，影響審級功能的充分發(fā)揮。為此，湖南省高級人民法院又出臺《關(guān)于正確執(zhí)行案件管轄制度 充分發(fā)揮基層人民法院化解行政糾紛作用的指導(dǎo)意見(試行)》，明確了七類案件應(yīng)以法定職能部門或具體作出行政行為的機關(guān)為被告，并規(guī)定由基層人民法院管轄。

四、指定法院跨區(qū)劃交叉管轄型：以山西省為例

指定法院跨區(qū)劃交叉管轄是指高級人民法院根據(jù)本省實際，指定省內(nèi)基層或中級人民法院進行交叉管轄，審理非本轄區(qū)內(nèi)的行政訴訟案件。目前，全國范圍內(nèi)采取此種模式的主要有重慶、山西、福建、貴州、河南、遼寧等省市[8]?，F(xiàn)以山西省為例探討此種類型的實踐及成敗得失。

(一)山西省指定法院跨區(qū)劃交叉管轄的實踐

根據(jù)2016年《山西省高級人民法院關(guān)于跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的公告》的規(guī)定，山西省跨區(qū)劃異地交叉管轄主要包括結(jié)對式和推磨式兩種實踐形態(tài)。結(jié)對式是指定兩個不同行政區(qū)劃的中級人民法院相互管轄對方轄區(qū)的行政訴訟案件，如臨汾和運城相互交叉管轄，長治和晉城相互交叉管轄。推磨式又稱異地交叉循環(huán)管轄，具體操作為A地法院管轄B地案件，B地法院管轄C地案件，C地法院管轄A地案件，如大同、朔州、忻州三個中級法院相互交叉管轄。2017年，山西省各法院新收行政案件9 281件，與上年同期相比上升11.5%。在全省審結(jié)的4 307件一審行政案件中，一審判決撤銷、確認違法或者無效及行政機關(guān)被判決履行法定職責(zé)的806件，行政機關(guān)敗訴率為18.7%；判決駁回訴訟請求和裁定駁回起訴的2 336件，占一審結(jié)案數(shù)的54.2%；裁定準予原告撤訴的案件697件，占一審結(jié)案數(shù)的16.2%；調(diào)解結(jié)案的3件；以其他方式結(jié)案的465件，占一審結(jié)案數(shù)的10.8%(2)數(shù)據(jù)來源于《山西省高級人民法院2017年行政案件司法審查年度報告》。。不難看出，自從實行跨區(qū)劃交叉管轄模式以來，山西省全省行政案件的受理數(shù)量顯著增加，行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題也得到了一定的緩解。

(二)山西省指定法院跨區(qū)劃交叉管轄改革的成效

第一，多元啟動方式助推司法公正。指定型異地交叉管轄模式在實踐中存在依當(dāng)事人申請、當(dāng)事人起訴后中院依職權(quán)指定、基層法院報請指定以及中院發(fā)現(xiàn)并主動指定等四種啟動方式。啟動方式的多元化意味著行政案件的審判概率得以提高，行政案件的當(dāng)事人、基層法院、中級法院都能夠針對不同類型的行政案件選擇不同的啟動方式進行交叉管轄。這為一些管轄不便、管轄方式不明確的行政案件提供了多個案件審理的出口，案件的審理方式和審判結(jié)果也獲得了更多的可能性。因此，該模式下多元化的啟動方式能夠多角度、全方位地促進司法公正。

第二，在充分尊重原告的基礎(chǔ)上加強司法權(quán)威。如以當(dāng)事人申請后進行指定的啟動方式，就充分尊重了行政訴訟案件中原告的自由意志，讓當(dāng)事人自己在一定范圍內(nèi)選擇其認為值得信任的法院進行起訴，有助于司法權(quán)威的樹立。同時，依當(dāng)事人申請自主選擇法院進行起訴，有利于平衡民與官在行政訴訟中的地位，增強民對法院的信任與信心。

第三，結(jié)對與推磨等方式有利于打破司法地方化。行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù)是一個長久以來都難以解決的問題。在現(xiàn)有的體制內(nèi)，還沒有一劑讓司法權(quán)徹底擺脫行政權(quán)的良藥。結(jié)對式和推磨式管轄是對傳統(tǒng)管轄方式的創(chuàng)新，有利于打破司法地方化，促進裁判公正。

(三)山西省指定法院跨區(qū)劃交叉管轄存在的問題

第一，無法從根本上擺脫行政的干預(yù)。司法轄區(qū)與行政轄區(qū)的高度重合，容易導(dǎo)致司法地方化和司法行政化。異地交叉管轄模式，雖然實現(xiàn)了對“原告就被告”原則的突破，但是司法機關(guān)與行政機關(guān)的脫離程度仍然十分有限，不同轄區(qū)行政機關(guān)之間的聯(lián)系依舊十分緊密，有時甚至?xí)纬衫婀餐w對轄區(qū)內(nèi)的司法機關(guān)施加壓力，這樣的結(jié)果顯然背離了改革的初衷。

第二，增加司法成本與當(dāng)事人訴訟成本。不論是結(jié)對式管轄還是推磨式管轄，案件都來自于其他轄區(qū)。司法人員對于涉案雙方的了解、案件審理前的調(diào)查、案件審結(jié)后的執(zhí)行都需要去原轄區(qū)進行，所花費的時間和金錢必將超過原轄區(qū)審理案件的成本。同時，案件當(dāng)事人需要跨轄區(qū)提起訴訟，所需人力、物力、財力也會相應(yīng)增加。審判與訴訟成本的增加能否換來審判結(jié)果的公正卻不得而知。

五、結(jié)語：行政法院制度的建立

行政案件跨區(qū)劃集中管轄的各種改革尚在進行，有關(guān)行政審判體制的爭議一直沒有停止。有的主張建立“四實三虛”的司法區(qū)體系[9]，有的主張設(shè)立專門的行政法院[10]。行政案件跨區(qū)劃管轄改革的根本目的在于強化司法的中央事權(quán)屬性，真正實現(xiàn)監(jiān)督“行政權(quán)”、保護“公民權(quán)”的目的。當(dāng)前無論是實行跨區(qū)劃指定管轄，還是建立跨區(qū)劃法院都只能算是行政審判體制改革的過渡性制度安排。我們應(yīng)結(jié)合我國基本國情，遵循司法統(tǒng)一和審判專業(yè)化的要求，建立隸屬于司法系統(tǒng)且獨立于普通法院的行政法院體系。這既符合我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，也滿足行政審判的獨立性要求，順應(yīng)了行政審判專業(yè)化的趨勢[11]。行政法院制度的設(shè)計應(yīng)重點解決以下四個方面的問題。一是性質(zhì)上應(yīng)隸屬于司法系統(tǒng)。世界行政法院制度存在兩種模式，一是隸屬于行政系統(tǒng)的法國模式，一是隸屬于司法系統(tǒng)的德國模式。我國自民國以來就建立了行政法院，無論政權(quán)如何變遷，都賦予了其獨立于行政權(quán)的法律地位。更為重要的是，我國傳統(tǒng)上是一個行政集權(quán)色彩很濃的國家，“官本位”和“人治”思想影響深遠，老百姓不敢告、不愿告、不知告的現(xiàn)象時有發(fā)生。建立司法性質(zhì)的行政法院，不僅可以彰顯對行政權(quán)的規(guī)制和宣示作用，還可以相當(dāng)程度地增強老百姓對權(quán)利救濟的信心和決心。二是建立最高行政法院、高等(上訴)行政法院和初審行政法院三級組織體系。為保障司法的統(tǒng)一性，全國設(shè)立一個最高行政法院，直接隸屬于最高人民法院，且享受獨立的行政審判權(quán)和終審權(quán)。高等行政法院和初審行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，獨立于各級人民法院、地方各級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)[12]。三是建立彰顯司法中央事權(quán)屬性的經(jīng)費保障和人事任免機制。目前我國司法機關(guān)已經(jīng)實現(xiàn)了人、財、物的“省級統(tǒng)管”，雖然能在一定程度上消除司法地方化的痕跡和影響，但仍然無法從根本上鏟除地方化得以滋生和成長的土壤。行政法院的經(jīng)費最終必須走中央財政統(tǒng)一保障和管理的道路，人事任免上也應(yīng)由全國人民代表大會及其常委會統(tǒng)一行使。具體而言，最高行政法院院長、行政法官由全國人民代表大會及其常委會決定任免。各上訴行政法院和初審行政法院的院長、行政法官由上一級行政法院院長根據(jù)法官遴選委員會推薦提名，由全國人大常委會任免[13]。四是建立以法官為中心的管理體制?；谛姓ü俚膶I(yè)化與獨立性要求，行政法院內(nèi)部應(yīng)推行司法責(zé)任制，實行“扁平化”管理，打造以行政法官為核心的審判團隊，構(gòu)建科學(xué)的法官績效考核體系。