張景平， 王忠靜

(蘭州大學(xué) 歷史文化學(xué)院/西部生態(tài)安全省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心， 甘肅 蘭州 730020；清華大學(xué) 水利系/水沙科學(xué)與水利水電工程國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 北京 100084)

“南水北調(diào)”一期工程，是一項(xiàng)歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)精密論證與研究、耗資數(shù)千億元、經(jīng)過10年艱苦施工完成的巨大工程，2014年工程宣布竣工，其間遷移了諸多居民、村鎮(zhèn)乃至文物古跡。它的完成，充分顯示出中國政府在改變水資源分布格局方面的雄心，一時(shí)間在全世界的專業(yè)與非專業(yè)界引發(fā)了不少關(guān)于水安全、水資源管理等問題的熱烈討論，其中中國日?qǐng)?bào)網(wǎng)轉(zhuǎn)引路透社報(bào)道中歐環(huán)境治理項(xiàng)目專家理查德·哈德曼(Richard Hardiman)的觀點(diǎn)很有代表性，他說：“將被調(diào)出的水量大體與水資源缺口相當(dāng)，會(huì)解決一些問題。但最根本的結(jié)論在于，中國急需更好的水資源管理”[1]。

的確，在當(dāng)今中國社會(huì)中，關(guān)于水資源管理的一系列政策法律似乎遠(yuǎn)不如巨型水利工程更能吸引公眾視線，盡管中外學(xué)者早已圍繞這一問題進(jìn)行了長期的爭論。中國政府從來不諱言自己國家的水資源管理水平仍有大幅提升的必要，但關(guān)于如何改善水資源管理的討論從來都不是單純的科學(xué)問題，還涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)或法學(xué)觀點(diǎn)乃至意識(shí)形態(tài)立場之間的沖突與碰撞。這種爭論的核心之一，就是如何看待現(xiàn)階段中國政府在水資源管理領(lǐng)域獨(dú)一無二的支配性角色。

筆者認(rèn)為，采取一種歷史主義的態(tài)度對(duì)于理解中國政府在當(dāng)前水資源管理中的角色是不無裨益的。在歷史學(xué)領(lǐng)域，針對(duì)中國政府在水資源管理中的角色問題有著十分充分的討論(1)對(duì)于歷史時(shí)期中國政府在水資源管理方面的探討大致有3個(gè)維度：第一個(gè)維度源于中國古代悠久的治水傳統(tǒng)，歷代的治水之學(xué)都注意討論政府在防洪、灌溉等事務(wù)中應(yīng)該進(jìn)行怎樣的制度設(shè)計(jì)與政策安排，具有經(jīng)世致用的顯著功能；第二個(gè)維度有著濃厚的近代政治社會(huì)學(xué)背景，系從社會(huì)控制的視角討論，將對(duì)水資源的控制視為政府統(tǒng)治結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，魏特夫的“東方專制主義論”、冀朝鼎的“基本經(jīng)濟(jì)區(qū)論”以及戰(zhàn)后日本《中國水利史研究》雜志上刊登的日本學(xué)者圍繞中國“水利共同體”的討論都屬于此類；第三個(gè)維度即水利社會(huì)史的維度，興起于20世紀(jì)末，在沒有意識(shí)形態(tài)預(yù)設(shè)的前提下采用實(shí)證方法將政府作為社會(huì)體系中的一個(gè)重要元素，討論政府與其他社會(huì)力量在水資源管理中的關(guān)系。以上相關(guān)理論框架的總結(jié)，可以參看：王銘銘《水利社會(huì)的類型》，《讀書》2004年第11期；行龍《從治水社會(huì)到水利社會(huì)》，《讀書》2005年第8期；鈔曉鴻《灌溉、環(huán)境與水利共同體——基于清代關(guān)中中部的分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第4期；張俊峰《明清中國水利社會(huì)史研究的理論視野》，《史學(xué)理論研究》2012年第2期。，但由于中國政府介入水資源管理的可靠歷史在2 000年以上，各區(qū)域水資源稟賦又存在巨大差異，以一篇論文的篇幅統(tǒng)而論之顯然無法勝任，有必要選擇特定區(qū)域進(jìn)行討論。近年來，中國干旱區(qū)水資源管理的成功經(jīng)驗(yàn)逐漸得到國際重視，在政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下，通過水資源管理實(shí)現(xiàn)了塔里木河流域與河西走廊生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展。這些位于中國西北部的干旱區(qū)與中國中東部的濕潤季風(fēng)區(qū)域一樣有著悠久的水資源開發(fā)歷史，并在中國歷史中占有重要地位，位于今天甘肅省境內(nèi)的河西走廊即是這樣一個(gè)典型區(qū)域。從古至今，歷代政府對(duì)河西走廊水資源的管理，主要體現(xiàn)在對(duì)灌溉事務(wù)的管理。(2)關(guān)于歷史時(shí)期河西走廊水資源管理史的研究綜述，可參見張景平、王忠靜《干旱區(qū)水利危機(jī)中的技術(shù)、制度與國家介入：以河西走廊討賴河流域?yàn)閭€(gè)案的研究》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2016年第6期。本文對(duì)有關(guān)成果隨時(shí)征引，有關(guān)綜述不再單獨(dú)列出。筆者在針對(duì)這一區(qū)域的水資源管理史進(jìn)行粗線條的探討過程中，將其置于較長的時(shí)間尺度中，試圖以之作為中國干旱區(qū)水資源管理史的代表，探討歷代政府在其中所扮演角色的變化歷程。

一、 事靡巨細(xì)： 綿延千年的“全能型”政府角色

作為地理單元的河西走廊是處于祁連山脈與蒙古高原沙漠地帶夾峙中的狹長地帶，南北寬10—100千米、東西長1 000千米，是從中國腹地前往新疆乃至中亞、西亞地區(qū)的必經(jīng)之地。這一區(qū)域處于東亞季風(fēng)區(qū)的外圍，年降雨量自東南向西北從200毫米遞減至不足50毫米，年蒸發(fā)量卻從1 000毫米增加到2 000毫米以上。河西走廊地勢(shì)平坦，分屬于3個(gè)內(nèi)陸水系的數(shù)十條河流分布于走廊的各個(gè)區(qū)域，祁連山山地的現(xiàn)代冰川是其徑流補(bǔ)給的重要來源。

考古發(fā)現(xiàn)證明，河西走廊的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史可以追溯到公元前2000年前后，小麥與粟是主要作物，這一區(qū)域大規(guī)模灌溉系統(tǒng)的興建，則開始于公元前2世紀(jì)末葉漢代河西4郡的設(shè)立。從漢代到唐代，河西走廊是中國北方較為富庶的區(qū)域之一，良好的水資源管理無疑對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要保障作用。由于文獻(xiàn)的簡略，我們對(duì)漢唐時(shí)期水資源管理的細(xì)節(jié)所知不多；依據(jù)簡牘與文書材料(3)反映中古河西走廊水資源管理活動(dòng)的出土文獻(xiàn)，在漢簡中散見于居延漢簡、肩水金關(guān)漢簡、疏勒河漢簡與懸泉漢簡中，在敦煌文書主要見于P.2507號(hào)文書《開元二十五年水部式殘卷》與P.3560背面文書《沙州敦煌縣行用水細(xì)則》。，學(xué)者經(jīng)過艱苦排比與細(xì)致勾稽，使我們得以窺見這一制度的大致輪廓，綜合起來有如下3個(gè)特點(diǎn)：

其一，政府通過專門的水利官僚系統(tǒng)控制灌溉活動(dòng)的全部環(huán)節(jié)?？?州)縣都設(shè)有專司水資源管理的職官，包括從中央派駐地方專司灌溉管理的區(qū)域性水利官員直到閘門看管、渠道巡視的具體吏員，并由國家支付俸祿。漢簡中所見的漢代河西走廊水利職官，郡級(jí)水利事務(wù)由“主水史”或“都水官”負(fù)責(zé)，其下屬以方位命名為“部都水”，命名方法與邊境軍事體系中郡下屬的“部都尉”略同?！爸魉贰被颉岸妓佟钡母辟E或稱“水長”，同時(shí)還會(huì)有來自中央的秩次較低的“水部掾”參與水資源管理工作，但與“主水史”的關(guān)系不詳。西漢時(shí)期，“主水史”或“都水官”為大司農(nóng)派出機(jī)構(gòu)，東漢時(shí)改為郡國屬官。在縣一級(jí)，則有“平水史”“監(jiān)渠佐史”一級(jí)的“少吏”負(fù)責(zé)水利事務(wù)。敦煌文書中所見的唐代水利職官，僅從官名上即可看出與漢代職官的顯著繼承性，如隸屬于中央官署“都水監(jiān)”，州(郡)級(jí)的水利管理機(jī)構(gòu)“都水令”，縣級(jí)管理水利事務(wù)的“平水令”。敦煌文書還記載了諸多縣級(jí)以下的具體水利職官如“斗門長”等。[2-4]

其二，政府直接負(fù)責(zé)灌溉事務(wù)的組織活動(dòng)，尤其是需要?jiǎng)佑么罅縿趧?dòng)力與物料的灌溉系統(tǒng)維護(hù)工作，作為民眾徭役的重要組成部分由政府直接管控。關(guān)于灌溉系統(tǒng)維護(hù)工作的組織方式，漢簡材料中尚不明顯，但敦煌文書中記載較詳。唐代敦煌每年舉行的渠道大修工程稱為“渠河口作”，參與者稱為“渠人”，服兵役與租種寺院土地以外的人丁均需服役，是區(qū)域性的重要徭役類型。這項(xiàng)工作依托“渠社”完成，那波利貞在《唐代農(nóng)田水利の規(guī)定》一文中認(rèn)為，“渠社”是純自治的民間社會(huì)組織，相應(yīng)的水利活動(dòng)也屬于民間自治活動(dòng)的一部分，[5]但郝春文在《敦煌的渠人與渠社》一文中認(rèn)為，“渠社”的自治性并不妨礙“渠河口作”作為官徭的一部分，因?yàn)槠湟艿焦賳T的監(jiān)督。[6]

其三，與民事水利制度系統(tǒng)平行，始終存在一套軍事化的屯田水利體系。漢代以“穿渠校尉”帶領(lǐng)“治渠卒”負(fù)責(zé)水利事務(wù)的模式廣泛存在。河西漢簡中有“穿渠校尉”一職，統(tǒng)帥“治渠軍”“治渠卒”等專業(yè)士兵，當(dāng)為負(fù)責(zé)軍屯事務(wù)的職官，唐代敦煌文書中亦見“治渠校尉”一職。[2]除去職官名稱的相似性外，研究中古時(shí)期屯田活動(dòng)中的水利制度的成果甚多，如馬智全《漢簡所見漢代肩水地區(qū)水利》與孟艷霞《漢簡所及敦煌地區(qū)水利建設(shè)與管理》二文對(duì)漢代情形皆有詳細(xì)排比[3-4]，整體與局部的通貫介紹可參見趙儷生主編《古代西北屯田研究》和王元第主編《黑河流域農(nóng)田水利開發(fā)史》兩書(4)趙儷生主編《古代西北屯田研究》，甘肅文化出版社1997年版；王元第主編《黑河流域農(nóng)業(yè)水利開發(fā)史》，甘肅民族出版社2002年版。的相關(guān)論述。

雖然我們對(duì)漢唐時(shí)期河西走廊水資源管理中的核心內(nèi)容——水資源的分配原則仍然未能清晰把握，但我們?nèi)匀豢梢钥闯?，在發(fā)達(dá)的官僚體系與所謂“律令制國家”制度精神的共同籠罩下，政府既控制了水資源從獲取到利用的全部環(huán)節(jié)，又直接擔(dān)負(fù)起灌溉活動(dòng)中關(guān)鍵的人力資源組織，由此全面介入并嚴(yán)密控制了河西走廊的水資源管理事務(wù)。[7]應(yīng)當(dāng)說，這亦是中古時(shí)期中國水利管理制度的普遍面相，并非河西走廊的特例。在中國其他區(qū)域特別是江南地區(qū)，此種政府全面介入水資源管理事務(wù)的情形從南宋時(shí)期開始逐漸發(fā)生變化，政府開始逐漸退出水資源管理事務(wù)。[8]明代的河西走廊亦出現(xiàn)了類似趨勢(shì)，各流域相繼開始出現(xiàn)負(fù)責(zé)灌溉事務(wù)的民間水利組織。(5)萬歷《肅鎮(zhèn)華夷志》卷2《水利》云：“嘉靖二十七年(1538)，本道兵備副使王儀立管水老人?！惫芩先耸敲耖g水利共同體領(lǐng)袖，此為地方志文獻(xiàn)中關(guān)于河西走廊民間水利共同體最早的明確記載。但由于河西走廊特殊的戰(zhàn)略地位，政府會(huì)在某些特殊的時(shí)空范圍內(nèi)再次全面介入水利事務(wù)，恢復(fù)其水資源管理領(lǐng)域“全能型”政府的角色。從清康熙末年直到乾隆中期，清廷為經(jīng)略西域而在河西走廊展開的大規(guī)模屯田活動(dòng)即是一例，政府集灌溉系統(tǒng)的建設(shè)者與灌溉活動(dòng)的直接管理者為一身，再次全面介入?yún)^(qū)域水利事務(wù)。[9]262-265

作為灌溉系統(tǒng)的建設(shè)者，清廷為河西走廊新灌溉系統(tǒng)的修建提供了巨額資金，直接委派官員負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)與施工組織，并直接向地區(qū)最高長官乃至中央負(fù)責(zé)，很多時(shí)候直接動(dòng)用軍隊(duì)或囚犯來完成。在前現(xiàn)代技術(shù)條件下，集權(quán)體制在水利建設(shè)中體現(xiàn)了驚人的效率。以河西走廊中部討賴河流域的九家窯灌區(qū)為例，該區(qū)域的主要灌溉干道千人壩從雍正十年(1732)開始動(dòng)工，兩年時(shí)間即告竣，其中包括開鑿在砂礫巖層之中總長近千余丈的5座引水隧道，6座以上架設(shè)在50米深峽谷上的渡槽，以及上百座各種類型的閘門系統(tǒng)。全部工程動(dòng)用了近2萬名軍人與囚犯，工程費(fèi)用約合白銀3萬余兩，新增灌溉面積約萬余畝。工程質(zhì)量相當(dāng)可靠，其干渠到20世紀(jì)60年代初期仍可以正常使用便是明證。該工程規(guī)劃之初，曾大力發(fā)展江南水利的大學(xué)士鄂爾泰對(duì)此極為首肯，由甘肅巡撫督辦，府、縣兩級(jí)官員直接指揮。[10]但在事實(shí)上，九家窯灌區(qū)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是清代中葉河西走廊最令人印象深刻的水利建設(shè)工程，三清灣、柳林湖灌區(qū)的建設(shè)規(guī)模都更為宏大。這些灌區(qū)建設(shè)是清代河西走廊屯田活動(dòng)的重要內(nèi)容，得到了來自中央政府的資金與政策支持，而政府的意志直接決定了如確定引水源、開渠點(diǎn)以及引水量等水資源利用的基本問題。

作為灌溉活動(dòng)的直接管理者，政府并未在很多新辟灌區(qū)立即移植明代老灌區(qū)已經(jīng)實(shí)行的“民間管水”體制，而是由政府在人、財(cái)、物等方面全面控制灌溉活動(dòng)各環(huán)節(jié)。例如在雍正年間(1723—1735)開辟的安西衛(wèi)瓜州灌區(qū)，安西兵備道王全臣將全衛(wèi)4個(gè)把總中的一員專門改為“水利把總”，并下設(shè)“渠兵”，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)巡渠、守閘、疏浚、搶險(xiǎn)，這實(shí)際上是把水利置于一支武裝力量的軍事管制之下。[11]在此，清代河西走廊的“水利把總”“渠兵”與漢代的“穿渠校尉”“治渠卒”并無分別，體現(xiàn)出制度上的巨大連續(xù)性。尤其值得注意的是，這些專職水利人員的薪酬開支以及每年耗費(fèi)的工程物資分別由靖逆守備、安西守備專門開墾田畝，以供應(yīng)該項(xiàng)開銷。在同時(shí)期河西走廊的其他屯田區(qū)如柳林湖、三清灣、毛目、九家窯等地，初期主要通過設(shè)置通判、縣丞的方式直接管理各種灌溉事務(wù)。[9]262-265

由此我們可以看出，政府在河西走廊中扮演的“全能”角色雖然主要存在于中古時(shí)期，但卻在其后的歷史舞臺(tái)上屢屢“返場”且始終未曾謝幕。與其說這種“全能型政府”是某種社會(huì)契約的產(chǎn)物，不如說政府在某種意義上根本就是河西走廊地方社會(huì)的創(chuàng)造者，灌溉系統(tǒng)的修建與灌溉事務(wù)的管理都只是這種創(chuàng)造活動(dòng)的一部分。脆弱的生態(tài)環(huán)境、復(fù)雜多變的邊疆政治軍事格局，使得河西走廊的開發(fā)活動(dòng)興衰不常，經(jīng)常需要政府一次次去“創(chuàng)造”社會(huì)，“創(chuàng)造”水利秩序。

二、 隱形權(quán)威： 持續(xù)數(shù)百年的政府選擇性介入

前文已指出，河西走廊自明代開始已出現(xiàn)政府不再全面介入灌溉事務(wù)的趨勢(shì)，中間雖有清代屯田中的反復(fù)，但在清乾隆中后期在全走廊得到了迅速貫徹。清廷經(jīng)過數(shù)十年的努力，徹底擊敗其宿敵準(zhǔn)噶爾部，鞏固了新疆與中亞邊疆的安全，河西走廊一帶持續(xù)數(shù)十年的緊張局勢(shì)開始舒緩，政府大幅削減了駐軍數(shù)量，地方社會(huì)開始走出非常狀態(tài)。將軍們退出了對(duì)非軍事事務(wù)的干預(yù)，民政官員開始掌握更大權(quán)力，中國內(nèi)地常見的地方政府運(yùn)作方式開始在河西走廊出現(xiàn)。在水資源管理方面，政府不再介入日常的灌溉事務(wù)，同時(shí)由民眾自發(fā)組成的灌溉組織開始在水利事務(wù)中扮演主要角色。政府職能的收縮與社會(huì)職能的擴(kuò)張突出表現(xiàn)為新墾區(qū)“水利通判”的消失與“渠長”的出現(xiàn)?！八ㄅ小笔钦畬ｉT設(shè)立的水利管理職務(wù)，每個(gè)“通判”負(fù)責(zé)一個(gè)新墾區(qū)的渠系修建、移民、水利管理、糧食征收與糾紛調(diào)節(jié)，并與軍隊(duì)保持協(xié)調(diào)，是正式官僚系統(tǒng)的一員?！扒L”則是民眾推選的灌溉活動(dòng)領(lǐng)袖，其主要職責(zé)是按照民眾同意的章程組織渠道的維修并維持本灌區(qū)內(nèi)部的灌溉秩序，他只對(duì)本灌區(qū)內(nèi)部的鄉(xiāng)黨們負(fù)責(zé)。[12]8-10

明清河西走廊的水資源管理活動(dòng)呈現(xiàn)出一定的內(nèi)部差異。在石羊河流域與疏勒河中游存在負(fù)責(zé)灌溉事務(wù)的“龍王會(huì)”“水會(huì)”等組織，由士紳擔(dān)任的領(lǐng)袖等可以長期連任或世襲；[13〗在黑河流域以及黨河流域的一些地區(qū)，未見專門的會(huì)社組織，僅有結(jié)構(gòu)松散的水利共同體負(fù)責(zé)灌溉事務(wù)，其負(fù)責(zé)人稱“水利”或“渠長”，由民眾推選或按次序輪流擔(dān)任，每年一任。[14]但在這些具體差異之上，明清時(shí)期的河西走廊水資源管理活動(dòng)表現(xiàn)出下述3點(diǎn)特性：

其一，政府不再設(shè)立專門的水利職官，各級(jí)領(lǐng)取俸祿的官吏也不再負(fù)有處理水利事務(wù)的責(zé)任，灌溉全過程的管理主體由政府轉(zhuǎn)變?yōu)樗餐w。明清時(shí)期民間水利領(lǐng)袖“渠長”“頭星”“水利”等皆不是政府職官，不領(lǐng)薪俸。(6)具體描述參見張掖專區(qū)文化局編《河西志》，第6章第2節(jié)《歷史上的水利管理制度》，甘肅省圖書館西北文獻(xiàn)部藏，1958年編印，第44頁。

其二，灌溉活動(dòng)的組織工作由水利共同體負(fù)責(zé)，繁重的“挑渠上壩”是民眾加入水利共同體后應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，卻不再是政府徭役的部分，人力物力的征收與政府無干。河西走廊的絕大多數(shù)地區(qū)無旱地、水地之別，賦稅中無類似關(guān)中的“水糧”名目。為年度水利活動(dòng)繳納的物料與所出勞動(dòng)力，都繳納給水利共同體，在共同體內(nèi)部使用，與政府無關(guān)。[15]

其三，政府容忍水利共同體帶有一定暴力色彩的強(qiáng)制力與處罰權(quán)，以維持“水規(guī)”的嚴(yán)肅有效性。討賴河流域民間水利共同體的暴力色彩最為典型?！八钡闹饕貦?quán)體現(xiàn)于對(duì)所謂“清夫”活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)中。每年灌溉結(jié)束后，各干渠之“水利”便召集下屬各灌區(qū)的頭面人物，對(duì)“上壩”活動(dòng)中人工與物料的應(yīng)出、實(shí)出狀況進(jìn)行核算，勒令虧欠戶限期繳納罰款，否則將由“水利”率眾強(qiáng)制執(zhí)行，此即“清夫”。“清夫”中不乏拆房倒灶、毆傷折辱之事，其暴力程度遠(yuǎn)較北方一般區(qū)域?yàn)樯?，而官方卻予默許，社會(huì)亦視之為正?，F(xiàn)象。(7)相關(guān)典型史料可參看：《光緒十二年酒泉縣紅水壩四閘水規(guī)》，收錄于《甘肅河西荒地區(qū)域調(diào)查報(bào)告(酒泉、張掖、武威)》，《農(nóng)林部墾務(wù)總局調(diào)查報(bào)告》第1號(hào),第6章《水利》，1932年印行，第34頁；龔璽《酒泉中渠春修記》，載《甘肅水利林牧公司同人通訊》1944年第25期；《馮明義訪談材料》，收錄于張景平、鄭航、齊桂花編《河西走廊水利史文獻(xiàn)類編·討賴河卷》，科學(xué)出版社2016年版，第909—912頁。

近十幾年來，學(xué)界對(duì)于明清以降的基層灌溉組織產(chǎn)生了濃厚的興趣，指出這一類具有自治性質(zhì)的地方組織掌握了明清時(shí)期的多數(shù)區(qū)域的具體灌溉事務(wù)。從某些角度看，明清河西走廊灌溉事務(wù)中的“自治”似乎更為徹底，因?yàn)檎畯娜粘９喔仁聞?wù)中的“抽離”更為決絕。在東部很多地區(qū)，骨干渠道的維護(hù)仍由政府組織施行并由地方財(cái)政予以支持，在河西走廊則完全由民間水利共同體承擔(dān)。(8)民國時(shí)期，工程師們經(jīng)實(shí)地調(diào)查河西走廊傳統(tǒng)水規(guī)后認(rèn)為，渠道修建維護(hù)等工作“全賴民眾獨(dú)立完成，一本自治之精神，……法良意美”(參見佚名《第二次渠務(wù)會(huì)議中討論事項(xiàng)》，《甘肅水利林牧公司同人通訊》1943年總第10期，第6—9頁)。20世紀(jì)30年代，張其昀在實(shí)地考察河西水利時(shí)也特別記載河西水利開支完全由民間承擔(dān)(參見張其昀《甘肅省河西區(qū)之渠工》，《甘肅水利林牧公司同人通訊》1942年第5期轉(zhuǎn)載)。但政府在超脫于河西走廊日常具體的灌溉事務(wù)的同時(shí)，事實(shí)上卻以一種更為簡便、更富影響力的方式在水資源管理中發(fā)揮著比在東部地區(qū)更大的作用，那就是政府牢牢在微觀與宏觀兩方面把握住了水資源管理中“規(guī)則”的制定權(quán)。

在微觀方面，明清時(shí)代河西走廊的水資源管理中普遍實(shí)行以田賦而不是土地面積為依據(jù)的分配原則，即“按糧分水”(9)日本學(xué)者豐島靜英曾經(jīng)誤將河西走廊的“按糧分水”理解為按耕地面積分水(參見豐島靜英《關(guān)于中國西北部的水利共同體》，收錄于鈔曉鴻主編《海外中國水利史研究：日本學(xué)者論集》，人民出版社2014年版，第1—21頁)，這一誤解至今在研究干旱區(qū)的中外學(xué)者中仍具有廣泛影響。關(guān)于“按糧分水”的集中分析，可參見前引張景平、王忠靜《干旱區(qū)水利危機(jī)中的技術(shù)、制度與國家介入：以河西走廊討賴河流域?yàn)閭€(gè)案的研究》，《中國史研究》2016年第6期。。一個(gè)農(nóng)戶承擔(dān)的田賦份額越多，說明他擁有較多的土地，也相應(yīng)需要較多灌溉水量，因此農(nóng)戶在灌溉組織內(nèi)部的水權(quán)份額與其在灌區(qū)中的賦稅份額是一致的。在灌溉組織所承擔(dān)的渠道管理維護(hù)活動(dòng)中，每個(gè)農(nóng)戶所付出的成本份額(人力與物力)又與水權(quán)份額相一致，亦與賦稅相一致。農(nóng)戶之間水權(quán)份額的轉(zhuǎn)移既可以由土地的買賣活動(dòng)造成，也可以通過與土地?zé)o關(guān)的單純的水權(quán)交易完成，同時(shí)賦稅份額與管理維護(hù)成本份額相應(yīng)轉(zhuǎn)移。(10)關(guān)于河西地權(quán)、水權(quán)分離的最直觀記載來自芬蘭學(xué)者馬達(dá)漢的記錄，可參見馬達(dá)漢《馬達(dá)漢西域考察日記》，王家驥譯，中國民族攝影藝術(shù)出版社2004年版，第367頁。張俊峰近來針對(duì)近代土默特地區(qū)與晉陜等地水權(quán)問題的研究也證明了水權(quán)與地權(quán)分離的廣泛存在，參見張俊峰《清至民國內(nèi)蒙古土默特地區(qū)的水權(quán)交易——兼與晉陜地區(qū)比較》，《近代史研究》2017年第3期。在灌溉組織的實(shí)際運(yùn)行中，水利領(lǐng)袖、寺廟、學(xué)校等有時(shí)會(huì)獲取一些額外的水權(quán)份額(11)水利領(lǐng)袖水利特權(quán)的例子，可參見《光緒十二年酒泉縣紅水壩四閘水規(guī)》，收錄于《甘肅河西荒地區(qū)域調(diào)查報(bào)告(酒泉、張掖、武威)》，《農(nóng)林部墾務(wù)總局調(diào)查報(bào)告》第1號(hào),第6章《水利》，1932年印行，第34頁。其中規(guī)定每年當(dāng)選的水利領(lǐng)袖占據(jù)全部水利份額的1/125，大概相當(dāng)于普通農(nóng)戶年均水利份額的1/4；寺廟占有水利特權(quán)的例子，參見《玉門下龍王廟碑記》(玉門市博物館藏拓片)，該龍王廟所屬地產(chǎn)在渠道上游，但卻可以不遵守先下游后上游的一般灌溉規(guī)定，享有優(yōu)先灌溉次序；學(xué)校占有水利特權(quán)的例子，可參見《張掖縣校產(chǎn)清冊(cè)》，1935年，張掖檔案館藏，檔案號(hào)2-9-42-1；其中張掖中學(xué)繼承清代甘泉書院的田地，“按舊例”享有黑河均水期間不閉口的特權(quán)，但其渠口很小，只有1尺4寸寬，與張掖地區(qū)大型灌區(qū)平均寬丈余的各大干渠渠口不可比較。，這些水權(quán)與賦稅份額與管理成本份額無關(guān)，可以視為一種特權(quán)化的水權(quán)，不過由于其份額比例一般較小，民眾對(duì)此予以容忍。

對(duì)于政府而言，其關(guān)心的是一定區(qū)域內(nèi)賦稅征收的總額能否完成，特別是“攤丁入地”之后；至于具體農(nóng)戶的賦稅份額調(diào)整以及同時(shí)產(chǎn)生的水權(quán)份額轉(zhuǎn)移都在灌溉組織內(nèi)部發(fā)生，政府并無干預(yù)必要。在以河西走廊為代表的“無灌溉即無農(nóng)業(yè)”的干旱區(qū)，可耕荒地在理論上幾乎是無限的，但灌溉水源則是極為稀缺的，沒有灌溉水源，土地即無價(jià)值，因此水權(quán)已取代地權(quán)成為首要權(quán)利。一方面政府將賦稅與水權(quán)而非與地權(quán)直接掛鉤，實(shí)際上是選擇把賦稅的征收依據(jù)與關(guān)鍵資源的配置活動(dòng)聯(lián)系起來，提升了足額征收賦稅的保證性；另一方面，以賦稅是水權(quán)的唯一依據(jù)，實(shí)即表明民眾只有承擔(dān)對(duì)國家的義務(wù)才能獲得水權(quán)，這使得在政府不介入冗繁的灌溉過程的同時(shí)維持著國家與水利共同體之間的堅(jiān)固紐帶，使其不至于游離于國家的控馭之外。此種制度精神，與以“均包湖米”為基礎(chǔ)的江南庫域型水利社會(huì)是大異其趣的。雖然都是強(qiáng)調(diào)水權(quán)與賦稅的關(guān)系，“均包湖米”中對(duì)“均”的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)了一種水利共同體均攤蓄水損失的精神，凝結(jié)著水利共同體的向心力，[16]“按糧分水”則體現(xiàn)了個(gè)體農(nóng)戶對(duì)國家的服從，是國家力量的宣示。終明清之世，河西走廊始終沒有發(fā)展出與江南、山西、陜西關(guān)中等地同等組織水平的水利共同體。

在“按糧分水”的微觀制度安排之外，明清時(shí)期政府在河西走廊水資源管理規(guī)則的制定中的更大角色在于宏觀方面，即區(qū)域水權(quán)制度的構(gòu)建，其中以黑河“均水制”[17]最為典型。在康熙、雍正之際，兩任川陜總督年羹堯、岳鍾琪經(jīng)過系統(tǒng)的考察，訂立了一個(gè)涉及黑河流域4個(gè)縣面積1萬多平方公里內(nèi)上百萬畝耕地灌溉的嚴(yán)格輪灌規(guī)則。此規(guī)則的核心是制定一份灌溉時(shí)間表，劃分出每個(gè)縣的專屬灌溉時(shí)段，并規(guī)定在專屬時(shí)段內(nèi)其他各縣的所有灌區(qū)不得從河流中引水，從而保證了該內(nèi)陸河徑流在各灌區(qū)之間的平均分配。該制度的創(chuàng)立過程十分復(fù)雜，但下游新墾區(qū)與上游老墾區(qū)之間的用水矛盾顯然是官方做出這一決定的最重要原因。作為一個(gè)流域性的水權(quán)體系，“黑河均水制度”的制度框架直到公元2000年才被一個(gè)完全依照現(xiàn)代水文水資源學(xué)原理創(chuàng)立的水權(quán)體系所取代，但其中某些具體的技術(shù)性規(guī)定至今仍在發(fā)揮作用。[18]74-100

“黑河均水”是明清時(shí)期河西走廊影響最大的區(qū)域水權(quán)安排，但并不是唯一安排，在走廊內(nèi)部的其他流域如石羊河、疏勒河都有類似的流域性分水辦法。(12)相對(duì)于黑河“均水制”，石羊河、疏勒河流域的區(qū)域水權(quán)劃分不是一勞永逸的，而是通過不斷更新的政府判例達(dá)成一種“動(dòng)態(tài)的”水權(quán)劃分。關(guān)于石羊河區(qū)域水權(quán)劃分的基本歷史研究甚多，其簡明者可參見許博《塑造河名、構(gòu)建水權(quán)：以清代“石羊河”名為中心的考察》，《中國歷史地理論叢》2013年第1期；關(guān)于疏勒河流域區(qū)域水權(quán)體制的形成，集中于民國二年(1913)《安西縣水志》，酒泉市檔案館藏手稿。在中國東部地區(qū)，區(qū)域水權(quán)的分配在許多時(shí)候由民間水利共同體博弈完成后再由政府予以確認(rèn)，但此種區(qū)域水權(quán)分配方案在河西走廊主要由政府出面進(jìn)行確定，并無一例外地以政府掌握的合法暴力資源為后盾。造成此種狀況有自然與社會(huì)的雙重原因。在自然方面，河西走廊分散的灌區(qū)空間格局與特殊的水文與環(huán)境因素，提高了民間社會(huì)自發(fā)進(jìn)行博弈并建立區(qū)域水權(quán)制度的成本；在社會(huì)方面，明清時(shí)期河西走廊社會(huì)自身組織能力較差、宗族等社會(huì)組織發(fā)育不良等因素也削弱了民間博弈的基礎(chǔ)。[15]在此種情形下，區(qū)域水權(quán)的博弈主體就成了政府，且往往以縣為單位。河西走廊的政區(qū)與灌區(qū)往往具有較高的一致性，同一縣份內(nèi)部具有較一致的水利利益，故區(qū)域水權(quán)的博弈由縣級(jí)官員推動(dòng)，由上級(jí)政府最終出面解決，這實(shí)際成為一種官員之間博弈，因此需要利用官僚系統(tǒng)內(nèi)部的解決方法。

在黑河均水制度的安排中，一個(gè)未被學(xué)者重視的重要舉措是把黑河下游的高臺(tái)縣劃入剛剛升為直隸州的肅州。[19]此前，高臺(tái)縣歸甘州府所轄，而位于其上游的張掖縣為甘州府治所在的郭下縣。在水資源博弈中，郭下縣往往具有比其他縣更為有利的地位。但高臺(tái)西屬肅州后，“均水”立即變成了兩個(gè)平級(jí)州府之間的交涉事項(xiàng)，有利于公平。另一個(gè)安排是每年“均水”期間，最下游的高臺(tái)毛目縣丞自動(dòng)升格為道臺(tái)級(jí)別，并以上級(jí)身份“監(jiān)臨”上游諸縣縣令封閉渠口，由省級(jí)政府予以保證。(13)此種臨時(shí)的“升級(jí)”規(guī)定見于民國《創(chuàng)修鼎新縣志》附錄所載《光緒黑河水案牌》，細(xì)節(jié)描述見于甘肅省檔案館藏1947—948年三清渠交涉事件諸檔案，檔案號(hào)14-250-5。調(diào)整區(qū)劃與較高級(jí)別的官員(雖然是臨時(shí)的)出面解決，都是行政層面十分細(xì)致與高明的安排。

綜上所述，政府在微觀層面宣示一切水權(quán)獲取的依據(jù)來自于國家，宏觀層面由政府確定區(qū)域水權(quán)份額，脫離了具體灌溉事務(wù)的政府仍然在水資源管理中發(fā)揮著巨大的影響力，這是政府通過制定規(guī)則的方式實(shí)現(xiàn)了選擇性介入。在所謂“太平盛世”中，政府對(duì)河西走廊水資源管理的參與是無形的，政府主要通過參與水利祭祀以及水利英雄的神話等象征性儀式彰顯其權(quán)威。[20]但從管理體系的功能結(jié)構(gòu)方面觀察，政府畢竟是秩序的唯一壓艙石，其地位不可撼動(dòng)。從行政效率與效果來看，這確實(shí)比漢唐時(shí)期政府事無巨細(xì)地介入灌溉全過程更為高明：政府不必為看管操作境內(nèi)諸多分水閘門、組織規(guī)模浩大的年度維修而付出大量的財(cái)力與精力。與在東部地區(qū)一樣，政府在河西走廊成功降低了自身在水資源管理中承擔(dān)的成本，而將其轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)；與東部地區(qū)不同之處在于，政府仍然保持了巨大影響力，所謂水利領(lǐng)域的“自治”程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于東部，因?yàn)樯鐣?huì)并不掌握制定規(guī)則的權(quán)力。

當(dāng)然，政府退出河西走廊日常灌溉事務(wù)的弊病也十分明顯。首先，極端干旱的環(huán)境會(huì)使水這一關(guān)鍵資源的配置活動(dòng)在河西走廊蛻變?yōu)橹鹄顒?dòng)，“按糧分水”制度下賦役與水權(quán)的掛鉤促進(jìn)了河西走廊水權(quán)與地權(quán)的分離并產(chǎn)生了一批以高價(jià)出賣水權(quán)為生的食利階層。[21]其次，沒有政府支持的水利活動(dòng)始終維持在一個(gè)較低的技術(shù)水平層面，灌溉系統(tǒng)的“硬件”始終沒有擺脫因陋就簡的狀態(tài)。[22]其三，也是最為關(guān)鍵的一點(diǎn)，在河西走廊地方社會(huì)自組織能力較弱的情形下，看似超脫于日常灌溉事務(wù)的政府仍然要為維護(hù)灌溉秩序負(fù)全責(zé)，而一旦這個(gè)政府的權(quán)威衰落，便會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的水利危機(jī)，晚清民國的歷史就充分證明這一點(diǎn)。

三、 水權(quán)國有： 水利現(xiàn)代化進(jìn)程中的新型全能政府

晚清民國時(shí)期，生活在河西走廊的人們經(jīng)歷了一場無比痛苦的記憶：一場嚴(yán)重的水利危機(jī)——灌溉用水的持續(xù)匱乏席卷了鄉(xiāng)村，與之相伴的是貧困化、饑荒、人口減少與嚴(yán)重的社會(huì)沖突。近代河西走廊的水利危機(jī)的成因復(fù)雜，但其中至關(guān)重要的是，在一系列戰(zhàn)亂與政策原因的共同作用下，河西走廊乃至甘肅省地方政府的行政力量與權(quán)威極為孱弱，已不再能在水資源管理活動(dòng)中起到壓艙石的作用。在河西走廊的一些地方，地方政府制定的水利秩序遭到公然蔑視，地方社會(huì)仍然沒有形成有效的和平博弈機(jī)制，“叢林法則”一度主宰區(qū)域灌溉事務(wù)。[15]政府的無形權(quán)威一旦喪失，重建時(shí)就需要更強(qiáng)的硬實(shí)力作為支撐。在政府硬實(shí)力無法在短期內(nèi)提升的條件下，一些有識(shí)之士試圖通過引入現(xiàn)代水利技術(shù)的方式來紓解困局，但他們很快發(fā)現(xiàn)，推廣現(xiàn)代技術(shù)更需要強(qiáng)有力的政府。這不僅因?yàn)檎撬F(xiàn)代化所必需的巨額投資來源，更是因?yàn)檎谒F(xiàn)代化的組織實(shí)施中實(shí)為不可或缺的力量。1940年代張掖黑河總口的改造就是一個(gè)生動(dòng)例子。

黑河總口，是張掖綠洲8個(gè)大型灌區(qū)的共同渠首。8道干渠平行延伸數(shù)十千米，從一個(gè)安裝有直觀的水量計(jì)算裝置渠首取水，由各灌區(qū)分別派出一名代表共同駐守在這里“監(jiān)視”渠口，以保證其水量分配的公平性。民國時(shí)期那些肩負(fù)著水利現(xiàn)代化任務(wù)的工程師們經(jīng)過勘察指出，多道干渠平行分布的結(jié)構(gòu)只能加大輸水損失，應(yīng)該合并為一條干渠，在經(jīng)過各個(gè)灌區(qū)附近時(shí)分別設(shè)立分水閘。但是民眾提出質(zhì)疑，目前“總口”的分水公平性十分直觀，但合并干渠口后將出現(xiàn)8個(gè)相距遙遠(yuǎn)的分水口，誰來保證分水公平？應(yīng)付現(xiàn)有民政事務(wù)尚且疲于奔命的政府可以保證公平嗎？[23]此事遂作罷。經(jīng)歷諸多類似事件后，工程師們一致呼吁，水利現(xiàn)代化尤其是舊渠改造，需要“強(qiáng)大之政治力量”作為支持。[24]

這種強(qiáng)大的政治力量最終來自中國共產(chǎn)黨。1949年之后，接管了河西走廊的中國共產(chǎn)黨人認(rèn)真審視了在干旱區(qū)水資源管理中的歷史遺產(chǎn)，立即發(fā)動(dòng)了一場“破除封建水規(guī)”運(yùn)動(dòng)，整個(gè)過程相當(dāng)富于戲劇性。新政權(quán)首先預(yù)告1953年可能會(huì)因?yàn)楹恿鱽硭俪霈F(xiàn)“旱災(zāi)”(14)例如《酒泉專區(qū)一九五三年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)議紀(jì)要》(1953年3月2日,酒泉市檔案館藏，檔案號(hào)1-4-773)中提到：“今年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安排應(yīng)注意今冬降雪偏少、氣候干旱的現(xiàn)象，及早重視抗旱活動(dòng)?！笔聦?shí)上根據(jù)水文記錄，當(dāng)年酒泉主要灌溉來源討賴河，來水量略高于平水年。，由此引發(fā)了民眾的關(guān)切。但事實(shí)上，在長期天氣預(yù)報(bào)取得長足進(jìn)步的今天對(duì)內(nèi)陸河年度徑流豐枯狀況的精準(zhǔn)預(yù)報(bào)尚且難以實(shí)現(xiàn)，何況半個(gè)多世紀(jì)以前。隨后，政府宣布在鄉(xiāng)村臨時(shí)實(shí)行軍事化的灌溉管理制度，發(fā)揮新政權(quán)組織動(dòng)員方面的優(yōu)勢(shì)，讓縣委書記帶領(lǐng)各級(jí)干部親自參與灌溉事務(wù)中，大力推動(dòng)渠道的合并與改建，以大大增加干部工作量的代價(jià)，讓各級(jí)干部親臨每一個(gè)新建分水口來確保公平，以此贏得民眾對(duì)新渠系公平的信任。(15)例如酒泉縣于1953年5月12日成立了由縣委書記為組長的抗旱小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)調(diào)配各灌區(qū)水量(參見《酒泉縣第四科關(guān)于抗旱工作的總結(jié)》，1953年10月7日，酒泉市肅州區(qū)檔案館藏，檔案號(hào)3-6-76)；玉門縣政府給各區(qū)的指示中說：“各鄉(xiāng)澆水規(guī)則一律照(5月)十四日干部會(huì)確定的計(jì)劃施行，不能有任何反對(duì)借口?！F(xiàn)在只有克服思想分岐(歧)，下決心執(zhí)行這個(gè)決定”(參見《玉門縣第二區(qū)關(guān)于向各傳達(dá)鄉(xiāng)縣委干部會(huì)議紀(jì)要的意見》，1953年5月15日，玉門市第檔案館藏，檔案號(hào)4-2-16)；金塔縣召開“抗旱會(huì)議”，建設(shè)科受命重新“檢討各區(qū)已上報(bào)的水利計(jì)劃”，以符合“有利于抗旱的原則”，而“經(jīng)濟(jì)用水的原則在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掌握下，按作物不同、需水情況集中調(diào)配”(參見《金塔縣政府一九五三年年上半年工作報(bào)告》，1953年7月2日，金塔縣檔案館藏，檔案號(hào)1-2-7)。同時(shí)，政府以“天下農(nóng)民是一家”的階級(jí)道德為依據(jù)實(shí)現(xiàn)灌溉用水的公平配給，各級(jí)干部參加灌溉活動(dòng)也完全出于義務(wù)，這使得傳統(tǒng)灌溉組織內(nèi)部中份額不大的特權(quán)性水權(quán)顯得極為刺眼，那些原本被接受的特權(quán)由此受到民眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑，被認(rèn)為代表了少數(shù)人的膨脹的“私心”而遭到廢除。[25]政府對(duì)灌溉活動(dòng)中公平性的強(qiáng)調(diào)得到了民眾擁護(hù)，政府主導(dǎo)下高效、嚴(yán)格而“無私”的灌溉管理體制給民眾留下了深刻的印象。于是在短短幾年時(shí)間中，這種為應(yīng)對(duì)旱災(zāi)而臨時(shí)制定的灌溉管理制度逐漸演化為常態(tài)，原有的民眾灌溉組織被政府控制的、主要由技術(shù)干部掌握的科層化灌溉管理體制所取代。[26]

在1949年后的河西走廊，中國政府在灌溉管理制度上的所作所為，似乎是把18世紀(jì)的歷史進(jìn)程顛倒過來。不過，中國共產(chǎn)黨擁有更大的抱負(fù)，那就是要通過政府完全控制水利活動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)的現(xiàn)代化，進(jìn)而鞏固其社會(huì)革命成果并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地區(qū)現(xiàn)代化。民國精英試圖在不觸動(dòng)傳統(tǒng)水資源管理模式的前提下引入現(xiàn)代水利技術(shù)的努力顯然被視為一種教訓(xùn)。20世紀(jì)30年代，游歷河西走廊的范長江沉痛地感慨，此間“沒有褲子穿的朋友太多了”[27]119，而今該地區(qū)則成長為西北重要的農(nóng)業(yè)基地與鋼鐵、核工業(yè)基地。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為薄弱的干旱區(qū)而言，政府投入巨資完成的灌溉系統(tǒng)與城市供水系統(tǒng)現(xiàn)代化無疑是這些發(fā)展成就的根本保證。與之相應(yīng)的是，該地區(qū)曾長期出現(xiàn)的嚴(yán)重水利糾紛以及帶有濃厚自治色彩的民眾灌溉組織從人們的記憶中快速消退，以致史學(xué)工作者不得不花費(fèi)很大精力尋找相關(guān)線索去追溯那些并不遙遠(yuǎn)的往事，這一點(diǎn)與中國其他地方的情況形成了顯著的不同；[12]904-905相反，18世紀(jì)初政府在河西走廊屯田水利活動(dòng)中的“全能”形象得到了很好的復(fù)原與研究，并顯然作為現(xiàn)實(shí)的投影得到了廣大民眾的接受。(16)代表性作品參見王元第主編《黑河流域農(nóng)田水利開發(fā)史》(甘肅出版社2003年版)，該書對(duì)于清代“年羹堯均水”的敘述明顯具有發(fā)端于當(dāng)代水利工作的“移情”成分。筆者不能斷定這是否是政府有意為之，但中國共產(chǎn)黨對(duì)于社會(huì)觀念的引導(dǎo)素以深謀遠(yuǎn)慮著稱，其中最為明顯的是“水權(quán)國有”觀念的培育。

在前文的敘述中，我們強(qiáng)調(diào)，“按糧分水制”雖然宣示了承擔(dān)國家義務(wù)是獲取水權(quán)的唯一依據(jù)，但歷代政府都沒有直接宣稱過擁有水權(quán)，更沒有要求民眾為使用水源而付出報(bào)酬。《中華民國河川法》雖然規(guī)定政府代表全民占有所有水源，但顯然并沒有被社會(huì)普遍接受。[28]當(dāng)民國地方政府制定水費(fèi)征收方案以償還水利工程的貸款時(shí)，遭到了受益民眾的普遍抵制。由地方士紳組成的水利董事會(huì)指出，水資源是自然的恩賜，理應(yīng)歸流域全體民眾所有而非歸政府所有，政府興建水利是一種福利行為，貸款應(yīng)由政府承擔(dān)。[29]但在1949年之后，中國共產(chǎn)黨基本否定了民國政府在水資源管理領(lǐng)域的一系列政策，唯獨(dú)對(duì)“政府擁有全部水權(quán)”與“水資源的有償使用”這兩點(diǎn)予以繼承。在20世紀(jì)50年代水利現(xiàn)代化大舉推進(jìn)的時(shí)候，政府完全禁止水權(quán)交易并宣布水權(quán)國有，當(dāng)時(shí)民眾普遍沉浸在灌溉條件改善的喜悅當(dāng)中，并未注意到這種規(guī)定的意義所在；[25]同時(shí)，政府以積累資金進(jìn)行現(xiàn)代化水利建設(shè)為名，開始向用水者收取極其微薄的水資源使用費(fèi)，如果農(nóng)民不愿或無力繳納，則可以申請(qǐng)減免，但不得無視，對(duì)此民眾亦無太大意見。(17)例如在1963年，西北局嚴(yán)厲批評(píng)了甘肅河西取消水費(fèi)的問題，認(rèn)為對(duì)困難群眾，水費(fèi)“可以申請(qǐng)減免，但名目不能取消，是個(gè)原則問題”(參見西北局經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于甘肅河西地區(qū)重點(diǎn)水利工程整修計(jì)劃和如何加強(qiáng)水利管理工作的報(bào)告》，1962年8月2日，甘肅省檔案館藏，檔案號(hào)6-12-245)。事實(shí)上，與大規(guī)模、高強(qiáng)度水利建設(shè)所需的巨額投資相比，政府的這一筆收入根本不敷使用，(18)以疏勒河流域?yàn)槔?949—1959年，流域水利建設(shè)累計(jì)投入970萬元(參見《疏勒河流域十年水利成就》，甘肅省水利廳1959年8月編印，甘肅省圖書館西北文獻(xiàn)部收藏)，然而，1952—1957年，疏勒河流域水費(fèi)征收總額不足20萬元(參見甘肅省水利局《全省民營渠道改造與水費(fèi)問題的報(bào)告》，1958年1月，甘肅省檔案館藏，檔案號(hào)13-2-331)。主要實(shí)際依靠財(cái)政撥款完成。水費(fèi)低廉的狀況一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代，這時(shí)當(dāng)?shù)孛癖娨牙卫螛淞⑵疬@樣一種觀念：水資源歸國家所有，而使用國家的水需要付出代價(jià)。[12]910-913

20世紀(jì)50年代的水利管理者不會(huì)想到，這種“國家所有、用水有償”的觀念，在21世紀(jì)發(fā)揮了極為重要的作用。歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的高強(qiáng)度開發(fā)，河西走廊水資源的利用率在20世紀(jì)末已經(jīng)達(dá)到飽和，其中固然有工農(nóng)業(yè)需水不斷增加的緣故，但“大鍋飯”體制下的水資源低效利用所造成的大量浪費(fèi)更為觸目驚心。原應(yīng)注入湖泊、濕地的內(nèi)流河水全部被人為截引而致常年斷流，生態(tài)危機(jī)一觸即發(fā)。(19)據(jù)甘肅省水利廳2000年編制的《甘肅省水資源利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告》(內(nèi)部資料)揭示，當(dāng)時(shí)河西走廊主要河流的水資源利用率均接近或超過100%，不但毫無徑流注入下游尾閭湖，還伴有嚴(yán)重的地下水超采現(xiàn)象，造成內(nèi)陸湖泊干涸、濕地退化。報(bào)告同時(shí)指出，河西走廊主要灌區(qū)節(jié)水意識(shí)淡漠、灌溉效率極為低下，小麥、玉米等作物單位耗水量高于國際標(biāo)準(zhǔn)的50%—200%。于是從21世紀(jì)初開始，中國政府開始推動(dòng)水權(quán)體制改革。水權(quán)體制改革的核心，首先是科學(xué)評(píng)估水資源總量與生態(tài)需水，水資源總量減去生態(tài)需水，是為可用于生產(chǎn)生活的水資源總量；其次是在堅(jiān)持水資源所有權(quán)國有的前提下，將可用于生產(chǎn)生活的水資源總量依據(jù)科學(xué)制定的標(biāo)準(zhǔn)賦予農(nóng)戶、企業(yè)等用水主體，同時(shí)引入市場化機(jī)制、制定高價(jià)格的水資源使用權(quán)交易機(jī)制，利用市場的力量推動(dòng)節(jié)水、促使“水”這一關(guān)鍵資源向高附加值領(lǐng)域傾斜。[30]類似于20世紀(jì)七八十年代之交的“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)戶等用水主體重新獲得清晰的使用權(quán)是政府“授予”的結(jié)果。水權(quán)改革的難點(diǎn)在于，政府掌握的生態(tài)需水，需從生產(chǎn)用水中強(qiáng)行扣除，這必然要壓縮農(nóng)戶已經(jīng)習(xí)以為常的灌溉水量。令人欣慰的是，水權(quán)體制改革雖經(jīng)歷了各種沖突與矛盾，但大體上迅速而平穩(wěn)地完成。其中的一個(gè)重要原因在于，民眾已普遍認(rèn)可水權(quán)國有原則，政府自然有權(quán)對(duì)其分配方式進(jìn)行調(diào)整，雖然這一過程并不十分愉快輕松。[31]

21世紀(jì)以來河西走廊水權(quán)體制的改革，使政府掌握了大量生態(tài)水權(quán)，湖泊、濕地迅速恢復(fù)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境在短時(shí)間內(nèi)得到顯著改善。水權(quán)意識(shí)的明晰，更激發(fā)了全社會(huì)的節(jié)水意愿，倒逼農(nóng)戶普遍開始選擇低耗水的經(jīng)濟(jì)作物，并在政府補(bǔ)貼的支持下主動(dòng)安裝節(jié)水設(shè)備，進(jìn)而促進(jìn)了本土節(jié)水產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)依然保持高速增長態(tài)勢(shì)。在這個(gè)過程中，政府對(duì)水利事務(wù)的干預(yù)不是減少而是增多了，其作用不是降低而是增強(qiáng)了?？梢灶A(yù)見，在河西走廊這個(gè)生態(tài)脆弱、城市化程度較低且在中國仍然屬于欠發(fā)達(dá)行列的地區(qū)，政府推動(dòng)改革的堅(jiān)定決心與強(qiáng)大執(zhí)行力對(duì)于水利事業(yè)的發(fā)展依然至關(guān)重要。

縱觀1949年以來的河西走廊水資源管理事務(wù)，政府以前所未有的深度、力度全面介入其中，表現(xiàn)出許多前所未有的新特點(diǎn)，最為突出的是降低政府的水資源管理成本不再是其優(yōu)先考慮的問題，政府在其中有著更多、更復(fù)雜的考量。但政府的“全面介入”畢竟不是新現(xiàn)象，某些傳統(tǒng)的印記依然十分明顯。政府仍然是水資源博弈的主體，水資源博弈仍然通過較為典型的行政方法實(shí)現(xiàn)。新中國成立后各流域普遍成立了流域委員會(huì)，由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)與大型企業(yè)的主官組成，協(xié)商確立年度水量分配方案，經(jīng)常爆發(fā)激烈的爭吵。[12]919-925但值得玩味的是，20世紀(jì)90年代之后，作為博弈機(jī)關(guān)的各流域委員會(huì)逐漸名存實(shí)亡，具有行政機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的流域管理局相繼成立。(20)以討賴河流域?yàn)槔?956—1986年，幾乎年年召開流域委員會(huì)，但此后直到1996年才重新召開一次，此后討賴河流域管理局成立，流域委員會(huì)再未召開會(huì)議。歷次代表性會(huì)議紀(jì)要可參見張景平、鄭航、齊桂花編《河西走廊水利史文獻(xiàn)類編·討賴河卷》，科學(xué)出版社2017年版，第745—775頁。流域管理局是一個(gè)由技術(shù)干部主導(dǎo)、行政級(jí)別較高、超然于流域各行政單位之上的單位。2000年后，河西走廊相繼成立了疏勒河流域水資源管理局(隸屬于甘肅省政府，負(fù)責(zé)玉門與瓜州兩縣的灌溉事務(wù))、黑河流域水資源管理局(隸屬于黃河水利委員會(huì)，負(fù)責(zé)甘肅與內(nèi)蒙古對(duì)黑河水量的分配)。這兩個(gè)正廳級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)政府(國務(wù)院、甘肅省)頒布的流域水權(quán)配置方案，水權(quán)配置方案委托學(xué)術(shù)與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)。流域委員會(huì)中的博弈畢竟具有不確定性，經(jīng)常處于調(diào)整過程中的分水方案執(zhí)行起來要耗費(fèi)很多行政成本；相形之下，一個(gè)只負(fù)責(zé)執(zhí)行定案的管理局則可以省去博弈的“麻煩”并提高管理效率，這在一定程度上仍然表現(xiàn)出政府努力減輕管理成本的歷史慣性。但制度化博弈平臺(tái)的消失，使得各用水利益主體失去了表達(dá)與實(shí)現(xiàn)訴求的便捷渠道，亦給水資源管理工作造成一些問題，留下不少隱患。

四、 結(jié)論

上文中我們扼要?dú)w納了歷史時(shí)期河西走廊水資源管理中政府角色的演化歷程，或許可以得出如下3點(diǎn)結(jié)論：

其一，現(xiàn)行的“國家管水”體制在干旱區(qū)比濕潤半濕潤區(qū)更具歷史合法性。政府主導(dǎo)水資源管理在長時(shí)段的觀察中并沒有出現(xiàn)過根本動(dòng)搖，只是具體表現(xiàn)形式不同而已，這也是干旱區(qū)特殊的自然與環(huán)境要素所決定的。政府是水資源博弈的主體，包括增機(jī)構(gòu)、調(diào)政區(qū)在內(nèi)的行政手段被事實(shí)證明行之有效。近年來世界范圍內(nèi)政府主導(dǎo)水資源管理的趨勢(shì)，[32]在中國干旱區(qū)自古皆然。

其二，不斷追求自身在水資源管理中成本的最小化，是長時(shí)段中干旱區(qū)政府行為的一個(gè)重要特點(diǎn)，但這種成本的最小化背后可能包含有巨大的風(fēng)險(xiǎn)。政府在通過制定規(guī)則來追求最小化管理成本時(shí)，卻并未賦予地方社會(huì)制定規(guī)則的權(quán)利，也沒有刻意培養(yǎng)地方社會(huì)制定規(guī)則的能力，使得看似“自治”的地方水利事務(wù)依舊高度依賴政府權(quán)威，一旦政府權(quán)威破產(chǎn)，后果則不可收拾。

其三，歷史證明，政府全面介入干旱區(qū)水資源管理，在歷史大轉(zhuǎn)折時(shí)期，如屯田的興辦、水利現(xiàn)代化與當(dāng)代正在進(jìn)行的水權(quán)體制改革中，屢屢起到重要的積極作用；但轉(zhuǎn)折的時(shí)代在歷史時(shí)間軸中并不占據(jù)主體地位，在多數(shù)“常態(tài)化”時(shí)期，政府究竟應(yīng)該在干旱區(qū)水資源管理中扮演何種角色，以何種深度與方式介入，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都足夠深刻，更值得深入反思?，F(xiàn)行水資源管理體制下，各個(gè)用水主體之間已形成錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局；對(duì)于習(xí)慣“全能型”角色的政府而言，如何有效調(diào)動(dòng)各方面展開合理博弈，仍是一個(gè)有待深入探索的問題。

我國陸地版圖有近40%的面積屬于干旱區(qū)，在“一帶一路”倡議中亦有不少國家與地區(qū)屬于干旱區(qū)。由于國情與歷史的原因，“一帶一路”沿線干旱區(qū)在水資源管理領(lǐng)域具有相似性，即政府發(fā)揮著關(guān)鍵作用；特別是在中亞地區(qū)，前蘇聯(lián)時(shí)代的強(qiáng)有力國家灌溉體系深刻改變了這一地區(qū)的面貌，流風(fēng)余緒至今猶存，但其管理水平與管理效果早已無法與我國頡頏。河西走廊水資源管理體制，作為亞歐大陸干旱區(qū)的一種重要類型，歷史淵源悠久、現(xiàn)實(shí)成就斐然；準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)與把握其中政府角色演變的軌跡與機(jī)制，不但有助于將中國干旱區(qū)水資源開發(fā)與社會(huì)治理工作推向深入，更將為國外相關(guān)地區(qū)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥聊Ｊ?，無疑將對(duì)豐富“中國道路”的內(nèi)涵起到積極作用。