（江西理工大學文法學院 江西 贛州 341000）

1.精準扶貧與地方政府職能

1.1 精準扶貧內(nèi)涵

2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”的重要思想，作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。[1]2014年1月，中國共產(chǎn)黨中央委員會辦公廳詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2014年初，黨中央、國務院提出建立精準扶貧工作機制，李克強總理也在 《政府工作報告》中提出了實行精準扶貧的要求。目前關(guān)于精準扶貧含義的研究主要是參考政策文件對其的定義。根據(jù)《建立精準扶貧工作機制實施方案》(國開辦發(fā)[2014130號)，精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。

1.2 地方政府職能的界定

所謂地方政府，存在兩種界定：一是指最基層的政府層級或是中間政府的分支機構(gòu)；二是泛指中央政府的分支機構(gòu)或除中央政府以外的各級政府。[2]一般而言，政府職能是指政府在管理國家和社會事務中所承擔的職責和具備的功能，即政府可以行使哪些權(quán)利，必須履行哪些義務?；蛘哒f，政府職能就是政府應該管哪些事不該管哪些事。地方政府的職能指各級地方依據(jù)國家法律法規(guī)對地方事務進行管理的過程中，為滿足社會需要所承擔的基本職責和所發(fā)揮的功能作用。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府基本職能應定位在提供地方公共產(chǎn)品上，地方政府的主要職能要收縮到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大職能上來。[3]

2.地方政府在精準扶貧中存在的問題

目前，精準扶貧工作正在如火如荼地開展，地方政府在扶貧工作中起著主導作用，促進了精準扶貧工作順利全面開展。雖然精準扶貧工作已經(jīng)取得了一定的成效，已經(jīng)脫貧的區(qū)域和人口數(shù)量逐年增加，到2020年全面實現(xiàn)小康社會的目標有望實現(xiàn)，但是各級地方政府在精準扶貧工作中職能行使也存在一定的問題。

2.1 扶貧措施到戶不精準

2.1.1 扶貧措施缺乏針對性

首先，在精準扶貧中，地方政府通常側(cè)重于建設基礎設施、民生工程等來進行扶貧。修建這一類的工程雖然可以在一定程度上提高貧困地區(qū)的經(jīng)濟水平和生活水平，但是，這些對于貧困戶來說并不是急需解決的問題，這些項目并不能使貧困人口的經(jīng)濟狀況得到直接的改善，不如解決工作問題等更能直接改善貧困戶的家庭收入。另外，地方政府對于不同因素導致貧困的貧困戶采取的扶貧措施缺乏針對性，幫扶的措施幾乎人人一樣，沒有區(qū)分貧困人口是否具有勞動能力，是否是因為不作為造成的貧困。

2.1.2 忽視精神扶貧

就地方政府的扶貧措施來看，顯然更加注重物質(zhì)扶貧，精神扶貧措施少見。但是對于那種身體健康但不愿工作的貧困群眾來說，精神扶貧更為重要。事實上，文化程度不高、眼界狹窄也是致貧的重要原因，然而，地方政府沒有意識到貧困群眾精神世界提高的重要性。隨著國家扶貧政策越來越完善，越來越多的貧困群眾產(chǎn)生了很嚴重的“等靠要”心理。[4]地方政府在扶貧工作中精神扶貧工作做得不到位，這讓貧困戶真正實現(xiàn)脫貧面臨很多問題，對那些依賴政府救濟的貧困群眾沒有進行思想教育，沒有徹底改變貧困群眾思想上的貧困狀態(tài)。

2.2 精準扶貧識別機制不完善

貧困人口識別是精準扶貧工作的第一要務。目前，我國精準扶貧識別貧困戶的主要標準就是要求家庭人均年收入低于2300元，以年人均收入作為唯一指標的這種做法存在很多問題，農(nóng)村人口收入來源比較雜，有種植收入、養(yǎng)殖收入以及其他務工收入，這些收入難以衡量，地方政府對于每家每戶的實際收入難以精確把握，因此漏選、難選等問題不可避免的會出現(xiàn)。[5]除年收入以外，家庭人口健康狀況、住房條件等也是影響生活水平的重要因素，地方政府往往忽視了這些指標。此外，貧困人口精準識別程序復雜、扶貧干部隊伍腐敗以及扶貧干部隊伍缺乏對貧困戶的摸查了解等因素都會導致對部分貧困人口識別不清，還有部分群眾常年在外看病、務工，沒有參與到具體的精準識別工作中來。

2.3 精準扶貧中未能整合多種力量

貧困群眾不僅是精準扶貧的對象，也是脫貧的主體。但是，不論是在粗放式扶貧模式之下，還是精準扶貧模式中，一些地方政府都習慣于包辦一切，與扶貧對象之間沒有形成良性的互動關(guān)系，不注重發(fā)揮貧困群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。因而在扶貧過程中，貧困群眾要么不參與，要么只是被動參與，參與度很低并且缺乏發(fā)言權(quán)、和監(jiān)督權(quán)。[6]對于精準扶貧的程序，比如貧困人口識別和對貧困戶建檔立卡的工作，很多群眾都不明白具體的標準，也不參與進來。地方政府為了提高效率，對貧困群眾宣傳精準扶貧相關(guān)政策知識宣傳不夠，導致一些貧困群眾未積極參與到扶貧工作中來。

2.4 缺乏科學有效的監(jiān)督和管理

在精準扶貧中，扶貧資金是否能順利下?lián)艿礁骷壵莻€很重要的問題，影響到扶貧工作的進程和質(zhì)量。在資金流動過程中，由于存在官員腐敗現(xiàn)象，扶貧資金被挪用和侵占的問題時有發(fā)生。現(xiàn)在很多地方都沒有制訂有關(guān)扶貧項目和扶貧資金的管理制度。精準扶貧專項資金一般用于基礎設施建設或者其他民生工程，而這一類的工程項目政府也有專項資金，這方面存在一定的重復和交叉，同一項目重復申報多項資金的可能性較大，而大量的資金可能落入官員私人口袋。[7]此外，扶貧資金用于建設工程項目時，往往缺乏管制，沒有得到合理配置，造成了大量的重復建設，造成了扶貧資金的浪費。

3.精準扶貧視角下地方政府職能缺陷的原因

近年來，我國精準扶貧工作取得了一定的成效，地方政府在其中發(fā)揮了重要作用。但是，精準扶貧工作中，地方政府行使職能也存在一些缺陷。地方政府職能定位不清、沒有樹立以人為本的理念、政府“經(jīng)濟人”特點以及貧困群眾素質(zhì)低等因素都會影響地方政府行使職能。

3.1 地方政府職能定位不清

在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，全能型政府已經(jīng)不再適應時代潮流，服務型政府建設逐步走向社會。在精準扶貧模式下，更需要政府轉(zhuǎn)變職能，遵循“有所為”、“有所不為”的理念。目前，地方政府職能應該是彌補市場缺陷，主要行使公共服務職能，但我國各級地方政府對職能定位不清，有的地方政府依然大包大攬著許多不由政府完成的工作。[8]地方政府還是精準扶貧的最重要的主體，政府什么都管什么都做，這對地方政府來說是一個很大的工作量，沒有發(fā)揮企業(yè)和社會組織在精準扶貧中的作用。地方政府沒有發(fā)揮好引導和協(xié)調(diào)作用，為多種社會主體參與扶貧提供資金和政策支持，沒有真正做到簡政放權(quán)，讓一些市場主體參與到扶貧工作中。

3.2 未樹立以人為本的理念

有些地方政府為了出政績，把精準扶貧當做任務。過度追求可量化的扶貧績效，沒有樹立以人為本和綠色扶貧的理念，不會切實考慮貧困群眾的需求，而僅僅是為了完成上級的任務。由于地方政府沒有真正把為貧困戶解決實際問題和幫助貧困群眾脫貧當作長久的責任，導致扶貧工作缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，扶貧措施缺乏針對性，貧困群眾未能得到有效的幫扶，精準扶貧工作缺乏效益和質(zhì)量。有的扶貧干部把扶貧工作當作負擔和累贅，在“一對一”幫扶工作中淪為形式，沒有真正做到以人民的利益為中心，沒有調(diào)動貧困群眾脫貧的積極性，與貧困群眾之間缺乏交流互動，使得扶貧工作難以順利進行。

3.3 政府“經(jīng)濟人”角色

從“經(jīng)濟人”的角度來說，政府也是一個利益主體，他的某些行為也是為了謀求自身利益的最大化。一般來說，地方政府最關(guān)心的利益無非是累積政績以及從上級政府獲得資金等支持，因此，地方政府通常都會追求政績，去做出某些行為，而這些行為不一定是符合貧困群眾的利益。政府在行使職能時通常會權(quán)衡利弊，考慮這一行為是否對自身有利。比如某一項扶貧措施對貧困群眾有很大的效益，但與地方政府利益存在沖突時，地方政府極有可能放棄這一行為。有時候，政府必須同時實現(xiàn)多個目標，在資源相對不足的情況下，政府不可能實現(xiàn)全部的目標，這種情況下政府不一定把貧困群眾的利益放在首位，而可能做出有利于自身利益最大化的選擇，可能會為了政府政績和面子工程，盡量完成上級布置的工作任務，而不是滿足貧困群眾的需求，這在政府體系內(nèi)已經(jīng)成為一種非正式但很明確的規(guī)則。[9]

3.4 貧困群眾素質(zhì)偏低

地方政府在精準扶貧工作中行使職能存在缺陷的主要原因在于地方政府自身，但是扶貧對象存在某些問題也會影響地方政府行使職能。貧困群眾普遍知識技能缺乏、文化素質(zhì)低下，導致政府扶貧政策和扶貧措施有時很難落實。在許多農(nóng)村地區(qū)，貧困群眾自主參與意識弱，在建檔立卡和經(jīng)濟狀況摸底的過程中也不配合，這給地方政府行使職能造成阻礙。大部分貧困人口文化水平和認識水平有限，對于國家精準扶貧政策不懂不理解，也不參與；另一方面，地方政府對扶貧政策與方式宣傳過少，缺乏思想教育，使得很多貧困戶對精準扶貧還是一知半解，很難積極的配合地方政府的扶貧工作。

在精準扶貧的優(yōu)惠政策下，有一部分貧困戶產(chǎn)生了對國家和政府的依賴心理，“等靠要”的思想十分嚴重，長期的貧困反而使其產(chǎn)生了惰性心理，沒有自己尋求脫貧的意識和行動，從而導致政府的扶貧工作難以達到預期的效果。

4.精準扶貧視角下優(yōu)化地方政府職能的路徑

4.1 轉(zhuǎn)變政府扶貧理念

4.1.1 樹立以人為本的理念

習近平總書記指出做好扶貧開發(fā)工作，支持困難群眾脫貧致富，幫助他們排憂解難，使發(fā)展成果更多更公平惠及人民，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現(xiàn)，也是黨和政府的重大職責。政府行使職能應做到以人為本，精準扶貧工作中更應如此。精準扶貧干部隊伍應該致力于讓幫扶對象完全脫貧，而不是簡單地完成上級布置的任務，為貧困戶發(fā)放補貼或者慰問品并不能直接改變他們的經(jīng)濟困境。扶貧干部要有與貧困群眾堅定脫貧的信念，要制定長久且切合實際的幫扶計劃，必須切實考慮貧困群眾的需求，把貧困群眾的利益放在首位，貧困群眾脫貧之后也要持續(xù)關(guān)注，以免出現(xiàn)后期的返貧現(xiàn)象。

4.1.2 注重精神扶貧

為增進精準扶貧的成效和質(zhì)量，地方政府執(zhí)行主體必須轉(zhuǎn)變觀念，不能僅僅進行物質(zhì)扶貧，同時也要注重精神扶貧。物質(zhì)扶貧是最基礎的，在具體的扶貧工作中需要解決貧困群眾的吃穿住行等日常生活需求，當然貧困群眾受教育和醫(yī)療保險等問題也要得到及時的解決，讓貧困群眾首先在物質(zhì)上脫貧；但是相對于物質(zhì)貧困來說，精神上的貧困更難解決，如果不調(diào)動貧困戶的自主脫貧意識，一些貧困戶就算物質(zhì)上已經(jīng)脫貧，也很有可能在一段時間內(nèi)返貧。[10]一方面，地方政府扶貧干部要加強對貧困群眾的引導，鼓勵他們積極配合政府扶貧工作，激發(fā)他們自主脫貧的意識，調(diào)動他們依靠自己的勞動走向富裕的信心。另一方面，對于那些安于現(xiàn)狀、等待政府補助的貧困群眾要進行宣傳教育，樹立脫貧標兵，真正從思想上激活貧困群眾的內(nèi)生動力，積極的投入到精準扶貧工作中來。

4.2 建立健全精準扶貧識別機制

精準扶貧在于“精準”，要做到精準，就必須要弄清哪些人是真正的貧困人口。解決這一問題的核心是地方政府必須調(diào)查清楚每一戶人家的基本經(jīng)濟狀況。完善精準扶貧識別機制，地方政府第一要做好建檔立卡工作，對貧困戶進行精準識別，做到不遺漏貧困群眾，要對群眾的貧困情況進行全面了解，同時分析致貧原因，從而做到有的放矢，制定有效的扶貧措施。除此之外要堅持兩項基本原則，一是基層識別原則，調(diào)動基層群眾參與扶貧識別工作，充分發(fā)揮民主，當然在識別過程中要注意公平、公正、公開的原則；二是動態(tài)管理原則，地方政府每年都需要對貧困地區(qū)和貧困群眾的基本信息重新摸查了解，已經(jīng)脫貧的群眾就可以退出扶貧對象的范圍，有些群眾因災難等陷入貧困的，應該成為扶貧對象。[11]

針對扶貧識別指標單一的問題，地方政府應該綜合多種因素，例如家庭成員勞動能力、教育情況、健康狀況等多方面考察，精準確定扶貧對象。[4]地方政府在實際的精準扶貧工作中，要設立靈活的精準扶貧指標，綜合考慮多種因素，以免需要幫扶的貧困戶和貧困群眾得不到幫扶而陷入更加貧困的境況，有些群眾事實上經(jīng)濟狀況還不錯，扶貧干部要注意識別，讓扶貧資金用于最需要的人。

4.3 引導多種主體參與精準扶貧

雖然政府幫扶對于貧困戶脫貧具有重要的作用，但是如果貧困群眾自身沒有強烈的脫貧意識，沒有主動脫貧的行動，那么政府的扶貧政策再好也于事無補。只有當貧困群眾積極配合扶貧工作并且有強烈的脫貧愿望，政府的扶貧工作才能真正達到事半功倍的效果。地方政府要創(chuàng)立激勵機制，讓貧困戶主動出力，摒棄“等靠要”思想，依靠自己的勞動逐步走出貧困。針對那些愿意通過就業(yè)或創(chuàng)業(yè)來脫貧的群眾，地方政府應該大力開展積極的有效支持。例如，某些貧困戶主動種植農(nóng)產(chǎn)品或養(yǎng)殖家禽來提高家庭收入，政府政策應該給予一定的幫助和扶持，為群眾解決資金以及銷售渠道等后顧之憂，使得貧困戶能夠有信心、有動力去參與生產(chǎn)。對于那些不愿意工作、依靠政府救濟的貧困群眾，扶貧干部要做好思想工作，分析利害關(guān)系，改變他們的思想觀念。

在精準扶貧模式下地方政府應該打破由政府對扶貧工作大包大攬的局面，地方政府要發(fā)揮引導和協(xié)調(diào)作用，引導社會組織參與扶貧。明確在精準扶貧中的職能定位，改變僅僅依靠政府開展扶貧工作的弊端，適時建立多種扶貧激勵機制，為參與農(nóng)村精準扶貧工作的企業(yè)和社會組織提供資金支持和優(yōu)惠政策，以便吸引更多的社會主體參與到農(nóng)村扶貧工作中來。[12]第一，政府可以為參與精準扶貧工作的社會主體制定一些財政稅收優(yōu)惠政策或者土地租賃優(yōu)惠政策，甚至直接提供資金支持，為社會主體節(jié)約成本，引導其積極主動的參與扶貧工作，幫助政府建立長效扶貧機制，一定程度解決貧困群眾就業(yè)問題，并且為政府扶貧提供一定的資源。第二，地方政府可以加強宣傳教育，鼓勵企業(yè)和其他社會組織承擔社會責任、回饋社會，將扶貧工作視為己任。

4.4 強化對精準扶貧的監(jiān)督管理

為促進精準扶貧工作順利開展，政府下?lián)艿姆鲐氋Y金越來越多，但扶貧資金在投入扶貧時卻存在很多問題，影響了扶貧資金的使用效果。在使用扶貧資金的時候，不能到處撒網(wǎng)，要將扶貧資金統(tǒng)籌使用，將固定的扶貧資金重點用于一個項目的建設，這樣才能提高資金的使用效率，扶貧項目也能及時完工。加快引入第三方評估模式，第三方評估作為極其重要的一種精準扶貧監(jiān)督方式，可以對扶貧資金方案的設計還是評估成果的衡量有很好效果，提高精準扶貧資金使用的科學性。[13]要規(guī)范扶貧資金的使用，就應該將扶貧資金的每一項撥出都公開透明，對扶貧資金使用的監(jiān)督是必不可少的。一方面，地方政府要加強內(nèi)部監(jiān)督力度，建立健全扶貧資金監(jiān)督管理機制，避免行政部門或官員挪用扶貧資金，確保扶貧資金準確地用于扶貧；另一方面，外部的監(jiān)督主體也要參與扶貧資金的監(jiān)管，使扶貧對象和社會團體也成為監(jiān)督的主體力量，合理監(jiān)管扶貧資金的用途。

地方政府應該加強對扶貧干部隊伍的管理。地方政府要對扶貧干部進行思想和工作培訓，轉(zhuǎn)變扶貧干部的思想觀念，樹立以人為本的理念，掌握一定的工作方法，熟悉了解扶貧政策和工作制度，只有扶貧干部思想水平和工作能力提高了，才能較好地推進扶貧工作。[14]另外，各級地方政府要對扶貧干部的工作行為進行管理，建立嚴格的考核獎懲機制，對于懶政、不作為的扶貧干部應該進行懲罰，對于扶貧干部的工作內(nèi)容和程序也要進行管理。