吳國平，張舒彤

（1．福建江夏學(xué)院國際教育學(xué)院，福建福州，350108；2．北京京師（泉州）律師事務(wù)所，福建泉州，362000）

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第33條和第36條已將意定監(jiān)護(hù)和監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度納入其中，但是現(xiàn)行的一般的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，即《民法典》第36條，并不能完全囊括意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的內(nèi)容。同時(shí)，目前立法上還存在意定監(jiān)護(hù)登記制度缺失、配套的監(jiān)督措施沒有跟上等方面的問題。在《民法典》已頒布并于2021年1月1日起施行的大背景下，鑒于該制度廣泛的利用群體以及日益加劇的老齡化現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)抓緊通過立法解釋、司法解釋等途徑確立與意定監(jiān)護(hù)制度相配套的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，使我國的意定監(jiān)護(hù)制度更加先進(jìn)、完善。

一、意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度法理分析

（一）意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的基本內(nèi)涵

意定監(jiān)護(hù)是被監(jiān)護(hù)人行使意思自治的典型表現(xiàn)，主要是借助意定監(jiān)護(hù)人之手處理本人的事務(wù)。[1]所謂意定監(jiān)護(hù)，是指在本人擁有健全的民事行為能力時(shí)，借助與監(jiān)護(hù)人預(yù)先簽訂監(jiān)護(hù)協(xié)議的方式，自主決定監(jiān)護(hù)的設(shè)定、監(jiān)護(hù)內(nèi)容等監(jiān)護(hù)事務(wù)的一種監(jiān)護(hù)形式。通過意定監(jiān)護(hù)，具有完全民事行為能力的成年人就可以對(duì)其在民事行為能力不足時(shí)的人身照料、財(cái)產(chǎn)管理以及醫(yī)療看護(hù)等監(jiān)護(hù)事務(wù)進(jìn)行預(yù)先規(guī)劃。

在日常生活中，對(duì)于一般的委托協(xié)議而言，委托人可以自行監(jiān)督該協(xié)議的履行。而意定監(jiān)護(hù)協(xié)議不同的地方在于，它是在被監(jiān)護(hù)人的意志清醒時(shí)簽訂的，并在被監(jiān)護(hù)人部分或者全部喪失民事行為能力時(shí)啟動(dòng)監(jiān)護(hù)。此時(shí)本人（即被監(jiān)護(hù)人）已經(jīng)無法對(duì)監(jiān)護(hù)人的行為進(jìn)行監(jiān)督，如果第三人沒有察覺或不便干涉，該意定監(jiān)護(hù)協(xié)議將處于無人監(jiān)管的境地。監(jiān)護(hù)實(shí)踐表明，多數(shù)監(jiān)護(hù)人能夠忠于職守、勤勉地執(zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)，但監(jiān)護(hù)人怠于履行、不履行或者濫用監(jiān)護(hù)權(quán)侵害被監(jiān)護(hù)人利益的情況也時(shí)有發(fā)生。概而言之，如果沒有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制對(duì)監(jiān)護(hù)人的行為進(jìn)行規(guī)制，極易造成監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)利的濫用，這將使被監(jiān)護(hù)人權(quán)益受損。綜上，筆者認(rèn)為，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督是在尊重成年人本人通過訂立意定監(jiān)護(hù)協(xié)議表達(dá)出的意思自治的基礎(chǔ)上，通過公權(quán)力或者第三方主體，適度對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)事務(wù)履行狀況進(jìn)行監(jiān)管，從而充分地預(yù)防和糾正監(jiān)護(hù)人的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為的法律制度。

（二）意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的基本類別

意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的類別可分為兩種：第一，從意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督中占主導(dǎo)地位的主體來看，可以分為公力監(jiān)督和私力監(jiān)督，這兩種監(jiān)督是意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主要形態(tài)。公力監(jiān)督是指對(duì)意定監(jiān)護(hù)事務(wù)的履行是否恰當(dāng)?shù)貙彶楹捅O(jiān)管，主要是由法定國家公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行的。而與此相對(duì)，私力監(jiān)督通常是指借助私人力量（通常是利害關(guān)系人）來實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)護(hù)執(zhí)行行為的監(jiān)督，從而排除國家公權(quán)力的主動(dòng)干預(yù)。通常是指由與被監(jiān)護(hù)人相關(guān)的人，就監(jiān)護(hù)人涉及的侵權(quán)行為或者違約行為向法院提請(qǐng)司法審查。第二，以監(jiān)督力量何時(shí)介入為判斷依據(jù)，可以具體細(xì)分為事前的監(jiān)督、事中的監(jiān)督以及事后的監(jiān)督。需要強(qiáng)調(diào)的是，關(guān)于“事”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)指的是意定監(jiān)護(hù)人對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)正式開始履行。事前的監(jiān)督是指在意定監(jiān)護(hù)設(shè)立時(shí)，或者意定監(jiān)護(hù)開始生效時(shí)，對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)予以審查并進(jìn)行確認(rèn)，通過對(duì)意定監(jiān)護(hù)進(jìn)行登記以及人民法院對(duì)成年人欠缺民事行為能力的宣告程序予以實(shí)現(xiàn)。事中的監(jiān)督，主要側(cè)重于在意定監(jiān)護(hù)的實(shí)施過程中，監(jiān)督人或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)的日常執(zhí)行情況進(jìn)行全方位監(jiān)督，采取包括但不限于走訪以及批準(zhǔn)等手段。事后的監(jiān)督，主要指的是監(jiān)督人或利害關(guān)系人在監(jiān)護(hù)人有不當(dāng)代理行為時(shí)，有權(quán)采取向人民法院提請(qǐng)司法審查的救濟(jì)方式。

二、我國意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的現(xiàn)狀及不足

（一）與意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度相關(guān)聯(lián)的立法規(guī)定

到目前為止，包括《民法典》在內(nèi)的我國現(xiàn)行立法上并沒有對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度作出明確規(guī)定，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的規(guī)定尚未形成體系?？v覽我國的現(xiàn)行立法，與監(jiān)護(hù)監(jiān)督有關(guān)聯(lián)的法律條文并不多，僅包括《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第18條第3款）①《中華人民共和國民法通則》第18條第3款規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；給被監(jiān)護(hù)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格?！薄ⅰ蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第20條②《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第20條規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害了被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，民法通則第十六條、第十七條規(guī)定的其他有監(jiān)護(hù)資格的人或者單位向人民法院起訴要求監(jiān)護(hù)人承擔(dān)民事責(zé)任的，按照普通程序?qū)徖?，要求變更監(jiān)護(hù)關(guān)系的，按照特別程序?qū)徖?；既要求承?dān)民事責(zé)任，又要求變更監(jiān)護(hù)關(guān)系的，分別審理。”、《民法總則》第36條以及《民法典》第36條③《中華人民共和國民法典》第36條規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人有下列情形之一的，人民法院根據(jù)有關(guān)個(gè)人或者組織的申請(qǐng)，撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，安排必要的臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施，并按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則依法指定監(jiān)護(hù)人：（一）實(shí)施嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人身心健康行為的；（二）怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)并且拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人處于危困狀態(tài)的；（三）實(shí)施嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的其他行為的。 本條規(guī)定的有關(guān)個(gè)人和組織包括：其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、未成年人保護(hù)組織、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等。 前款規(guī)定的個(gè)人和民政部門以外的組織未及時(shí)向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的，民政部門應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)?！钡囊?guī)定。但是，這些規(guī)定都是針對(duì)一般性的監(jiān)護(hù)監(jiān)督，沒有體現(xiàn)出意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的特殊需求。值得注意的是，我國《民法典》總則編第二章“自然人”第二節(jié)“監(jiān)護(hù)”及其第36條的規(guī)定與《民法總則》第二章“自然人”第二節(jié)“監(jiān)護(hù)”及其第36條的規(guī)定內(nèi)容上是一樣的，且《民法典》將于2021年1月1日起施行，《民法通則》《民法總則》等將同時(shí)廢止。因此，筆者在下文將主要圍繞我國《民法典》第36條來展開探討。

（二）我國意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度存在的法律漏洞

1．一般性的監(jiān)護(hù)監(jiān)督規(guī)定不能適應(yīng)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督需要

第一，不當(dāng)限縮了意定被監(jiān)護(hù)人選擇意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的范圍。從內(nèi)容上看，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的范圍以及職責(zé)范圍已在《民法典》第36條中作出規(guī)定，監(jiān)護(hù)人的權(quán)利濫用可以通過該規(guī)定予以處置，被監(jiān)護(hù)人的自主決定權(quán)在某種程度上能夠得到尊重。但美中不足的是，針對(duì)自然人在作為意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人時(shí)的范圍被不當(dāng)施加了限制性條件，即要求是“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人”，易言之，意定被監(jiān)護(hù)人的自主決定權(quán)并不能得到充分尊重。同時(shí)，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人要能被囊括在“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人”之中，這種擴(kuò)大解釋恐怕值得商榷，邏輯上難以自洽。筆者認(rèn)為，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任條件不應(yīng)多加限制，應(yīng)當(dāng)與意定監(jiān)護(hù)人一致，換言之，只要滿足一定條件并且基于被監(jiān)護(hù)人本人的真實(shí)意愿就能被選任。一旦將自然人的條件繼續(xù)限定在只有滿足“具有監(jiān)護(hù)資格”時(shí)，才可以成為被監(jiān)護(hù)人決定的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，那就對(duì)被監(jiān)護(hù)人自由選擇的范圍進(jìn)行了不當(dāng)?shù)目s小，并未對(duì)被監(jiān)護(hù)人的協(xié)議自由予以尊重。[2]由此觀之，第36條規(guī)定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人范圍實(shí)際上無法完整包含所有意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，存在法律邏輯上的漏洞，難以自圓其說。同時(shí)，找不到合適的監(jiān)護(hù)人或者法定監(jiān)護(hù)人不認(rèn)真履職，是老年人在實(shí)踐中選擇意定監(jiān)護(hù)的主要緣由。尋找合適的監(jiān)護(hù)人對(duì)于老年人來說有難度，更何況是監(jiān)督人，而且該監(jiān)督人還得“具有監(jiān)護(hù)資格”，該監(jiān)護(hù)資格還得根據(jù)《民法典》第28條④《中華人民共和國民法典》第28條規(guī)定：“無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人，由下列有監(jiān)護(hù)能力的人按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人：（一）配偶；（二）父母、子女；（三）其他近親屬；（四）其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織，但是須經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門同意?！钡囊?guī)定予以確定。根據(jù)《民法典》第28條的規(guī)定，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人還必須具備近親屬身份或者是愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的人，然而意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人僅僅是愿意承擔(dān)對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督職責(zé)的人，卻還要被如此限制。[3]綜上，筆者認(rèn)為，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的妥當(dāng)設(shè)置問題并不能通過《民法典》第36條進(jìn)行全盤解決。這無疑會(huì)挫傷當(dāng)事人選擇意定監(jiān)護(hù)的積極性，限制其自我決定權(quán)，并且也不能最大化地維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益。更重要的是，如若被監(jiān)護(hù)人自己選擇的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人不是“具有監(jiān)護(hù)資格的人”，那么，該監(jiān)督人是否會(huì)因?yàn)橹黧w不適格而被排斥在撤銷監(jiān)護(hù)人之訴之外呢？如此，該法律條文的設(shè)置意旨將無法得到實(shí)現(xiàn)。

第二，撤銷事由過于嚴(yán)苛，且未區(qū)分未成年人監(jiān)護(hù)和成年人監(jiān)護(hù)?！睹穹ǖ洹返?6條撤銷事由之一，要求所有條件具備才能提起撤銷之訴：（1）怠于履行或者無法履行；（2）拒絕轉(zhuǎn)委托；（3）導(dǎo)致危困狀態(tài)。但這會(huì)引出一系列問題，例如意定監(jiān)護(hù)人無法執(zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)時(shí)，雖然拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)委托他人，但被監(jiān)護(hù)人可能會(huì)因?yàn)槠渌H戚朋友的救助，從而不至于陷入困境或危險(xiǎn)狀態(tài)，而這種情況下卻無法撤銷監(jiān)護(hù)，如此監(jiān)護(hù)人就可享有監(jiān)護(hù)之名卻沒有監(jiān)護(hù)之實(shí)，甚至還可能享有報(bào)酬。更有甚者，如果意定監(jiān)護(hù)人不能作出拒絕轉(zhuǎn)委托的意思表示，究其緣由，是因?yàn)槠湮扯酒坊蛘唛L期酗酒導(dǎo)致失去意思能力，從被監(jiān)護(hù)人利益著想，這種情況下，監(jiān)護(hù)人資格撤銷之訴本應(yīng)該被提起，但是事實(shí)恰恰相反，這顯然不利于該條的適用。另一方面，該條文本質(zhì)上是對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)撤銷相關(guān)規(guī)定的承繼。對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)，慎重對(duì)待父母監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷有其合理性，其主要理由在于父母對(duì)子女享有的親權(quán)，是建立在自然血緣紐帶之上，國家對(duì)父母應(yīng)當(dāng)充分信任。[4]然而對(duì)于父母以外的其他監(jiān)護(hù)人來說，失職就應(yīng)撤銷，而不是等到損害結(jié)果發(fā)生了再予以撤銷?！睹穹ǖ洹返某蜂N條件對(duì)成年人監(jiān)護(hù)失職的容忍超過了必要限度。

第三，在監(jiān)護(hù)人資格撤銷之訴的審判階段，申請(qǐng)人的訴請(qǐng)大概率得不到法院支持，通常是因?yàn)闊o法提供有證明力的證據(jù)，能夠證明監(jiān)護(hù)人侵犯了被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。[5]根據(jù)林建軍教授針對(duì)A市11家基層法院2003年至2012年涉及成年監(jiān)護(hù)法律適用的50份判決書樣本的調(diào)研顯示，盡管有部分監(jiān)護(hù)人確實(shí)存在怠于履職的情形，甚至給被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益造成損害，然而因?yàn)橛辛Φ膬?nèi)部監(jiān)督的嚴(yán)重缺失，被監(jiān)護(hù)人喪失民事行為能力無法進(jìn)行自我救濟(jì)，就算其他具有監(jiān)護(hù)資格的人提起訴訟，往往由于證據(jù)不足或者只有間接證據(jù)而不被法官所支持。在涉及“申請(qǐng)變更監(jiān)護(hù)人”和“申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格”的39件判決書中，有接近一半的判決書的原告的訴請(qǐng)沒有得到法院支持。[6]鑒于以上原因，監(jiān)護(hù)人撤銷制度可能會(huì)成為“沉睡的制度”，難以達(dá)到理想的效果。監(jiān)護(hù)人撤銷制度是從反面來約束監(jiān)護(hù)人的，然而建立正面的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，反而更能從根本上對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行有效的制約。

2．事前與事中預(yù)防機(jī)制缺失

《民法典》第36條并未就意定監(jiān)護(hù)和法定監(jiān)護(hù)在監(jiān)督方面的不同之處作出差別規(guī)定，不具有完整性以及妥當(dāng)性。⑤由于意定監(jiān)護(hù)為私人定制，自治性較為明顯，應(yīng)強(qiáng)化公權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)意定監(jiān)護(hù)合同的審查和對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督。而對(duì)于公權(quán)機(jī)關(guān)居主導(dǎo)地位的法定監(jiān)護(hù)，則更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化私力監(jiān)督的重要作用，節(jié)約司法資源，提高監(jiān)督效力。因?yàn)橐舛ūO(jiān)護(hù)人是當(dāng)事人協(xié)商一致的，而法定監(jiān)護(hù)人是法院通過司法程序結(jié)合調(diào)查走訪，為無民事行為能力人或限制民事行為能力人利益而指定的，二者存在選任程序上的不同。參見李欣：《〈民法總則（草案）〉第34條和29條評(píng)析——以成年監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度為中心》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期，第129頁而且該條文為事后性、臨時(shí)性的救濟(jì)性監(jiān)護(hù)監(jiān)督，而不是對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的日常性、個(gè)別性、預(yù)防性的監(jiān)護(hù)監(jiān)督。除了讓公權(quán)力在創(chuàng)設(shè)監(jiān)護(hù)的時(shí)候就進(jìn)行審查監(jiān)督以外，在監(jiān)護(hù)人實(shí)施監(jiān)護(hù)事務(wù)時(shí)引入第三方監(jiān)督主體的常態(tài)化監(jiān)督，一樣可以起到打擊監(jiān)護(hù)人濫用監(jiān)護(hù)權(quán)，從而對(duì)被監(jiān)護(hù)人權(quán)益造成損害的行為。一旦監(jiān)護(hù)人在代理被監(jiān)護(hù)人采取針對(duì)重大財(cái)產(chǎn)的處分行為，或者是代理采取醫(yī)療決策措施等人身管理事項(xiàng)的時(shí)候，作出不適當(dāng)?shù)拇硇袨?，不可避免?huì)對(duì)被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益造成難以挽回的損失。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)此類行為的授權(quán)設(shè)置必要的事前許可程序，并由獨(dú)立的第三方來對(duì)代理行為的妥當(dāng)性進(jìn)行審查。

綜合比較現(xiàn)今世界各國的法律規(guī)定，意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度要足夠完整，就應(yīng)當(dāng)囊括事前、事中和事后監(jiān)督一系列流程，同時(shí)將公力和私力的共同協(xié)作力量發(fā)揮出來。具體說來，應(yīng)當(dāng)由意定監(jiān)護(hù)登記制度、意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的監(jiān)督、監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度等方面組成。

（二）我國實(shí)踐層面對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的探索及不足

1．我國意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的實(shí)際探索

從權(quán)利制衡的角度看，缺少監(jiān)督的權(quán)利難以保障被監(jiān)護(hù)人利益的最大化。公證處在這方面的監(jiān)督的實(shí)效性就走到了立法前。縱覽上海普陀公證處的李辰陽公證員摸索著辦理的幾個(gè)意定監(jiān)護(hù)公證的案件，可以尋覓到對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的蹤跡。在凌老先生案件中，他在為凌老先生和護(hù)工秀英辦理意定監(jiān)護(hù)公證手續(xù)前，通過社區(qū)走訪，調(diào)查了秀英的工作是否盡職，是否虐待老人或者有刑事犯罪記錄，確認(rèn)沒有問題后，才為其起草了意定監(jiān)護(hù)協(xié)議書，并進(jìn)行公證。在錢申昌與錢鳳梅案中，公證處負(fù)責(zé)代管錢申昌的錢款，錢鳳梅有需要再找公證處支取。并且錢鳳梅作為意定監(jiān)護(hù)人，還要向李辰陽提交監(jiān)護(hù)報(bào)告：包括監(jiān)護(hù)事務(wù)以及監(jiān)護(hù)事務(wù)所產(chǎn)生的費(fèi)用明細(xì)。在蘭姐與楊先生案中，蘭姐的朋友作為意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，約定如果楊先生作為意定監(jiān)護(hù)人失職或不作為，有權(quán)向公證處報(bào)告。[7]

2．我國意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度實(shí)施層面的阻礙

（1）實(shí)踐操作缺乏標(biāo)準(zhǔn)。由于法律規(guī)定的缺失，雖然公證機(jī)構(gòu)在意定監(jiān)護(hù)實(shí)施之路上是“領(lǐng)頭羊”，但是仍然存在一系列問題：首先，不同公證機(jī)構(gòu)對(duì)意定監(jiān)護(hù)委托人的民事行為能力的審查標(biāo)準(zhǔn)不同，沒有統(tǒng)一的審查細(xì)則；其次，公證機(jī)構(gòu)將意定監(jiān)護(hù)協(xié)議上傳系統(tǒng)備案，能否等同于意定監(jiān)護(hù)的登記公示功能尚待商榷；再次，公證機(jī)構(gòu)的職能定位不夠明晰，能否認(rèn)定其擁有意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的公權(quán)力地位有待考量；最后，是否還有其他的公權(quán)力機(jī)關(guān)更能勝任對(duì)意定監(jiān)護(hù)創(chuàng)設(shè)的預(yù)先監(jiān)管？如前所述的我國首例意定監(jiān)護(hù)生效案，公證機(jī)構(gòu)工作人員通過對(duì)委托人的實(shí)際狀況的判斷以及精神衛(wèi)生中心出具的健康診斷書，為受托人出具了監(jiān)護(hù)資格公證書，該做法固然值得肯定，但是依舊存在問題：公證機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)護(hù)人的民事行為能力作出的認(rèn)定是否有效？與人民法院的司法文書相比，由公證機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)護(hù)資格公證書效力如何？此外，不同地區(qū)公證處收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，有的要求監(jiān)督監(jiān)護(hù)執(zhí)行費(fèi)用須額外繳納，才能享受該公證服務(wù)。

（2）民眾缺乏意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的意識(shí)。在日本，意定監(jiān)護(hù)配套有監(jiān)督人制度，當(dāng)辦理人進(jìn)入失能失智階段后，由法院指派監(jiān)督人。而在中國內(nèi)地，意定監(jiān)護(hù)大多缺少監(jiān)督環(huán)節(jié)。李辰陽公證員經(jīng)手的諸多案例中，沒有監(jiān)督人的占到90%，許多委托人出于對(duì)監(jiān)護(hù)人的信任表示不需要監(jiān)督。[8]然而，意定監(jiān)護(hù)關(guān)系一旦確立，被監(jiān)護(hù)人的“生殺大權(quán)”就牢牢掌握在監(jiān)護(hù)人手里。在委托人沒有選定監(jiān)督人的案例中，實(shí)踐上是由公證處承擔(dān)監(jiān)督職能。公證實(shí)踐中，出現(xiàn)同性伴侶在辦理意定監(jiān)護(hù)公證時(shí)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)監(jiān)督自己的配偶。[9]在當(dāng)前同性婚姻未能夠得到法律承認(rèn)的大背景下，同性伴侶希望借助意定監(jiān)護(hù)，從而將手術(shù)簽字權(quán)、身后幫忙照管財(cái)產(chǎn)等一系列權(quán)利授予自己的伴侶行使。這是對(duì)伴侶間相互信任關(guān)系的現(xiàn)狀的認(rèn)可，但是認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)監(jiān)督自己的配偶，恐怕值得商榷?；橐龅牧x務(wù)是法定的，例如互相忠誠、經(jīng)濟(jì)扶助、相互扶養(yǎng)、照顧救護(hù)等，是必須履行的責(zé)任，如有違反將面臨懲罰。而意定監(jiān)護(hù)更類似于一種權(quán)利的授予，可能相對(duì)缺少義務(wù)的規(guī)范、責(zé)任的制約和違反的罰則。相較于婚姻，防范意定監(jiān)護(hù)中的道德風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。當(dāng)然，民眾對(duì)于意定監(jiān)護(hù)應(yīng)該設(shè)置監(jiān)督主體意識(shí)的缺乏，歸根結(jié)底是因?yàn)槲覈谝舛ūO(jiān)護(hù)監(jiān)督制度規(guī)定方面的缺失。目前，我國法律對(duì)于什么人可以作為監(jiān)督人、監(jiān)督人的權(quán)利義務(wù)、保障監(jiān)督行為落實(shí)到位的具體舉措尚未予以規(guī)定。

三、域外立法實(shí)踐對(duì)我國意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度完善的借鑒價(jià)值

（一）各國意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施

第一，關(guān)于意定監(jiān)護(hù)設(shè)立程序上的事前監(jiān)督。英國新持續(xù)性代理權(quán)需要一系列嚴(yán)格的創(chuàng)設(shè)流程：在公設(shè)監(jiān)護(hù)辦公室進(jìn)行登記；代理人和被代理人雙方簽名；由見證人擔(dān)保簽名的真實(shí)性；由中立的第三人證明創(chuàng)設(shè)代理權(quán)的正當(dāng)性、合法性；在登記前，需要確定受通知人沒有異議或者異議不能成立。新保護(hù)法院有權(quán)決定代理權(quán)是否生效。[10]法國的將來保護(hù)委托書可以私署文書或者公證文書方式訂立，公證文書形式的意定監(jiān)護(hù)委托書相比私署文書，在財(cái)產(chǎn)處分方面的授權(quán)限制較小。日本要求任意監(jiān)護(hù)協(xié)議必須以公證的形式訂立，同時(shí)，要將登記作為協(xié)議成立必不可少的條件，并將任意監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任作為生效要件。德國對(duì)于預(yù)防性代理權(quán)的設(shè)立，并不要求必須以書面或公證形式訂立，但提倡以書面形式訂立以向第三人證明代理權(quán)存在。

第二，關(guān)于意定監(jiān)護(hù)的常態(tài)化監(jiān)督。大多數(shù)國家都有專門的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括法院以及其他專門的行政機(jī)構(gòu)。公權(quán)力監(jiān)督為主的國家大多全面介入意定監(jiān)護(hù)創(chuàng)設(shè)、執(zhí)行和終止的全過程。英國新保護(hù)法院通過派出巡視員查訪被代理人，清楚、全面地了解被代理人的生活現(xiàn)狀和代理人履行代理事務(wù)的狀況。法國的監(jiān)護(hù)法官與共和國檢察官有走訪或派人走訪受保護(hù)人的義務(wù)，有權(quán)傳召擔(dān)負(fù)保護(hù)的人并要求其通報(bào)情況。在法國，私署文書方式締結(jié)的意定監(jiān)護(hù)委托書，受托人每年均應(yīng)制定其管理賬目，以便法官在任何時(shí)候派人審核賬目進(jìn)行監(jiān)督。而以公證文書方式締結(jié)的意定監(jiān)護(hù)委托書，管理賬目以及相關(guān)有益的證明材料等應(yīng)提交給起草委托書的公證人保管并實(shí)施監(jiān)督。如果公證人發(fā)現(xiàn)有不當(dāng)行為，應(yīng)向監(jiān)護(hù)法官報(bào)告，情況嚴(yán)重，可提請(qǐng)撤銷受托人資格。以私署文書方式訂立的意定監(jiān)護(hù)委托書中，除日常財(cái)產(chǎn)處置以外的其他代理事項(xiàng)、以公證文書方式訂立的意定監(jiān)護(hù)委托書的無償處分行為，都要向法院提供證據(jù)證明是為了被監(jiān)護(hù)人的利益，并且要經(jīng)法院準(zhǔn)許才能采取行動(dòng)。法國針對(duì)出售委托人的住房或里面的動(dòng)產(chǎn)還做了嚴(yán)格的限定，限定一系列條件。相比其他國家，日本的創(chuàng)新在于設(shè)立了意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人這一專門制度，由家事法院選任出任意監(jiān)督人，并讓任意監(jiān)督人對(duì)監(jiān)護(hù)人的行為進(jìn)行直接監(jiān)管。為了盡可能地抑制代理權(quán)的濫用，日本還規(guī)定任意監(jiān)護(hù)監(jiān)督人要定期向家事法院（即意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)）報(bào)告監(jiān)護(hù)事務(wù)的履行狀況。韓國與日本不同的地方，在于韓國監(jiān)護(hù)監(jiān)督人能夠撤銷監(jiān)護(hù)人不被自己同意的行為。德國要求預(yù)防性代理人為被代理人采取的剝奪自由的安置措施，以及特定情形下的醫(yī)療措施的允許、不允許或撤回允許，必須有被代理人的書面承認(rèn)以及經(jīng)過照管法院的批準(zhǔn)才能為之。例外情況下，預(yù)防性代理人和治療醫(yī)生達(dá)成一致意見并且有病人處分，才無需照管法院的許可。

（二）域外立法例對(duì)我國的經(jīng)驗(yàn)借鑒

域外各國就意定監(jiān)護(hù)需要配備監(jiān)督機(jī)制達(dá)成一致意見，并且基于各自的價(jià)值衡量相應(yīng)地采取了不同的監(jiān)督措施。未來我國對(duì)意定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督措施如何予以規(guī)定，對(duì)此必須審慎對(duì)待。從上述域外國家對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的規(guī)定中，我們可以從中汲取很多經(jīng)驗(yàn)。

各國公權(quán)力在意定監(jiān)護(hù)的設(shè)立與生效上的介入，無不反映出關(guān)于意定監(jiān)護(hù)事前監(jiān)督的立法重要性。英國由公設(shè)監(jiān)護(hù)辦公室進(jìn)行登記，日本則由公證處進(jìn)行登記，兩國的登記都是強(qiáng)制性的。盡管法國不做強(qiáng)制性登記的要求，但是賦予經(jīng)過公證的意定監(jiān)護(hù)更多的自主權(quán)。當(dāng)前，我國意定監(jiān)護(hù)的實(shí)踐中，涌現(xiàn)出一批又一批意定監(jiān)護(hù)的公證案例，但是公證的法律效力、公證具體應(yīng)該如何操作以及公證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，都亟待解決。在意定監(jiān)護(hù)事務(wù)的整個(gè)執(zhí)行過程中，考慮讓公權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督是不切實(shí)際的，特別是對(duì)我國人口基數(shù)過于龐大、司法資源非常緊張的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行通盤考慮后。鑒于目前公證處在辦理意定監(jiān)護(hù)公證時(shí)監(jiān)督作用的發(fā)揮，由其作為主要的監(jiān)督主體實(shí)至名歸。意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的設(shè)置實(shí)有必要，同時(shí)，也應(yīng)注意避免適得其反，不要對(duì)意定監(jiān)護(hù)設(shè)置過多條件。因?yàn)橐筮^于嚴(yán)苛很容易使意定監(jiān)護(hù)復(fù)雜化，以致從根本上削弱意定監(jiān)護(hù)的可利用性。

四、意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督法律路徑的構(gòu)建

（一）通過立法解釋和司法解釋確立意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

《民法總則》創(chuàng)設(shè)了意定監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)人資格撤銷以及恢復(fù)等制度，對(duì)原有規(guī)則的缺陷進(jìn)行了完善，增加了實(shí)際操作性。但是，《民法總則》“監(jiān)護(hù)”立法仍留存許多制度空隙。[11]意定監(jiān)護(hù)制度的落地，“需要強(qiáng)化監(jiān)護(hù)的國家責(zé)任和政府職責(zé)”[12]。換言之，需要構(gòu)建公權(quán)力適度介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的配套制度予以跟進(jìn)，從而確保立法目的全面實(shí)現(xiàn)。在法律層面，意定監(jiān)護(hù)最早規(guī)定在《老年人權(quán)益保障法》中，但規(guī)定較為單薄。這本應(yīng)在《民法總則》予以豐富，但《民法總則》中的一般性監(jiān)護(hù)監(jiān)督規(guī)定，并不能完全滿足意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的需要，而2020年頒布的《民法典》也沒有很好地解決這一問題。因此，意定監(jiān)護(hù)制度的實(shí)效性尚待評(píng)估。中國殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國精神殘疾人及親友協(xié)會(huì)、中國智力殘疾人及親友協(xié)會(huì)也認(rèn)為，監(jiān)督監(jiān)督人是民法典的“閉眼工程”，是民法典監(jiān)護(hù)制度最需要補(bǔ)上的短板，應(yīng)當(dāng)就監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的資格、指定程序以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)作出具體規(guī)定。[13]雖然有學(xué)者在關(guān)注意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，但由于沒有經(jīng)過長期實(shí)踐證明切實(shí)可行，經(jīng)驗(yàn)還不夠成熟，故立法者對(duì)把該內(nèi)容納入《民法典》“婚姻家庭編”持否定態(tài)度。2020年5月通過的《民法典》“婚姻家庭編”也未有關(guān)于監(jiān)護(hù)的條文。故現(xiàn)如今對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的研究，應(yīng)側(cè)重于如何規(guī)定使其將來能夠通過立法解釋或者司法解釋的形式得到認(rèn)可。有的學(xué)者提出主張：“意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)由最高人民法院在對(duì)《民法總則》進(jìn)行司法解釋時(shí)進(jìn)行規(guī)定，要明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，并且確立意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度，從而對(duì)意定監(jiān)護(hù)制度的立法漏洞予以填補(bǔ)?！盵14]筆者贊成其想法。有效的監(jiān)督是維護(hù)監(jiān)護(hù)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，是監(jiān)護(hù)制度不可或缺的組成部分。因此，有必要在日后的立法解釋或者司法解釋中，對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的具體規(guī)則予以填補(bǔ)。針對(duì)目前在意定監(jiān)護(hù)公證實(shí)踐中出現(xiàn)的民眾監(jiān)督意識(shí)比較淡薄的問題，筆者認(rèn)為，今后相關(guān)立法解釋或者司法解釋的出臺(tái)，對(duì)于民眾有指引的作用，能夠讓民眾對(duì)意定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督理念有進(jìn)一步認(rèn)識(shí)。

如前所述，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在立法解釋或者司法解釋中對(duì)監(jiān)護(hù)人撤銷制度予以優(yōu)化，充分考慮到意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要。首先，不應(yīng)對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人中自然人的范圍予以限定，不應(yīng)將其限定在“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人”這一條件之中，只要直接或間接基于被監(jiān)護(hù)人真實(shí)意思選定，就應(yīng)當(dāng)尊重監(jiān)護(hù)人的自我決定權(quán)，尊重雙方當(dāng)事人的協(xié)議自由。其次，對(duì)于監(jiān)護(hù)人撤銷的啟動(dòng)程序，不應(yīng)設(shè)置過于嚴(yán)苛的條件，應(yīng)區(qū)分成年人監(jiān)護(hù)撤銷和未成年人監(jiān)護(hù)撤銷條件，意定監(jiān)護(hù)人只要失職（例如，空有監(jiān)護(hù)之名，而無監(jiān)護(hù)之實(shí)），就應(yīng)撤銷監(jiān)護(hù)。若等到損害結(jié)果發(fā)生再采取措施，恐怕為時(shí)已晚。換言之，不能等到結(jié)果發(fā)生，再做“事后諸葛亮”，不能對(duì)其太過于容忍。

另外，在立法解釋或者司法解釋中規(guī)定意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，意味著要對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式予以明確。基于私力監(jiān)督與公權(quán)監(jiān)督的優(yōu)缺點(diǎn)，我國事中監(jiān)督應(yīng)以私力監(jiān)督為主，事前和事后監(jiān)督應(yīng)以公權(quán)監(jiān)督為主。意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度應(yīng)融私力監(jiān)督與公權(quán)監(jiān)督為一體，采取雙軌制監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式。從監(jiān)護(hù)制度的設(shè)立、變更和終止，到監(jiān)護(hù)整個(gè)過程，私力和公權(quán)監(jiān)督均應(yīng)貫穿始終。當(dāng)然，由于意定監(jiān)護(hù)的自治性較為明顯，應(yīng)強(qiáng)化公權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的審查和對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督。有的學(xué)者認(rèn)為，國家參與監(jiān)督私人之間的合同是成年監(jiān)護(hù)領(lǐng)域私法公法化的必然趨勢(shì)，監(jiān)督職責(zé)的行使主體應(yīng)當(dāng)包括意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和人民法院。[15]有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由公證機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)與意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人共同監(jiān)督，互相牽制。[16]筆者認(rèn)為，對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的確立，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國目前的實(shí)情，要注重發(fā)揮公證處的職能作用，從立法層面上確定公證處作為意定監(jiān)護(hù)的登記機(jī)關(guān)；同時(shí)，公證機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)與意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人共同監(jiān)督，公證處工作人員也可直接作為意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。

（二）建立意定監(jiān)護(hù)登記制度

1．確立公證處為意定監(jiān)護(hù)的登記機(jī)關(guān)

從維護(hù)本人利益及保障交易安全方面考慮，應(yīng)當(dāng)確立意定監(jiān)護(hù)登記制度。考慮到對(duì)本人意志的尊重，以及把意定監(jiān)護(hù)的設(shè)立成本控制在最低的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)采取“登記對(duì)抗主義”，如果意定監(jiān)護(hù)協(xié)議未經(jīng)登記，則不能對(duì)抗善意第三人。登記作為公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)意定監(jiān)護(hù)的預(yù)先審查機(jī)制，選擇誰來專職登記，尚不統(tǒng)一。目前，關(guān)于登記機(jī)關(guān)的選擇有基層法院、民政部門及公證機(jī)構(gòu)三種聲音。筆者認(rèn)為，由于案件數(shù)量不停地堆積、審判人員精力非常有限，我國法院目前并沒有充足的人力以及物力資源能夠去判斷本人在訂立意定監(jiān)護(hù)協(xié)議時(shí)的民事行為能力狀態(tài)、細(xì)致地審核意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的內(nèi)容以及確保本人真實(shí)意思得到體現(xiàn)，并且審判是法院的主要職能，法院側(cè)重于處理事后糾紛，而不是處理預(yù)先登記的事項(xiàng)，因而法院作為意定監(jiān)護(hù)登記機(jī)關(guān)和其職能并不是非常匹配。民政部門雖然專職作為對(duì)我國人身關(guān)系予以登記的行政機(jī)關(guān)，但大部分負(fù)責(zé)登記的人員都不是法律科班出身，因此只能作為意定監(jiān)護(hù)登記的備選機(jī)關(guān)。這是因?yàn)橐舛ūO(jiān)護(hù)涉及審查本人在訂立意定監(jiān)護(hù)協(xié)議時(shí)的民事行為能力狀態(tài)、細(xì)致地審核意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的內(nèi)容等問題，專業(yè)性較強(qiáng)，故而對(duì)意定監(jiān)護(hù)的審查登記需要由具有法律素養(yǎng)的專業(yè)人士進(jìn)行。對(duì)此，域外一些國家已有成功的實(shí)踐，例如法國意定監(jiān)護(hù)的登記機(jī)構(gòu)為公證機(jī)構(gòu)。公證人具有深厚的法律功底，往往都持有法律職業(yè)資格證書，在意定監(jiān)護(hù)協(xié)議生效前，他們能夠確保意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的專業(yè)性，審核當(dāng)事人意思表示的真實(shí)性、明晰意定監(jiān)護(hù)人的權(quán)限范圍，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)本人合法權(quán)益的保障。[17]此外，在監(jiān)護(hù)變更和終止時(shí)，被監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人也應(yīng)及時(shí)向公證部門登記。此項(xiàng)登記的意義在于保護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益，維護(hù)交易安全，且方便公證處根據(jù)登記簿更好地進(jìn)行監(jiān)督。公示對(duì)于意定監(jiān)護(hù)登記來說雖然是必不可少的環(huán)節(jié)，但個(gè)人隱私也要注重保護(hù)，應(yīng)該堅(jiān)決杜絕以交易安全保護(hù)為由，肆無忌憚地侵犯?jìng)€(gè)人隱私現(xiàn)象的出現(xiàn)。瑞士就規(guī)定自己預(yù)定的委托書的委托人可以請(qǐng)求戶籍登記部門登記，登記并不具有強(qiáng)制性，并且也注重對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)。⑥《瑞士民法典》第43條規(guī)定：“強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦委員會(huì)確保在戶籍證書上登記的有關(guān)身份和個(gè)人基本權(quán)利的信息得到保護(hù)，身份狀態(tài)登記簿原則上不對(duì)公眾開放?！惫P者認(rèn)為，在我國，目前公證機(jī)構(gòu)是意定監(jiān)護(hù)登記機(jī)構(gòu)的最優(yōu)選擇，具體理由下文再詳述。

2．意定監(jiān)護(hù)登記系統(tǒng)的設(shè)立

目前，公證處辦理的意定監(jiān)護(hù)協(xié)議公證，往往是由公證處上傳備案在本機(jī)構(gòu)的登記系統(tǒng)中，統(tǒng)一的意定監(jiān)護(hù)登記系統(tǒng)目前還沒有建立起來，但這項(xiàng)工作又是非常重要的。統(tǒng)一的登記系統(tǒng)的意義不僅在于它能夠作為意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的查詢系統(tǒng)，還在于它可以作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)意定監(jiān)護(hù)整體情況的了解、保障和監(jiān)督的窗口。值得一提的是，凡是建立意定監(jiān)護(hù)登記制度的國家，通常也會(huì)配備統(tǒng)一的登記系統(tǒng)。鑒于我國老齡化局勢(shì)的不可逆轉(zhuǎn)以及意定監(jiān)護(hù)具備的普適性，建立全國統(tǒng)一的意定監(jiān)護(hù)公證登記系統(tǒng)必不可少。再者，由中國公證協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)作近三年的《全國公證遺囑備案查詢平臺(tái)》，如今已經(jīng)保存了全國近200萬條公證遺囑信息，有效被查詢次數(shù)已經(jīng)超過115萬次。因此，我國公證行業(yè)在公證遺囑平臺(tái)建設(shè)方面積攢了足夠多的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，擁有專業(yè)的信息化技術(shù)和資源整合能力，完全可以勝任意定監(jiān)護(hù)協(xié)議備案查詢平臺(tái)建設(shè)事宜?？偠灾?，通過公證機(jī)構(gòu)在全國遺囑信息查詢平臺(tái)得天獨(dú)厚的經(jīng)驗(yàn)，建立全國意定監(jiān)護(hù)登記系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)意定監(jiān)護(hù)的統(tǒng)一登記是尤為可行的。[18]

（三）賦予公證處以監(jiān)督主體地位

1．把公證機(jī)構(gòu)作為主要監(jiān)督主體的緣由

目前，雖然許多國家都是以法院作為意定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是在我國，基層人民法院存在突出性的問題：案件數(shù)量多，但是人力不足。在沒有建立專職的家事法院或家事法庭的情況下，人民法院承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)（包括間接監(jiān)督），無疑是在給人民法院變相加重負(fù)擔(dān)，也難以達(dá)到理想中的監(jiān)督效果。筆者認(rèn)為，由公證機(jī)構(gòu)作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較符合現(xiàn)階段的實(shí)際。第一，公證是法律信用體系必不可少的組成部分，因此，公證的顯著特征是具有公信力，依法行事、客觀中立、不偏不倚是公證機(jī)構(gòu)及其工作人員在工作中必須堅(jiān)持的準(zhǔn)則。公證機(jī)構(gòu)憑借其較強(qiáng)的公信力，能夠在發(fā)揮監(jiān)護(hù)監(jiān)督作用時(shí)為民眾所信賴。第二，公證機(jī)構(gòu)經(jīng)過長期實(shí)踐，在調(diào)查、取證方面卓有成效。特別是對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過公證的意定監(jiān)護(hù)協(xié)議，監(jiān)督人由公證機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)，更加有利于監(jiān)督。因?yàn)楣C機(jī)構(gòu)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，其在辦理公證時(shí)就已知曉各方當(dāng)事人的基本情況。第三，隨著公證體制改革的推進(jìn)，合作制公證處試點(diǎn)不斷遞增，公證機(jī)構(gòu)有靈活和充足的人力配置，可以發(fā)揮該優(yōu)勢(shì)把監(jiān)督職責(zé)履行好。當(dāng)然，針對(duì)各地公證處辦理意定監(jiān)護(hù)公證以及監(jiān)督費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不一（有的地區(qū)收費(fèi)過于昂貴）的問題，筆者認(rèn)為，從社會(huì)公共利益方面審視，國家福利惠及老年人尤其是喪失民事行為能力的老年人是其題中之義。政府可以通過統(tǒng)一購買法律服務(wù)的方式（包括對(duì)困難成年人的法律援助采購方式），為意定監(jiān)護(hù)協(xié)議支付辦證成本以及監(jiān)督成本。顯然，這也符合弱勢(shì)群體共享社會(huì)發(fā)展福祉的理念。最后，筆者認(rèn)為，由公證處主要承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)，并不意味著排斥其他機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織的監(jiān)督，而是要使其發(fā)揮主要作用。其他機(jī)關(guān)或組織諸如村委會(huì)、居委會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、依法設(shè)立的老年人組織等，仍然要在監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度中發(fā)揮重要作用，特別是民政部門仍然要切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)護(hù)人撤銷之訴的兜底監(jiān)護(hù)責(zé)任。此外，人民法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作為最后一道防線的作用，例如確認(rèn)意定監(jiān)護(hù)的生效，對(duì)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議效力予以裁判，并對(duì)嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人利益的監(jiān)護(hù)人予以撤職。易言之，公證處出具的監(jiān)護(hù)資格公證書，并不能替代法院對(duì)意定監(jiān)護(hù)生效啟動(dòng)的認(rèn)定程序。值得注意的是，在辦理公證時(shí)，應(yīng)要求當(dāng)事人將意定監(jiān)護(hù)協(xié)議交一份至委托人所在地的基層組織備案存放，以便基層組織知道意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的存在，從而實(shí)施監(jiān)督。

2．對(duì)公證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督措施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定

為了督促和確保意定監(jiān)護(hù)人能夠按照被監(jiān)護(hù)人的意愿認(rèn)真、盡職、負(fù)責(zé)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，公證處可以為意定監(jiān)護(hù)人辦理承諾書或保證書公證，并加以確認(rèn)。[19]作為監(jiān)督人，公證機(jī)構(gòu)需要保持對(duì)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議生效條件是否具備的關(guān)注，并且要定期對(duì)被監(jiān)護(hù)人民事行為能力狀態(tài)進(jìn)行評(píng)估。結(jié)合監(jiān)護(hù)實(shí)際，公證處既可以是直接監(jiān)督，也可以是間接監(jiān)督。公證機(jī)構(gòu)可以采取的直接監(jiān)督方式有：對(duì)重大財(cái)產(chǎn)處分行為的確認(rèn)、定期回訪、臺(tái)賬核查等方式。公證處的間接監(jiān)督，即由監(jiān)護(hù)人自己選定的監(jiān)督人，直接進(jìn)行監(jiān)管，而公證處扮演間接監(jiān)管的角色。在這種情況下，公證處要先審查委托人選定的監(jiān)督人，是否符合法定資格要件，同時(shí)，不對(duì)監(jiān)督人具體的人數(shù)進(jìn)行限定，委托人可以根據(jù)實(shí)際情況選擇一個(gè)人當(dāng)監(jiān)督人，也可以是復(fù)數(shù)，要強(qiáng)調(diào)的是，多個(gè)監(jiān)督人要分工明確。監(jiān)督人要隨時(shí)應(yīng)公證處的要求對(duì)監(jiān)護(hù)人的履職行為、履職情況進(jìn)行匯報(bào)，并且隨時(shí)按照指示對(duì)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核查并匯報(bào)。因?yàn)楦鞯毓C處具體監(jiān)督措施不同，因而應(yīng)當(dāng)由司法部就一些基本的監(jiān)督措施出臺(tái)統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則，同時(shí)允許各地公證機(jī)構(gòu)就一些特殊事項(xiàng)靈活處理。

（四）明確意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選定及資格規(guī)則

意定監(jiān)護(hù)制度的初衷就是要對(duì)當(dāng)事人的意思自治充分給予尊重，所以在選擇監(jiān)護(hù)監(jiān)督人上，當(dāng)事人占有絕對(duì)的話語權(quán)。首先，要尊重當(dāng)事人和監(jiān)督人達(dá)成的合意。只有在當(dāng)事人無法選定監(jiān)督人的情形下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)才可以為當(dāng)事人挑選監(jiān)督人，如若監(jiān)督機(jī)構(gòu)找不到合適的監(jiān)督人，可由公證處作為監(jiān)督人直接監(jiān)督。意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人必須是中立于意定監(jiān)護(hù)人和本人，能適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督的人。實(shí)踐中，雖然也有居委會(huì)指定工作人員作為意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的實(shí)例，但是要找到合適的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人并不容易。因此，筆者認(rèn)為，不應(yīng)該過分限縮意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人中自然人的資格，年滿18周歲，無刑事犯罪記錄即可。當(dāng)然，這亟需國家立法機(jī)關(guān)出臺(tái)立法解釋，或者最高人民法院出臺(tái)司法解釋進(jìn)行確定。再次，因?yàn)橐舛ūO(jiān)護(hù)人和監(jiān)督人可能聯(lián)合起來損害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，意定監(jiān)護(hù)人的配偶、直系親屬、兄弟姐妹不能擔(dān)任意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。針對(duì)法定監(jiān)護(hù)和意定監(jiān)護(hù)是否能同時(shí)存在，并由法定監(jiān)護(hù)人監(jiān)督意定監(jiān)護(hù)人的問題，有的學(xué)者認(rèn)為，法定監(jiān)護(hù)和意定監(jiān)護(hù)存在競(jìng)合，如果委托人事先沒有確定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，這時(shí)屬于法定監(jiān)護(hù)人范圍內(nèi)的親屬并不是完全脫離在監(jiān)護(hù)之外，而是應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人發(fā)揮作用。[20]還有的學(xué)者認(rèn)為：“如果意定監(jiān)護(hù)制度對(duì)監(jiān)護(hù)人職責(zé)范圍有明確約定的情況下，法定監(jiān)護(hù)人承擔(dān)補(bǔ)充監(jiān)護(hù)職能。如果意定監(jiān)護(hù)人的職責(zé)范圍能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)護(hù)職能的全覆蓋，在監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度缺位的情況下，法定監(jiān)護(hù)人可以替代行使監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職能?！盵21]但筆者不贊成該觀點(diǎn)。從國外情況看，雖然德國也規(guī)定照管人可以監(jiān)督意定代理人，但是意定監(jiān)護(hù)優(yōu)先于法定監(jiān)護(hù)適用，屬于各國通例。正是由于對(duì)法定監(jiān)護(hù)人失去信任，意定監(jiān)護(hù)制度的利用者才選任意定監(jiān)護(hù)人。如果此時(shí)仍允許法定監(jiān)護(hù)人參與監(jiān)護(hù)事務(wù)的處理，很可能會(huì)蓄意干擾意定監(jiān)護(hù)人行使職權(quán)，反而不利于保護(hù)被監(jiān)護(hù)人。概而言之，應(yīng)該排除被監(jiān)護(hù)人的法定監(jiān)護(hù)人、與監(jiān)護(hù)人有利害關(guān)系的人作為意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的機(jī)會(huì)，保證那些能夠切實(shí)保障被監(jiān)護(hù)人利益的個(gè)人和組織作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。

需要注意的是，在公證機(jī)構(gòu)直接作為監(jiān)督人的情況下，公證處不需要作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)再去監(jiān)督自己的工作人員。當(dāng)然，監(jiān)督人也可以是沒有利害關(guān)系的第三方，例如專業(yè)的社會(huì)組織，而目前中國內(nèi)地并沒有此類組織。因此，在將來?xiàng)l件成熟時(shí)，可以設(shè)立專門的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也可以授權(quán)某些組織承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督的職責(zé)。[22]社會(huì)組織可以是“監(jiān)察中心”，也可以是慈善基金會(huì)等機(jī)構(gòu)。

（五）完善意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督相應(yīng)的配套措施

1．建立意定監(jiān)護(hù)人與監(jiān)督人的定期述職制度

意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)橫向比較意定監(jiān)護(hù)人定期提供的監(jiān)護(hù)情況報(bào)告，和上一監(jiān)護(hù)周期提供的報(bào)告進(jìn)行對(duì)比，在監(jiān)護(hù)支出以及安置措施采取上，是否存在比較明顯的出入。此外，如果是進(jìn)行了意定監(jiān)護(hù)公證登記，而意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人是公證處工作人員以外的人，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人就要定期將監(jiān)護(hù)事務(wù)監(jiān)督情況向公證處匯報(bào)，同時(shí)，要將書面監(jiān)督材料交給公證處。公證處應(yīng)當(dāng)先細(xì)致審查，然后再留檔備案保存。

2．確立意定監(jiān)護(hù)的查訪與檢舉制度

意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、民政部門、居委會(huì)、村委會(huì)、公證處以及其他相關(guān)組織或機(jī)關(guān)，要主動(dòng)將舉報(bào)熱線電話進(jìn)行公開，其目的在于使任何民眾在任何時(shí)候，只要發(fā)現(xiàn)意定監(jiān)護(hù)人有怠于履職、不能履行或者損害被監(jiān)護(hù)人利益的苗頭，及時(shí)與監(jiān)督主體取得聯(lián)系，以讓意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體及時(shí)知曉。監(jiān)督主體只要接到舉報(bào)電話，就應(yīng)該第一時(shí)間走訪現(xiàn)場(chǎng)并進(jìn)行相關(guān)核查，并客觀地將相應(yīng)的調(diào)查記錄留存在監(jiān)護(hù)檔案內(nèi)。另外，無論是公證處還是意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，有必要對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行不定期實(shí)地探訪，通過主動(dòng)與被監(jiān)護(hù)人交流溝通，觀察被監(jiān)護(hù)人的精神狀態(tài)以及行為舉止，查探被監(jiān)護(hù)人是否有不正常的舉動(dòng)，從而全面、徹底地對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行了解。

結(jié)語

《民法典》誕生于偉大的新時(shí)代，它對(duì)于在新的歷史條件下我國法治建設(shè)與發(fā)展的重大意義是不言而喻的。但《民法典》的頒布并不意味著可以一勞永逸地解決民事法治建設(shè)中的所有問題，還需要在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充與完善，意定監(jiān)護(hù)制度也是如此。在《民法典》實(shí)施過程中，我們可以通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富民法監(jiān)護(hù)理論的內(nèi)容，并通過立法解釋、司法解釋乃至頒布配套的實(shí)施條例等途徑，進(jìn)一步完善具有中國特色與時(shí)代特色的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督規(guī)則，使意定監(jiān)護(hù)制度更加符合《民法典》的立法宗旨，將監(jiān)護(hù)權(quán)利保護(hù)與監(jiān)護(hù)救濟(jì)規(guī)則落到實(shí)處。