●祁春軼

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展，現(xiàn)已成為遍及社會(huì)生活各領(lǐng)域、各方面的一種組織形態(tài)和社會(huì)力量。黨在推進(jìn)全面依法治國(guó)的總目標(biāo)中，提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，重視發(fā)揮社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)組織自治的良性互動(dòng)。這些轉(zhuǎn)變意味著，社會(huì)組織不再僅被視為能夠進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、組織實(shí)施集體行動(dòng)、表達(dá)權(quán)利訴求的政府權(quán)威的挑戰(zhàn)力量，而更多被當(dāng)作可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合、滿足社會(huì)需求、解決社會(huì)問題的國(guó)家治理的支持力量。由此就將社會(huì)組織的能力發(fā)揮，進(jìn)而將其能力培育帶入討論視野。但是，既有研究多從管理學(xué)、社會(huì)學(xué)視角出發(fā)，且側(cè)重社會(huì)組織自身能力建設(shè)，尚未深入分析我國(guó)社會(huì)組織管理體制下政府與社會(huì)組織的關(guān)系，以及政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀背景對(duì)社會(huì)組織能力發(fā)展的制度影響。因此，一種功能分析視角下的分類路徑，有助于將社會(huì)組織的能力培育置于其發(fā)揮作用的不同功能領(lǐng)域，研討國(guó)家在不同領(lǐng)域引入社會(huì)組織力量的功能需求和功能期待。由此，可以辨識(shí)不同領(lǐng)域社會(huì)組織能力培育的重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)既有制度路徑對(duì)社會(huì)組織作用發(fā)揮的有效激勵(lì)和掣肘之處。這種分析有助于更為類型化、體系化地錨定社會(huì)組織能力培育面臨的問題，通過提出法律制度完善的建議，促使社會(huì)組織在國(guó)家治理現(xiàn)代化中更好發(fā)揮作用。

一、社會(huì)組織能力培育中一種類型化進(jìn)路的必要

在管理學(xué)上，社會(huì)組織能力指社會(huì)組織利用資源，制定和有效實(shí)施組織愿景、戰(zhàn)略和目標(biāo)，為社會(huì)提供公益性或互益性產(chǎn)品和服務(wù)，“形成組織與環(huán)境的良性互動(dòng)，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，確保組織可持續(xù)發(fā)展過程中體現(xiàn)出來的潛能和素質(zhì)”?！?〕馬慶鈺等：《社會(huì)組織能力建設(shè)》，中國(guó)社會(huì)出版社2011年版，第9頁(yè)。這是一種從內(nèi)部視角對(duì)社會(huì)組織能力的理解，它將能力提高僅僅視為社會(huì)組織在自治基礎(chǔ)上的一種組織自覺，進(jìn)而進(jìn)行某種能力建設(shè)或能力開發(fā)?！?〕例如，國(guó)際NGO培訓(xùn)和研究中心就是在這個(gè)意義上討論社會(huì)組織能力建設(shè)（capacity building）和能力開發(fā)（capacity development）的，在這個(gè)意義上，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)下設(shè)的非政府組織委員會(huì)、世界銀行等機(jī)構(gòu)都是推動(dòng)社會(huì)組織能力開發(fā)的重要機(jī)構(gòu)。同上注。但是，如果涉及社會(huì)組織能力培育的話，在概念上應(yīng)當(dāng)不僅包括社會(huì)組織自身的能力建設(shè)和能力開發(fā)，還存在外部視角下有意識(shí)的推動(dòng)主體，其角色通常由國(guó)家或政府來扮演。

在社會(huì)組織能力培育上，國(guó)家政策層面通常采取兩種進(jìn)路：一種是進(jìn)行普遍適用的、一般性的培育，不區(qū)分社會(huì)組織的具體類型。例如，在中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（2016年8月）中，在完善扶持社會(huì)組織發(fā)展措施上，提出了支持社會(huì)組織提供公共服務(wù)、完善財(cái)政稅收、完善人才政策等措施。在財(cái)政部、民政部《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2016年12月）中，提出加強(qiáng)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)培訓(xùn)和示范平臺(tái)建設(shè)，采取孵化培育、人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等多種途徑和方式支持其發(fā)展?！?〕同類文件還有《民政部關(guān)于開展創(chuàng)建全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)活動(dòng)的通知》（2013年3月）等。與之不同，另一種是針對(duì)某一具體類型的社會(huì)組織，提出其能力培育上的具體意見。例如針對(duì)社區(qū)組織，提出降低準(zhǔn)入門檻、積極扶持發(fā)展、增強(qiáng)服務(wù)功能等措施，針對(duì)文化領(lǐng)域行業(yè)組織提出優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大行業(yè)組織覆蓋面、完善扶持政策等措施?！?〕分別見《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》《關(guān)于加強(qiáng)文化領(lǐng)域行業(yè)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2017年5月）。此外，還可參見中央網(wǎng)信辦、民政部《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)信領(lǐng)域社會(huì)組織建設(shè)的通知》（2016年9月）等。

在針對(duì)社會(huì)組織能力培育的研究上，也存在與此類似的取向。例如，有學(xué)者從社會(huì)組織內(nèi)部治理能力、戰(zhàn)略管理能力、籌集資源能力、財(cái)務(wù)管理能力、人力資源管理能力、公益營(yíng)銷與公關(guān)能力、項(xiàng)目管理能力、公信力管理能力等角度展開對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)的探討。〔5〕同前注〔1〕，馬慶鈺書。同類研究參見林閩鋼：《社會(huì)資本視野下的非營(yíng)利組織能力建設(shè)》，載《中國(guó)行政管理》 2007第1期；高紅、樸貞子：《三元整合的社會(huì)組織能力培育機(jī)制構(gòu)建及其制度支持》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第6期；王智、楊瑩瑩：《治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的新社會(huì)組織能力建設(shè)》，載《社會(huì)主義研究》2017年第5期等。還有一些學(xué)者是從具體社會(huì)組織類型的能力發(fā)展上，甚至是從具體個(gè)案出發(fā)展開分析。例如，在行業(yè)協(xié)會(huì)顧客價(jià)值鏈構(gòu)建基礎(chǔ)上,提出組織能力培育模型；再如針對(duì)婦聯(lián)組織，從組織與協(xié)調(diào)能力、參與和影響決策的能力等方面提出能力建設(shè)路徑；又如以16家社區(qū)組織為個(gè)案,在增能理論視角下對(duì)社會(huì)工作介入社區(qū)組織能力建設(shè)問題提出對(duì)策?！?〕分別參見張冉：《行業(yè)協(xié)會(huì)組織能力培育模型研究：基于顧客價(jià)值鏈的視角》，載《合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版） 2009 年第4期；丁娟、曲雯、黃桂霞：《關(guān)于我國(guó)現(xiàn)階段婦聯(lián)組織能力建設(shè)的思考》，載《婦女研究論叢 》2005年 第6期；黃飛飛：《增能理論視角下社會(huì)工作介入社區(qū)社會(huì)組織能力建設(shè)研究——以社會(huì)治理創(chuàng)新服務(wù)園運(yùn)營(yíng)管理項(xiàng)目為例》，西南石油大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。

考慮到中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展歷程，尤其是將其置于改革開放、社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀背景下，可以看到既有的社會(huì)組織能力培育存在如下問題，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)念愋突?。首先，普遍適用的單一培育進(jìn)路忽視了我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展多元化的特點(diǎn)。在改革開放中，社會(huì)組織在發(fā)起主體、法律身份、治理結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)上都呈現(xiàn)出多元差異，并且在不同活動(dòng)領(lǐng)域，以多種方式發(fā)揮著多元化的功能，呈現(xiàn)為不同的類型?！?〕參見康曉光、盧憲英、韓恒：《改革時(shí)代的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——行政吸納社會(huì)》，載王名主編：《中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)（1978—2008）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第289-298頁(yè)，以及該文的早期版本，康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。這意味著，在討論社會(huì)組織能力培育問題時(shí)，不能限于泛泛而論，應(yīng)當(dāng)基于社會(huì)組織形態(tài)上的這種特點(diǎn)，選取一種適當(dāng)?shù)姆绞秸归_能力培育的分析框架。

其次，針對(duì)具體組織類型或通過個(gè)案提出的培育進(jìn)路具體而微，缺乏必要的抽象和概括。無論是在國(guó)家政策還是在學(xué)理討論的意義上，都需要在更高的理論層面上按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類。這種分類有助于凸顯和辨別不同類別社會(huì)組織在推進(jìn)社會(huì)治理中發(fā)揮的作用，進(jìn)而分析社會(huì)組織的能力發(fā)揮是和哪些制度機(jī)制聯(lián)系在一起，以及這些制度機(jī)制影響社會(huì)組織活動(dòng)的方式、特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和問題。因此，在社會(huì)組織能力培育上，也不能僅囿于局部觀察，以免以偏概全。

最后，僅從社會(huì)組織的法律身份、所屬的領(lǐng)域等外在角度對(duì)其進(jìn)行分類，無助于更好地辨別不同類別社會(huì)組織能力培育中存在的問題。無論是社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位的劃分，還是非營(yíng)利法人范疇下事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的劃分，都是基于社會(huì)組織的法律身份進(jìn)行的分類。這些分類無法兼顧不同類別社會(huì)組織在具體作用上的差異。在討論社會(huì)組織能力時(shí)，其發(fā)揮的具體作用之所以重要，是因?yàn)槟芰ε嘤菫榱擞行Оl(fā)揮作用而展開的，這里表征出外部推動(dòng)主體的主觀需求?！?〕王名、劉求實(shí)是在這個(gè)意義上對(duì)中國(guó)非政府組織進(jìn)行類型化，其出發(fā)點(diǎn)是“社會(huì)影響”和“外部化”，并區(qū)分出公益服務(wù)類、政策倡導(dǎo)類、工商經(jīng)濟(jì)類、政治參與類、一般社會(huì)類等不同類型。參見王名、劉求實(shí)：《中國(guó)非政府組織發(fā)展的制度分析》，載《中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論》2007年第1卷。因此，根據(jù)表面上的差異，例如社會(huì)組織所屬領(lǐng)域進(jìn)行的分類也尚嫌不足。毋寧說，應(yīng)當(dāng)深入分析社會(huì)組織在這些領(lǐng)域發(fā)揮的具體作用，進(jìn)而討論不同類型的作用機(jī)理對(duì)社會(huì)組織能力提出哪些要求。

二、制度背景下的功能分析和社會(huì)組織的不同功能領(lǐng)域

如前所述，社會(huì)組織能力培育與能力建設(shè)或能力開發(fā)的不同在于，存在一個(gè)來自國(guó)家或政府的有意識(shí)的推動(dòng)主體。因此，如何對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行能力培育就需要回到其制度背景下，在這一推動(dòng)力量與社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)系中，探求問題發(fā)生機(jī)制的類型化角度。中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展是應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求而產(chǎn)生的，其背后最根本的推動(dòng)力是政府職能轉(zhuǎn)變和“服務(wù)型政府”建設(shè)。多元化的社會(huì)組織在發(fā)展中接管和分擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移的各種職能，補(bǔ)足了政府在公共事務(wù)中的功能欠缺，同時(shí)也形成了社會(huì)組織功能發(fā)揮的不同領(lǐng)域。

（一）在類型化標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行功能分析的原因

改革開放前，中國(guó)政府是全能型的，其職能領(lǐng)域幾乎覆蓋全部的社會(huì)公共事項(xiàng)，與此同時(shí)絕大部分資源也處于政府的控制下。然而，全能型政府可以有效管理和運(yùn)用的資源有限，行政手段單一，官僚體系下的科層制治理方式也存在不可避免的問題，例如，為了增強(qiáng)組織的可靠性和可預(yù)測(cè)性而導(dǎo)致的行動(dòng)僵化、基于授權(quán)而形成的組織績(jī)效不利等?！?〕See Robert K.Merton, Bureaucratic Structure and Personality, in: Robert K.Merton et al.（ed.）, Reader in Bureaucracy, New York:Free Press, 1952；參見 ［美］P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第71-80頁(yè)。所以，這種政府模式必然難以有效滿足公共治理需求，解決各領(lǐng)域的社會(huì)問題。與此同時(shí)，在社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)成員卻又亟須獲取有效及時(shí)的公共服務(wù)，表達(dá)利益需求，解決自身問題。隨著改革開放，為了提高公共治理的效率，發(fā)揮社會(huì)組織的活力，全能型政府開始逐步放權(quán)于社會(huì)。

在改革過程中，政府確立了“民生政治”和“服務(wù)型政府”的建設(shè)目標(biāo)，這也對(duì)政府職能發(fā)揮提出要求，需要政府提供有效而多樣化的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在這種情況下，政府逐漸放開了社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，一方面發(fā)起成立了一些公益性社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和互益性的協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織，使其接管部分政府職能，又能面向社會(huì)進(jìn)行一定的自主發(fā)展；另一方面，政府允許民間自發(fā)成立的社會(huì)組織按照法定程序登記為社團(tuán)，以其志愿性、公益性的組織方式和活動(dòng)內(nèi)容，參與到政府的公共服務(wù)中，分擔(dān)一部分政府職能。政府的一系列法規(guī)、政策都是在鼓勵(lì)各種新型社會(huì)組織，在接管和分擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能時(shí)提高自身能力，滿足社會(huì)需求。

應(yīng)當(dāng)看到，在政府職能轉(zhuǎn)變背景下當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展，明顯不同于西方在國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立基礎(chǔ)上衍生的社會(huì)治理模式。具體來說，與非政府組織成為獨(dú)立于政府和市場(chǎng)的第三部門不同，在改革開放背景下，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展過程并非一個(gè)單純的自治擴(kuò)大的過程，而是一個(gè)在社會(huì)自治增長(zhǎng)的過程中重建行政控制的過程?！霸谡墓芾眢w制下，中國(guó)的民間組織并沒有脫離政府的控制，也沒有挑戰(zhàn)政府的權(quán)威。相反，民間組織都在提供服務(wù)，解決社會(huì)問題，進(jìn)而維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)了政府的權(quán)威?！彼裕@種放權(quán)于社會(huì)的改革仍然是政府主導(dǎo)型的，政府在對(duì)社會(huì)組織的多元“發(fā)展策略”中同時(shí)采取不同程度和多種方式的“控制策略”?！?0〕同前注〔7〕，康曉光、盧憲英、韓恒文，第312頁(yè)及以后。

本質(zhì)上，這種多元模式甚至是為了實(shí)現(xiàn)一種政府主導(dǎo)的功能替代，即通過政府主導(dǎo)而培育出“可控的”社會(huì)組織體系，并從功能上替代“完全自治的”社會(huì)組織。所以，這種被概括為“行政吸納社會(huì)”的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，實(shí)際上是一種試圖使“非政府方法”為我所用的模式。根據(jù)社會(huì)組織屬性的不同，政府在“控制策略”和“發(fā)展策略”之間進(jìn)行行動(dòng)邏輯上的調(diào)整，并實(shí)施不同的管理方式和培育手段。因此，由政府成立或發(fā)起的社會(huì)組織多是在“聯(lián)絡(luò)人民群眾的橋梁和紐帶”的基礎(chǔ)上開發(fā)出新的功能，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的順利實(shí)施；而民間成立的組織，由于功能替代的存在，“更多是為政府‘分憂解難’，幫助政府解決社會(huì)問題”，是政府的助手，而非挑戰(zhàn)力量?！?1〕同上注。

總之，社會(huì)組織能力培育的制度背景可被概括為在政府職能轉(zhuǎn)變中重建行政控制。這構(gòu)成了討論社會(huì)組織能力培育問題的基礎(chǔ)。這一討論的重要意義甚至在于，只有政府成立或發(fā)起的社會(huì)組織在功能上能夠滿足政府需求，民間成立的社會(huì)組織在功能上有助于政府解決社會(huì)問題、提供公共服務(wù)又具有底線意識(shí)，政府才不會(huì)忌憚社會(huì)組織能力的提高，反而會(huì)重視其能力培育。因此，回到社會(huì)組織能力培育的制度背景中，可以看到改革對(duì)政府職能產(chǎn)生的各種功能需求，這需要政府進(jìn)行職能調(diào)整，一方面回應(yīng)社會(huì)發(fā)展，另一方面保證政權(quán)穩(wěn)定。當(dāng)政府職能轉(zhuǎn)變通過放權(quán)于社會(huì)來實(shí)現(xiàn)時(shí)，在社會(huì)的不同層面和領(lǐng)域發(fā)揮作用的社會(huì)組織實(shí)際上就擔(dān)負(fù)起不同功能，形成了不同的功能領(lǐng)域。所以，基于其功能領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)組織進(jìn)行分類，就是一種面向?qū)嶋H的角度，有助于更好地觀察并討論不同社會(huì)組織能力培育中的問題。

（二）社會(huì)組織的不同功能領(lǐng)域

在接管和分擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的各種職能的過程中，各種類型的社會(huì)組織正是在其發(fā)揮作用的不同功能領(lǐng)域，展示出一定的能力優(yōu)勢(shì)，也顯現(xiàn)出部分能力不足。不同的功能領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)組織能力的需要不盡一致，所以為了探討社會(huì)組織能力培育的制度進(jìn)路，需要先梳理社會(huì)組織功能發(fā)揮的不同領(lǐng)域及相應(yīng)的組織類型?！?2〕康曉光等按照結(jié)構(gòu)、行為、功能指標(biāo)將中國(guó)的社會(huì)組織歸納為15種模式，本文就是在此基礎(chǔ)上展開對(duì)社會(huì)組織類型及其功能領(lǐng)域的分析，同前注〔7〕，康曉光、盧憲英、韓恒文。不過，在這15種分類中本文沒有討論事業(yè)單位（法律身份是事業(yè)法人）、居委會(huì)村委會(huì)等群眾自治組織、宗教組織、業(yè)主委員會(huì)（主要是滿足會(huì)員的需要，而不是普遍社會(huì)問題）、興趣組織、互聯(lián)網(wǎng)上的虛擬社區(qū)等。王名和劉求實(shí)對(duì)非政府組織的功能劃分視角敏銳，卻是從一般意義上的社會(huì)功能出發(fā)，未主要將其和政府職能接管與分擔(dān)聯(lián)系起來，并且在制度完善上仍采取一種總體主義的進(jìn)路，同前注〔8〕，王名、劉求實(shí)文。

一是政治參與和利益?zhèn)鬟f的功能。社會(huì)是由多元的個(gè)體及個(gè)體聯(lián)合組成，他們有多元的利益需求和訴求方式。政府在公共事務(wù)管理中，需要了解不同的利益需要，也需要使社會(huì)了解自己的治理意志。所以，社會(huì)組織功能發(fā)揮的領(lǐng)域之一就是政治參與和利益?zhèn)鬟f。滿足這一功能的社會(huì)組織類型主要有：（1）人民團(tuán)體類民間組織、國(guó)家規(guī)定的免登記社團(tuán)（以下統(tǒng)稱“群團(tuán)組織”）。這些組織由政府成立，是黨和政府聯(lián)系各界群眾的橋梁和紐帶，具有自身的歷史地位、重要作用和優(yōu)勢(shì)。〔13〕參見崔玉開：《“樞紐型”社會(huì)組織：背景、概念與意義》，載《甘肅理論學(xué)刊》2010年第5期。（2）官方發(fā)起成立的協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)等互益性組織。這類組織因政府機(jī)構(gòu)改革而成立，一方面會(huì)按照政府的要求開展一些活動(dòng)，另一方面會(huì)主動(dòng)回應(yīng)和傳遞會(huì)員的需求。

二是進(jìn)行行業(yè)聯(lián)合和治理的功能。現(xiàn)代社會(huì)的基本特征之一是建立在不同行業(yè)和領(lǐng)域基礎(chǔ)上的勞動(dòng)分工。〔14〕參見［法］埃米爾·涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，三聯(lián)書店2013年版，第14-32頁(yè)。社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開不同行業(yè)的有序健康發(fā)展。相對(duì)于國(guó)家，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類組織更熟悉各自領(lǐng)域的情況和特點(diǎn)。所以，在改革中政府下放了部分對(duì)行業(yè)發(fā)展的管制權(quán)力，支持行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)“在服務(wù)企業(yè)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)秩序、開展行業(yè)自律、制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)會(huì)員權(quán)益、調(diào)解貿(mào)易糾紛”等方面發(fā)揮作用。這類組織包括：（1）政府發(fā)起的協(xié)會(huì)、商會(huì)類組織，它在發(fā)展中為會(huì)員提供相應(yīng)服務(wù)并進(jìn)行行業(yè)治理。（2）民間發(fā)起的協(xié)會(huì)、商會(huì)類組織，主要是為了滿足會(huì)員需要，維護(hù)會(huì)員權(quán)益。

三是提供公共服務(wù)的功能。政府不僅需要進(jìn)行公共事務(wù)管理，還需要提供公共服務(wù)。但是，在深化改革的過程中，為了優(yōu)化公共服務(wù)供給，政府逐漸在這一職能履行中引入社會(huì)組織力量，發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和功能，甚至提出“凡適合社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，盡可能交由社會(huì)組織承擔(dān)”“推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)”。主要滿足這一功能的有：（1）官辦公益性社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)。它們由政府發(fā)起成立，主要是為了提供公益性準(zhǔn)公共物品，領(lǐng)域涉及扶貧、救災(zāi)、援助、發(fā)展、環(huán)保等。（2）民間發(fā)起成立的公益性社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)。這兩類組織一般都主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求，開展參與式項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)志愿精神。

四是化解社會(huì)沖突和促進(jìn)社會(huì)公正的功能。在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，不同主體的政治經(jīng)濟(jì)地位變化形成利益多樣化，導(dǎo)致社會(huì)矛盾主體的多元化和矛盾關(guān)系的復(fù)雜化。由此，涌現(xiàn)出很多傳統(tǒng)社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制和解紛途徑無力回應(yīng)的問題，如下崗失業(yè)問題、環(huán)境污染問題等。原有的社會(huì)治理體制不能高效解決這些問題，所以需要特定的社會(huì)組織整合或者代表群體性利益，為特殊人群代言或維權(quán)，通過問題的疏導(dǎo)和解決緩解社會(huì)沖突，促進(jìn)社會(huì)公正。滿足這一功能的社會(huì)組織類型，既有人民團(tuán)體類社會(huì)組織和一些有官辦背景的社會(huì)組織，也有民間發(fā)起成立，在政府控制體制之內(nèi)或游離于政府控制外的民間組織，后者如很多沒有獲得合法登記的倡導(dǎo)性組織、維權(quán)組織、境外組織的分支機(jī)構(gòu)等。

三、不同制度條件對(duì)社會(huì)組織能力培育的功能需求

制度作為非物質(zhì)性的治理成本優(yōu)勢(shì)，其基礎(chǔ)是高度的“社會(huì)性”和降低成本的合作。它更多是人類共同生活的一般意義的部分，不同制度方式及其特征在歷史上區(qū)分出不同的“文化圈”。一個(gè)國(guó)家歷史上形成的制度性結(jié)構(gòu)條件，不僅影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，也決定著國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中扮演的角色?！?5〕Vgl.Werner Abelshauser, Kulturkampf-Der deutsche Weg in die Neue Wirtschaft und die amerikanische Herausforderung,Kulturverlag Kadmos Berlin, 2003, S.3-59.所以，中國(guó)不同類型的社會(huì)組織在促進(jìn)社會(huì)秩序整合中，與國(guó)家科層式控制之間基于不同的制度性條件建立了不同關(guān)系，這導(dǎo)致其獲取資源的途徑、目標(biāo)訴求、組織集體行動(dòng)的能力和可以解決的事項(xiàng)上的差異。接下來本文將逐一辨識(shí)政府在這些不同領(lǐng)域?qū)ο鄳?yīng)類型社會(huì)組織的功能需求，分析社會(huì)組織為了滿足這種功能期待需要具備并發(fā)揮何種能力，進(jìn)而總結(jié)出不同社會(huì)組織類型能力培育需要考慮并解決的重點(diǎn)問題。

（一）發(fā)揮政治參與和利益?zhèn)鬟f功能的社會(huì)組織

在進(jìn)行政治參與和利益?zhèn)鬟f方面，社會(huì)組織需要一方面能夠代表組織成員與國(guó)家談判，另一方面能夠保證在成員中落實(shí)國(guó)家的公共政策。在這類社會(huì)組織的功能發(fā)揮上，法團(tuán)主義提供了相應(yīng)的理論資源。〔16〕法團(tuán)主義（又稱合作主義、統(tǒng)合主義或組合主義），較完整的理論闡述見張靜：《法團(tuán)主義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版；陳家建：《法團(tuán)主義與當(dāng)代中國(guó)社會(huì)》，載《社會(huì)學(xué)研究》2010年第2期。“法團(tuán)制度可以被定義為一種利益代表體系；組成這一體系的各個(gè)功能單位被組織在數(shù)量有限的團(tuán)體中。這些團(tuán)體……得到國(guó)家的承認(rèn)或批準(zhǔn)（甚至由國(guó)家直接創(chuàng)建）。國(guó)家授予其在本領(lǐng)域中的絕對(duì)代表地位，但是卻在各團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人的遴選、組織支持、需求表達(dá)上進(jìn)行控制?！薄?7〕Philippe C.Schmitter, Still the Century of Corporatism?, in: Fredrick B.Pike/Thomas Stritch （ed.）, The New Corporatism-Social-Political Structures in the Iberian World, 1974, pp.93-94.研究者們?cè)谥袊?guó)社會(huì)制度變遷中看到了法團(tuán)主義制度模式的可能，他們?cè)趯?shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上展開經(jīng)驗(yàn)研究，研究對(duì)象集中于全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)工商聯(lián)、各地的工會(huì)、農(nóng)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等。〔18〕參見［澳］安戈、陳佩華：《中國(guó)、組合主義及東亞模式》，載《戰(zhàn)略與管理》2001年第1期；Jonathan Unger：《中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體、公民社會(huì)和國(guó)家組合主義：有爭(zhēng)議的領(lǐng)域》，載《開放時(shí)代》2009年第11期。

從實(shí)踐來看，中央和各地的法團(tuán)式機(jī)構(gòu)作為“傳送帶”，為政府和某一特定的社會(huì)群體之間提供了雙向聯(lián)系的渠道：傳遞國(guó)家的需要和基層的利益要求。在整合社會(huì)成員的意見和訴求，通過政治參與影響政策結(jié)果方面，全國(guó)總工會(huì)等組織在政府渠道中獲得了代表地位。此外，全國(guó)工商聯(lián)作為政協(xié)（可視為法團(tuán)式講壇）成員，也可以為國(guó)家政策提供意見和建議。各類官辦協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織也可視為由政府發(fā)起成立的、法團(tuán)式的中介和代理組織。在國(guó)家政策制定中，專業(yè)性團(tuán)體可以發(fā)表意見并提出建議?！?9〕例如，全國(guó)總工會(huì)能夠參與制定涉及工人利益的法律和行政法規(guī)，曾向國(guó)務(wù)院做出提案，凡國(guó)務(wù)院及其內(nèi)部各相關(guān)行政部門在召開有關(guān)工人利益的會(huì)議時(shí)，必須允許工會(huì)出席。該提案在1985年被國(guó)務(wù)院采納。總工會(huì)還曾經(jīng)做出的重要舉措有，向國(guó)務(wù)院提出一系列旨在保護(hù)工人權(quán)利的建議，在政府內(nèi)部爭(zhēng)取每周五天工作日等。同上注，安戈、陳佩華文。不僅如此，在進(jìn)行政策倡導(dǎo)、協(xié)助公共政策實(shí)施方面，這類組織還可以向其成員傳達(dá)政府的方針路線；可以了解和收集相關(guān)服務(wù)對(duì)象的意見和建議，反饋給相關(guān)政府部門。

因此，在培育發(fā)揮政治參與和利益?zhèn)鬟f功能的社會(huì)組織能力時(shí)，需要考慮的主要問題在于，這類組織在運(yùn)行中能否促進(jìn)理解、對(duì)話和互動(dòng)？具體來說，它們能否整合、協(xié)調(diào)社會(huì)成員的意見和訴求，能否進(jìn)行政策倡導(dǎo)和影響，并協(xié)助政府實(shí)行某些公共政策？這些問題在此類社會(huì)組織的能力培育和功能發(fā)揮上應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐蛑匾?。因?yàn)橹挥性谡稀f(xié)調(diào)社會(huì)成員的意見和訴求的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織才能將組織成員共同的利益訴求和權(quán)利意愿表達(dá)為集體意志，通過集體行動(dòng)的方式參與到社會(huì)公共事務(wù)中，促進(jìn)形成在社會(huì)公共空間中的話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而影響社會(huì)進(jìn)程?！?0〕同前注〔8〕，王名、劉求實(shí)文。只有在協(xié)助政府實(shí)行某些公共政策的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織才能發(fā)揮傳遞政府治理意志的中介作用，促成國(guó)家與社會(huì)主體之間的溝通。

（二）提供行業(yè)聯(lián)合和治理功能的社會(huì)組織

協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)等互益性組織發(fā)揮的功能主要在于進(jìn)行行業(yè)聯(lián)合并提供行業(yè)服務(wù)，因此其能力發(fā)揮的目標(biāo)主要為兩方面：其一進(jìn)行行業(yè)自律，對(duì)成員進(jìn)行行為引導(dǎo)和規(guī)則約束，從而穩(wěn)定市場(chǎng)秩序；其二進(jìn)行專業(yè)服務(wù)，例如，共享行業(yè)發(fā)展信息，制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)行業(yè)利益，服務(wù)企業(yè)發(fā)展。

官辦互益性組織是政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，例如，行業(yè)協(xié)會(huì)建立的背景是一些重工業(yè)企業(yè)從國(guó)家直接掌握中解脫、被裁撤或改組。〔21〕從1980年至 1985年底，在電子、機(jī)械、化工、輕工、冶金、煤炭、建材、醫(yī)藥、鐵道、交通等 32個(gè)部門共組建了162個(gè)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)。參見劉劍雄：《改革開放后我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)發(fā)展的研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第16期。在法團(tuán)主義的研究視角中，這是一個(gè)建立并健全新的法團(tuán)式結(jié)構(gòu)的過程。在這個(gè)過程中體現(xiàn)出來的，是黨從直接統(tǒng)治到部分通過代理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)治的權(quán)威式法團(tuán)制度的轉(zhuǎn)變?！?2〕同前注〔18〕，安戈、陳佩華文。同時(shí)，相對(duì)于群團(tuán)組織，這類官辦互益性組織受到的控制呈現(xiàn)出逐步削弱的趨勢(shì)。隨著改革的推進(jìn)，國(guó)家也鼓勵(lì)這些社會(huì)組織正視市場(chǎng)化發(fā)展中成員企業(yè)的需求，積極面向社會(huì)推進(jìn)自身工作，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自治。因此，對(duì)于官辦協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)等組織，在其能力培育上重點(diǎn)需要探求：這類組織在運(yùn)行中是否能夠有效接管政府的職能，促進(jìn)行業(yè)聯(lián)合和穩(wěn)定發(fā)展？是否能夠有效開展活動(dòng)，滿足會(huì)員需求？同時(shí)需面對(duì)的問題是，如何促進(jìn)該類組織在與政府的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)組織自身目標(biāo)？如何面對(duì)市場(chǎng)化的要求實(shí)現(xiàn)能力建設(shè)，如實(shí)現(xiàn)管理模式和方式的現(xiàn)代化，提高管理人才的水平？

民間的協(xié)會(huì)、商會(huì)類組織主要存在于小型行業(yè)領(lǐng)域，其發(fā)展從私營(yíng)企業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)開始，伴隨漸進(jìn)的取消“掛靠制”和允許“一業(yè)多會(huì)”改革，其數(shù)量和比重都顯著提升。該類組織的主要職能是為會(huì)員企業(yè)服務(wù)，其資金獲取依賴于社會(huì)和市場(chǎng)，會(huì)長(zhǎng)通常由一定地域中業(yè)內(nèi)有較高威信的人士擔(dān)任。在這些領(lǐng)域中，行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威和影響力仍需加強(qiáng)。例如，在實(shí)踐中，有的協(xié)會(huì)制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范得到會(huì)員企業(yè)遵守的情況并不理想。這主要是因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)自身缺乏一定的權(quán)威性，需要借助政府部門的認(rèn)可和支持來樹立自身權(quán)威?！?3〕參見胡輝華、陳世斌：《邏輯偏離：市場(chǎng)內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)作的組織分析——以G省J行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，載《中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論》2015年第15卷。因此，對(duì)于民間發(fā)起的該類組織，在其能力培育上主要應(yīng)回應(yīng)的問題是：這類組織在運(yùn)行中能否為會(huì)員提供服務(wù)并維護(hù)會(huì)員權(quán)益，以促進(jìn)行業(yè)利益整合？協(xié)會(huì)能否以及如何樹立權(quán)威，使自治行為贏得會(huì)員企業(yè)的認(rèn)同？

（三）提供公共服務(wù)功能的社會(huì)組織

在簡(jiǎn)政放權(quán)過程中，存在諸多適合由社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的事項(xiàng)，如養(yǎng)老、扶貧、濟(jì)困、助殘、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生服務(wù)、救災(zāi)和災(zāi)后重建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、科技推廣等?！?4〕參見王向民：《中國(guó)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期。在這些領(lǐng)域，社會(huì)組織通過提供公益性社會(huì)服務(wù)，拓展公共空間，增進(jìn)社會(huì)公益。這一過程與“政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)”這一在世界范圍內(nèi)興起的行政改革浪潮聯(lián)系在一起，即政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)組織完成，最后根據(jù)其提供的公共服務(wù)情況來支付服務(wù)費(fèi)用。政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要目標(biāo)在于提高行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本?！?5〕參見王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第3-4頁(yè)。

政府通過支持社會(huì)組織的發(fā)展，可以動(dòng)員和整合社會(huì)資源，使社會(huì)組織成為政府公共服務(wù)的助手。中國(guó)政府在漸進(jìn)性政策試錯(cuò)的過程中，最后選擇了項(xiàng)目制的方式，向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)?！?6〕同前注〔24〕，王向民文。這個(gè)過程仍然打上了政府主導(dǎo)的烙印，有學(xué)者將這一過程稱為“行政吸納服務(wù)”，即政府仍處于主導(dǎo)性的地位，政府與社會(huì)組織之間是一種依附性的合作關(guān)系?！?7〕參見唐文玉：《行政吸納服務(wù)——中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種新詮釋》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第1期。這導(dǎo)致了一系列問題，不利于政府購(gòu)買公共服務(wù)目標(biāo)的長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)，也會(huì)阻礙社會(huì)組織健康發(fā)展?！?8〕參見渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期；周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論項(xiàng)目治國(guó)》，載《社會(huì)》2012年第1期。

雖然實(shí)證研究顯示，行為策略對(duì)政社關(guān)系新形態(tài)產(chǎn)生明顯的影響，但是制度因素對(duì)社會(huì)組織發(fā)展依然產(chǎn)生強(qiáng)大制約?！?9〕應(yīng)用定性比較分析法，對(duì)社會(huì)組織獲取政府購(gòu)買項(xiàng)目的影響因素和競(jìng)爭(zhēng)路徑進(jìn)行的研究，參見程坤鵬、徐家良：《從行政吸納到策略性合作：新時(shí)代政府與社會(huì)組織關(guān)系的互動(dòng)邏輯》，載《治理研究》2018年第6期。因此，在社會(huì)組織能力培育上，需要權(quán)衡公共服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)與組織自身發(fā)展及自治之間的關(guān)系，需要評(píng)價(jià)組織獲得官方（身份上、資金上、組織上）支持的能力和方式，判斷其如何獲得政府的培育和促進(jìn)，進(jìn)而能否尋求生存和發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)？此外，無論從哪一方面，這類組織在功能發(fā)揮上都應(yīng)主要考量有無提供公共服務(wù)的能力？有學(xué)者引入企業(yè)采購(gòu)中的供應(yīng)商選擇理論，分析服務(wù)能力涉及社會(huì)組織的專業(yè)化程度、財(cái)務(wù)能力、人力資源水平、管理能力等?！?0〕同上注。同時(shí)，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力還和自身組織能力密切相關(guān)，因此還需要考慮其能否動(dòng)員和吸取社會(huì)資源、是否具有組織信用、是否具有組織化發(fā)展的意愿？

（四）化解社會(huì)沖突和促進(jìn)社會(huì)公正功能的社會(huì)組織

在促進(jìn)社會(huì)公正方面，人民團(tuán)體類組織事實(shí)上發(fā)揮很大的作用，官辦背景的社會(huì)組織（如中國(guó)扶貧基金會(huì)）也比民間背景的社會(huì)組織發(fā)揮的作用更大。究其原因，一方面社會(huì)組織促進(jìn)社會(huì)公正的功能，與其政治參與和利益?zhèn)鬟f功能緊密相連。另一方面，社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)不僅需要該類組織通過對(duì)群體性利益集合代言，以影響相關(guān)立法和公共政策的制定，還需要在具體沖突中為特殊人群代言或維權(quán)，通過問題的疏導(dǎo)和解決，緩解社會(huì)沖突。我國(guó)在社會(huì)矛盾化解上，仍然由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。這是因?yàn)椋谕七M(jìn)改革的過程中，既要取得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，也要保證政治的穩(wěn)定。所以，在解決轉(zhuǎn)型中社會(huì)上涌現(xiàn)的新問題時(shí)，政府會(huì)傾向由國(guó)家可控的社團(tuán)來解決。在推動(dòng)社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)、化解矛盾方面，人民團(tuán)體類社會(huì)組織可以發(fā)揮作用的渠道很多。在對(duì)這類組織進(jìn)行能力培育時(shí)需要考量：該類組織在運(yùn)行中能否及時(shí)有效地疏導(dǎo)和化解糾紛？進(jìn)而，它們能否通過政治參與和影響政策結(jié)果，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會(huì)公正？

基于同樣的保證政治穩(wěn)定的目的，在為特殊人群代言或維權(quán)、解決社會(huì)沖突方面，政府對(duì)發(fā)揮這一功能的民間社會(huì)組織設(shè)置了較多限制。首要限制于這類組織的成立登記上，仍須按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的規(guī)定履行登記程序，不能進(jìn)行直接登記。由此，這類組織的活動(dòng)只能或者在政府控制體制內(nèi)，或者游離于體制外。實(shí)踐中，這類社會(huì)組織在維權(quán)活動(dòng)中仍面臨生存和發(fā)展的制度空間受限、影響力和活動(dòng)能力有限、依法維權(quán)難等問題。因此，在其能力培育上需要權(quán)衡的是：能否引導(dǎo)這類組織在法治化的活動(dòng)渠道內(nèi)發(fā)揮作用，以及它們應(yīng)以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)和程序獲得活動(dòng)空間？

四、以制度完善促進(jìn)社會(huì)組織能力發(fā)展和功能實(shí)現(xiàn)

社會(huì)組織的能力建設(shè)需要國(guó)家在法律運(yùn)行的不同層面提供制度支持和保障?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐣?huì)治理格局建設(shè)也強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、社會(huì)協(xié)同和法治保障之間相互促進(jìn)，提高社會(huì)治理的法治化。法律不僅能進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)或改進(jìn)，而且能通過在法律關(guān)系中明確權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任，使制度運(yùn)行明確有序可循。現(xiàn)代社會(huì)中法律不可替代的功能是對(duì)規(guī)范性的期望結(jié)構(gòu)進(jìn)行確認(rèn)，使其能夠以在時(shí)間上穩(wěn)定的方式得到確保，從而成為社會(huì)的重要信任機(jī)制。這樣的法律能夠產(chǎn)生社會(huì)性的積極效果。同時(shí)，組織化的法律決斷系統(tǒng)（立法和司法）保障了規(guī)范性期望在法律系統(tǒng)內(nèi)獲得穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)，克服一般社會(huì)層面上規(guī)范性期望保障的不足?！?1〕Vgl.Niklas Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Suhrkamp Verlag, 1995, S.33-126.下面就在前文分析的基礎(chǔ)上，探討如何從法律層面進(jìn)行社會(huì)組織能力培育的制度完善，保障社會(huì)組織在不同領(lǐng)域更好實(shí)現(xiàn)功能需求。

（一）政治參與和利益?zhèn)鬟f功能的有效實(shí)現(xiàn)途徑

在實(shí)踐中，發(fā)揮這一功能的社會(huì)組織在一定程度上實(shí)現(xiàn)了組織化的利益表達(dá)，發(fā)揮了參政議政的作用，促進(jìn)了組織所代表的群體和國(guó)家的相互理解。除了在總結(jié)制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，支持這類社團(tuán)發(fā)揮既有優(yōu)勢(shì)，還可以從下面兩方面進(jìn)行制度支持，以克服影響此類組織功能發(fā)揮的不利因素。

首先，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式上強(qiáng)化和保障民主，匯集民意。利益?zhèn)鬟f功能的發(fā)揮需要這類組織能夠真正代表組織化的群體利益。但是在中國(guó)，與法團(tuán)主義理論所主張的不同，在行政吸納社會(huì)下，大多數(shù)壟斷性組織并非基于人們的自愿結(jié)社，而是政府發(fā)起或成立的。所以這些組織可能并不總是真正代表其成員的利益，有時(shí)會(huì)更多代表政府的利益。例如在身份定位上，一些地方的商會(huì)應(yīng)該被視為當(dāng)?shù)卣芾頇C(jī)構(gòu)的延伸，而不是政府與社會(huì)對(duì)話的參與者?！?2〕同前注〔18〕，Jonathan Unger文。正如有學(xué)者指出，西方“法團(tuán)主義”建構(gòu)在發(fā)達(dá)的利益集團(tuán)博弈的基礎(chǔ)上，它一定程度上是強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的表現(xiàn)，而這個(gè)基礎(chǔ)在中國(guó)并不存在?！?3〕參見賈西津：《民間組織與政府的關(guān)系》，載王名主編：《中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)（1978—2008）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年，第198-204頁(yè)。因此，這種制約首先體現(xiàn)在社會(huì)組織的出身上帶來的欠缺。其次，這類社會(huì)組織都是政府性較強(qiáng)的，因此其行動(dòng)方式也類似政府部門，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和和官僚制下的層級(jí)劃分，這也可能導(dǎo)致政治參與和利益?zhèn)鬟f上的局限。出身上和背景上政府性強(qiáng)的問題，可能難以做根本調(diào)整，但是可以通過在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式上強(qiáng)化和保障民主來凝聚民意。（1）在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，群團(tuán)組織具有廣泛的群眾性和自上而下的組織系統(tǒng)，可以通過完善民主協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)其與所屬界別群眾的聯(lián)系和溝通，利用其組織優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)其所代表的群體的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等權(quán)益的行使?！?4〕參見李?。骸墩撊嗣駡F(tuán)體的民主協(xié)商功能》，載《中州學(xué)刊》2014年第9期。官辦行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織需要在“在商言商”的傳統(tǒng)習(xí)慣之外，通過建立規(guī)范民主的內(nèi)部機(jī)制，促進(jìn)成員企業(yè)的利益聚合，提高利益代表的有效性?！?5〕參見黎軍：《論通過行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)公眾參與》，載《政治與法律》2006年第4期。（2）在活動(dòng)方式上，這兩類組織可以通過民主溝通會(huì)、座談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)或民主議事會(huì)等形式，促進(jìn)民意表達(dá)和匯集。最后，在外部途徑和具體程序、方式、條件上，拓寬立法參與，并使其制度化、明晰化。群團(tuán)組織在制度上具有天然的親政府性，與政府部門建立的良好聯(lián)系為其政治參與和利益?zhèn)鬟f提供了渠道。官辦協(xié)會(huì)類組織由于是政府部門發(fā)起的，所以一般都能邀請(qǐng)相關(guān)政府官員加入其理事會(huì)、咨詢委員會(huì)、顧問委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的制度完善需要考慮：（1）研究制定涉及所屬群眾或行業(yè)利益的政策措施、法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)相關(guān)群團(tuán)組織或行業(yè)協(xié)會(huì)參與調(diào)研和論證，充分聽取意見、吸收合理建議，加強(qiáng)事前協(xié)商。（2）政府應(yīng)通過召開會(huì)議或其他適當(dāng)方式，定期向該類組織通報(bào)重要工作部署和相關(guān)重大舉措，加強(qiáng)事中協(xié)商。（3）在縣、鄉(xiāng)人大代表?yè)Q屆選舉中，在人民陪審員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員選任中，可通過支持提名推薦或進(jìn)行意見征集發(fā)揮此類社會(huì)組織的作用。〔36〕參見《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》（2015年7月）中的部分舉措。在參政議政作用發(fā)揮上，相關(guān)舉措同樣可以適用于官辦行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和學(xué)會(huì)。（4）建立多元的參與機(jī)制，如立法協(xié)商（包括對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、專題協(xié)商等）、論證咨詢、聽證等保證參政議政的實(shí)現(xiàn)。以上各方面均需要通過立法上的落實(shí)，將其具體內(nèi)容、程序、形式進(jìn)行制度化?！?7〕例如，德國(guó)制定有專門的《聯(lián)邦議院議事規(guī)則》和《聯(lián)邦各部議事規(guī)程》進(jìn)行明確規(guī)定，政府各部在起草法案時(shí)，如果內(nèi)容涉及其利益，法律草案應(yīng)當(dāng)盡早通報(bào)相關(guān)聯(lián)邦層面的社團(tuán)和專業(yè)團(tuán)體（《聯(lián)邦各部議事規(guī)程》第47條），各委員會(huì)在作出決議之前要請(qǐng)相關(guān)利益團(tuán)體代表參加聽證，并聽取其意見（《聯(lián)邦各部議事規(guī)程》第70條）。

（二）行業(yè)聯(lián)合和治理功能實(shí)現(xiàn)的制度保障

總體上，官辦協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)類社會(huì)組織較為有效地接管了政府的部分職能，促進(jìn)了行業(yè)聯(lián)合和穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)該類組織進(jìn)行能力培育，未來需要解決的問題有兩方面。其一，如何保障這類組織在與政府的關(guān)系中更好實(shí)現(xiàn)組織自身目標(biāo)?！?8〕兼具國(guó)家控制與自主性的兩面，可能會(huì)成為這類社會(huì)組織的特征之一。參見張長(zhǎng)東、顧昕：《從國(guó)家法團(tuán)主義到社會(huì)法團(tuán)主義——中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中國(guó)家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的演變》，載《東岳論叢》2015年第2期。為了更好地實(shí)現(xiàn)行業(yè)聯(lián)合和治理功能，官辦協(xié)會(huì)、商會(huì)類組織需要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，即從公共行政事務(wù)向?qū)I(yè)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，培育新的專業(yè)化服務(wù)功能，服務(wù)于企業(yè)的增值和行業(yè)發(fā)展。為此，該類組織需要在大服務(wù)理念下不斷拓展組織目標(biāo)，主動(dòng)了解企業(yè)的服務(wù)需求。例如，打破部門、行業(yè)間的界限，借助廣泛的信息渠道匯集可供參考的信息，尤其是國(guó)家的政策法律，促進(jìn)信息交流與共享；或者與行業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者搭建合作平臺(tái)，為會(huì)員提供咨詢服務(wù)和企業(yè)員工的培訓(xùn)?！?9〕參見《郭小慧談深圳外商協(xié)會(huì)》，載王名主編：《中國(guó)NGO口述史》第1輯，中國(guó)社會(huì)文獻(xiàn)出版社2012年版，第82-99頁(yè)；郭小慧：《商會(huì)（協(xié)會(huì)）改革，我們這樣做——深圳外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)談自身改革與發(fā)展》，載《大經(jīng)貿(mào)》2000年第5期。其二，如何推動(dòng)這類組織面對(duì)市場(chǎng)化的要求實(shí)現(xiàn)管理現(xiàn)代化。在管理模式上，應(yīng)支持該類社會(huì)組織完善內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和發(fā)展外部組織合作?！?0〕中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建設(shè)的模式示范，參見李銀云：《以服務(wù)聚人心 以創(chuàng)新鑄品牌——深圳外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展側(cè)記》，載《中國(guó)社會(huì)組織》2015 年第15 期。在活動(dòng)方式上，應(yīng)通過制度激勵(lì)使該類組織不再依賴政府部門的安排，而是主動(dòng)研究企業(yè)的現(xiàn)狀，了解企業(yè)最急迫最需要解決的問題，提供國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)走勢(shì)對(duì)企業(yè)的影響分析，判斷、預(yù)測(cè)企業(yè)的未來需求?！?1〕同前注〔39〕，郭小慧文。在管理人才培育上，應(yīng)提倡通過公開招聘、考核錄用定崗，輔以分配、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)人才職業(yè)化發(fā)展。以上兩方面，需要政府在制度層面上進(jìn)行相關(guān)立法，尤其是通過制定行業(yè)協(xié)（商）會(huì)法，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理體制、性質(zhì)地位、職能權(quán)限等予以界定和改善?！?2〕參見郁建興：《行業(yè)協(xié)會(huì)：尋求與企業(yè)、政府之間的良性互動(dòng)》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第2期?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中限制社團(tuán)自主性的條款，例如，登記條件、活動(dòng)范圍、分支結(jié)構(gòu)的設(shè)立等方面也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)進(jìn)行修改。

在為會(huì)員提供服務(wù)并維護(hù)會(huì)員權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)利益整合方面，民間協(xié)會(huì)、商會(huì)取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)?！?3〕例如，在遭遇反傾銷案等訴訟中，一些協(xié)會(huì)能夠通過組織會(huì)員商討重要事項(xiàng)、募集應(yīng)訴資金、提交應(yīng)訴報(bào)告、組織應(yīng)對(duì)實(shí)地調(diào)查等方式，維護(hù)成員企業(yè)利益。在調(diào)解貿(mào)易糾紛方面，行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解注重在行業(yè)利益平衡中化解矛盾，在建筑工程、保險(xiǎn)、證券期貨等領(lǐng)域的糾紛解決中發(fā)揮積極作用。參見《周大虎談溫州商業(yè)協(xié)會(huì)》，載王名主編：《中國(guó)NGO口述史》第1輯，中國(guó)社會(huì)文獻(xiàn)出版社2012年版，第100-107頁(yè)；洪冬英：《論人民調(diào)解的新趨勢(shì)：行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解的興起》，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第11期。在肯定既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民間協(xié)會(huì)、商會(huì)類組織未來在行業(yè)聯(lián)合和治理功能的發(fā)揮上，需要從下面的制度路徑進(jìn)行能力培育。其一，通過在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的修訂中增設(shè)“組織機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容，引導(dǎo)民間協(xié)會(huì)、商會(huì)完善內(nèi)部治理機(jī)制。通過規(guī)定會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)，健全內(nèi)部組織治理和監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)組織的行動(dòng)有效性。2016年的修訂案對(duì)社團(tuán)各職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)缺乏具體明確的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)細(xì)化會(huì)員大會(huì)的召集和決議程序、理事會(huì)的決議程序等?！?4〕參見祁春軼：《社團(tuán)秩序模式的功能優(yōu)勢(shì)及其制度空間》，載《法學(xué)》2017年第8期。此外，在具體職能領(lǐng)域，也應(yīng)通過法律規(guī)定的完善來促進(jìn)其功能優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。例如，制定行業(yè)糾紛調(diào)解的統(tǒng)一適用規(guī)則，或者制定公布行業(yè)規(guī)范、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的一般程序。其二，通過制度完善促進(jìn)協(xié)會(huì)在會(huì)員中樹立權(quán)威，使自治規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)贏得會(huì)員企業(yè)的認(rèn)可。一方面，可以通過明確的立法支持該類組織在職責(zé)上進(jìn)行業(yè)內(nèi)公共事務(wù)管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)，使其在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、履行職責(zé)過程中獲取企業(yè)成員的信任，樹立其在行業(yè)內(nèi)的權(quán)威。另一方面，可以通過司法判例承認(rèn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)制定和實(shí)施自治規(guī)范、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，明確內(nèi)容上符合合法性要求并依法定程序制定的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的約束力，同時(shí)賦予成員對(duì)不服自治規(guī)范、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)決定的救濟(jì)權(quán)，奠定社會(huì)組織自我規(guī)制的制度框架?！?5〕參見［德］貢塔·托依布納：《憲法的碎片》，陸宇峰譯，中央編譯出版社2016年版，第105-118頁(yè)。

（三）公共服務(wù)功能發(fā)揮的制度平衡和法律完善

社會(huì)組織憑借反應(yīng)迅速、機(jī)制靈活、服務(wù)多樣化和個(gè)性化的優(yōu)點(diǎn)，在參與政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中，使政府的資金和社會(huì)資源有機(jī)結(jié)合，提高了政府公共服務(wù)的質(zhì)量。在這個(gè)過程中，社會(huì)組織在發(fā)展上取得了政府支持，拓展了組織成長(zhǎng)的空間，包括實(shí)現(xiàn)了提升知名度、擴(kuò)大活動(dòng)范圍、培養(yǎng)志愿者等。〔46〕同前注〔25〕，王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙等書，第24-26頁(yè)。但是，在這個(gè)過程中也要注意到，以“項(xiàng)目制”主導(dǎo)的政府購(gòu)買方式，既可能會(huì)對(duì)社會(huì)組織能力發(fā)展形成制度激勵(lì)，也可能造成制度制約。所以今后可以從制度層面進(jìn)行評(píng)估，發(fā)揮制度激勵(lì)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)克服制度制約因素，推動(dòng)社會(huì)組織的能力培育。

首先，保障社會(huì)組織在通過政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行資源獲取的過程中，維持資源結(jié)構(gòu)的平衡。市場(chǎng)化改革旨在削弱國(guó)家對(duì)資源的全面控制，使社會(huì)組織能夠通過政府之外的渠道獲取生存必需的資源，而不必為資源的限制而依附于國(guó)家。今后，對(duì)于官辦社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)，政府在對(duì)其進(jìn)行資源支持的同時(shí)，也應(yīng)從制度上激勵(lì)其從社會(huì)獲取資源；對(duì)民間成立的公益性團(tuán)體和基金會(huì)，要支持其從設(shè)計(jì)項(xiàng)目、接受捐贈(zèng)、志愿服務(wù)、其他非營(yíng)利組織的支持等方面實(shí)現(xiàn)資源的多元構(gòu)成。如果政府在購(gòu)買公共服務(wù)的過程中，看重對(duì)社會(huì)資源的充分利用，就應(yīng)當(dāng)著力保障實(shí)現(xiàn)這種資源結(jié)構(gòu)上的平衡，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織對(duì)慈善捐贈(zèng)資源和志愿服務(wù)資源的動(dòng)員和吸取?！?7〕總體來看，目前在社會(huì)組織資源結(jié)構(gòu)上社會(huì)捐贈(zèng)規(guī)模仍然較小。隨著社會(huì)發(fā)展，資源動(dòng)員在少數(shù)非營(yíng)利組織身上會(huì)逐漸專業(yè)化，會(huì)出現(xiàn)一些以資源動(dòng)員為核心功能的非營(yíng)利組織，其將對(duì)各種類型的非營(yíng)利組織形成有力的資源支持平臺(tái)，但這還需要一個(gè)發(fā)展過程。參見王名：《非營(yíng)利組織的社會(huì)功能及其分類》，載《學(xué)術(shù)月刊》2006年第9期。

其次，通過組織信用指標(biāo)考量，引導(dǎo)社會(huì)組織服務(wù)能力提升。經(jīng)研究顯示，官辦社會(huì)組織通常是在組織身份的基礎(chǔ)上建立組織信用以形成競(jìng)爭(zhēng)力，而民間社會(huì)組織則通常是在提升組織經(jīng)營(yíng)能力的基礎(chǔ)上形成競(jìng)爭(zhēng)力?！?8〕同前注〔29〕，程坤鵬、徐家良文。但是，對(duì)于兩種社會(huì)組織類型來說，組織經(jīng)營(yíng)能力都應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)組織服務(wù)能力的基礎(chǔ)，由此奠定組織的專業(yè)化程度、財(cái)務(wù)能力、人力資源水平、管理能力等方面?！?9〕在抗擊新冠肺炎疫情期間，湖北省紅十字會(huì)和武漢市紅十字會(huì)在捐贈(zèng)物資分配上遭到質(zhì)疑和批評(píng)，除了腐敗問題，該事件暴露出來的主要是其服務(wù)能力上的專業(yè)化程度不足和管理能力欠缺。當(dāng)政府在公共服務(wù)購(gòu)買中，著重考量社會(huì)組織的專業(yè)化程度，優(yōu)先選擇可靠、專業(yè)且落地能力強(qiáng)的社會(huì)組織，就必然會(huì)促使社會(huì)組織著力提升自身的專業(yè)性和組織經(jīng)營(yíng)能力。因此，可以在法律上通過在購(gòu)買合同權(quán)利義務(wù)中明確影響信用指標(biāo)的具體內(nèi)容，引導(dǎo)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理透明化、人力資源管理優(yōu)化；也可以在組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式與管理上，通過完善相關(guān)法律要求社會(huì)組織健全組織機(jī)構(gòu)和內(nèi)部制度，促進(jìn)專業(yè)能力提升。

再次，通過規(guī)范政府和社會(huì)組織之間的協(xié)約關(guān)系，培育組織自主性和自治性，并提升服務(wù)能力。目前政府購(gòu)買公共服務(wù)中存在的主要制度制約有：購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)不清晰，以至于忽略滿足政府的基本職能，甚至公私混淆；購(gòu)買程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范，合作過程隨意性較大；購(gòu)買服務(wù)缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系，難以進(jìn)行科學(xué)有力的監(jiān)管?！?0〕同前注〔25〕，王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙等書，第27-30頁(yè)。因此，需要從法律上針對(duì)存在的問題進(jìn)行相應(yīng)的制度完善，這包括：（1）明確政府和社會(huì)組織在公共服務(wù)方式和機(jī)制轉(zhuǎn)變中各自的角色，減少政府對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作的直接和間接干預(yù)；（2）遵循《政府采購(gòu)法》和行政法基本原則，規(guī)范政府與社會(huì)組織之間的合同關(guān)系；（3）健全服務(wù)購(gòu)買法定流程，包括制定規(guī)劃、公開招標(biāo)、監(jiān)督管理、項(xiàng)目評(píng)估等完整環(huán)節(jié)。必要時(shí)可以在購(gòu)買行為中對(duì)政府以及社會(huì)組織施加行政法義務(wù)，通過監(jiān)管機(jī)制和行政程序控制，促進(jìn)公帑的高效運(yùn)用。例如，要求進(jìn)行信息公開，基于誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)公共服務(wù)行為進(jìn)行審查；通過增強(qiáng)責(zé)任條款促使主體履行相應(yīng)責(zé)任等。〔51〕參見高秦偉：《私人主體的行政法義務(wù)？》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第1期。

最后，通過賦予社會(huì)組織生存和發(fā)展空間，保護(hù)和促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，激勵(lì)其組織化發(fā)展的意愿。政府對(duì)社會(huì)組織的支持手段是多元的，除了在上面已經(jīng)討論的資源支持，還包括成立支持、關(guān)系支持、組織支持等。在成立支持上，需要給予社會(huì)組織開展活動(dòng)的合法身份，在這方面改革的方向是正確的。在關(guān)系支持方面，官辦組織負(fù)責(zé)人可以利用自己的身份資源、政治資源，而非官辦組織也需要一定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過協(xié)調(diào)各種關(guān)系解決政府購(gòu)買服務(wù)落地的問題。在組織支持方面，社會(huì)組織需要借助政府進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，獲取活動(dòng)場(chǎng)地、廣告宣傳、對(duì)外聯(lián)絡(luò)、技術(shù)指導(dǎo)、組織規(guī)范，甚至人才資源。〔52〕同前注〔27〕，唐文玉文。接下來制度發(fā)展的方向應(yīng)是，通過政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的完善，細(xì)化采購(gòu)合同中的權(quán)利義務(wù)，避免這種支持的臨時(shí)性、非穩(wěn)定性和非制度化。

（四）化解社會(huì)沖突和促進(jìn)社會(huì)公正功能的改進(jìn)路徑

人民團(tuán)體的內(nèi)部構(gòu)成具有廣泛的群眾性，每個(gè)人民團(tuán)體背后都有一個(gè)社會(huì)群體，而且其組織形式完備、體制健全，具有完備的組織架構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)，因此組織穩(wěn)定性和執(zhí)行力較強(qiáng)；有官辦背景的社會(huì)組織通常在社會(huì)主體類型和社會(huì)組織公益事項(xiàng)上具有很強(qiáng)的針對(duì)性。為了使該類組織今后在運(yùn)行中能夠更及時(shí)地疏導(dǎo)和解決問題，更有效地化解社會(huì)矛盾，在法律層面可以進(jìn)行如下完善以實(shí)現(xiàn)能力培育。其一，從機(jī)制上完善依法維權(quán)和化解糾紛的途徑。這包括利用既有的組織體系促進(jìn)利益表達(dá)和協(xié)商溝通，暢通權(quán)益保障的法律渠道，建立救濟(jì)救助機(jī)制；在多元化糾紛解決機(jī)制中，推動(dòng)該類組織成員參與到人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和訴訟活動(dòng)中，引導(dǎo)所屬群體理性表達(dá)訴求。其二，在沖突解決的基礎(chǔ)上，通過制度完善促進(jìn)社會(huì)組織的利益整合和利益?zhèn)鬟f，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會(huì)公正。人民團(tuán)體類社會(huì)組織在維護(hù)所代表的特定社會(huì)群體權(quán)益時(shí)，形成了相對(duì)豐富的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在發(fā)揮政治參與和利益?zhèn)鬟f的功能中了解相關(guān)群體自組織的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特點(diǎn)，建立起經(jīng)常性的聯(lián)系和引導(dǎo)，得到所聯(lián)系的特定社會(huì)群體的認(rèn)可，具有堅(jiān)實(shí)的基層組織基礎(chǔ)?！?3〕同前注〔13〕，崔玉開文。所以，可以在社會(huì)組織內(nèi)部設(shè)置相關(guān)部門對(duì)社會(huì)沖突中的問題進(jìn)行研究總結(jié)，使之有機(jī)會(huì)通過政治參與渠道實(shí)現(xiàn)利益上達(dá)。

在發(fā)揮化解社會(huì)沖突功能方面，政府對(duì)該類民間組織仍持謹(jǐn)慎態(tài)度和較為消極的管理方式。例如，一些勞工維權(quán)類組織無法得到政府的引導(dǎo)，作為草根組織缺少合法身份，沒有與政府溝通的有效平臺(tái)，再加上內(nèi)部管理不完善、人才資源缺乏、資金籌集能力弱等問題，限制了組織能力的發(fā)揮?！?4〕參見陳聰：《廣東勞工維權(quán)類社會(huì)組織生存困境研究》，暨南大學(xué)2015年碩士學(xué)位論文。但是，在社會(huì)沖突解決中可以看到，當(dāng)一些個(gè)體沒有利益代言人，缺少暢通的利益訴求渠道，就可能聚集成為一個(gè)被邊緣化的群體，在這個(gè)過程中他們就可能不自覺地站在政府的對(duì)立面。所以，需要社會(huì)組織發(fā)揮增進(jìn)溝通和利益中介的作用。為了避免民間社會(huì)組織在作用發(fā)揮中利用群體性沖突損害社會(huì)穩(wěn)定，可以在法律制度上進(jìn)行制度創(chuàng)新，規(guī)范其活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和程序，使之在法治化渠道內(nèi)發(fā)揮積極作用。具體言之，一是對(duì)于客觀上利于化解社會(huì)糾紛、調(diào)停利益紛爭(zhēng)的社會(huì)組織，可以由法院進(jìn)行統(tǒng)一登記，賦予其參與多元化糾紛解決的資格。二是探索政府向其購(gòu)買調(diào)解糾紛的社會(huì)服務(wù)機(jī)制，對(duì)組織成熟完善的社會(huì)組織可以納入行政調(diào)解體系，承認(rèn)其參與行政調(diào)解的法律地位。〔55〕參見上海市普陀區(qū)司法局：《以政府購(gòu)買服務(wù)保障人民調(diào)解工作》，載《人民調(diào)解》2016年第6期。上海市《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》提出將行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解服務(wù)內(nèi)容等納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍，已將符合條件的人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解協(xié)會(huì)等人民調(diào)解組織納入承接政府購(gòu)買服務(wù)社會(huì)組織推薦目錄中，該主體范圍還可在發(fā)展中進(jìn)一步擴(kuò)大。理論研討參見鄒煥聰：《論公私協(xié)力的公法救濟(jì)模式及體系現(xiàn)代化——以擔(dān)保國(guó)家理論為視角》，載《政治與法律》2014年第10期。

五、結(jié)語(yǔ)

鑒于現(xiàn)代社會(huì)日益離心式的發(fā)展，對(duì)群體利益分殊狀態(tài)下的體制整合，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更多精細(xì)研究。對(duì)社會(huì)組織作用的重新發(fā)現(xiàn)即是一種嘗試。實(shí)踐中在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行能力培育時(shí)，除了國(guó)家政策層面的宏觀視角，以及對(duì)特定類型社會(huì)組織進(jìn)行有針對(duì)性的具體安排，在進(jìn)路上還需要考慮介于二者之間的類型化培育進(jìn)路。功能分析是基于社會(huì)組織分類管理的實(shí)踐，并考慮不同類型社會(huì)組織如何在與政府互動(dòng)中發(fā)揮其功能的一種視角。這種視角不僅有助于闡明社會(huì)組織能力發(fā)揮中值得肯定之處，判斷其是否發(fā)揮了預(yù)期功能，分析其能力有效發(fā)揮的制度優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，而且有助于思考社會(huì)組織能力發(fā)揮中存在的問題，分析影響其能力發(fā)揮的制度原因，進(jìn)而探討其功能實(shí)現(xiàn)和功能拓展的可能。法律制度完善的建議，旨在通過發(fā)揮社會(huì)組織在政治參與和利益?zhèn)鬟f、進(jìn)行行業(yè)聯(lián)合和治理、促進(jìn)公共服務(wù)效率和質(zhì)量提高、化解社會(huì)沖突實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等方面的作用，推動(dòng)形成一個(gè)利益合作機(jī)制和國(guó)家角色同步發(fā)展的有序社會(huì)。