陸春霞

一、采礦權(quán)及采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的概念

（一）采礦權(quán)

礦業(yè)權(quán)包括采礦權(quán)和探礦權(quán)。1986 年的《礦產(chǎn)資源法》第三條第三款提到開采礦產(chǎn)資源的，必須依法申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得采礦權(quán)，但是沒有明確提到采礦權(quán)的概念?！兜V產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第六條規(guī)定：“采礦權(quán)，是指在依法取得采礦許可證的規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權(quán)人。”從該表述可以得知，采礦權(quán)人是一個獨特的概念，與采礦許可證緊密相關(guān)，具有行政屬性，采礦權(quán)作為一種民事權(quán)利，與行政權(quán)力緊密相連?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）（下文稱《礦產(chǎn)資源法修訂草案》）在第三章中雖然仍然沒有對采礦權(quán)進(jìn)行具體的界定，但是明確了采礦權(quán)人的權(quán)利，即“采礦權(quán)人在登記的開采范圍、期限內(nèi)，享有開采有關(guān)礦產(chǎn)資源并獲得采出礦產(chǎn)品的排他性權(quán)利”。該征求意見稿將采礦權(quán)從采礦許可證的桎梏中脫離出來，權(quán)利是范圍期限內(nèi)的排他性權(quán)利，對民事權(quán)利屬性與行政許可進(jìn)行了區(qū)分。

《礦產(chǎn)資源法修訂草案》的條文表述，使采礦權(quán)具有了更加明確的與不動產(chǎn)相似的物權(quán)特征：1.排他性。在登記的開采范圍、期限內(nèi)享有開采相關(guān)礦產(chǎn)資源并獲得采出礦產(chǎn)品的排他性權(quán)利。2.登記制?！兜V產(chǎn)資源法修訂草案》第二十五條更是明確了礦業(yè)權(quán)設(shè)立自記載于礦業(yè)權(quán)登記簿時發(fā)生效力。筆者認(rèn)為《礦產(chǎn)資源法修訂草案》將礦業(yè)權(quán)確定為用益物權(quán)，而不僅僅是一種準(zhǔn)物權(quán)。

（二）采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同

采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并不是采礦權(quán)出讓合同，采礦權(quán)出讓合同是國家與采礦權(quán)人之間簽訂的合同，該合同類似于建設(shè)用地使用權(quán)中的土地出讓合同，該合同具有行政許可屬性，是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場。雖然有的學(xué)者認(rèn)為，政府作為采礦權(quán)的擁有者，與單位或個人通過招拍掛的形式進(jìn)行的買賣交易活動，屬于政府行為，并不屬于真正的市場，將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓分為一級市場、二級市場并不科學(xué)，也不符合實際。但是筆者認(rèn)為一級、二級市場的區(qū)分只是將首次出現(xiàn)以及再次流轉(zhuǎn)做一個區(qū)分，將采礦權(quán)分為一級市場、二級市場與壟斷市場并不沖突，本文仍然采用一級市場、二級市場的稱呼。

本文所指的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為涉及采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場，即已經(jīng)獲得采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人將其享有的采礦權(quán)與其他市場主體進(jìn)行交易的過程。在二級流轉(zhuǎn)市場中，筆者認(rèn)為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及的不僅僅是物權(quán)法律關(guān)系，也涉及債權(quán)法律關(guān)系，所以采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的簽訂，不意味著直接產(chǎn)生了物權(quán)變動的效果，合同的簽訂，只是雙方權(quán)利義務(wù)的表現(xiàn)。如果需要產(chǎn)生物權(quán)變動，還需要進(jìn)行采礦權(quán)的變更登記。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同與一般合同一樣，存在不生效、有效、無效、效力待定、可撤銷等法律效力。

二、采礦轉(zhuǎn)讓合同的實踐問題

（一）采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力

采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓包括多種形式，一是采礦權(quán)人與其他采礦權(quán)人簽訂的采礦權(quán)合同，這種合同一般認(rèn)定為有效的合同。二是采礦權(quán)人與其他沒有采礦權(quán)的主體簽訂的名為承包、租賃實為轉(zhuǎn)讓的合同，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2017〕12 號）第十二條的規(guī)定，“礦業(yè)權(quán)人僅收取租金、承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等法定義務(wù)，不承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的”認(rèn)定合同無效。三是雖然簽訂了轉(zhuǎn)讓合同，由于沒有辦理相應(yīng)的報批手續(xù)而導(dǎo)致未生效的合同。這種情況下，法院一般從鼓勵交易、創(chuàng)造財富的原則判令雙方履行相應(yīng)的報批手續(xù)，而不是判決解除合同。還有一種為通過增資擴(kuò)股、出讓股份行使的行為，將企業(yè)經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人享有。這種情況下，采礦權(quán)的主體還是該公司，只是采礦權(quán)益收益主體以及履行義務(wù)的實際主體發(fā)生了變更。這種情況下屬于采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但是與本質(zhì)上的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同有明顯的區(qū)別，如果實際上采礦權(quán)沒有在不同主體間流轉(zhuǎn)，僅需要辦理工商變更手續(xù)即可，不需要國土資源主管部門的許可。這種采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓更加符合市場經(jīng)濟(jì)交易便利原則。如果涉及礦業(yè)權(quán)實際控制人，視為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)該辦理登記手續(xù)。

但是在實踐中，如何確定采礦權(quán)人僅收取租金、承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的義務(wù)，比較困難。而且現(xiàn)實中的承包合同僅約定了由承包人負(fù)責(zé)開采、負(fù)責(zé)銷售，發(fā)包人則負(fù)責(zé)收取一定的管理費用，那么以管理之名也很難認(rèn)定發(fā)包人沒有參與實際經(jīng)營。在法院判決中，一般將此類合同稱之為尚未生效的合同。在最高人民法院（2011）民提字第81 號判決中，法院認(rèn)為，根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十條第三款的規(guī)定，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同屬于批準(zhǔn)后才生效的合同，未經(jīng)批準(zhǔn)的，轉(zhuǎn)讓合同尚未生效。尚未生效的合同，不會涉及違約責(zé)任，采礦權(quán)則回歸到原權(quán)利人的手上。但是對于承包人而言，其投入的生產(chǎn)成本無法收回；對于原采礦權(quán)人而言，根本無法繼續(xù)開采礦石。如此不利于雙方爭議的解決，也不利于正常的市場秩序的維護(hù)。

（二）采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同涉及采礦使用土地問題

采礦用地屬于建設(shè)用地，但是由于采礦地多屬于農(nóng)村集體土地，對于農(nóng)村集體土地的利用，根據(jù)《土地管理法》第四十五條的規(guī)定，需要對農(nóng)村集體土地征收為國有建設(shè)用地后，國家通過出讓、出租方式交給采礦權(quán)人使用，這樣才符合規(guī)劃，才能進(jìn)行采礦權(quán)的合法登記。當(dāng)然在采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的一級流轉(zhuǎn)市場，土地的出讓等已經(jīng)與采礦權(quán)證的原始取得緊密結(jié)合，但是二級流轉(zhuǎn)市場上的土地所有權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題需要進(jìn)一步探索。

在簽署采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時，采礦使用土地是否跟隨一并流轉(zhuǎn)是采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同簽署之后需要關(guān)注的另一個重點問題。由于采礦權(quán)與土地使用權(quán)緊密掛鉤，有些學(xué)者認(rèn)為取得采礦權(quán)的同時就會取得礦產(chǎn)上的土地使用權(quán)。但是采礦權(quán)與采礦使用的土地非同一概念，采礦權(quán)涉及的是地下礦產(chǎn)資源的開采、使用權(quán)益；采礦使用的土地是地上的權(quán)益，包括修建臨時設(shè)施，鋪設(shè)采礦設(shè)備、管道等。采礦使用的地表在采礦完后，還需要進(jìn)行地表恢復(fù)。

采礦使用土地與一般的建設(shè)用地存在比較大的區(qū)別。建設(shè)用地的使用權(quán)限是明確的，采礦權(quán)使用的土地權(quán)限與礦產(chǎn)儲量、開采能力、礦山服務(wù)年限等緊密相關(guān)。有的國家將采礦用地年限與許可證年限進(jìn)行等同，我國采礦用地目前沒有明確的法律進(jìn)行規(guī)定，一般是劃定礦區(qū)范圍，辦理采礦許可證后，辦理國有土地的出讓手續(xù)。在這種情況下，即便采礦權(quán)簽訂了合同進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，實際上國有土地并不一定隨同轉(zhuǎn)讓，但是受讓人仍然使用了該采礦區(qū)域內(nèi)的土地?！兜V產(chǎn)資源法修訂草案》第二十九條第三款規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時，礦業(yè)權(quán)出讓合同約定的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)讓?！币布词钦f，采礦權(quán)二級市場上的流轉(zhuǎn)與一級市場上的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了對應(yīng)流轉(zhuǎn)，但是筆者認(rèn)為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同僅僅是涉及采礦權(quán)益的變動，采礦使用的土地是一次流轉(zhuǎn)的。如果受讓人沒有獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)，也不影響采礦權(quán)的權(quán)益享有。

三、《礦產(chǎn)資源法修訂草案》對采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的積極影響

（一）采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力問題的解決

根據(jù)2021 年1 月1 日施行的《民法典》第一百四十三條的規(guī)定，行為人具有相應(yīng)的民事行為能力，意思表示真實，不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不違背公序良俗的民事法律行為有效。而在采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中，《礦產(chǎn)資源法修訂草案》已經(jīng)將采礦權(quán)的二級流轉(zhuǎn)市場的行政審批取消，那么無論之前的《礦產(chǎn)資源法》對采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批屬于強制性規(guī)定還是效力性規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法修訂草案》對該爭議都進(jìn)行了進(jìn)一步的解決。既然不再將二級流轉(zhuǎn)市場的行政審批作為法律的強制性規(guī)定，那么是否進(jìn)行過行政審批本身就不影響合同的效力問題。只要意思表示真實，不違背公序良俗即可。而且《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》依然規(guī)定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同需要批準(zhǔn)，但是作為管理性規(guī)定，不履行報批義務(wù)的一方需要根據(jù)合同的約定承擔(dān)違約責(zé)任，不履行報批義務(wù)的不再實際影響合同的生效，而采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同仍然為有效的合同，不是未生效的合同。

（二）采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并非采礦權(quán)的物權(quán)轉(zhuǎn)讓

債權(quán)與物權(quán)并不一致，一如房屋買賣合同的成立，不當(dāng)然產(chǎn)生物權(quán)的效力，只有在登記之后，房屋的買受人才取得房屋的所有權(quán)。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的成立生效，并不一定產(chǎn)生采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力，在受讓人辦理相關(guān)的采礦權(quán)證件后，才正式成為采礦權(quán)利人。采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓涉及平等主體之間的轉(zhuǎn)讓，遵循的是平等自愿原則，在當(dāng)事人自愿的情況下，法律和政策應(yīng)該給予當(dāng)事人最大限度的自由，而將采礦權(quán)二級流轉(zhuǎn)市場的轉(zhuǎn)讓從行政權(quán)屬的桎梏中脫離出來，不斷擴(kuò)大采礦權(quán)的物權(quán)及民法屬性，對礦山企業(yè)、對繁榮市場經(jīng)濟(jì)均有利?！秶鴦?wù)院關(guān)于全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020 年）的批復(fù)》中提及，要樹立和貫徹開放、共享的理念，強化資源保護(hù)和合理利用，以提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心。筆者認(rèn)為，既然礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益是核心，那么將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的債權(quán)法律關(guān)系進(jìn)一步強化，將有利于礦業(yè)效益的提高。由于在一級流轉(zhuǎn)市場時，政府已經(jīng)進(jìn)行管控，對二級流轉(zhuǎn)市場弱化政府監(jiān)管，讓市場規(guī)律進(jìn)行調(diào)節(jié)，更加有利于形成開放、競爭有序的礦業(yè)市場體系。而《礦產(chǎn)資源法修訂草案》的相應(yīng)條文則充分體現(xiàn)了采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓中的債權(quán)法律關(guān)系。

（三）采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并非采礦權(quán)土地使用權(quán)的當(dāng)然轉(zhuǎn)讓

采礦權(quán)屬于一種物權(quán)，采礦的工礦用地也屬于建設(shè)用地使用權(quán)，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓并不一定就會將采礦用地的使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。如果采礦中辦理的是臨時用地審批，占有的是集體土地，可以完全與土地所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會簽訂臨時的土地使用合同。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，大型以上礦山建設(shè)規(guī)模的采礦許可證最長有效期為30 年，中型規(guī)模的采礦許可證最長有效期為20年，小型規(guī)模的采礦許可證最長有效期為10 年。實踐中存在采礦許可到期而土地使用權(quán)未到期的情況，也可能存在土地的閑置情況，在這種情況下，采礦使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓相區(qū)分，能夠更好地利用土地，也能更好地將權(quán)利人的開采能力發(fā)揮到最大程度。這也是采礦權(quán)去行政化而民法化的一大進(jìn)步。

四、結(jié)論

《礦產(chǎn)資源法修訂草案》將采礦權(quán)進(jìn)一步物權(quán)化，并且將不動產(chǎn)的登記公示原則引入立法，將采礦權(quán)進(jìn)一步從行政管制中脫離出來，給予采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓二級市場以活力，這不僅有利于保障采礦權(quán)人的利益，受讓人、承租人、承包人的利益也得到一定的保護(hù)，對于投入成本的收回也有了合同上的保障。