李雪松，袁 藝，項(xiàng) 琳，賈小燕，李興正，夏 艷

冒名登記行為帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題不容忽視。2019 年，我國(guó)接到冒用他人身份信息取得商事登記（以下簡(jiǎn)稱冒名登記）的舉報(bào)數(shù)量約為2.9 萬(wàn)件，占比高達(dá)0.08%[1]。這種違法行為干擾了正常的公司登記注冊(cè)秩序，給當(dāng)事人帶來(lái)很大困擾，違背了誠(chéng)實(shí)信用原則。此舉不僅影響企業(yè)的生存和發(fā)展，也不斷損害社會(huì)的穩(wěn)定。打擊冒名登記成為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)工作的重點(diǎn)。

在基層實(shí)踐中，涉及撤銷(xiāo)登記的涉訴、涉訪情形時(shí)有發(fā)生，增加了行政成本和行政風(fēng)險(xiǎn)[2]。雖然2019 年《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于撤銷(xiāo)冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見(jiàn)》《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》規(guī)定了撤銷(xiāo)程序[3-4]，但冒名登記撤銷(xiāo)實(shí)務(wù)監(jiān)管仍然困難重重。冒名登記行為撤銷(xiāo)程序的完善，有利于廣大基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在執(zhí)法時(shí)降低履職風(fēng)險(xiǎn)。

一、冒名登記撤銷(xiāo)實(shí)務(wù)問(wèn)題分析

（一）冒名登記的情形

冒名登記是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，從實(shí)踐層面看，冒名登記案件有以下三種情況：第一，被冒名人不知情被冒名登記。冒名人出于某種目的，想方設(shè)法獲取當(dāng)事人（被冒名人）真實(shí)身份證件，到市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行公司登記。當(dāng)事人并不知情，更不用說(shuō)是本人的真實(shí)意思表達(dá)，這種情況在實(shí)務(wù)中占比很大。2018 年以來(lái)，重慶市江北區(qū)人民法院受理51件冒名工商行政登記的案件，80%以上的原告稱對(duì)企業(yè)登記不知情[4]。由于缺乏必要的信息獲取途徑，大多數(shù)當(dāng)事人被列入失信人名單都不自知，直到不能正常乘坐飛機(jī)等交通工具時(shí)才發(fā)現(xiàn)。筆者對(duì)“北大法寶”系統(tǒng)中與《行政許可法》第34 條相關(guān)的裁判文書(shū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，相關(guān)司法判決共52 件，其中有22 件裁判的說(shuō)理和裁判結(jié)果均圍繞登記機(jī)關(guān)審查職責(zé)登記行為是否應(yīng)予撤銷(xiāo)來(lái)展開(kāi)，原告均稱不知情被冒名登記。

第二，被冒名人知情被冒名登記。當(dāng)事人起初明示或者暗示別人用自己的身份證件信息去辦理公司登記，并在登記材料上代自己簽字，其實(shí)是當(dāng)事人本人的真實(shí)意思表示。但隨后因諸多原因，當(dāng)事人以當(dāng)初自己未親筆簽字、不知情為由申請(qǐng)撤銷(xiāo)登記。

第三，用自己掛失的身份證件惡意登記。有些惡意當(dāng)事人在申請(qǐng)企業(yè)登記時(shí)，故意不留下本人簽字或者故意使用自己無(wú)效身份證件。當(dāng)發(fā)生對(duì)自己不利的情況時(shí)，就向登記部門(mén)主張不知情，以逃脫責(zé)任。甚至有些“黑中介”也參與其中。

（二）被冒名人不知情被冒名登記情況下，撤銷(xiāo)登記面臨的困難

第二、第三種情況的當(dāng)事人對(duì)登記行為知情，但因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題或者內(nèi)部發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，就企圖濫用行政訴訟，以規(guī)避法律責(zé)任或解決民事?tīng)?zhēng)議。根據(jù)研究目的，筆者只探究第一種情況，也是實(shí)踐中遇到最多的一種案件，即原告對(duì)工商登記不知情的情況。在我國(guó)理論和實(shí)踐中，常把公司登記分為設(shè)立、變更和注銷(xiāo)三種。撤銷(xiāo)公司登記在實(shí)踐中往往存在撤銷(xiāo)設(shè)立登記和撤銷(xiāo)變更登記兩種形式。現(xiàn)實(shí)生活中遇到最多的情形是撤銷(xiāo)公司設(shè)立登記，在冒名登記撤銷(xiāo)案例中撤銷(xiāo)公司設(shè)立登記也尤為突出。因此，筆者再次把冒名登記撤銷(xiāo)程序研究范圍限定為撤銷(xiāo)公司設(shè)立登記這種形式。

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，李偉[5]在2018 年調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，撤銷(xiāo)冒名登記面臨如下困難：1.調(diào)查取證難。一是事前不知情，自己未參與經(jīng)營(yíng)、分紅、管理等，被冒用人很難自證。二是執(zhí)法人員需要確認(rèn)公司是否在登記地經(jīng)營(yíng)，查詢公司的完稅、經(jīng)營(yíng)情況，查找實(shí)際經(jīng)營(yíng)者等有一定難度。2.被冒用人依法維權(quán)艱難。筆者對(duì)“北大法寶”系統(tǒng)中與《行政許可法》第34 條相關(guān)的裁判文書(shū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，被冒用人提起行政訴訟，法院多數(shù)判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，被冒用人由此陷入維權(quán)難的困境。比如當(dāng)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者無(wú)法取得聯(lián)系，僅憑筆跡鑒定證據(jù)，登記機(jī)關(guān)很難撤銷(xiāo)登記，該行為未產(chǎn)生嚴(yán)重后果，公安機(jī)關(guān)也不會(huì)介入調(diào)查。3.撤銷(xiāo)登記帶來(lái)的連鎖反應(yīng)很難評(píng)估。比如騙取登記的公司存在違法經(jīng)營(yíng)、偷稅漏稅、債務(wù)拖欠等情況，處置不當(dāng)可能引起更大的社會(huì)問(wèn)題。換言之，即使證據(jù)鏈條完整，行政機(jī)關(guān)依法撤銷(xiāo)登記，產(chǎn)生的后果也可能難以評(píng)估。江朝麗[6]等以重慶市江北區(qū)法院2018 年受理的51 件該類(lèi)案件為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)前文第一種情況的案件存在以下四個(gè)特點(diǎn)：1.原告超期起訴占比大。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法，原告從工商行政登記行為作出之日起，最長(zhǎng)起訴期限是5 年。在原告不知情的情況下，很容易超過(guò)該期限。2.案件審理周期較長(zhǎng)。登記機(jī)關(guān)只進(jìn)行形式審查，很難區(qū)分冒名登記和代辦登記情形。案件審理需要追加被注冊(cè)公司為第三人，并進(jìn)行司法鑒定。如果公司工作人員潛逃，還只能公告送達(dá)。公告送達(dá)、司法鑒定費(fèi)時(shí)較長(zhǎng)，因而審理周期基本在1 年以上。3.虛假登記的責(zé)任人身份不真實(shí)。有些虛假登記人狡兔三窟，尋找虛假登記責(zé)任人很困難，部分公司注冊(cè)地址不實(shí)，且沒(méi)有實(shí)際運(yùn)營(yíng)，更增加了尋找難度。即使法院撤銷(xiāo)被訴登記，虛假登記負(fù)責(zé)人很難受到相應(yīng)的法律制裁，違法成本很低。4.案件公告費(fèi)、鑒定費(fèi)承擔(dān)人難以確定。

綜上所述，被冒名人不僅是受害者，而且維權(quán)困難，過(guò)程艱辛。在實(shí)踐中，冒名登記存在行政救濟(jì)失靈的情況，司法認(rèn)定結(jié)論成為行政救濟(jì)的前置條件。屠珊珊[7]研究發(fā)現(xiàn)，撤銷(xiāo)登記行政處罰和行政處理皆不可行，是引起行政救濟(jì)失靈的根本原因。行政救濟(jì)措施失靈，舉報(bào)人只能選擇訴諸司法機(jī)關(guān)。被冒用人有兩種訴訟途徑，要么提起民事訴訟，訴請(qǐng)停止侵犯、消除影響、賠償損失等；要么提起行政訴訟。但從實(shí)踐看，司法救濟(jì)僅為撤銷(xiāo)登記提供了一條路，并非解決冒名登記問(wèn)題的“良方”，所以必須讓行政救濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，是政府機(jī)關(guān)思考的重要問(wèn)題，也是目前學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

二、冒名登記撤銷(xiāo)程序?qū)崉?wù)行政救濟(jì)解決方案

（一）冒名登記撤銷(xiāo)程序的事前防范

多渠道從登記源頭上堵塞安全漏洞，可從以下三個(gè)方面著手：

1.審慎審查商事登記

審慎審查商事登記需要完善登記審查的聯(lián)網(wǎng)電子化技術(shù)手段。如果是本人來(lái)辦理商事登記，可利用先進(jìn)技術(shù)手段，核對(duì)當(dāng)事人身份信息、地址信息、聯(lián)系方式的準(zhǔn)確性和真實(shí)性；如果是代理人辦理，首先要對(duì)代理人的身份信息、地址信息、聯(lián)系方式的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行比對(duì)，其次要重點(diǎn)遠(yuǎn)程核驗(yàn)委托人身份以及核驗(yàn)其是否出于委托人真實(shí)意思表示等。這樣可以有效杜絕虛假登記，解決“無(wú)人可查”“無(wú)處可尋”“無(wú)法聯(lián)系”等監(jiān)管難題。

審慎審查商事登記，更需要完善行政許可審查責(zé)任體系。審慎審查原則落實(shí)到行政許可部門(mén)（包括市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和行政審批部門(mén)）的行動(dòng)中，需要構(gòu)建一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任體系。體系上講，行政許可部門(mén)工作人員存在著刑事責(zé)任、內(nèi)部行政責(zé)任、民事責(zé)任三個(gè)層次。王昌江[8]建議只對(duì)審查人員規(guī)定刑事責(zé)任與內(nèi)部行政責(zé)任。

2.建立統(tǒng)一的“黑名單”數(shù)據(jù)庫(kù)

對(duì)涉嫌冒名登記并“失聯(lián)”的公司，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門(mén)綜合治理。比如稅務(wù)部門(mén)限制法定代表人名下所有企業(yè)開(kāi)具發(fā)票，將其納入納稅非正常戶；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)限制其辦理商事登記，將其納入異常經(jīng)營(yíng)名錄。建議建立統(tǒng)一的“黑名單”庫(kù)，便于各職能部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)治理。

代理人在申請(qǐng)人不親自到場(chǎng)的情況下持相關(guān)資料也可申請(qǐng)商事登記，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)就顯得尤為必要。同樣建議將不遵守規(guī)矩慫恿或者協(xié)助申請(qǐng)人冒名商事登記的代理機(jī)構(gòu)列入“黑名單”庫(kù)。另外，從事商事登記代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部舉報(bào)、投訴制度，內(nèi)部獎(jiǎng)懲制度等應(yīng)該健全，統(tǒng)一規(guī)范操作程序，以維持行業(yè)秩序[9]。

如果發(fā)現(xiàn)是個(gè)人或者中介機(jī)構(gòu)協(xié)助提交虛假材料騙取商事登記的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人或者中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用懲戒，構(gòu)成犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)。

3.加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人身份證件的保管

保護(hù)好個(gè)人信息，正確使用身份證可有效避免身份信息被冒名登記，當(dāng)事人一定要加強(qiáng)個(gè)人身份證等的保管。對(duì)“北大法寶”系統(tǒng)中與《行政許可法》第34 條相關(guān)的裁判文書(shū)來(lái)看，很多糾紛的起因在于當(dāng)事人沒(méi)保管好身份證，或者出于某種信任將身份證借給別人，又或者將身份證交給對(duì)方做抵押。再有就是如果身份證丟失，要立即到公安機(jī)關(guān)報(bào)案，并到當(dāng)?shù)剌^權(quán)威的報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體發(fā)布身份證遺失聲明。

（二）冒名登記撤銷(xiāo)程序的事后救濟(jì)

再嚴(yán)密的事前防范，也無(wú)法完全堵住違法的源頭。冒名登記撤銷(xiāo)程序的事后救濟(jì)顯得尤為重要。學(xué)界一般認(rèn)為冒名登記撤銷(xiāo)程序的事后救濟(jì)可適用行政處罰的程序，但要考慮是否具有可操作性和效率原則。2019 年8 月21 日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》，專節(jié)規(guī)定了撤銷(xiāo)的調(diào)查核實(shí)、告知、聽(tīng)證、審批決定等法定程序，但總體來(lái)說(shuō)規(guī)定得仍然不夠細(xì)，有的問(wèn)題仍然沒(méi)有明確[4]。北京、四川等地市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際對(duì)撤銷(xiāo)冒名登記工作進(jìn)行了細(xì)化[10-11]，更具操作性和效率性，填補(bǔ)了以行政處理方式撤銷(xiāo)公司登記程序的空白，為冒名登記的行政救濟(jì)作出了嘗試，提供了范例。但各地分別出臺(tái)規(guī)定，難免出現(xiàn)效力層級(jí)過(guò)低、執(zhí)法尺度不一等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家部委層面出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的行政處理程序來(lái)防范法律風(fēng)險(xiǎn)。行政撤銷(xiāo)程序的補(bǔ)位具體說(shuō)來(lái)，有以下六點(diǎn)需要引起重視：

1.明確撤銷(xiāo)登記主體

隨著行政審批改革的深化，江蘇很多地方成立了行政審批局，以泰州為例，內(nèi)資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照和個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照由行政審批局負(fù)責(zé)發(fā)放，外資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照由市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)發(fā)放。目前，撤銷(xiāo)屬于行政許可程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，撤銷(xiāo)登記應(yīng)當(dāng)依照誰(shuí)許可、誰(shuí)撤銷(xiāo)的原則，由登記機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)予以撤銷(xiāo)。登記機(jī)關(guān)發(fā)生過(guò)變更的，應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)撤銷(xiāo)。

2.撤銷(xiāo)登記視情況適用行政處理或行政處罰

登記機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，冒名企業(yè)正常從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不存在偷稅漏稅等違法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按公司法的相關(guān)規(guī)定，以涉嫌提供虛假材料、采取欺騙手段騙取商事登記為案由立案調(diào)查，適用行政處罰程序。假如企業(yè)未在核準(zhǔn)地經(jīng)營(yíng)，實(shí)際地址無(wú)法確定，法定代表人也無(wú)法聯(lián)系，這時(shí)應(yīng)當(dāng)按行政許可法的相關(guān)規(guī)定，決定是否撤銷(xiāo)商事登記，適用行政處理程序。

3.多渠道深入采集虛假商事登記證據(jù)

行政處理過(guò)程中，除了采集核實(shí)身份證明是否偽造變?cè)?、是否?jīng)過(guò)遺失報(bào)案補(bǔ)辦、簽字是否為本人所簽等證據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)采集證明注冊(cè)公司是否為舉報(bào)人的真實(shí)意思表示，舉報(bào)人是否知曉公司注冊(cè)情況，舉報(bào)人是否參與公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)或管理等證據(jù)。被冒名人本人向登記機(jī)關(guān)反映被冒名登記情況的，登記機(jī)關(guān)要及時(shí)核實(shí)。被冒名人本人不能到場(chǎng)反映的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)遠(yuǎn)程核驗(yàn)身份。被冒名人還可以一并提供身份證件丟失報(bào)警回執(zhí)、身份證件遺失公告、銀行掛失身份證件記錄、由專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的筆跡鑒定報(bào)告等有助于認(rèn)定冒名登記基本事實(shí)的文件材料。詢問(wèn)調(diào)查對(duì)象包括當(dāng)事人（被注冊(cè)公司）、當(dāng)事人股東及管理人員、辦理登記的委托代理人、舉報(bào)人、其他直接利害關(guān)系人等。在舉證責(zé)任上，在沒(méi)有其他證據(jù)證明虛假的情況下，司法鑒定結(jié)論應(yīng)作為必要證據(jù)。

4.借鑒行政處罰程序制作文書(shū)送達(dá)

應(yīng)當(dāng)參考行政處罰程序制作《詢問(wèn)調(diào)查通知書(shū)》來(lái)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行詢問(wèn)。決定撤銷(xiāo)登記的，還應(yīng)當(dāng)制作《聽(tīng)證告知書(shū)》和《撤銷(xiāo)登記決定書(shū)》，以告知當(dāng)事人依法享有陳述、申辯和聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人無(wú)法聯(lián)系，或者沒(méi)有其他股東，又或者其他股東也一并無(wú)法聯(lián)系導(dǎo)致相關(guān)文書(shū)無(wú)法直接送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)公告送達(dá)。公告送達(dá)方式多樣，為了節(jié)約行政成本，可以在商事登記機(jī)關(guān)公告欄或指定網(wǎng)站上公告，并非一定要采用登報(bào)公告形式。

5.厘清訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)的責(zé)任承擔(dān)

正常情況下，敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)，然而，撤銷(xiāo)公司登記并不意味著行政行為違法，換言之，真正意義上的敗訴方應(yīng)該是提供虛假材料的責(zé)任人，他們承擔(dān)訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)[12-13]。虛假材料的責(zé)任人無(wú)法查找的，訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)由公司登記機(jī)關(guān)承擔(dān)，但公司登記機(jī)關(guān)不是一般意義上的敗訴方，不應(yīng)承擔(dān)訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)。

6.確定公司登記撤銷(xiāo)前的清算制度

陳雷[14]研究指出，撤銷(xiāo)設(shè)立登記的公司應(yīng)該與公司注銷(xiāo)前一樣，建立清算制度。在清算期間該公司只能從事與清算有關(guān)的活動(dòng)。清算組只能經(jīng)原公司登記機(jī)關(guān)向同級(jí)人民政府報(bào)告后，由同級(jí)人民政府指定，或者由債權(quán)人申請(qǐng)人民法院指定。因?yàn)槌蜂N(xiāo)設(shè)立登記的公司是由于申請(qǐng)人采取欺詐手段騙取公司登記，因此清算組不能由股東、董事或者股東大會(huì)組成。

三、結(jié)語(yǔ)

冒名登記案件有“被冒名人不知情被冒名登記、被冒名人知情被冒名登記、用自己掛失的身份證件惡意登記”等三種情況，本文只分析了第一種情況，后續(xù)研究將著手分析第二、第三種情況。