王春業(yè)

一、研究現(xiàn)狀與研究價值

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對大灣區(qū)發(fā)展作出規(guī)劃，成為指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前和今后一個時期建設(shè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。(1)該規(guī)劃近期至2022年，遠(yuǎn)期至2035年。參見《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，載“中國政府網(wǎng)”，http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1，最后訪問日期：2020年2月10日。在大灣區(qū)合作建設(shè)與協(xié)同發(fā)展的過程中，如何加強大灣區(qū)的法治建設(shè)，如何讓法治成為大灣區(qū)發(fā)展的促進力量，如何克服大灣區(qū)法治建設(shè)中的實踐難題，是每個關(guān)心大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展和國家發(fā)展大局的法律人必須關(guān)注的問題。

但就筆者目力所及，目前有關(guān)粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的全局性、綜合性、對策性研究還比較薄弱。既有的相關(guān)研究成果中，直接涉及粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的成果明顯偏少，既缺乏有分量的專著，也少見有深度的論文。(2)就學(xué)術(shù)專著而言，目前檢索到的最新成果，參見滕宏慶、張亮：《粵港澳大灣區(qū)的法治環(huán)境研究》，華南理工大學(xué)出版社2019年版。該書分為上下兩編，上編對粵港澳大灣區(qū)城市群的法治情況進行評價；下編對世界三大灣區(qū)的法治情況進行介紹，分析了其特殊性、不足之處和啟示，并對標(biāo)提出了粵港澳大灣區(qū)法治路徑的具體建議。就相關(guān)論文而言，將“粵港澳大灣區(qū)”作為關(guān)鍵詞輸入“中國知網(wǎng)”，截至2020年3月31日，共有學(xué)術(shù)論文2 005篇，其中2017年151篇，2018年474篇，2019年1 190篇，三年共計1 815篇，占論文總數(shù)的90.5%，且2018年和2019年兩年共計1 664篇，占比83%。由此可見，粵港澳大灣區(qū)的相關(guān)問題只是在近兩年來，尤其是近一年來才成為研究熱點。限于篇幅主旨，暫不羅列，下文根據(jù)需要隨時引注。既有研究成果還存在著以下較為明顯的不足：一是缺乏針對性。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對大灣區(qū)建設(shè)具有里程碑意義，對大灣區(qū)發(fā)展具有非常重要的作用。如何結(jié)合規(guī)劃綱要來研究大灣區(qū)的法治建設(shè)問題，是今后大灣區(qū)法治建設(shè)的重要課題。但由于該規(guī)劃綱要頒布時間較為晚近，許多既有研究都沒有來得及反映其基本內(nèi)容和要求。二是缺乏系統(tǒng)性。大灣區(qū)法治建設(shè)問題涉及方方面面，需要作為一個系統(tǒng)來研究，然而，既有相關(guān)研究的內(nèi)容或是過于泛化，有蜻蜓點水之嫌；或是過于精細(xì)，有只見樹木不見森林之嫌。三是缺乏創(chuàng)新性?，F(xiàn)有的成果往往體現(xiàn)為大灣區(qū)三方相向、對等交流的研究模式，是在現(xiàn)有的框架內(nèi)進行的研究，缺乏具有真知灼見的創(chuàng)新性成果。由此可見，大灣區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)實發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于相關(guān)法治理論上的研究；深入推進大灣區(qū)法治建設(shè)，迫切需要更多、更高質(zhì)量的研究成果作為支撐。

系統(tǒng)、深入地研究粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的理論與實踐、困境與挑戰(zhàn)、思路與方法等問題，至少具有三個方面的重要價值。一是豐富一國兩制偉大實踐的內(nèi)涵。一國兩制是黨和政府為實現(xiàn)國家和平統(tǒng)一而提出的基本國策，在香港和澳門回歸后得到了充分實施，取得了良好效果?；浉郯拇鬄硡^(qū)法治建設(shè)同樣是一國兩制實踐的新發(fā)展、新探索，將進一步豐富一國兩制的法治內(nèi)涵，推動一國兩制在港澳地區(qū)的進一步運用，為港澳地區(qū)拓展發(fā)展空間、提升發(fā)展內(nèi)涵提供了新的機遇，并為今后臺灣地區(qū)的相關(guān)實踐積累經(jīng)驗。二是豐富和完善區(qū)域法治發(fā)展理論。我國內(nèi)地關(guān)于區(qū)域法治發(fā)展的成功案例不少，理論研究成果頗豐，并由此形成了區(qū)域法治發(fā)展理論。(3)參見公丕祥：《法治中國進程中的區(qū)域法治發(fā)展》，載《法學(xué)》2015年第1期。但粵港澳大灣區(qū)所具有的一個國家、兩種制度、三個法域、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣等特點，國際上沒有先例，具有許多不同于其他區(qū)域之處，在法治建設(shè)方面也具有自身獨特性。研究大灣區(qū)法治建設(shè)，將進一步豐富和完善區(qū)域法治發(fā)展理論，并在一定程度上具有填補區(qū)域法治發(fā)展研究空白的作用。三是拓展地方法治理論的研究范圍。按照我國立法體制，我國的立法有中央立法和地方立法，而地方立法主要是具有地方立法權(quán)的各行政區(qū)的立法。本文所研究的粵港澳大灣區(qū)是由三個大的行政區(qū)或者說香港、澳門與珠三角九市共同組成的區(qū)域，其法治建設(shè)既不同于中央立法，也不同于現(xiàn)行的地方立法，而是一種多行政區(qū)聯(lián)合立法。研究大灣區(qū)法治建設(shè)實踐中不斷創(chuàng)新的地方立法形式，將進一步拓展地方立法范圍，豐富地方法治理論，助力地方法治的良性競爭與發(fā)展。(4)參見倪斐：《地方先行法治化的基本路徑及其法理限度》，載《法學(xué)研究》2013年第5期。

二、大灣區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)狀分析

新世紀(jì)以來，灣區(qū)經(jīng)濟成為主要發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的新形式。粵港澳大灣區(qū)是一個由香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和珠三角九市組成的灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括國家為大灣區(qū)提供的法律規(guī)范和政策支持、港澳與珠三角九市政府間的相關(guān)合作協(xié)議、港澳與珠三角九市既有的與大灣區(qū)法治建設(shè)相關(guān)的地方立法規(guī)范。以下圍繞這三種情形來分析大灣區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)狀與問題。

(一) 國家層面的法律與政策

憲法是我國的根本大法。我國憲法規(guī)定了特別行政區(qū)制度，明確由全國人大“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(下稱《香港基本法》)和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(下稱《澳門基本法》)將“一國兩制”基本國策系統(tǒng)化、法律化，是“一國兩制”的基本法，是粵港澳合作的基本法，也是粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的基本法。此外，全國人大常委會對兩部基本法相關(guān)條款的解釋等，(5)目前，全國人大常委會共對《香港基本法》進行了五次釋法：1999年對居留權(quán)問題的釋法；2004年就普選問題的釋法；2005年就新行政長官任期的釋法；2011年就國家豁免問題的釋法；2016年就宣誓制度的釋法。在釋法中所闡述的內(nèi)容和原則，成為基本法實施的基本組成部分，也成為大灣區(qū)法治建設(shè)必須遵守的基本要求。是對基本法的發(fā)展，也是大灣區(qū)法治建設(shè)的重要法律依據(jù)。

國家針對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展而發(fā)布的相關(guān)政策，旨在推動大灣區(qū)的進一步合作。國家出臺的大灣區(qū)相關(guān)重要政策文件中，與法治建設(shè)相關(guān)的主要有：2016年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，要“支持港澳在泛珠三角區(qū)域合作中發(fā)揮重要作用，推動粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺建設(shè)”。同年同月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》，明確要求廣州、深圳攜手港澳，共同打造粵港澳大灣區(qū)，建設(shè)世界級城市群。2017年10月18日，黨的十九大報告提出要“支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點，全面推進內(nèi)地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施”。(6)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版。2018年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確指出，“以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，帶動珠江—西江經(jīng)濟帶創(chuàng)新綠色發(fā)展”。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對大灣區(qū)今后的發(fā)展進行了較為詳細(xì)的規(guī)劃。這些雖然不是直接的法律規(guī)范，但作為國家規(guī)劃、黨中央重要會議精神等，必將對大灣區(qū)法治建設(shè)提供重要的政策依據(jù)，同時也為大灣區(qū)法治建設(shè)開辟了廣闊空間。

(二) 相關(guān)具體領(lǐng)域合作協(xié)議

政府間的相關(guān)合作協(xié)議主要是指由國家商務(wù)部、國家發(fā)改委、最高人民法院等出面，為進一步實施《香港基本法》《澳門基本法》的相關(guān)內(nèi)容而與港澳簽訂的合作協(xié)議。這些協(xié)議適用于內(nèi)地與港澳的合作事項，當(dāng)然也是廣東省與港澳合作的規(guī)則和規(guī)范。

首先是商務(wù)部與港澳簽訂的合作協(xié)議。主要體現(xiàn)在2003年商務(wù)部與香港及澳門分別簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(7)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》主要內(nèi)容包括：就內(nèi)地與香港貨物貿(mào)易中的關(guān)稅、關(guān)稅配額和非關(guān)稅措施、反傾銷措施、補貼與反補貼措施、保障措施達成的協(xié)議；就原產(chǎn)地問題達成的協(xié)議；就服務(wù)貿(mào)易中的市場準(zhǔn)入、服務(wù)提供者、金融合作、旅游合作、專業(yè)人員資格的相互承認(rèn)等問題達成的協(xié)議；就貿(mào)易投資便利化中的措施、合作領(lǐng)域達成的協(xié)議；就機構(gòu)安排、協(xié)議修改等問題達成的協(xié)議。及后來的十個補充協(xié)議、(8)分別是于2004年10月27日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議》；2005年10月18日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議二》；2006年6月27日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議三》；2007年6月29日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議四》；2008年7月29日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議五》；2009年5月9日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議六》；2010年5月27日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議七》；2011年12月13日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議八》；2012年6月29日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議九》；2013年8月29日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議十》。《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(9)《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面與《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》基本相同。及后來的十個補充協(xié)議，(10)分別是于2004年10月29日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議》；2005年10月21日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議二》；2006年6月26日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議三》；2007年7月2日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議四》；2008年7月30日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議五》；2009年5月11日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議六》；2010年5月28日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議七》；2011年12月14日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議八》；2012年7月2日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議九》；2013年8月30日簽署的《〈安排〉補充協(xié)議十》。簡稱CEPA協(xié)議。在此基礎(chǔ)上，商務(wù)部又與香港、澳門分別簽署了其他相關(guān)協(xié)議。例如，商務(wù)部與香港簽署并于2016年6月1日正式實施的《內(nèi)地與香港CEPA服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，是首個內(nèi)地全境以準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單方式全面開放服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的自由貿(mào)易協(xié)議，標(biāo)志著內(nèi)地全境與香港基本實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化。(11)參見《〈內(nèi)地與香港CEPA服務(wù)貿(mào)易協(xié)議〉在香港簽署》，載“中華人民共和國商務(wù)部官網(wǎng)”，http://www.chinanews.com/ga/2015/11-27/7644801.shtml，最后訪問日期：2020年4月21日。2017年6月28日，商務(wù)部與香港簽署了內(nèi)地與香港《CEPA投資協(xié)議》和《CEPA經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)議》，兩個協(xié)議是CEPA升級的重要組成部分，是內(nèi)地與香港在“一國兩制”框架下按照世貿(mào)組織規(guī)則作出的特殊經(jīng)貿(mào)安排。(12)參見《內(nèi)地與香港〈CEPA投資協(xié)議〉和〈CEPA經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)議〉在香港簽署》，載“金融界”，http://finance.jrj.com.cn/2017/06/28110022726503.shtml，最后訪問日期：2020年2月7日。同年12月18日，商務(wù)部與澳門簽署了內(nèi)地與澳門《CEPA投資協(xié)議》和《CEPA經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)議》，是內(nèi)地與澳門在“一國兩制”框架下按照世貿(mào)組織規(guī)則作出的特殊經(jīng)貿(mào)安排。(13)參見《內(nèi)地與澳門〈CEPA投資協(xié)議〉和〈CEPA經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)議〉簽署》，載“金融界”，http://finance.jrj.com.cn/2017/12/18131623808945.shtml，最后訪問日期：2020年2月9日。2018年12月12日又簽署了《CEPA貨物貿(mào)易協(xié)議》，全面涵蓋投資準(zhǔn)入、投資保護和投資促進等內(nèi)容，對接國際規(guī)則，兼具兩地特色，開放程度高，保護力度大，為兩地經(jīng)貿(mào)交流與合作提供更加系統(tǒng)的制度保障。(14)參見《內(nèi)地與澳門〈CEPA貨物貿(mào)易協(xié)議〉在澳門簽署》，載“新浪財經(jīng)”，https://finance.sina.com.cn/stock/hkstock/ggscyd/2018-12-14/doc-ihmutuec9205030.shtml，最后訪問日期：2020年2月17日。

其次是最高人民法院與港澳簽訂的司法協(xié)作協(xié)議。最高人民法院曾分別與香港、澳門簽訂了相關(guān)司法協(xié)助協(xié)議，以及香港與澳門之間簽訂的司法協(xié)助協(xié)議。(15)具體體現(xiàn)為：1999年的《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達民商事司法文書的安排》，2000年的《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》，2008年的《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行當(dāng)事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》以及2017年《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托提取證據(jù)的安排》；2001年的《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》，2006年的《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排》以及2007年的《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》；2013年的《關(guān)于香港特區(qū)與澳門特區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》，2017年的《澳門特別行政區(qū)與香港特別行政區(qū)民商事案件相互委托送達司法文書的安排》。這些協(xié)議涉及內(nèi)地與港澳以及港澳之間的民商事司法文書相互委托送達、相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事案件判決、相互承認(rèn)和執(zhí)行仲裁裁決、相互委托提取證據(jù)等方面事宜。這些司法協(xié)助安排，是內(nèi)地與港澳司法協(xié)助的安排，也是大灣區(qū)法治建設(shè)的具體實踐，對大灣區(qū)法治建設(shè)的進一步深入，起到了巨大的推動作用。

再次是國家發(fā)改委與港澳簽訂的協(xié)議。例如，2017年7月1日，國家發(fā)改委與三地政府簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，對各方的合作進行了具體約定。

最后是三地政府之間簽訂的合作協(xié)議。三地政府在其他具體領(lǐng)域簽訂了不少合作協(xié)議，例如，2009年10月28日，粵港澳三地政府有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》。2010年4月7日，廣東省與香港簽署了《粵港合作框架協(xié)議》，(16)參見《粵港合作框架協(xié)議》，載“南方網(wǎng)”，http://news.southcn.com/g/2010-04/07/content_10828241.htm，最后訪問日期：2020年2月11日。2011年3月6日，廣東省與澳門簽署了《粵澳合作框架協(xié)議》。(17)參見《粵澳合作框架協(xié)議》，載“中國新聞網(wǎng)”，http://www.chinanews.com/ga/2011/03-08/2890842_4.shtml，最后訪問日期：2020年2月9日。2013年11月，珠海與澳門簽訂了《珠澳環(huán)境保護合作協(xié)議》等。這些合作協(xié)議的簽訂，對粵港澳大灣區(qū)的合作起到很大的推動作用，對大灣區(qū)法治建設(shè)也具有很好的促進作用。

(三) 三地現(xiàn)有的法治建設(shè)基礎(chǔ)

三地十一市在各自的地方立法中，也圍繞著大灣區(qū)法治建設(shè)問題進行了相關(guān)法治建設(shè)，尤其是廣東省及珠三角九市，積極開展創(chuàng)新性法治活動，為大灣區(qū)法治建設(shè)打下較好的基礎(chǔ)。廣東省委、省政府于2019年7月印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實〈粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要〉的實施意見》，同時，該省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動計劃(2018—2020年)》，形成了推進大灣區(qū)建設(shè)的施工圖和任務(wù)書。珠三角九市也積極開展有針對性的法治建設(shè)活動。例如，廣州市人大常委會于2016年9月通過并于2017年5月1日施行的全國第一部對推進依法行政工作進行全面、系統(tǒng)規(guī)定的地方性法規(guī)《廣州市依法行政條例》，既標(biāo)志著廣州市依法行政工作進入了新階段，也為廣州市參與大灣區(qū)法治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。深圳市更是進行了一系列創(chuàng)新性法治建設(shè)活動。2016年5月，前海合作區(qū)法院訴調(diào)對接中心成立，明確了港籍調(diào)解員參與調(diào)解、涉港案件中心第三方評估等特殊制度；2016年10月，深圳國際仲裁院發(fā)布了國際仲裁規(guī)則適用“指引”，標(biāo)志著前海蛇口自貿(mào)區(qū)片在國際化方面先行一步；2016年12月，深圳前?！耙粠б宦贰狈煞?wù)聯(lián)盟成立；2017年8月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)人才工作條例》通過，為各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)保駕護航；2017年12月，深圳知識產(chǎn)權(quán)法院、深圳金融法庭揭牌，為深圳的科技創(chuàng)新和金融發(fā)展提供法治保障；2017年12月，深圳國際仲裁院整合資源、布局海外，提升了深圳法治化營商環(huán)境的國際影響力。江門市于2016年9月在全國率先實現(xiàn)“九證合一”，有助于深化簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。佛山市于2017年5月開建廣東省第一個國家級知識產(chǎn)權(quán)保護中心。肇慶市于2017年掛牌成立金融糾紛人民調(diào)解委員會，等等。這些地方的法治建設(shè)活動以及具體做法體現(xiàn)了珠三角九市主動適應(yīng)大灣區(qū)法治建設(shè)的需要，在各自的法治建設(shè)中加入了合作元素，成為大灣區(qū)法治建設(shè)的重要組成部分。

(四) 大灣區(qū)法治建設(shè)情況簡評

近年來，在黨中央將粵港澳大灣區(qū)作為國家戰(zhàn)略的背景下，大灣區(qū)法治建設(shè)進入了快車道，形成了一些較為成熟的實踐經(jīng)驗，包括法律制度建設(shè)、司法協(xié)助合作、跨境商事仲裁、邊境檢驗檢疫、粵港澳版權(quán)登記、粵港澳警務(wù)跨法域合作等。然而，大灣區(qū)在法治建設(shè)方面，還存在諸多欠缺。

第一，在國家層面上，憲法和相關(guān)基本法雖然是大灣區(qū)法治建設(shè)的根本依據(jù)，但由于內(nèi)容比較概括、抽象，很難直接適用；沒有列入基本法附件三范圍的其他法律、行政法規(guī)，不能在港澳地區(qū)直接適用，也難以作為大灣區(qū)法治建設(shè)的規(guī)范；有些法律條款雖然在廣東省適用，但由于是全國性的法律，與大灣區(qū)先行先試的要求有一定距離，甚至?xí)Υ鬄硡^(qū)法治建設(shè)產(chǎn)生一定的阻礙。

第二，國家近年來出臺的一些專門針對大灣區(qū)的文件、指導(dǎo)意見等，還主要停留在政策層面，可操作性和可執(zhí)行性不強，即使是對大灣區(qū)法治建設(shè)具有重要指導(dǎo)作用的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，由于不是直接的行為規(guī)范，也難以直接作為大灣區(qū)建設(shè)的法律依據(jù)，需要將其法律化。

第三，國家相關(guān)部門，特別是國家商務(wù)部、國家發(fā)改委等與三地或三地之間簽訂的合作協(xié)議，雖然對大灣區(qū)的合作具有一定的實用性，但由于這些協(xié)議不是我國法律淵源的形式，沒有被賦予法律效力，缺乏法律拘束力，是否執(zhí)行與遵守完全取決于各自的自覺，存在一定程度的執(zhí)行上的不確定性，缺乏實施的法律保障，沒有給大灣區(qū)的法治建設(shè)帶來預(yù)期效果。

第四，一國兩制三法域背景下的三地各自立法，雖然有不少是圍繞著大灣區(qū)合作而進行的地方立法，但由于沒有形成立法合力，造成了法治建設(shè)的差異性；由于沒有共同的立法規(guī)劃，出現(xiàn)了不少立法盲區(qū)，影響了大灣區(qū)合作的深化。

三、推進大灣區(qū)法治建設(shè)的理論證成

粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的必要性和緊迫性，雖然為人所共識，但鑒于大灣區(qū)的特殊性，仍需要從理論上加以證成，以提高大灣區(qū)法治建設(shè)的自覺性。

(一) 市場一體化呼喚法治一體化

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對大灣區(qū)市場一體化的建設(shè)水平提出了更高要求，即“提升市場一體化水平”，包括“推進投資便利化”“推動貿(mào)易自由化”“促進人員貨物往來便利化”，明確要“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少行政干預(yù)，加強市場綜合監(jiān)管，形成穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的一流營商環(huán)境”，并提出，“到2035年，……大灣區(qū)內(nèi)市場高水平互聯(lián)互通基本實現(xiàn)，各類資源要素高效便捷流動”。(18)參見前引①，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。而區(qū)域市場一體化的建設(shè)，必然要充分發(fā)揮法治的作用。市場與法治具有天然性關(guān)系，“有市場交易行為的人最需要法治，他們從自身權(quán)益的角度需要法治的保障，這也是市場發(fā)展的必然結(jié)果”，(19)孫笑俠：《局部法治的地域資源——轉(zhuǎn)型期“先行法治化”現(xiàn)象解讀》，載《法學(xué)》2009年第12期。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，市場主體對法治的迫切需求就是因為法治的確定性、可預(yù)見性等優(yōu)勢，沒有健全的法制，市場經(jīng)濟難以良性發(fā)展，“與其他經(jīng)濟體制相比，只有市場經(jīng)濟最適合法治，也只有市場經(jīng)濟最需要法治”。(20)劉軍寧等編：《經(jīng)濟民主與經(jīng)濟自由》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第115頁。

就三地各自的情況而言，三地的市場成熟程度和法治建設(shè)水平還存在一定差異。廣東的市場化水平雖然較國內(nèi)其他地方更為發(fā)達，尤其是深圳、珠海、廣州等市，市場化和法治化水平較高，但就大灣區(qū)整體而言，一體化的市場還沒有完全建立起來，地區(qū)間的壁壘還廣泛存在，“行政區(qū)劃分割是制約區(qū)域合作的最大障礙之一，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾上，危害在于限制區(qū)域內(nèi)要素的自由流動，扭曲要素價格，破壞市場的公平公正原則”，(21)楊海波、高興民：《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展一體化的路徑演進》，載《區(qū)域經(jīng)濟評論》2019年第2期。使得許多領(lǐng)域出現(xiàn)大門開而小門未開的現(xiàn)象。從合作的趨勢來看，必須要建立大灣區(qū)一體化的市場，必須要打破三地間的壁壘，實現(xiàn)要素的自由流通。而大灣區(qū)一體化的市場，必然要求法治的整體和諧，以和諧融合的法治環(huán)境保護和促進區(qū)域市場的一體化。“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)并非僅僅是粵港澳三地經(jīng)貿(mào)合作的簡單升級，而是要實現(xiàn)全方位深度合作，發(fā)揮引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能，成為國家競爭力和創(chuàng)新能力的新載體”，(22)江保國、趙蕾：《粵港澳大灣區(qū)糾紛解決機制的設(shè)計理念與實施策略論綱》，載《理論月刊》2019年第4期。同樣，大灣區(qū)法治建設(shè)不能是港澳與珠三角九市等不同地區(qū)法治的簡單疊加，而是一個整合和融合的過程。區(qū)域法治的和諧不一定要求法治的完全相同，但需要相互補充、相互協(xié)調(diào)，至少是相互間不能沖突，否則，將影響市場一體化的形成，阻礙各經(jīng)濟要素的自由流動。因此，大灣區(qū)市場一體化的建設(shè)，必然需要通過法治建設(shè)，加強三地法治的協(xié)調(diào)與和諧，“粵港澳大灣區(qū)欲實現(xiàn)人、資金與貨物的流通，就離不開一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法律制度”，(23)葉一舟：《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法機制建設(shè)芻議》，載《地方立法研究》2018年第4期。甚至需要法治一體化來推動和促進區(qū)域市場一體化的形成和鞏固。

(二) 高水平經(jīng)濟需要高水平法治

經(jīng)濟與法治的關(guān)系一直以來是人們關(guān)注的問題。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑必須與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)才不至于成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的障礙，這個基本原理不僅對國家上層建筑的構(gòu)建具有基礎(chǔ)性作用，對一國內(nèi)不同地區(qū)也同樣適用?；浉郯拇鬄硡^(qū)地處我國沿海開放前沿，區(qū)位優(yōu)勢非常明顯，一直是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一。例如，香港擁有高度國際化、法治化的營商環(huán)境以及遍布全球的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)；澳門作為世界旅游休閑中心和中國與葡語國家的商貿(mào)合作服務(wù)平臺，其作用被不斷強化，多元文化交流的功能日益彰顯；珠三角九市是內(nèi)地外向度最高的經(jīng)濟區(qū)域和對外開放的重要窗口。(24)參見前引①，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。三地強強聯(lián)合組成的大灣區(qū)，經(jīng)濟實力雄厚，發(fā)展水平和國際化水平全國領(lǐng)先?！胺墒鞘聦嵉墓J(rèn)。經(jīng)濟越活躍、發(fā)展程度越高的地區(qū)，對立法的需求也越強烈?！?25)陳?。骸兑粐鴥芍葡路ㄓ蚍蓻_突之協(xié)調(diào)》，載《國際經(jīng)濟合作》2007年第6期。經(jīng)濟發(fā)達的大灣區(qū)必然對法治建設(shè)提出更高要求，需要高于全國其他地方的高水平法治環(huán)境，特別是對廣東及珠三角九市而言，必然要求與其經(jīng)濟發(fā)展和作為大灣區(qū)成員相適應(yīng)的法治建設(shè)水平，其法治建設(shè)水平應(yīng)當(dāng)高于全國平均水平。“如果各個船只為航行準(zhǔn)備的充分程度并不相同，那么，就應(yīng)當(dāng)允許各個船只根據(jù)自身的準(zhǔn)備情況而決定起航日期，不應(yīng)該武斷地確定一個統(tǒng)一日期而強行起航”，(26)孫笑俠、鐘瑞慶：《“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化——以浙江省法治發(fā)展實踐為例》，載《學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期。只有這樣才能有效參與大灣區(qū)合作。“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，經(jīng)濟合作和法律合作應(yīng)該是相伴相隨同時推進的?！珊献鞯闹共讲磺吧踔翛_突隔閡，都將最終阻礙經(jīng)濟合作的深化，提高經(jīng)濟合作的成本?！?27)張淑鈿：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)中的法律沖突與法律合作》，載《港澳研究》2017年第3期。因此，加強大灣區(qū)法治建設(shè)，不僅要進一步提高廣東省的地方法治建設(shè)水平，也需要進一步加強三地法治的共建與協(xié)調(diào)，營造適應(yīng)大灣區(qū)發(fā)展需要的高水平法治環(huán)境。

(三) 先行先試亟待法律依據(jù)與保障

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對粵港澳大灣區(qū)進行了明確定位，提出了先行先試的要求，特別是要求廣東省要充分認(rèn)識和利用“改革開放先行先試優(yōu)勢，解放思想、大膽探索，不斷深化粵港澳合作”，(28)參見前引①，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。還提出在構(gòu)建經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制機制方面、技術(shù)移民方面、賬戶管理體系方面等先行先試。先行先試，可以理解為“承擔(dān)各項管理制度創(chuàng)新和試驗任務(wù)的綜合配套改革區(qū)域，按照決策者的思路，在改革試驗的方式上發(fā)揮主觀能動性，率先進行制度創(chuàng)新，來推動試點地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步”。(29)倪斐、奚慶：《國家級新區(qū)先行先試權(quán)及其法治化改進》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第6期。先行先試是對疑難問題的探索，涉及許多重要領(lǐng)域，屬于重大改革事項，但凡屬重大改革的事項都要于法有據(jù)，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”，(30)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版。都要高度重視發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治軌道上推進改革?！盎浉郯拇鬄硡^(qū)特殊的前沿地位和制度安排，使之成為改革創(chuàng)新和法治建設(shè)的天然實驗場”，(31)邢翔：《全面提升粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)國際化水平的思考》，載《中國司法》2019年第1期。然而現(xiàn)有的法律法規(guī)并不能滿足先行先試中形成的新的社會經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整的需要。為此，必須在賦予大灣區(qū)相關(guān)地方先行先試權(quán)力的同時，加強大灣區(qū)法治建設(shè)，“立法不僅僅是對實踐的被動回應(yīng)，更要對社會現(xiàn)實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)劃和全面推進”，(32)王樂泉：《論改革與法治的關(guān)系》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。為先行先試提供更多的法律規(guī)范，保障和促進大灣區(qū)的各項探索有序進行，也可以有效防止先行先試的盲目性。當(dāng)然，先行先試必然與國家法治的統(tǒng)一存在一定的張力，甚至?xí)c上位法存在一定的沖突，但不能以法治統(tǒng)一為由而阻礙先行先試，阻礙創(chuàng)新和發(fā)展，不應(yīng)該把法治統(tǒng)一簡單地理解為地方立法必須無條件、絕對地服從中央立法——那將會導(dǎo)致中央專斷而扼殺地方的“活力”，(33)楊世建：《法制統(tǒng)一的反思：中央與地方立法權(quán)限的界分及沖突解決——以“洛陽種子案”為例》，載《南京大學(xué)法律評論》(2006年第2輯)，法律出版社2006年版。法治統(tǒng)一是整體法律秩序的內(nèi)在統(tǒng)一，而不是具體法律規(guī)則、法律標(biāo)準(zhǔn)不分條件的機械性“同一”。(34)江必新：《試論社會主義法治的幾個新命題》，載《中國法學(xué)》2010年第4期。為此，必須加強法治建設(shè)方式的創(chuàng)新，加強授權(quán)立法的力度，為先行先試提供充分的法治保障，對先行先試起到促進作用。

(四) 建構(gòu)一流營商環(huán)境的內(nèi)在要求

粵港澳大灣區(qū)本來就是一個外向度很高的區(qū)域和對外開放的重要窗口，在我國加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制中具有重要地位和作用。而隨著大灣區(qū)建設(shè)的進一步加強，國家又提出了要攜手?jǐn)U大對外開放，其中包括“加強與世界主要經(jīng)濟體聯(lián)系，吸引發(fā)達國家先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資，吸引跨國公司總部和國際組織總部落戶大灣區(qū)。加快引進國際先進技術(shù)、管理經(jīng)驗和高素質(zhì)人才，支持跨國公司在大灣區(qū)內(nèi)設(shè)立全球研發(fā)中心、實驗室和開放式創(chuàng)新平臺，提升大灣區(qū)對全球資源的配置能力”。因此，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)不僅是粵港澳三地的合作，更是新時代背景下推動形成全面開放新格局的新嘗試，承載著對外開放的重任。大灣區(qū)在對外開放過程中，所面對的發(fā)達國家的法治水平一般也非常發(fā)達，對投資貿(mào)易等方面的法治化營商環(huán)境非?？粗兀ㄖ嗡匠蔀樗麄兪欠裨敢鈪⑴c大灣區(qū)投資建設(shè)的重要衡量指標(biāo)；世界主要經(jīng)濟體、跨國公司總部和國際組織總部等，也都非?？粗貐^(qū)域的法治水平，法治被看作最好的營商環(huán)境?！霸谒械能洯h(huán)境中，法治環(huán)境最具有覆蓋性、包容性和決定性。優(yōu)化營商環(huán)境要從完善營商法治環(huán)境抓起，評價營商環(huán)境也需要從評價營商法治環(huán)境做起?！?35)參見謝紅星：《營商法治環(huán)境評價的中國思路與體系——基于法治化視角》，載《湖北社會科學(xué)》2019年第3期。因此，粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)情況如何，直接關(guān)系到能否實現(xiàn)國家對其進行的戰(zhàn)略定位。在經(jīng)濟全球化和構(gòu)建全面開放新格局的形勢下，粵港澳大灣區(qū)需要根據(jù)營商環(huán)境建設(shè)的內(nèi)在要求，不斷加強法治建設(shè)，進一步營造和優(yōu)化國際一流的法治化營商環(huán)境，進一步提升參與國際經(jīng)濟合作與競爭的水平。

(五) 借鑒域外灣區(qū)經(jīng)驗的可靠選擇

灣區(qū)是指一個或者若干個海灣與港灣、臨近島嶼形成的區(qū)域，這些灣區(qū)大都形成了各具特色的灣區(qū)經(jīng)濟，而且有的灣區(qū)已經(jīng)成長為世界經(jīng)濟版圖中最具活力的部分。(36)參見楊海波、高興民：《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展一體化的路徑演進》，載《區(qū)域經(jīng)濟評論》2019年第2期。在世界范圍內(nèi)有許多灣區(qū)，(37)全球有八大著名灣區(qū)，分別是紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)、悉尼雙水灣區(qū)、香港淺水灣區(qū)、新西蘭霍克灣區(qū)、馬來西亞布拉海灣區(qū)、布里斯班魯沙灣區(qū)。其中三大灣區(qū)最為典型，即紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)，它們成功的經(jīng)驗不僅在于其天然優(yōu)越的區(qū)位條件，更在于有高效優(yōu)良的法治建設(shè)。而后者，恰恰是形成其區(qū)域向心力、激發(fā)區(qū)域優(yōu)勢、最大限度迸發(fā)灣區(qū)能量的關(guān)鍵。紐約灣區(qū)位于美國東北部大西洋西岸，是世界金融的核心樞紐和國際航運中心，有“金融灣區(qū)”的美譽。紐約灣區(qū)的發(fā)展與建設(shè)，離不開紐約灣區(qū)特有的規(guī)劃機構(gòu)，即紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、紐約新澤西港務(wù)局、大都市運輸署等，它們在各個領(lǐng)域?qū)~約灣區(qū)的法治環(huán)境起到了至關(guān)重要的優(yōu)化作用。特別在處理行政區(qū)劃關(guān)系方面，紐約灣區(qū)大多是通過州際協(xié)議方式建立跨州機構(gòu)，進行灣區(qū)管理。由于跨州機構(gòu)通常屬于非政府的第三方機構(gòu)，能更好地避免行政壓力，發(fā)揮建設(shè)和維護灣區(qū)的積極作用。目前，紐約灣區(qū)已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)化的法律體系，涵蓋制定程序、協(xié)定效力、爭端解決等方方面面。(38)參見前引②，滕宏慶、張亮?xí)?，?12-113頁。舊金山灣區(qū)由美國加利福尼亞州北部4縣、東部2縣、南部3縣等9縣組成，總面積1.8萬平方公里。作為美國西岸最大的都會區(qū)，舊金山灣區(qū)自身的崛起與穩(wěn)定發(fā)展，離不開完備而領(lǐng)先的區(qū)域規(guī)劃及法律治理。特別值得借鑒的是，舊金山灣區(qū)的立法水平做到了精細(xì)化和專業(yè)化合二為一，在區(qū)域建設(shè)中將每部分剖析，再進行詳細(xì)分析和研究，(39)參見前引②，滕宏慶、張亮?xí)?，?05頁。不僅關(guān)注高科技與引進投資，也非常重視與民生關(guān)系密切的環(huán)境保護、住房用地等問題；此外，舊金山灣區(qū)在交通基建領(lǐng)域，率先引入了以避免訴訟和提高合作效率為目的的爭端解決委員會，該委員會的最大優(yōu)勢在于：降低訴訟概率、提高爭端處理速度、有效涵蓋爭端雙方的利益訴求和具有普遍認(rèn)同的公信力。東京灣區(qū)處于日本本州島中部，由東京灣、橫濱灣、橫須賀灣、千葉灣、木更津灣、川崎灣組成，包括一都三縣，是一個縱深80多公里、面積約為1 320平方公里的優(yōu)質(zhì)大港灣，是世界上第一個主要依靠人為規(guī)劃而形成的大灣區(qū)。東京灣區(qū)的成功，離不開其法律建設(shè)，特別是1951年的日本港灣法、1967年針對東京灣區(qū)發(fā)展的《東京灣港計劃的基本構(gòu)想》以及后來的日本港灣勞動法、港則法等單行法。(40)參見前引②，滕宏慶、張亮?xí)?26-127頁。其中，日本港灣法是東京灣區(qū)的一部基礎(chǔ)性法律，明確規(guī)定由政府對整個國家的港口發(fā)展數(shù)量、規(guī)模以及政策進行統(tǒng)一規(guī)劃部署，確立了政府在整個灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃中的領(lǐng)導(dǎo)地位，為政府對灣區(qū)建設(shè)進行嚴(yán)謹(jǐn)審慎地統(tǒng)籌提供了明確的法律依據(jù)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的情況雖然與世界三大灣區(qū)有所不同，但法治在灣區(qū)建設(shè)中的作用則是相同的，可以說，法治是借鑒域外灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的可靠選擇，粵港澳大灣區(qū)要得到優(yōu)先發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，必須加強法治建設(shè)。

四、大灣區(qū)法治建設(shè)的困境與挑戰(zhàn)

粵港澳大灣區(qū)具備區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟實力雄厚、創(chuàng)新要素集聚、國際化水平領(lǐng)先、合作基礎(chǔ)良好等條件，特別是香港、澳門回歸祖國后，粵港澳合作不斷深化實化，粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟實力、區(qū)域競爭力顯著增強，已具備建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群的基礎(chǔ)條件。這些都為大灣區(qū)法治建設(shè)提供了很好的條件和基礎(chǔ)。但與此同時，大灣區(qū)法治建設(shè)也面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中，制度落差是最大的挑戰(zhàn)，也是制約大灣區(qū)效能發(fā)揮的重要因素。(41)參見文雅靖：《如何協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)法律制度體系》，載《開放導(dǎo)報》2019年第2期。

(一) 兩種社會制度

根據(jù)基本法，港澳地區(qū)保留了以私有制為基礎(chǔ)的資本主義制度，而廣東省及珠三角九市實行的是以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的社會主義制度。兩種社會制度的差異，不僅體現(xiàn)了政治制度、經(jīng)濟制度的不同，而且也導(dǎo)致了意識形態(tài)、社會觀念、司法制度、文化認(rèn)知等不同，這給大灣區(qū)法治建設(shè)帶來了較多困境和挑戰(zhàn)。

與之形成鮮明對照的是，舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)這三大灣區(qū)，盡管各有特色，但在制度上則是一個主權(quán)下的統(tǒng)一的社會制度，相同或相近的社會制度為這些灣區(qū)的建設(shè)提供了制度上的便利及優(yōu)良契機。例如，美國的舊金山灣區(qū)在加利福尼亞州北部，由9個縣組成，加州政府可以通過立法方式加強灣區(qū)建設(shè)，因此，舊金山灣區(qū)的法治建設(shè)實際上是在一個州下的法治建設(shè)問題。由此，加州政府通過立法對灣區(qū)進行全方位規(guī)劃，為灣區(qū)的地方政府提供了重要法律依據(jù)。又如，美國的紐約灣區(qū)由25個縣組成，包括紐約州的12個縣、新澤西州的12個縣和賓夕法尼亞州的1個縣。紐約灣區(qū)的重要城市包括紐約市、紐瓦克市和新澤西市。(42)參見魯志國等：《全球灣區(qū)經(jīng)濟比較與綜合評價研究》，載《科技進步與對策》2015年第11期。盡管涉及三個州，且美國實行的是聯(lián)邦制，各州有較大的自主權(quán)和立法權(quán)，但畢竟處于同一種社會制度，這就為灣區(qū)的法治建設(shè)提供了良好的前提和基礎(chǔ)。再如，東京灣區(qū)位于日本本州島中部，由東京都等一都三縣組成，在一個國家同一社會制度下，該灣區(qū)通過1951年的日本港灣法、1967年針對東京灣發(fā)展的《東京灣港計劃的基本構(gòu)想》以及后來的日本港灣勞動法、港則法等單行法，較好地為政府對灣區(qū)建設(shè)進行嚴(yán)謹(jǐn)審慎地統(tǒng)籌提供了明確的法律依據(jù)。

粵港澳大灣區(qū)雖然是一個國家下的法治建設(shè)，但兩種社會制度意味著不同的政治制度、經(jīng)濟制度、法律制度，加上高度的自治權(quán)使港澳在立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、稅務(wù)、貨幣、出入境管理、參加國際組織資格等方面自成體系，“制度層面顯著差異，比一般行政區(qū)劃之間的剛性機制要求更加嚴(yán)格，成為當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)合作中最扎眼的藩籬”。(43)前引②，滕宏慶、張亮?xí)?36頁。此外，三地人民在觀念、習(xí)慣、思維方式等方面也頗有差異，無疑給大灣區(qū)法治建設(shè)帶來了較大難題。

(二) 三個不同法域

法域系指具有相對獨立的一套法律制度和司法權(quán)的地理區(qū)域。(44)屈文生：《漢譯法律術(shù)語的淵源、差異與融合——以大陸及臺港澳“四大法域”的立法術(shù)語為主要考察對象》，載《學(xué)術(shù)界》2011年第11期。在大灣區(qū)三地存在三個不同的法域，香港沿襲了英國殖民統(tǒng)治時期的法律制度，在“一國兩制”背景下大部分適用原有的法律制度，屬于英美法系，判例法居于主導(dǎo)地位；澳門保留了葡萄牙殖民統(tǒng)治時期的法律體系，不僅有自己制定的法律，還有當(dāng)年葡萄牙為其制定的法律，在“一國兩制”背景下仍然適用原有的法律制度，屬于大陸法系，以制定法為主，并有法典編纂傳統(tǒng)；而廣東省則屬于社會主義法律制度，具有不同于港澳法律的自身特點。需要說明的是，大灣區(qū)的法治建設(shè)問題，與國內(nèi)其他區(qū)域的法治建設(shè)具有本質(zhì)的區(qū)別。在國內(nèi)，有長三角區(qū)域法治建設(shè)、京津冀區(qū)域法治建設(shè)等，他們之間也會出現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法等方面的沖突與不協(xié)調(diào)，也需要通過一定途徑進行合作，但他們的共同特征是，都是社會主義法律體系中的地方法治建設(shè)，具有相同的法律基礎(chǔ)，因此，與大灣區(qū)法治建設(shè)具有明顯的不同。大灣區(qū)并非普通的區(qū)域合作，具有深刻的復(fù)雜性以及特殊性，在很大程度上，有關(guān)區(qū)域合作的經(jīng)驗并不能提供直接可用的法治進路。(45)參見張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區(qū)的立法保障問題》，載《地方立法研究》2018年第4期。

粵港澳大灣區(qū)的三個不同法域，在法律淵源、法律結(jié)構(gòu)、訴訟程序、法律分類、法律術(shù)語、執(zhí)法體制、司法體制等方面都存在著較大差異，“不同的法治文化下要建立起穩(wěn)定又能求同存異的營商環(huán)境絕非易事”。(46)參見代中現(xiàn)、曾憲慧：《粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境法治化建設(shè)存在的問題及對策》，載《探索》2018年第6期。三地在以往的法律制度設(shè)計過程中，都按照各自的法律制度進行，而沒有考慮到其他兩地的法律體系情況。因此，對相同事項或領(lǐng)域，規(guī)定不同的內(nèi)容，即使“諸多看似相同的法律規(guī)定，在立法宗旨、立法精神、立法原則等方面，存在根本性的差異”“蘊含了各自代表的法域所賴以生成、發(fā)展的文化背景以及生成機制間的差異。除了法律制度這一層面的沖突，法域間的沖突，還包含著法淵源、法習(xí)慣、法傳統(tǒng)、法模式、法文化觀念等內(nèi)容，這些因素是綜合起作用的，它們都是異質(zhì)法文化的本質(zhì)屬性在各方面的具體表現(xiàn)”。(47)前引，陳俊文。在大灣區(qū)合作中，法治沖突問題不可避免，正如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中所描述的那樣，在“一國兩制”背景下，粵港澳社會制度不同，法律制度不同，分屬于不同的關(guān)稅區(qū)域，市場互聯(lián)互通水平有待進一步提升，生產(chǎn)要素高效便捷流動的良好局面尚未形成。(48)參見前引①，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。這些為大灣區(qū)法治建設(shè)帶來了前所未有的困境和挑戰(zhàn)。當(dāng)然，區(qū)域法治發(fā)展本身就存在著“多樣性特質(zhì)”，這些“多樣性特質(zhì)”并非互不相關(guān)、絕對排斥，它們彼此之間存在緊密關(guān)聯(lián)，共同為國家法治發(fā)展這個“具體總體”所統(tǒng)攝，(49)參見公丕祥：《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義——一種法哲學(xué)方法上的初步分析》，載《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第1期。如果能建立良好的機制，還可能成為法治建設(shè)的優(yōu)勢。

(三) 身份級別差異

和廣東省相比，香港和澳門是享有“高度自治權(quán)”的特別行政區(qū)，“實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)”，(50)《香港基本法》第2條的規(guī)定，《澳門基本法》第2條的規(guī)定。而且是兩個獨立的關(guān)稅區(qū)，具有WTO(世界貿(mào)易組織)單獨關(guān)稅區(qū)身份，享有中央政府保留權(quán)力以外的所有權(quán)力，具有一定的對外締約權(quán)，因此，雖然在行政級別上仍然是省級行政區(qū)，但事實上或者自我感覺上高于省級行政區(qū)如廣東省，更高于珠三角九市。就珠三角九市而言，廣州市是省會城市，是副省級城市；深圳市是計劃單列市，(51)深圳市作為計劃單列市，享有副省級城市的行政地位，其各項財政收支從廣東省劃出，不向省政府上繳稅款，其財政報表、金庫等直接對接中央。享有副省級城市的行政地位；深圳市和珠海市還是經(jīng)濟特區(qū)，享有經(jīng)濟特區(qū)的權(quán)限；而佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶等六個城市則是一般的設(shè)區(qū)的市。眾所周知，在一個講究對等交流的文化傳統(tǒng)里，只有相同或相似身份、相同行政級別才有平等的話語權(quán)，才能進行平等協(xié)商。而不同身份和有差異的行政級別，很難有平等的協(xié)商和協(xié)作。城市“論資排輩”，政府交往強調(diào)級別對等，任何一方謀求主導(dǎo)地位的期望都將造成合作機制運作上的阻礙，致使其流于空談。(52)朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實踐》，載《地方立法研究》2018年第4期。因此，大灣區(qū)三地在身份和級別上的懸殊，使得合作、資源共享都存在重重障礙，也給大灣區(qū)法治建設(shè)帶來了一定挑戰(zhàn)。

(四) 立法權(quán)限差異

立法權(quán)是法治建設(shè)的重要抓手，立法權(quán)的大小，直接關(guān)系到立法主體在法治建設(shè)中所能起到的作用以及作用的大小。就立法權(quán)限而言，各方的差異很大。在“一國兩制”背景下，基本法已經(jīng)授予香港與澳門立法權(quán)，使得港澳擁有很大的立法權(quán)限，除了少數(shù)立法權(quán)由中央行使外，剩余立法權(quán)力都?xì)w他們行使，只要不與憲法、基本法相違背，香港、澳門的立法會幾乎可以制定所有的法律規(guī)范，只需報全國人大常委會備案即可，而且備案本身并不影響法律的生效。而廣東省僅為我國普通省級行政單位，無論是地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，其立法權(quán)限都由立法法作出了明確規(guī)定，大都是對上位法的規(guī)定作出具體細(xì)化，難以對上位法作出突破。深圳和珠海，雖然擁有經(jīng)濟特區(qū)身份，具有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，但當(dāng)下的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)限已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于改革開放之初的立法權(quán)限，難以對上位法作出突破性規(guī)定。而佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶等六個城市是我國普通的設(shè)區(qū)的市，僅享有修改后立法法所規(guī)定的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，只可對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等事項進行立法，而且設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)還需要經(jīng)過省級權(quán)力機關(guān)的批準(zhǔn)才能生效。此外，按照行政處罰法、行政強制法、行政許可法等行為法的規(guī)定，省級以及設(shè)區(qū)的市地方立法不能在行政處罰、行政強制、行政許可等行為設(shè)定方面有所突破，(53)按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，地方性法規(guī)在有法律、行政法規(guī)規(guī)定的情況下，“必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”。按照《中華人民共和國行政強制法》的規(guī)定，“法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的”，地方性法規(guī)不得作出擴大規(guī)定。按照《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，“不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場”，如果有了上位法規(guī)定，地方立法只能作出細(xì)化性規(guī)定，而且“不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。這使得廣東省及珠三角九市立法權(quán)的創(chuàng)新性空間非常狹小。因此，在大灣區(qū)內(nèi)，實際上存在著特別行政區(qū)立法權(quán)、經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和普通設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的巨大差異，特別是與港澳特別行政區(qū)的立法權(quán)限相比，廣東省及珠三角九市的立法權(quán)限非常小，能夠參與的范圍和程度也非常有限，使其難以承擔(dān)參加大灣區(qū)法治建設(shè)的重任。

綜上，由于粵港澳三地存在兩種制度、三個法域、不同身份、不同權(quán)限，以及關(guān)稅區(qū)、貨幣等諸多差異，在多個方面的法治沖突明顯。這不僅表現(xiàn)在立法方面，而且表現(xiàn)在執(zhí)法、司法、法治文化等方面。如在立法方面，有學(xué)者就海關(guān)法律規(guī)范的沖突問題，從貨物、服務(wù)、資本和人員等市場四大基本要素著手，分析了廣東與港澳在關(guān)稅政策、貿(mào)易管制、外匯管制、旅客監(jiān)管等方面的法律沖突。(54)參見歐陽曦：《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的區(qū)際海關(guān)法律沖突及合作》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。在執(zhí)法方面，廣深港高鐵香港段“一地兩檢”也涉及行政執(zhí)法權(quán)的沖突問題。(55)《張曉明談“一地兩檢”：有關(guān)擔(dān)心大可不必》，載“中國日報網(wǎng)”，https://www.chinadaily.com.cn/interface/yidian/1120781/2018-09-20/cd_36951495.html，最后訪問日期：2020年2月12日。許多領(lǐng)域“大門開、小門不開”的情形，更暴露了法治文化的深層次沖突。

五、大灣區(qū)法治建設(shè)的推進路徑

(一) 明確大灣區(qū)法治建設(shè)指導(dǎo)思想

首先，以政府為主導(dǎo)推進大灣區(qū)法治建設(shè)。法治建設(shè)有多種方式，包括政府推進和社會演進，前者是對法治建設(shè)先進行頂層設(shè)定，然后借助于政府強有力的權(quán)力自上而下地推動法治建設(shè)，具有強制性、高效性等優(yōu)點，但也可能會出現(xiàn)不滿足現(xiàn)實需要的水土不服現(xiàn)象；后者則依靠社會自身演變，逐步形成法治狀態(tài)，具有貼近現(xiàn)實、本土化色彩較濃、民主性較強、易為社會所接受的優(yōu)點，但也有進展緩慢，不確定因素過多等缺陷，兩者各有利弊。在大灣區(qū)法治建設(shè)過程中，應(yīng)以政府推進為主，最主要是要發(fā)揮中央政府的積極推進作用。我國是大政府，中央政府擁有較高的權(quán)威性，加上港澳本身就是中華人民共和國主權(quán)下的一部分，是一國下的地方單位，中央對香港、澳門特別行政區(qū)具有全面管治權(quán)，(56)2014年6月10日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書中指出，中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。中央直接行使對香港特別行政區(qū)管治權(quán)的權(quán)力主體包括全國人民代表大會及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會。從理論上講，所有的權(quán)力都屬于中央，而地方的高度自治權(quán)是中央授予的，而非其本身所固有的。在這個背景下，中央政府必須在大灣區(qū)法治建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。目前，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)發(fā)布，這是指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前和今后一個時期合作的綱領(lǐng)性文件，要按照規(guī)劃綱要的要求，加強對規(guī)劃實施進行統(tǒng)籌指導(dǎo)，研究解決大灣區(qū)建設(shè)中政策實施、項目安排、體制機制創(chuàng)新、平臺建設(shè)等方面的重大問題，積極推進大灣區(qū)各領(lǐng)域的法治建設(shè)；要充分利用兩制的優(yōu)勢，在法律方面相互取長補短，逐步實現(xiàn)一國的真正融合；要對不同法律體系的相關(guān)規(guī)則進行整合，整合出一套適合大灣區(qū)合作和進一步發(fā)展的規(guī)則體系。此外，三地的地方政府也要積極行動，通過相互合作和成立聯(lián)合機構(gòu)等方式，及時解決法治建設(shè)中遇到的具體問題，共同推進大灣區(qū)法治建設(shè)。

其次，把對廣東省的多元化立法授權(quán)作為突破口。面對大灣區(qū)法治建設(shè)的要求，廣東省還存在著地方立法權(quán)限不足的問題。香港和澳門都擁有相對獨立的完整的立法權(quán)，擁有較大的立法權(quán)限，可以制定自己所需要的法律規(guī)范；而廣東省的立法屬于地方立法，其立法權(quán)限非常有限，即使按照地方性法規(guī)的不抵觸原則進行立法，在上位法已經(jīng)比較完備的情況下，地方性法規(guī)也很難有任何創(chuàng)新性規(guī)定，而且地方立法并不享有諸如財稅、仲裁制度、海關(guān)等法律保留的立法事項，與大灣區(qū)法治建設(shè)的需要不相匹配，難以制定參與區(qū)域合作所需要的法律規(guī)范，這是大灣區(qū)法治建設(shè)的弱項和難點之一。針對廣東省及珠三角九市地方立法權(quán)限較小、難以支撐起參與大灣區(qū)法治建設(shè)重任的現(xiàn)狀，必須對廣東省及珠三角九市進行立法授權(quán)。在必要情況下，國家權(quán)力機關(guān)應(yīng)當(dāng)對廣東省在大灣區(qū)法治建設(shè)方面進行更多的特別授權(quán)，可以采取清單式批量授權(quán)和一事一授權(quán)的精準(zhǔn)授權(quán)相結(jié)合的方式，解決廣東省及珠三角九市地方立法權(quán)限不足的問題，進而支持和促進大灣區(qū)的法治建設(shè)。

具體可采取三種授權(quán)途徑：一是由被授權(quán)的廣東省及珠三角九市提出具體明確的授權(quán)方案，在獲得國家權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)后制定地方性法規(guī)。這種途徑的特點是在制定地方立法之前，先提出授權(quán)方案，在方案中提出要求授權(quán)的立法事項與權(quán)限要求，國家權(quán)力機關(guān)進行審查后作出授權(quán)，明確可以突破上位法的具體內(nèi)容。二是被授權(quán)地方提出具體的地方立法文本，指明哪些內(nèi)容可能要突破上位法，并論證突破的必要性等，國家權(quán)力機關(guān)進行審核后作出授權(quán)決定。三是對影響大灣區(qū)法治建設(shè)、在廣東省及珠三角九市不適用的相關(guān)法律、行政法規(guī)等，由廣東省及珠三角九市的相關(guān)部門依照法定程序在獲得國家授權(quán)后暫停實施或作出變通。

(二) 創(chuàng)新大灣區(qū)法律規(guī)范供給方式

法治建設(shè)關(guān)鍵要解決法律規(guī)范的供給問題，沒有充足的法律規(guī)范的供給，法治就難以形成。當(dāng)下，還存在著大灣區(qū)法律規(guī)范供給不足的問題，為此，必須創(chuàng)新法律規(guī)范供給方式，多管齊下，為大灣區(qū)供給更多的法律規(guī)范。

第一，中央制定統(tǒng)一的大灣區(qū)合作促進法。鑒于大灣區(qū)法治建設(shè)的特殊性，特別是一國兩制的制度設(shè)計，其具有很高的政治站位，需要國家積極介入，并通過法治的方式進行介入，而最佳方式就是為大灣區(qū)制定一部具有促進作用的法律，一方面將國家的意圖體現(xiàn)其中，另一方面將國家的相關(guān)政策法治化。當(dāng)下，全國人大常委會可以為粵港澳大灣區(qū)制定一部名為《粵港澳大灣區(qū)合作促進法》(57)有學(xué)者曾建議國家出臺的法律名稱為《區(qū)域合作法》。參見前引，張亮、黎東銘文；楊治坤：《區(qū)域治理的基本法律規(guī)制：區(qū)域合作法》，載《東方法學(xué)》2019年第5期。其實，名之為《合作促進法》更符合“一國兩制”背景下粵港澳大灣區(qū)合作的現(xiàn)實狀況。的法律，要將當(dāng)前《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中的相關(guān)內(nèi)容法律化，將國家戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)范，使之成為具有可操作性的行動規(guī)則，“要通過立法轉(zhuǎn)化改革決策、引領(lǐng)改革進程、推動科學(xué)發(fā)展”。(58)石佑啟：《論立法與改革決策關(guān)系的演進與定位》，載《法學(xué)評論》2016年第1期。同時，在該促進法中，要對以下問題進行明確：一是明確中央在大灣區(qū)合作中的作用，體現(xiàn)出中央對港澳的管治權(quán)；二是明確大灣區(qū)地方政府協(xié)作機構(gòu)的設(shè)立及其相關(guān)職責(zé)；三是針對廣東省及珠三角九市在許多領(lǐng)域甚至沒有合作權(quán)的現(xiàn)狀，明確賦予廣東省及珠三角九市的區(qū)域合作權(quán)；(59)按照基本法規(guī)定，香港和澳門具有對外締約權(quán)，可以以中國香港或中國澳門的身份參加國際組織，但并不能直接推導(dǎo)出他們可以與內(nèi)地的地方單位之間進行合作。而按照《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，各級政府在行使職權(quán)時都有“在本行政區(qū)域內(nèi)”的限定性規(guī)定。同時，我國法律中尚沒有明確的區(qū)域間政府有關(guān)合作條款，并未規(guī)定行政機關(guān)跨區(qū)域合作的權(quán)限。因此，需要通過立法形式，明確賦予廣東及九市政府的區(qū)域合作權(quán)，以便為大灣區(qū)深度合作提供明確的法律依據(jù)。四是明確各方可以采取的具有法律約束力的合作形式，包括簽訂政府間協(xié)議，并規(guī)定通過對政府間協(xié)議批準(zhǔn)的方式賦予其法律效力等。當(dāng)然，《粵港澳大灣區(qū)合作促進法》制定之后，要將其列入《香港基本法》附件三和《澳門基本法》附件三，(60)《香港基本法》和《澳門基本法》都作出了類似的規(guī)定，即全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港(澳門)特別行政區(qū)實施。凡列于本法附件三之法律，由香港(澳門)特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽嵤Ｈ珖嗣翊泶髸?wù)委員會在征詢其所屬的香港(澳門)特別行政區(qū)基本法委員會和香港(澳門)特別行政區(qū)政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港(澳門)特別行政區(qū)自治范圍的法律。并分別由香港、澳門在當(dāng)?shù)毓己髮嵤?，以便從法理和程序上解決在港澳直接適用的問題。

第二，賦予三地政府間協(xié)議以法律效力。在縱向上，要以國家立法授權(quán)的方式，解決大灣區(qū)法治建設(shè)中廣東省及珠三角九市地方立法權(quán)限狹窄的問題；而橫向上，則要充分發(fā)掘三地政府間行政協(xié)議的作用，從中尋求法律規(guī)范供給模式的創(chuàng)新?；浉郯脑诓煌瑫r期的合作中簽訂了不少雙方或多方協(xié)議，就相關(guān)領(lǐng)域事項進行合作。有的是國家相關(guān)部委出面與香港或澳門簽訂的。例如，《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》等；有的是三地政府部門在地方政府的同意下簽訂的，如有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施合作專項規(guī)劃協(xié)議等；還包括港澳與設(shè)區(qū)的市所簽訂的協(xié)議。(61)深圳、珠海、廣州三市與港澳之間的協(xié)議尤多，如珠海與澳門簽訂的《珠澳環(huán)境保護合作協(xié)議》。然而，我國憲法對地方政府間是否可以簽訂合作協(xié)議，以及可以簽訂什么樣的協(xié)議沒有明確規(guī)定，目前也尚未有專門的區(qū)域合作法或中央與地方關(guān)系法來對區(qū)域合作協(xié)議作出規(guī)定，(62)參見王禹：《全面管治權(quán)理論：粵港澳大灣區(qū)法治基石》，載《人民論壇(學(xué)術(shù)前沿)》2018年第21期。《香港基本法》《澳門基本法》也沒有對香港與澳門特別行政區(qū)與全國其他地區(qū)簽訂合作協(xié)議作出規(guī)定。不過，盡管這些協(xié)議的法律性質(zhì)尚不明確，但有一點可以肯定，即這些協(xié)議并不是我國法律的淵源形式，不具有強制執(zhí)行力，難以作為司法機關(guān)解決糾紛的法律依據(jù)。雖然有學(xué)者提出以法解釋學(xué)方法，解決區(qū)域合作過程中法律依據(jù)問題，“之所以選擇解釋性研究而不是構(gòu)建性研究來支持，是因為通過解釋來挖掘憲法和法律文本的制度資源，能夠以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰(zhàn)”。(63)葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理》，載《中國社會科學(xué)》2012年第8期。但本人認(rèn)為，對于行政機關(guān)尤其是地方政府間的行為，以法律的明確規(guī)定為最佳，而不應(yīng)采取似是而非的解釋學(xué)方法，否則就會出現(xiàn)任意解釋的亂象。

為此，有必要借鑒美國對州際協(xié)定的做法，對這些由國家相關(guān)部門與港澳或三地之間的協(xié)議賦予其法律效力，創(chuàng)新我國法律淵源的形式。在美國，各州被允許在國會同意的前提下締結(jié)協(xié)定，經(jīng)國會批準(zhǔn)的州際協(xié)定既是成員州的法律，也是它們之間的契約。(64)The Council of State Governments,the Book of the States 1984-1985,vol.25.p.11.州際協(xié)定高于與其條文相沖突的州法；任何一方都不能單方面放棄契約或拒不履行相關(guān)義務(wù)，一旦締結(jié)了州際協(xié)定，各州就不能隨意單方面修改或者撤銷該協(xié)定，契約對成員州的所有公民都有約束力。(65)參見何淵：《州際協(xié)定——美國的政府間協(xié)調(diào)機制》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第2期。因此，全國人大常委會可以通過審查批準(zhǔn)的方式賦予大灣區(qū)合作中已有的協(xié)議以法律效力，并將之作為我國法律淵源的一種形式，為大灣區(qū)法治建設(shè)供給更多、更實用的法律規(guī)范，同時也要對這些協(xié)議的內(nèi)容進行充實，改變其在內(nèi)容上倡議性、框架性、方向性規(guī)定居多，而實質(zhì)性、具體性、操作性規(guī)定缺失(66)參見前引，楊治坤文。等問題。

第三，三地共同制定立法規(guī)劃并分別立法。大灣區(qū)法治建設(shè)需要有國家的立法，也需要有共同達成的合作協(xié)議式的立法，更需要各自的立法；而且國家立法和合作協(xié)議往往只能作出概括性規(guī)定，而各自的立法才能將原則性規(guī)定細(xì)化并落到實處。然而，各自立法最大的障礙就是可能會出現(xiàn)只考慮本地而不考慮區(qū)域合作的情形。所以加強立法規(guī)劃的合作，并在立法規(guī)劃的指導(dǎo)下，各自圍繞大灣區(qū)法治建設(shè)進行立法，就顯得非常重要，筆者建議先由三地的立法部門共同制定立法規(guī)劃，對大灣區(qū)法治建設(shè)中需要共同合作的領(lǐng)域進行立法規(guī)劃，并進行立法分工。列入共同立法規(guī)劃中的立法事項，既可以是需要作出一致規(guī)定的立法，也可以是發(fā)揮各自優(yōu)勢的立法，而后者更為重要。(67)參見王春業(yè)：《論粵港澳大灣區(qū)合作中法治壁壘及其消解》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報》2019年第3期。目前，大灣區(qū)法治建設(shè)方面存在一定程度的同構(gòu)化現(xiàn)象。(68)同構(gòu)化本來是運用于產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，是指在一地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動過程中不斷出現(xiàn)和增強的區(qū)域間結(jié)構(gòu)的高度相似趨勢，這種現(xiàn)象雖然在短期內(nèi)可能使地區(qū)快速發(fā)展，但這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性的增強使得資源配置效率低，區(qū)域內(nèi)競爭激烈，影響合作，嚴(yán)重阻礙著經(jīng)濟發(fā)展。作為一個整體，大灣區(qū)的各市要實現(xiàn)優(yōu)勢互補，錯位發(fā)展，需要通過共同立法規(guī)劃的方式，為各自立法作出具體立法分工，正如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》所強調(diào)的那樣，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢”。在三地共同立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各地依據(jù)各自的立法程序，進行立法起草、審議、通過、公布程序，形成大灣區(qū)法治建設(shè)所需要的法律規(guī)范。這種立法方式，不僅可以為大灣區(qū)法治建設(shè)提供豐富、具體的法律規(guī)范，而且可以在不改變現(xiàn)有各自立法體制的情況下，為大灣區(qū)提供更多有針對性的法律規(guī)范。

第四，借鑒示范法協(xié)調(diào)立法沖突。示范法是聯(lián)邦制國家如美國、加拿大等經(jīng)常使用的協(xié)調(diào)國內(nèi)各州立法的方法，也是國際法領(lǐng)域經(jīng)常用來協(xié)調(diào)各成員國立法沖突的一種方法。其基本原理是：由具有專業(yè)水平的社會組織起草立法示范性文本，然后交由相關(guān)的立法主體從中選用或進行修改，各立法主體按照自己的立法程序，將選用或修改的示范性文本轉(zhuǎn)化為各自的立法規(guī)范。(69)參見王春業(yè)：《區(qū)域合作深化背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟出版社2014年版，第116頁。示范法最主要的優(yōu)勢在于：一是文本的提供者具有專業(yè)性和中立性，可以保證示范性文本的質(zhì)量和文本內(nèi)容的中立性；二是示范法本身不具有法律約束力，只是為立法者提供一個參考性文本，相關(guān)立法者可以對示范性文本進行選用或修改，因此，并不影響立法者的立法權(quán)問題。示范法既適用于粵港澳三地的立法協(xié)調(diào)，也適用于廣東省九個城市間的地方立法協(xié)調(diào)。具體可以采取如下程序：一是確定需要協(xié)調(diào)的具體領(lǐng)域，一般是需要各方制定一致或相似內(nèi)容的事項，特別是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)事項；二是由各方共同委托專業(yè)的社會組織起草立法文本，通常委托專業(yè)水平高、沒有利害關(guān)系的專家學(xué)者或具有專業(yè)性的團體、科研機構(gòu)；三是各方對立法文本進行討論，可以對其中的內(nèi)容做適當(dāng)修改并達成一致意見，也可以由各方對示范性文本進行直接選用；四是各方對示范性文本按照各自的立法程序，轉(zhuǎn)換為各自的立法規(guī)范，并在各自轄區(qū)內(nèi)實施。

綜上，通過國家的合作促進法、國家對地方政府間合作協(xié)議賦予法律效力，以及各地圍繞大灣區(qū)法治建設(shè)的地方立法，可以極大地豐富大灣區(qū)法律規(guī)范的供給渠道和供給方式，并由此構(gòu)建一個具有大灣區(qū)特色的法律體系，實現(xiàn)三地法律法規(guī)的有機銜接。

(三) 健全地方政府間協(xié)作體制機制

大灣區(qū)法治建設(shè)需要政府發(fā)揮推動作用，設(shè)置相關(guān)共同的政府機構(gòu)，及時解決合作中出現(xiàn)的問題?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定“設(shè)立粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，研究解決大灣區(qū)建設(shè)中政策實施、項目安排、體制機制創(chuàng)新、平臺建設(shè)等方面的重大問題”，該機構(gòu)的設(shè)立，必然有助于大灣區(qū)法治建設(shè)。但該機構(gòu)目前尚處于初建時期，還屬于務(wù)虛機構(gòu)，并沒有進行實質(zhì)化運作，而且由于過于宏觀，往往并不具有專業(yè)性，難以發(fā)揮實質(zhì)性作用。因此，如果要使得該機構(gòu)具有實質(zhì)性作用，還必須在此基礎(chǔ)上設(shè)置一個致力于大灣區(qū)公共管理事務(wù)的日常管理的地方政府間機構(gòu)，以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)領(lǐng)域重要的專業(yè)事項。在世界三大灣區(qū)之一的舊金山灣區(qū)，就有一個由灣區(qū)內(nèi)各地方政府聯(lián)合組成的“灣區(qū)政府協(xié)會”，這“是一個聯(lián)合加州灣區(qū)多個地方政府的區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)和處理灣區(qū)土地利用、住房、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展等方面的跨界協(xié)調(diào)治理工作”。(70)陶希東：《全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗》，東南大學(xué)出版社2014年版，第102頁。在粵港澳大灣區(qū)也可以架構(gòu)這樣一個機構(gòu)，可以稱之粵港澳大灣區(qū)合作委員會，該機構(gòu)可以由三地的一把手組成，委員會主任可以由三地的負(fù)責(zé)人每年輪流擔(dān)任。合作委員會下設(shè)與合作相關(guān)的工作指導(dǎo)小組，包括：規(guī)劃工作指導(dǎo)小組，主要解決大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃實施中的具體問題；立法工作指導(dǎo)小組，解決三地立法過程中出現(xiàn)的具體問題；執(zhí)法工作指導(dǎo)小組，解決跨區(qū)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法一體化等問題；糾紛解決工作指導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)糾紛解決中的具體問題等。合作委員會每年召開一次會議，對上一年合作情況進行總結(jié)，對下一年合作工作進行安排。各工作指導(dǎo)小組作為合作委員會在相關(guān)領(lǐng)域的常設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)日常工作。

(四) 構(gòu)建多元化國際化糾紛解決機制

由于粵港澳三地存在多方面差異，加上對外開放中多元化利益主體的存在，各類糾紛時有發(fā)生，為此，及時有效地解決糾紛就顯得非常重要。而“在長達二十多年的合作中，粵港澳三地欠缺共同構(gòu)建的糾紛解決機制，一直被認(rèn)為是粵港澳合作的制度缺陷”。(71)前引，張淑鈿文。因此，糾紛解決體制機制建設(shè)就成為大灣區(qū)法治建設(shè)中的重要內(nèi)容。當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)在以下幾方面加強大灣區(qū)糾紛機制建設(shè)。一是借鑒香港仲裁經(jīng)驗，在大灣區(qū)建立統(tǒng)一的具有國際公信力的糾紛解決機制。香港仲裁法律經(jīng)驗受到國際認(rèn)可，其具有世界領(lǐng)先的仲裁規(guī)則、高效的仲裁執(zhí)行率、語言多元化等優(yōu)勢，國際仲裁服務(wù)質(zhì)量不亞于歐洲國家或地區(qū)。(72)參見前引，文雅靖文。目前，大灣區(qū)的其他城市已經(jīng)在不同程度上吸收了香港仲裁中的先進元素，尤其是深圳市，但還沒有形成大灣區(qū)統(tǒng)一的仲裁制度。今后要進一步借鑒香港仲裁制度，建立大灣區(qū)統(tǒng)一的糾紛解決機制，制定統(tǒng)一的商事仲裁規(guī)則。通過統(tǒng)一的糾紛解決機制，解決投資和經(jīng)貿(mào)往來中出現(xiàn)的各類糾紛，不僅包括粵港澳三地的民商事糾紛，還包括國際商事糾紛。二是進一步深化三地司法合作。司法在解決糾紛中具有非常重要的作用，司法協(xié)作是大灣區(qū)法治建設(shè)的重要內(nèi)容。要在內(nèi)地與港澳司法合作的基礎(chǔ)上，進一步建立和完善粵港澳大灣區(qū)司法合作平臺，建立和完善三地司法信息交流共享機制，建立常態(tài)化的合作交流協(xié)商機制，實現(xiàn)司法案例、法律規(guī)范等信息互聯(lián)互通；建立大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)法院、環(huán)境法院等司法機構(gòu)；探索司法人員方面的交流和互派制度等。三是充分發(fā)掘最高人民法院第一巡回法庭的功能。作為最高人民法院派出的常設(shè)審判機構(gòu)，第一巡回法庭設(shè)在深圳市。目前，要適當(dāng)提升第一巡回法庭在區(qū)際司法協(xié)作領(lǐng)域中的職能，在充分尊重特別行政區(qū)自治的基礎(chǔ)上，發(fā)揮第一巡回法庭在解決大灣區(qū)各類糾紛的作用，形成具有中國特色的司法協(xié)作模式。四是深化法律服務(wù)合作。培育和發(fā)展專業(yè)化、國際化的律師、調(diào)解、公證、鑒定等法律服務(wù)機構(gòu)，推進粵港澳律師事務(wù)所聯(lián)營、合作，為大灣區(qū)的糾紛解決提供優(yōu)質(zhì)、高效的國際化法律服務(wù)。