（貴州師范大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

中共中央、國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》制訂的主要指標(biāo)中，村黨組織書記兼任村委會(huì)主任（以下簡(jiǎn)稱“一肩挑”）的占比村，2020年要達(dá)到35%，2022年要達(dá)到50%。2019年8月19日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第十九條再次明確要求，“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”。推行這一模式是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在基層實(shí)踐中推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能的具體體現(xiàn)。但在鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型期，實(shí)行“一肩挑”的理念尚未被村民普遍接受，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式仍有其得以存在的社會(huì)土壤和現(xiàn)實(shí)需求，探究“一肩挑”的主要形式與內(nèi)容，對(duì)豐富法學(xué)研究和鄉(xiāng)村治理體系，達(dá)成“一肩挑”的預(yù)期目標(biāo)，正確處理鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中遇到的問題具有一定意義。

一、傳統(tǒng)村民自治模式帶來的困境

傳統(tǒng)意義的村民自治強(qiáng)調(diào)了“公開”“形式”、“程序”的民主，但由于傳統(tǒng)自治模式下的主體缺乏內(nèi)生動(dòng)力和黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，沒有有效呈現(xiàn)出民主自治實(shí)質(zhì)內(nèi)容和良好結(jié)果。

（1）基層群眾自治組織運(yùn)行基礎(chǔ)薄弱。在城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體化不斷沖擊下，跨地區(qū)人口流動(dòng)已成為常態(tài)，農(nóng)村青壯年人口大規(guī)模流向城市地區(qū)，造成農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失，在年齡以及結(jié)構(gòu)分布不合理，留守老人、留守婦女和留守兒童等“三留守”群體居多，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)鄉(xiāng)村人口2010 年為6.71 億，2019年下降到5.51億，逐年遞減，十年間減少1.2億人口，比重從占總?cè)丝诘?0%下降到39.4%，且全國(guó)人戶分離人口達(dá)2.80億人，其中流動(dòng)人口2.36億人。常住在城市的青壯年農(nóng)民，雖然戶籍、土地承包關(guān)系仍在本村，但生活基礎(chǔ)已不在本村，公共利益重心已轉(zhuǎn)移到城市，他們對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)關(guān)注度不高，不能充分行使權(quán)利和履行義務(wù)，留守剩余的農(nóng)村人口大都是老病殘弱，對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的分析力、判斷力和參與力都很欠缺。我國(guó)基層農(nóng)村實(shí)行的是村民自治制度，通過村民委員會(huì)這一基層群眾性自治組織由村民依法辦理自己的事情，主要形式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，即“四民主”。村民委員會(huì)主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，涉及村民利益的公務(wù)事項(xiàng)，須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。而由于流出人口群體參與度不高，剩余人口群體參與意愿與能力又非常有限，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治主體嚴(yán)重缺失，民主自治效能出現(xiàn)減弱趨勢(shì)。

（2）基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治不夠有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)存在弱化傾向，沒有對(duì)“四民主”實(shí)行全過程領(lǐng)導(dǎo)，民主自治偏重于選舉形式，簡(jiǎn)單把村民自治解釋為“一切都由村民決定”，公共事項(xiàng)決策偏重于“一人一票”，存在一選了之、一投了之的問題。把“一人一票”當(dāng)作民主的主要形式是不完備的，即便西方民主所普遍定義的多黨制和選舉制，除了這兩個(gè)形式，在其他方面沒有看到更實(shí)質(zhì)的重要內(nèi)容，反而黨派傾軋、唯票亂政。在實(shí)行村民自治制度的過程中，一些農(nóng)民群眾維護(hù)自身權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，但履行責(zé)任、義務(wù)意識(shí)薄弱。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)的村民自治如同脫韁野馬，離開了依法這個(gè)前提和損害國(guó)家利益的“公正”，就不存在真正意義的民主。

（3）村黨組織委員會(huì)與村民委員會(huì)“兩委”相互傾軋。兩套班子一旦在思想、認(rèn)識(shí)、作風(fēng)、方法出現(xiàn)不統(tǒng)一，就會(huì)產(chǎn)生管理服務(wù)效率低下，決策、執(zhí)行不協(xié)調(diào)，工作上不支持、不配合，互相拆臺(tái)，遇利則爭(zhēng)、遇難則退、遇責(zé)則推。有的還出現(xiàn)“兩委”黨建、村務(wù)兩層皮問題，沒有同部署、同落實(shí)，村民自治組織與黨組織主體責(zé)任不明確[1]。在“兩委”分設(shè)下，上級(jí)部署任務(wù)后，支部書記一般需要與村主任溝通協(xié)商，再分別召開支委會(huì)、村委會(huì)甚至黨員大會(huì)、村民大會(huì)研究、討論、表決，一項(xiàng)議題若按照程序需要多次多輪會(huì)議，浪費(fèi)時(shí)間、人力。若不按照制度規(guī)則，草草走走形式或者減少程序，又會(huì)出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)違法的問題。

4.村民自治的法治基礎(chǔ)薄弱、法制不健全。鄉(xiāng)村“依法治國(guó)”理念宣傳比較滯后，與城鎮(zhèn)地區(qū)相比法治發(fā)展不平衡，村干部違法問題比較突出。在極端民主化下，極易出現(xiàn)拉票賄選行為。與西方“紙牌屋”式的政治派別選舉同出一轍，貽害無窮。一些人出于私利肆意踐踏民主規(guī)則，西方式說客、買票金主紛紛粉飾登場(chǎng)，違反《選舉法》，操縱選舉，行賄勾結(jié)，诪張瞞上，將村民利益置于一邊；一旦賄選成功，上位之日就是新的腐敗的起點(diǎn)，是職務(wù)犯罪的高發(fā)群體。經(jīng)查閱“北大法寶網(wǎng)”，以“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”“侵犯財(cái)產(chǎn)罪”“妨害社會(huì)管理秩序罪”“貪污賄賂罪”“瀆職罪”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，2017 至2019 年村書記、村主任為當(dāng)事人的17889 份判決文書中，有10141 份是以貪污、挪用公款、受賄、職務(wù)侵占、挪用資金的罪名判決的文書，占比57%。這其中既有收取好處費(fèi)的“微腐敗”，又有涉及國(guó)計(jì)民生的侵吞扶貧款、工程款、征收款的“小官大腐”，有的涉案金額觸目驚心。

二、推行“一肩挑”的重要意義

現(xiàn)階段，因利益調(diào)整等引起的各種農(nóng)村社會(huì)矛盾多樣多發(fā)，在農(nóng)村土地承包、宅基地糾紛、土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、租賃、征用等過程中產(chǎn)生的糾紛時(shí)而發(fā)生；一些農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治安不好，還存在黑惡勢(shì)力，嚴(yán)重影響群眾安全感；農(nóng)村宗族派別勢(shì)力活動(dòng)比較明顯，農(nóng)村群眾的切身利益受到一定影響；一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，仍有一批尚未脫貧的人口，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍很艱巨。這些問題，單靠村民自治自決是難以解決的，社會(huì)主義民主政治是全面全方位的民主政治，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，大力推行村黨組織書記和村委會(huì)主任“一肩挑”，動(dòng)員各方面力量，統(tǒng)籌各方面資源，才能有效解決問題。

（1）有利于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村基層自治的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行“一肩挑”的農(nóng)村黨組織，通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，能夠有效地把黨的路線、方針、政策、原則貫徹到每村每戶；通過黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，能夠廣泛深入進(jìn)行宣傳教育，達(dá)到思想上的高度統(tǒng)一，以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村群眾的參與性，積極投身于鄉(xiāng)村建設(shè)之中；通過黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，能夠充分發(fā)揮動(dòng)員力，把村級(jí)組織的“四民主”實(shí)際化，自治活動(dòng)在依法的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（2）有利于選拔村民認(rèn)可度高、滿意度高的優(yōu)秀村干部?！耙患缣簟焙蜻x人歷經(jīng)黨代會(huì)和村民代表大會(huì)兩輪選舉勝出后才能當(dāng)選為村主任，若再施加以上級(jí)黨組織醞釀、動(dòng)議、考核，應(yīng)當(dāng)是政治思想過硬、綜合素質(zhì)較高、能力水平突出、得到黨群一致認(rèn)可、遵紀(jì)守法的人。經(jīng)過多次考驗(yàn)脫穎而出的村主任，也會(huì)對(duì)全村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到促進(jìn)作用，成為致富的帶頭人，而不是成為貪污腐敗的候選人，提升了黨和政府的公信力。2017 年至2019 年，“北大法寶網(wǎng)”公布的全國(guó)各級(jí)法院一審以貪污、挪用公款和受賄判決的文書分別是4495、2787、894 份，逐年大幅度下降，一方面是體現(xiàn)了新時(shí)代黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨的成果，另一方面也反映了“一肩挑”推行后顯現(xiàn)出制度優(yōu)勢(shì)。

（3）有利于提高鄉(xiāng)村治理效果。黨組織書記和主任二者合一高效快捷，加快了村級(jí)黨組織、自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)速度，精簡(jiǎn)了重復(fù)的議事環(huán)節(jié)，提高了工作效能。同時(shí)促進(jìn)了“兩委”班子團(tuán)結(jié)協(xié)作，“兩委”的一把手是一個(gè)人，有效規(guī)避了各行其是、各自為政的現(xiàn)象，村級(jí)各組織在黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下群策群力，有效實(shí)行民主決策、民主管理，充分保證了依法治理。

（4）有利于明晰村干部依法履責(zé)的主體責(zé)任。身兼雙職后“兩委”干部的責(zé)任感會(huì)極大增強(qiáng)，自主性積極性極大提高，自身也會(huì)更加注意“一崗雙責(zé)”，工作時(shí)沒有推過攬功的對(duì)象，會(huì)更注意自身的操守，一村的興旺發(fā)達(dá)更加寄托在一人之身，與本村榮辱與共，更能自覺主動(dòng)地帶領(lǐng)兩委班子成員貫徹執(zhí)行上級(jí)黨組織的決策部署和安排，依法履行職責(zé)，凝神聚力一心一意謀發(fā)展、謀致富，密切黨群關(guān)系、打牢群眾基礎(chǔ)。

三、有效預(yù)防“一肩挑”權(quán)力集中所致腐敗的思考

實(shí)行“一肩挑”容易發(fā)生村干部濫決策、亂作為問題，大事小事自己說了算，人、財(cái)、物、地一支筆集于一身，客觀上為濫用職權(quán)和滋生腐敗提供了土壤。習(xí)近平指出，“法治和德治不可分離、不可偏廢，國(guó)家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力?！盵2]對(duì)此，要綜合運(yùn)用法治、德治手段，加之自治的活力與監(jiān)督，通過法治的強(qiáng)制性、德治的勸導(dǎo)性、自治的公開性有機(jī)結(jié)合，有效預(yù)防職務(wù)犯罪。

（1）以法治的強(qiáng)制性防范違法犯罪。法律確定了合法與非法界限，法律途徑可以化解矛盾糾紛和制裁違法犯罪，法律所規(guī)范和認(rèn)可的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序避免了因個(gè)人意志、人為因素的影響和左右，只有法治才能保持鄉(xiāng)村治理處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。改革開放特別是黨的十八大以來，隨著我國(guó)法治建設(shè)的逐漸發(fā)展，涉及鄉(xiāng)村治理的法律體系也逐步完善，從《農(nóng)業(yè)法》確定了農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要地位，規(guī)范了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)、糧食安全、執(zhí)法監(jiān)督和法律責(zé)任，到具體的村民委員會(huì)《組織法》《自治法》，乃至農(nóng)林牧漁方方面面的法律法規(guī)，形成了比較完備的農(nóng)村法律體系。同時(shí)，《民法典》《監(jiān)察法》的出臺(tái)以及《刑法》的修正，對(duì)鄉(xiāng)村治理都植嵌了強(qiáng)大的法律武器，《民法典》確權(quán)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格，涉及到農(nóng)民集體組織所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，在土地承包、土地流轉(zhuǎn)、宅基地等方面都有明確規(guī)定?！侗O(jiān)察法》加強(qiáng)了所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，把“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”作為監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，既有監(jiān)督、又有調(diào)查和處置，形成了強(qiáng)大的震懾?！靶谭ㄐ拚妇拧睂?duì)極其嚴(yán)重的貪污、受賄犯罪設(shè)置了“終身監(jiān)禁”，從寬嚴(yán)相濟(jì)的角度完善了行賄罪寬和嚴(yán)的規(guī)制，使貪污、受賄、行賄罪成本陡然增加，也使受賄者有了做“污點(diǎn)證人”的立功條件，對(duì)預(yù)防懲治貪污、受賄提供了一定的法律支撐。要運(yùn)用好實(shí)施好《民法典》《監(jiān)察法》《刑法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)法制宣傳，引導(dǎo)村干部和村民加深理解法律保護(hù)性有懲戒性，開展經(jīng)常性警示教育，以案說法，明晰職務(wù)犯罪成本，使他們知敬畏、存戒懼、守底線。

（2）以德治的勸導(dǎo)性化解廉政風(fēng)險(xiǎn)。一方面，“道之以德，齊之以禮，有恥且格”，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理依然有很多積極作用，中華傳統(tǒng)美德在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)貽厥經(jīng)久，忠厚傳家的思想在鄉(xiāng)村民約中浸潤(rùn)深厚。另一方面，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法。黨的紀(jì)律更注重黨員自我修養(yǎng)，是預(yù)防腐敗的高壓線?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的修訂完善是以德治黨與從嚴(yán)治黨的有機(jī)融合，特別是從廉潔自律層面，站在從政和用權(quán)、修身和齊家的四個(gè)維度提出了政治道德實(shí)踐路徑。因此，既要發(fā)揮道德勸導(dǎo)的作用，又要把黨的六大紀(jì)律挺在前面，通過強(qiáng)化日常紀(jì)律監(jiān)督，推動(dòng)村干部自覺涵養(yǎng)自身的道德操守，進(jìn)而推動(dòng)巡視巡查、審計(jì)、明察暗訪常態(tài)化、制度化，從最小處著眼，防范于未然，見微知著，防止小問題變成大案件。

（3）以自治的公開性清除腐敗土壤。公開透明是民主自治與民主監(jiān)督的基本特征和前提條件。要完善村務(wù)、政務(wù)公開制度，圍繞村干部所掌握的重點(diǎn)領(lǐng)域權(quán)力，針對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行中存在的問題，細(xì)化村干部的權(quán)力清單，形成約束規(guī)范。重大問題的決策、管理始終堅(jiān)持走群眾路線，廣泛深入傾聽民意，促進(jìn)民主決策公開化。村民在參與的過程中，自身需要和訴求能夠得到有效回應(yīng)，表達(dá)利益訴求的方式更理性、更柔和、更高效[3]。要?jiǎng)?chuàng)新探索新時(shí)代自治工作機(jī)制，縱向上“一肩挑”村干部對(duì)黨務(wù)、村務(wù)、政務(wù)負(fù)總責(zé)，承接上級(jí)任務(wù)，由村委向村組延伸；橫向上村民通過組織活動(dòng)的具體化，廣泛拓展權(quán)益，形成村委、村各級(jí)組織和村民的良性互動(dòng)關(guān)系，創(chuàng)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，打破城鄉(xiāng)之間、村鎮(zhèn)之間和戶與戶之間的界限[4]。針對(duì)“空心村”、村自治單元規(guī)模、自治權(quán)利的現(xiàn)實(shí)問題，要進(jìn)一步完善治理格局，綜合考量實(shí)有人口、戶籍和土地的現(xiàn)狀，建立基礎(chǔ)治理模塊，推進(jìn)村民小組社區(qū)化，分層級(jí)建立具有法人資格的實(shí)體，使公共事務(wù)在實(shí)體內(nèi)得以真正民主協(xié)商解決。