高爭志

（1．華東政法大學(xué)，上海 200042；2．上海市公安局，上海 200042）

當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)開放制度蓬勃發(fā)展。在幾年的時間里，北京、廣東、貴州、江西、浙江、山東、寧夏、四川、上海等省份均已經(jīng)建成公共數(shù)據(jù)開放平臺，設(shè)立了統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，向社會提供數(shù)據(jù)集下載、API接口、手機(jī)應(yīng)用軟件、開放數(shù)據(jù)統(tǒng)計等公共數(shù)據(jù)開放服務(wù)，內(nèi)容基本涵蓋各政府組成部門管理的各個領(lǐng)域[1]。國際上，不少國家推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的力度也比較大，美國、英國、澳大利亞、日本、韓國、巴西、俄羅斯、印度等先后開放了公共數(shù)據(jù)[2]?！堵?lián)合國2014年電子政務(wù)調(diào)查報告》增加了“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”部分，并評出了數(shù)據(jù)發(fā)布水平較高的50個國家，我國也位列其中[3]。

但是，我國公共數(shù)據(jù)開放大多僅作為政府信息公開的工具，成為政府信息公開的“擴(kuò)大版”[4]。即便是發(fā)達(dá)國家，公共數(shù)據(jù)開放程度以及產(chǎn)生的影響也不盡如人意，實際的數(shù)據(jù)開放情況遠(yuǎn)低于各國的戰(zhàn)略預(yù)期[5]。各國普遍存在的共性問題包括公共數(shù)據(jù)開放主體的消極態(tài)度，隱私及個人信息等保障制度不健全，以及各類信息技術(shù)系統(tǒng)的可操作性、數(shù)據(jù)完整性、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)能力均存在欠缺等[6]。在上述制約公共數(shù)據(jù)開放實際效果的多方面原因中，相關(guān)制度的價值目標(biāo)是否做到了精細(xì)定位是不容忽視的問題，有必要對此予以全面考察，重新審視公共數(shù)據(jù)開放制度緣何而生，欲往何處，在其不長的發(fā)展進(jìn)程中是否存在路徑偏差，以便及時調(diào)整方向步調(diào)，盡快達(dá)成目標(biāo)。

1 公共數(shù)據(jù)開放的價值誘因

1.1 公共數(shù)據(jù)開放的源起

近年來，公共數(shù)據(jù)開放興起的過程與信息通信技術(shù)和開源理念的發(fā)展密不可分。

從信息通信技術(shù)發(fā)展的視角看，以普適計算、Web2.0為代表的信息通信技術(shù)的發(fā)展，為政府信息公開和獲取提供了新的方法和工具，政府信息公開的技術(shù)障礙已經(jīng)不復(fù)存在。2000年，大多數(shù)政府部門通過門戶網(wǎng)站技術(shù)將以物理保管為主的數(shù)據(jù)向社會公開，宣告政府公開項目進(jìn)入新階段[7]。而隨著以大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)及智慧城市為特征的Web3.0圖景發(fā)展飛速，大幅提升了對各類信息的整合能力，為公共數(shù)據(jù)開放帶來的數(shù)據(jù)應(yīng)用場景提供了更廣闊的想象空間。

從開源理念發(fā)展角度分析，公共數(shù)據(jù)開放的起源可以追溯到20世紀(jì)80年代的“開源運動”。這場以開發(fā)自由開放的操作系統(tǒng)為手段，以提高軟件行業(yè)效率與效能為目標(biāo)的自由運動，逐漸形成包含開放、共享、自由、平等、協(xié)作、責(zé)任和樂趣等價值追求的開源精神。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，開源運動不再限于源代碼開放，更加呼吁數(shù)據(jù)開放，于是開源運動深化為數(shù)據(jù)開放運動[8]。由于數(shù)據(jù)市場化流通利用不暢或受阻，世界各國紛紛提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放，并將其作為推進(jìn)數(shù)據(jù)利用的重要措施[4]。數(shù)據(jù)開放運動逐步向開放政務(wù)、開放政府等領(lǐng)域延伸。從這個意義上講，公共數(shù)據(jù)開放與開源精神是一脈相承的。

基于此，有學(xué)者宣稱公共數(shù)據(jù)開放不單是技術(shù)上的數(shù)據(jù)采集、整合與共享，也不限于在云端支持下的平臺開放，更意味著開放、自由、平等、協(xié)作的人類精神的弘揚[8]。

1.2 驅(qū)動公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的價值誘因

公共數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略最先得到美國、英國、加拿大、新西蘭等國家政府的支持。2009年美國政府出臺《開放政府指令》，并上線data.gov網(wǎng)站，隨后于2013年，八國集團(tuán)簽署《G8開放數(shù)據(jù)憲章》，提出數(shù)據(jù)開放的5項原則。至此，全球范圍內(nèi)公共數(shù)據(jù)開放的主基調(diào)基本形成。在數(shù)據(jù)開放運動過程中，公共數(shù)據(jù)開放被賦予多重價值，成為說服或驅(qū)動各國政府推動公共數(shù)據(jù)開放的理由和誘因[7]。梳理相關(guān)論述，可以從4個維度分別予以概括。

（1）透明政府層面。公共數(shù)據(jù)開放通過促進(jìn)公眾參與價值再創(chuàng)造，能夠提高政府透明度，增強(qiáng)政府公信力。開放數(shù)據(jù)使得信息的交流和服務(wù)更加貼近民眾，保障了公眾的監(jiān)督權(quán)。

（2）公共服務(wù)層面。公共數(shù)據(jù)開放通過提高社會凝聚力和社會福利產(chǎn)生價值[5]，能夠強(qiáng)化社會管理、優(yōu)化公共服務(wù)、提高行政效能。

（3）社會治理層面。開放數(shù)據(jù)不僅是政府自身進(jìn)步的途徑，更是推動政府與公民合作以改善社會治理的方法，促進(jìn)公民的積極參與是政府?dāng)?shù)據(jù)開放主要的承諾之一。據(jù)麥肯錫咨詢公司的研究估計，如果能把大數(shù)據(jù)充分利用起來，歐洲發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府可以節(jié)省超過1 000億歐元的政府開支[9]。

（4）經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面。公共數(shù)據(jù)開放通過經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生價值，能夠創(chuàng)造新的服務(wù)和商業(yè)契機(jī)，釋放數(shù)據(jù)的商業(yè)價值。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)正加速向數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)極大程度地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。公共數(shù)據(jù)開放是當(dāng)前政府部門推動數(shù)據(jù)利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點舉措之一。

2 我國公共數(shù)據(jù)開放制度的價值定位

公共數(shù)據(jù)開放被賦予多重價值目標(biāo)，不僅在國際上產(chǎn)生廣泛影響，也客觀上影響我國相關(guān)制度的建構(gòu)。然而，我國地方立法實踐中對公共數(shù)據(jù)開放概念的外延存在認(rèn)識誤區(qū)，無法準(zhǔn)確定位相關(guān)制度目標(biāo)，進(jìn)而影響制度價值的實現(xiàn)。

2.1 公共數(shù)據(jù)開放的廣義與狹義區(qū)分

從行為特征角度看，我國公共數(shù)據(jù)開放是政府機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，將其在依法履職過程中采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源向社會提供的活動。這是對公共數(shù)據(jù)開放最廣泛意義上的界定。按照這一界定，政府信息公開、公共數(shù)據(jù)共享、公共信用信息披露等現(xiàn)行制度均可以被納入公共數(shù)據(jù)開放范疇。也正是在這一意義上，公共數(shù)據(jù)開放才有可能同時承載透明政府、公共服務(wù)、社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等價值目標(biāo)。換言之，廣義的公共數(shù)據(jù)開放是公共數(shù)據(jù)開放主體基于多重價值目的，將其掌握的各類數(shù)據(jù)資源采用不同的模式依法向社會提供的活動，是對公共數(shù)據(jù)開放主體各類開放數(shù)據(jù)活動的概括表達(dá)。在這一概念下，公共數(shù)據(jù)開放主體基于特定的價值目標(biāo)，采用特定模式向社會提供特定公共數(shù)據(jù)的具體活動，屬于狹義的公共數(shù)據(jù)開放。

然而，我國實踐中的公共數(shù)據(jù)開放并沒有區(qū)分廣義概念與狹義概念，客觀上造成公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開、公共數(shù)據(jù)共享、公共信用信息披露等相關(guān)概念之間的邊界不清。具體而言，我國在制度層面最早提出公共數(shù)據(jù)開放概念，源于2015年1月《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》；同年5月《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》明確提出“開展公共數(shù)據(jù)開放利用改革試點，出臺政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放管理規(guī)定”。此后，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》均提及公共數(shù)據(jù)開放概念。在國家的統(tǒng)一部署下，以貴州、上海、浙江、福建為代表，地方上陸續(xù)出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》等涉及公共數(shù)據(jù)開放內(nèi)容的地方條例或政府規(guī)章。在上述地方制度中，國家政策的表述被簡單照搬，公共數(shù)據(jù)開放的內(nèi)涵界定以數(shù)據(jù)的特征為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的原始性、可機(jī)器讀取、可供社會化再利用。從概念上看，這是一種相當(dāng)不明確的概念界定。因為，無論國家政策和地方立法均將公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開、政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共信用信息披露等作為并列的概念予以使用。它們均具有公共數(shù)據(jù)開放主體向社會或其他單位提供某種公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，屬于廣義公共數(shù)據(jù)概念下的子類型。上述各類型的公共數(shù)據(jù)或公共信息或多或少都兼具數(shù)據(jù)的原始性、可機(jī)器讀取、可供社會化再利用等特征，故對于屬于不同具體制度范疇下所提供的公共數(shù)據(jù)和信息，顯然無法根據(jù)這些特征劃清邊界。

鑒于我國實踐中的公共數(shù)據(jù)開放并非作為政府信息公開、公共信用信息披露等制度的上位概念來使用。實踐中的公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開、公共信用信息披露等制度并非種屬關(guān)系，而是一種并列關(guān)系。因此，實踐中的公共數(shù)據(jù)開放制度并非廣義概念，而應(yīng)當(dāng)放在與政府信息公開、公共信用信息披露等制度平行的視角進(jìn)行考察，屬于狹義的公共數(shù)據(jù)開放。各類相關(guān)制度區(qū)分的關(guān)鍵依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，不在于數(shù)據(jù)或信息的特征，而在于所承載的價值目標(biāo)不同，這就決定了為實現(xiàn)相應(yīng)價值目標(biāo)所采用的數(shù)據(jù)開放模式也應(yīng)當(dāng)不同。

2.2 公共數(shù)據(jù)開放的價值目標(biāo)與價值效果區(qū)分

在公共數(shù)據(jù)開放、政府信息公開、政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共信用信息披露混用的語境下，廣義的公共數(shù)據(jù)開放制度可以依據(jù)制度價值目標(biāo)不同，區(qū)分為以提高政府透明度為目的的公共數(shù)據(jù)開放，以加強(qiáng)綜合治理為目的的公共數(shù)據(jù)開放，以加強(qiáng)政府公共服務(wù)為目的的公共數(shù)據(jù)開放，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的公共數(shù)據(jù)開放4種類型。上述不同類型的公共數(shù)據(jù)開放，可以分別與現(xiàn)行的政府信息公開、公共信用信息披露、政務(wù)數(shù)據(jù)共享，以及狹義的公共數(shù)據(jù)開放等相關(guān)制度相對應(yīng)。

需要注意的是，在價值的定位上要區(qū)分公共數(shù)據(jù)開放制度的價值目標(biāo)（為了什么價值而開放數(shù)據(jù)）和價值效果（數(shù)據(jù)開放后可能產(chǎn)生的實際成效）。以政府信息公開為例，《中華人民共和國政府信息公開條例》第1條明確該制度的價值目標(biāo)在于提高政府工作透明度，雖然在政府將相關(guān)信息向社會公開后，社會企業(yè)可以將這些信息作商業(yè)運用，實現(xiàn)促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值。但是，價值目標(biāo)依舊是開放什么內(nèi)容的數(shù)據(jù)和怎樣開放這些數(shù)據(jù)的決定因素。政府信息公開在制度設(shè)計時，需要聚焦如何實現(xiàn)提高政府透明度這一價值目標(biāo)。同理，公共信用信息披露的首要價值目標(biāo)是提升社會治理能力，但這些數(shù)據(jù)客觀上也可能被進(jìn)行商業(yè)利用，進(jìn)而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

然而，實踐中的公共數(shù)據(jù)開放制度即狹義的公共數(shù)據(jù)開放制度，混淆了價值目標(biāo)和價值效果，缺少清晰的價值定位。例如，《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《重慶市政務(wù)信息資源共享開放管理辦法》《福州市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》等制度的立法目的被定位為增強(qiáng)政府公信力和透明度、提升政府治理能力和服務(wù)水平、推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。價值目標(biāo)的泛化導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開放制度無法與政府信息公開、公共信用信息披露等相關(guān)制度進(jìn)行有效區(qū)分，也無法有針對性地建構(gòu)符合價值目標(biāo)的數(shù)據(jù)開放模式，進(jìn)而影響公共機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)的內(nèi)在動力，無法形成有效的制度激勵，是構(gòu)成當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放工作成效不明顯的問題根源。

2.3 基于單一價值目標(biāo)重構(gòu)公共數(shù)據(jù)開放制度

我國實踐中的公共數(shù)據(jù)開放制度，屬于狹義范疇的公共數(shù)據(jù)開放。為保障該制度的有效性、操作性，其制度的價值目標(biāo)定位不應(yīng)當(dāng)泛化。狹義的公共數(shù)據(jù)開放制度在一定意義上能夠?qū)崿F(xiàn)透明政府和社會治理的價值效果，但這兩種價值不應(yīng)當(dāng)作為其制度設(shè)計的價值目標(biāo)。

首先，狹義的公共數(shù)據(jù)開放制度不應(yīng)以增強(qiáng)政府透明度作為價值目標(biāo)。政府信息公開制度的主要目的，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度。其具體制度是圍繞透明政府價值的實現(xiàn)來設(shè)計的。公共數(shù)據(jù)開放制度既沒有重復(fù)政府信息公開制度的必要，也不具有涵蓋政府信息公開制度價值的可能。透明政府所指向的是公民個體知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，這就需要政府公開信息層面的數(shù)據(jù)，即對個體而言是其關(guān)心的、看得懂的、易于理解的信息。而大數(shù)據(jù)背景下的公共數(shù)據(jù)是海量的，是需要借助分析工具才能提取的底層數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)是超出絕大多數(shù)公民分析能力的，因而公共數(shù)據(jù)開放無法實現(xiàn)提高政府透明度的價值目標(biāo)。

其次，狹義的公共數(shù)據(jù)開放制度不應(yīng)以增強(qiáng)社會治理能力作為價值目標(biāo)。當(dāng)前，信用信息匯集和披露工作是以信息公開促進(jìn)社會治理目標(biāo)達(dá)成的典型制度實踐。例如，《上海市社會信用條例》將其立法目的概括為：創(chuàng)新社會治理機(jī)制，鼓勵社會各方共同參與社會信用建設(shè)，提高誠實守信意識，加強(qiáng)合作，共同推動信用聯(lián)合獎懲，弘揚守信光榮、失信可恥的社會風(fēng)氣。相比較而言，公共數(shù)據(jù)開放不應(yīng)承擔(dān)社會治理價值，這與社會治理的運行機(jī)制密切相關(guān)。①從公共數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)群體看，其主要面向的是不具有社會管理服務(wù)職能的組織群體，因為具有社會管理服務(wù)職能的單位之間，是利用數(shù)據(jù)共享來解決大數(shù)據(jù)應(yīng)用問題的。例如，在《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》之外，上海市還專門出臺了《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》，前者負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)向社會開放，后者負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)在內(nèi)部共享，一主外一主內(nèi)，邊界清晰。②由于公共數(shù)據(jù)利用主體不具有社會管理服務(wù)職能，因此也沒有以社會治理為目標(biāo)而利用數(shù)據(jù)的直接動因。換言之，社會治理功能的實現(xiàn)可以由多方社會主體參與，但必須由政府來主導(dǎo)。這就決定了公共數(shù)據(jù)如果直接以社會治理為目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)的利用必然會受到政府的引導(dǎo)、規(guī)制，這本身就與數(shù)據(jù)開放運動所倡導(dǎo)的自由、平等等價值是沖突，因此狹義公共數(shù)據(jù)開放如果包含社會治理價值，會形成數(shù)據(jù)管理上的目標(biāo)混亂，必然干擾數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用。

綜上，實踐中公共數(shù)據(jù)開放制度的價值目標(biāo)僅需聚焦公共服務(wù)和數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面。因為單一價值目標(biāo)的確定，有助于更清晰地界定公共數(shù)據(jù)利用主體范圍、梳理公共數(shù)據(jù)利用主體的需求、評估公共數(shù)據(jù)開放的客觀效果，幫助設(shè)計具有前瞻性的公共數(shù)據(jù)開放管理模式，提升公共數(shù)據(jù)開放的可持續(xù)性，真正確保公共數(shù)據(jù)開放價值目標(biāo)的實現(xiàn)。所以為了保障上述兩方面價值的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)分別基于單一價值目標(biāo)，建構(gòu)兩套不同的制度體系。

3 以價值目標(biāo)為導(dǎo)向完善公共數(shù)據(jù)開放制度的路徑

以上海市為代表，我國部分地方政府在公共數(shù)據(jù)開放的探索實踐中，對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行了分級分類，確定了不同的開放類型、開放條件和監(jiān)管措施，建立了公共數(shù)據(jù)自由利用開放和受控開放并行的機(jī)制。一部分?jǐn)?shù)據(jù)無條件向社會開放，供自由利用；還有一部分?jǐn)?shù)據(jù)采取附條件、有限制的方式提供給其他主體使用，又被稱為有條件開放[4]。但是這種分級分類是以公共數(shù)據(jù)安全要求、個人信息保護(hù)要求和應(yīng)用要求等因素作為分類依據(jù)的。換言之，是以數(shù)據(jù)本身的敏感程度作為分級分類基礎(chǔ)，而并未基于數(shù)據(jù)開放的不同目的而構(gòu)建不同的數(shù)據(jù)開放模式。這種分級分類對信息安全、個人信息保護(hù)有意義，但是對促進(jìn)數(shù)據(jù)開放價值目標(biāo)的實現(xiàn)并無實質(zhì)意義。基于此，完善當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放制度，需要先剝離以公共服務(wù)為價值目標(biāo)的數(shù)據(jù)開放和以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為價值目標(biāo)的數(shù)據(jù)開放，建構(gòu)兩套不同的數(shù)據(jù)開放機(jī)制。

3.1 以公共服務(wù)為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放制度的完善

首先，該類型公共數(shù)據(jù)開放的載體應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)產(chǎn)品。基于政府公共服務(wù)的對象是社會一般公眾，故以公共服務(wù)為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放也應(yīng)當(dāng)以一般社會公眾作為開放對象，并關(guān)注社會公眾的體驗和感受。在此前提下，該類型的公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)向社會公眾提供能夠直接帶來價值或滿足其需求的公共數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品，而不是提供未經(jīng)加工提煉的原始數(shù)據(jù)。該特征構(gòu)成與以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放的顯著區(qū)別。上海市政府開發(fā)的公交實時到站、重名查詢、路況查詢、餐飲臉譜查詢等微信公眾號服務(wù)程序，均是以公共服務(wù)為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放適例。

其次，公共數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品既可以由政府直接完成，也可以通過政府與社會企業(yè)合作的方式完成。政企合作一般采用以下模式。政府部門選擇具有特定社會公共服務(wù)能力的企業(yè)，通過簽訂協(xié)議的方式將特定公共數(shù)據(jù)提供給企業(yè)，約定企業(yè)開發(fā)相關(guān)公共服務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，并向社會公眾提供。例如，《北京市交通出行數(shù)據(jù)開放管理辦法（試行）》規(guī)定交通出行數(shù)據(jù)可通過依申請開放方式提供給向社會提供出行信息服務(wù)的單位。這種政府與社會企業(yè)合作的法律關(guān)系，本質(zhì)上屬于政府購買服務(wù)的特別方式。政府與企業(yè)合作完成的公共數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品，其作為政府購買服務(wù)實踐模式的特殊性在于，相關(guān)報酬是用公共數(shù)據(jù)自身的財產(chǎn)價值支付的。也正是在這一法律關(guān)系框架下，才能夠充分解釋政府開放數(shù)據(jù)時對企業(yè)具有選擇權(quán)的合法性和正當(dāng)性。

最后，在公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用效果上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的監(jiān)管。特別是在政企合作的開放模式下，政府實際上是以公共數(shù)據(jù)的價值換取企業(yè)的勞動成果，再提供給社會公眾。在這種模式下，政府與企業(yè)是合同關(guān)系，政府作為合同的一方主體，有權(quán)要求企業(yè)適時報告履約的成效。企業(yè)未能履行數(shù)據(jù)開放協(xié)議約定的內(nèi)容，未能達(dá)成公共服務(wù)目標(biāo)的，屬于違約行為。政府有權(quán)要求企業(yè)繼續(xù)恰當(dāng)履行義務(wù)，甚至終止合同并關(guān)閉數(shù)據(jù)開放通道?；诖耍侗本┦薪煌ǔ鲂袛?shù)據(jù)開放管理辦法（試行）》明確的“通過依申請開放獲得數(shù)據(jù)的單位，每年1月份，應(yīng)當(dāng)向市交通委提交數(shù)據(jù)應(yīng)用情況報告，市交通委組織相關(guān)部門對數(shù)據(jù)應(yīng)用情況進(jìn)行評估，評估結(jié)果不合格的，交通委將督查進(jìn)行整改，整改不合格的，市交通委有權(quán)單方面關(guān)閉數(shù)據(jù)開放通道”屬典型適例。《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》雖然也要求數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)當(dāng)按照數(shù)據(jù)利用協(xié)議的約定，向政府反饋數(shù)據(jù)利用情況，但是缺少對數(shù)據(jù)應(yīng)用情況進(jìn)行評估的規(guī)定，也未明確數(shù)據(jù)利用主體出現(xiàn)未能實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的情況時，政府可采取的措施。究其原因，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》未剝離公共數(shù)據(jù)開放的公共服務(wù)目標(biāo)和促進(jìn)數(shù)據(jù)發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而也沒能夠清晰界定以公共服務(wù)為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放機(jī)制中的法律關(guān)系，導(dǎo)致政府與合作企業(yè)之間權(quán)利、義務(wù)的模糊和缺失。

3.2 以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放制度的完善

數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為當(dāng)前重要的經(jīng)濟(jì)模式，并逐漸成為世界經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。然而，數(shù)據(jù)本身并不具有內(nèi)在價值，數(shù)據(jù)的價值是由數(shù)據(jù)使用創(chuàng)造出來的，只有推動數(shù)據(jù)的社會化利用，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新[4]。如前所述，公共數(shù)據(jù)開放從源起就是為了破解數(shù)據(jù)市場化流通利用不暢或受阻這一制約數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題，以促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為價值目標(biāo)而開放公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)成為公共數(shù)據(jù)開放的主要類型。以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放制度，應(yīng)重點在以下方面予以完善。

3.2.1 開放范圍：明晰與政府信息公開、公共信用信息披露的關(guān)系

首先，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放不是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時代的自然延續(xù)，公共數(shù)據(jù)開放涉及的數(shù)據(jù)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府信息公開所涉及的數(shù)據(jù)范圍。基于二者對數(shù)據(jù)的關(guān)注點不同，將政府信息公開作為公共數(shù)據(jù)開放的制度基礎(chǔ)存在現(xiàn)實困境[10]。政府?dāng)?shù)據(jù)公開更關(guān)心數(shù)據(jù)的內(nèi)容，以便更好地實現(xiàn)行政透明、方便公眾監(jiān)督；公共數(shù)據(jù)開放關(guān)心的是數(shù)據(jù)的數(shù)量，以數(shù)據(jù)的大量集聚為數(shù)據(jù)的再次開發(fā)利用提供便利條件，單項數(shù)據(jù)即使其本身不具有政府信息公開方面的內(nèi)容價值，無須納入政府信息公開范圍，但仍可作為大數(shù)據(jù)的組成部分，成為公共數(shù)據(jù)開放的重要內(nèi)容。例如，《中華人民共和國政府信息公開條例》將政府信息限定于行政機(jī)關(guān)制作或獲取的信息，而像《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》等一些地方立法對公共數(shù)據(jù)的界定，已經(jīng)不再限定于行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)，而是將履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位采集產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也納入公共數(shù)據(jù)范圍。

其次，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放與公共信用信息的數(shù)據(jù)范圍存在重疊交叉，部分公共信用信息不應(yīng)納入公共數(shù)據(jù)開放范圍。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》《上海市社會信用條例》等相關(guān)文件明確，公共信用信息是社會信用信息的重要組成部分。當(dāng)前，信用信息披露所關(guān)注的重點是失信信息，以及對失信信息主體的聯(lián)合懲戒，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“特別是將失信記錄建檔留痕，做到可查可核可溯”。就行政機(jī)關(guān)而言，失信聯(lián)合懲戒機(jī)制是嚴(yán)格監(jiān)管措施，以及提高行政管理效能的有效途徑，相關(guān)政府部門具有先天的擴(kuò)大失信信息范圍，強(qiáng)化失信信息披露的動力。這種趨勢越來越明顯，將各類違法行為納入征信平臺幾乎已經(jīng)成為近年來地方立法的“標(biāo)配”。在這一背景下，將所有的公共信用信息納入公共數(shù)據(jù)開放范圍會擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險。此外，國家和地方文件中對失信信息的查詢期限均予以明確。例如，《河北省社會信用信息條例》第26條規(guī)定，公共信用信息中的失信信息披露期限為5年；《上海市社會信用條例》第35條規(guī)定，申請查詢信息主體失信信息的期限為5年。這種公共信用信息制度中的退出機(jī)制和時效設(shè)計，決定了該信息披露系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是一個點對點的、具有時效性的查詢系統(tǒng)，而不應(yīng)當(dāng)是點對面的公示系統(tǒng)，因為在大數(shù)據(jù)背景中，一旦采用公示模式，其所謂的時效性將完全失控。故而，審慎起見，信用信息中失信信息之外的不涉及對當(dāng)事人負(fù)面評價的部分才可以成為公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)來源。

3.2.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)：應(yīng)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的先期清洗和治理

從數(shù)據(jù)開放范圍上看，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放包含政府信息公開的內(nèi)容。但是，與政府信息公開相比，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放中的開放行為自身并不是制度的目的，使數(shù)據(jù)得以被挖掘利用，最終產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值才是根本目的[11]?；诖?，公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)關(guān)注數(shù)據(jù)利用主體的需求，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放主體與數(shù)據(jù)利用主體的互動。更加注重和強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)獲取等具體操作層面的實施方案，就成為公共數(shù)據(jù)開放的應(yīng)有之義[6]。開放政府工作組（open government working group）[12]提出了8項關(guān)于公共數(shù)據(jù)的獲取和適用原則，這些原則更多集中在數(shù)據(jù)本身的特征上，有一定借鑒意義。概括而言，作為以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以下方面。

（1）數(shù)據(jù)要好用。換言之，開放的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)便于數(shù)據(jù)分析。為此，公共數(shù)據(jù)需要深入到原始數(shù)據(jù)或基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層面，統(tǒng)一數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的原始性、完整性、機(jī)器可讀性、可開發(fā)利用性。相比較而言，政府信息公開中具有知識屬性的信息、統(tǒng)計數(shù)據(jù)或者以公共服務(wù)為目標(biāo)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，并非公共數(shù)據(jù)開放的重點[13]。

（2）數(shù)據(jù)要持續(xù)、穩(wěn)定。公共開放數(shù)據(jù)的供給應(yīng)當(dāng)具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，以盡可能快的速度提供數(shù)據(jù)，以符合數(shù)據(jù)挖掘、生產(chǎn)的需要，不斷降低“斷電”概率，進(jìn)而提升數(shù)據(jù)利用主體的使用預(yù)期和適用效能。從這個意義上講，公共數(shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)的時效性、連續(xù)性要求強(qiáng)于政府信息公開。

（3）數(shù)據(jù)要安全。一方面，在以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放過程中，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)化對個人信息主體權(quán)益的保障，因為此類公共數(shù)據(jù)開放不像政府信息公開一樣，能夠基于對公眾知情權(quán)的價值考量，必要時克減個人信息主體的權(quán)益；也不像公共信用信息披露中的失信信息，其本身就包含對信息主體的否定性評價。要通過匿名化、去標(biāo)識化等數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)手段以及數(shù)據(jù)安全制度措施，確保數(shù)據(jù)主體的信息安全，同時形成有效的涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私信息的甄別機(jī)制，避免信息不當(dāng)泄漏。另一方面，公共開放數(shù)據(jù)也必須做到流程可控和責(zé)任可追溯，公共數(shù)據(jù)開放主體在開放數(shù)據(jù)的同時要注意制訂相應(yīng)的管理職責(zé)，而不是讓數(shù)據(jù)處于自由放任狀態(tài)。

3.2.3 開放模式：建構(gòu)公共數(shù)據(jù)的有償受控開放機(jī)制

當(dāng)前，在公共數(shù)據(jù)是否采取有償開放模式方面，存在不同做法。①以《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》為代表，明確政府對授權(quán)開放的數(shù)據(jù)可以取得收入，并作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益繳入同級財政金庫。②以《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》為代表，因考慮到對公共數(shù)據(jù)能否有償開放問題尚存在爭議，地方立法對公共數(shù)據(jù)能否有償開放不做明確，做“留白”處理[14]，但是按照“法無規(guī)定即禁止”的法治政府要求，上海市政府在客觀上對該問題給出了否定答案。

否定公共數(shù)據(jù)有償開放的主要理由是根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第42條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費。后面但書的規(guī)定主要是為了防止當(dāng)事人濫用信息公開的權(quán)利。類推可知，公共數(shù)據(jù)開放也不得收取費用[14]。該理由的形成恰恰是因為混淆了各類型公共數(shù)據(jù)開放的不同價值目標(biāo)。從促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一公共數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)著眼，建構(gòu)公共數(shù)據(jù)“受控開放”的收費機(jī)制具有合理性。

首先，公共數(shù)據(jù)無論是免費向社會普遍開放，還是免費向符合一定條件的主體開放，由于數(shù)據(jù)需求以及數(shù)據(jù)處理能力的客觀差異，必然會造成僅有少數(shù)行業(yè)、少數(shù)主體能夠享受到公共數(shù)據(jù)開放的價值。考慮到公共數(shù)據(jù)開放會涉及數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)清洗、平臺建設(shè)、勞動成本等持續(xù)性的巨大投入，用全體納稅人的錢滿足少數(shù)主體的利益，有違社會公平[4]。

其次，公共數(shù)據(jù)免費開放會加劇數(shù)據(jù)壟斷、限制競爭，最終阻礙數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年發(fā)生的高德地圖被阿里巴巴收購后不再向外界開放地圖數(shù)據(jù)[15]、百度與醫(yī)療健康平臺簽排他協(xié)議[16]等事件，凸顯了我國“超級平臺”數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象已經(jīng)愈演愈烈。公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)集中、價值密度高的數(shù)據(jù)集，將其免費開放必然會強(qiáng)化“超級平臺”強(qiáng)者恒強(qiáng)、大者恒大、贏者通吃的“馬太效應(yīng)”。因為，數(shù)據(jù)驅(qū)動能力的懸殊差距使得大型企業(yè)有能力充分挖掘公共數(shù)據(jù)價值，進(jìn)而強(qiáng)化自身的支配地位，識別潛在的競爭者，并迅速部署排除新興競爭力量的策略，包括妨礙其接觸必需數(shù)據(jù)或及時將其收購，進(jìn)而阻礙創(chuàng)新[17]。公共數(shù)據(jù)開放是為了破解社會數(shù)據(jù)開放不足而生，然而公共數(shù)據(jù)免費開放可能帶來上述結(jié)果，與公共數(shù)據(jù)開放的價值目標(biāo)背道而馳。

再次，公共數(shù)據(jù)免費開放難以調(diào)動政府主管部門開放數(shù)據(jù)的積極性。政府主管部門對其控制的公共數(shù)據(jù)享有政治利益和經(jīng)濟(jì)利益：一方面，因數(shù)據(jù)安全問題或數(shù)據(jù)甄別不當(dāng)，可能引發(fā)信息不當(dāng)泄漏等政治風(fēng)險；另一方面，公共數(shù)據(jù)免費開放不僅使得政府部門基于數(shù)據(jù)的占有和控制而帶來的潛在經(jīng)濟(jì)收益消失，而且開放數(shù)據(jù)所必需的財政成本也會形成部門資金壓力。這兩方面因素，均會破壞政府主管部門開放公共數(shù)據(jù)的積極性[18]。例如，公共數(shù)據(jù)可能涉及個人隱私、國家秘密、商業(yè)秘密，為此需要判斷相關(guān)數(shù)據(jù)能否直接開放、是否需要做脫敏處理。這種判斷過程、脫敏處理過程不僅需要耗費人力、物力，還可能給開放主體帶來一定政治風(fēng)險。在免費開放制度下，政府部門僅承擔(dān)風(fēng)險，而無直接收益。從避害的考慮出發(fā)，政府部門容易采取在某一數(shù)據(jù)不確定能否開放時，就不開放的保守策略。相反，建立公共數(shù)據(jù)開放的收費機(jī)制，明確因公共數(shù)據(jù)開放獲取的收益全部反哺公共數(shù)據(jù)的采集、存儲、處理、應(yīng)用、共享、開放、安全保障等工作，能有效解決政府主管部門因數(shù)據(jù)開放帶來的財政壓力，也能夠為政府部門提升技術(shù)能力、規(guī)避信息開放政治風(fēng)險、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量等提供資金保障。

因此，公共數(shù)據(jù)開放收費機(jī)制的建立，有助于形成公共數(shù)據(jù)開放促進(jìn)公共數(shù)據(jù)社會應(yīng)用，公共數(shù)據(jù)的社會應(yīng)用反哺公共數(shù)據(jù)開放的良性運作閉環(huán)[19]。

總之，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展價值目標(biāo)導(dǎo)向下公共數(shù)據(jù)開放不應(yīng)當(dāng)是“一放了之”，而是要定位為資源意義上的數(shù)據(jù)開放，要使公共數(shù)據(jù)開放主體成為社會大數(shù)據(jù)分析“原材料”的供應(yīng)者、數(shù)據(jù)風(fēng)險和合規(guī)管理的責(zé)任者，切實支撐數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[4]。

4 結(jié)語

我國地方實踐中的公共數(shù)據(jù)開放制度屬于狹義范疇的公共數(shù)據(jù)開放，與政府信息公開、公共信用信息披露等制度并非種屬關(guān)系，而是一種并列關(guān)系。國際上，在政府透明、社會治理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個層面，賦予廣義公共數(shù)據(jù)開放的多重價值目標(biāo)，無法簡單套用于我國的公共數(shù)據(jù)開放制度。我國只有在公共數(shù)據(jù)開放制度設(shè)計上堅持價值目標(biāo)的單一化，才能更清晰地界定公共數(shù)據(jù)開放各主體之間的法律關(guān)系，建構(gòu)更具有操作性的公共數(shù)據(jù)開放管理模式，最終提升公共數(shù)據(jù)開放制度的實際效果。完善當(dāng)前的公共數(shù)據(jù)開放制度，需要剝離以公共服務(wù)為價值目標(biāo)的數(shù)據(jù)開放和以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為價值目標(biāo)的數(shù)據(jù)開放，建構(gòu)兩套公共數(shù)據(jù)開放運轉(zhuǎn)機(jī)制。①對于以公共服務(wù)為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放制度，需要明確數(shù)據(jù)開放的對象是一般社會公眾，數(shù)據(jù)開放的目的是服務(wù)公眾，因此開放的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是直接滿足社會公眾需求或能為其帶來便利的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。至于政府將數(shù)據(jù)提供給社會企業(yè)后由社會企業(yè)向公眾提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品的做法，本質(zhì)上屬于政府購買服務(wù)的特殊形式。②對于以促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為價值目標(biāo)的公共數(shù)據(jù)開放制度，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)有償受控開放的運行模式。由于對推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有價值的公共數(shù)據(jù)，聚集在底層數(shù)據(jù)、原始數(shù)據(jù)層面，基于數(shù)據(jù)處理能力的客觀差異，免費開放公共數(shù)據(jù)中的底層數(shù)據(jù)、原始數(shù)據(jù)必然會帶來社會實質(zhì)正義的失衡，甚至助推大型數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)壟斷。為避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，同時也為調(diào)動政府部門等數(shù)據(jù)開放主體的積極性，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)匯聚、開放、利用的良性閉環(huán)，切實推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建構(gòu)公共數(shù)據(jù)受控開放的收費機(jī)制就成為最優(yōu)選擇。